Erzsébet Csatlós
L’Union Europeenne et la gestion civile des crises : L’ UE doit/est capbale
d’agir ? Partie II. La gestion civile des crises en action
PRÉFACE
Dans la première partie de la dissertation, le processus de dévelopement est présenté en point de vue de la formation de la politique de gestion civile des crises dans le domaine de politique étrangère et de sécurité d’une intégration économique et après dans la deuxième partie de la dissertation la prévention et la gestion civile des conflits ssont présentées, les acteurs de l’UE, les partenariats et les missions concrètes sont examinés et finalement la conclusion contient la rédaction du sujet et la conséquence est tiré : aujourd’hui l’UE est capable à réagir.
La prévention des conflits ou la consolidation de la paix peut être appréhendée comme un processus à long terme impliquant une variété d’activités. Cette approche cherche à « encourager le développement de conditions structurelles, d’attitudes et modes de comportements politiques qui pourraient permettre un développement économique et social pacifique, stable et finalement prospère. Les activités de prévention des conflits y compris lwa moyens civiles sont développées afin de mettre un terme et éviter les conflits armés et pourraient être également entreprises pendant les conflits armés, dans son sillage ou afin de prévenir et anticiper un conflit armé de débuter. Un conflit est toujours spécifique à un contexte met, de même que pour les causes des conflits, la prévention des conflits est multidimensionnelle et change avec le temps. Elle inclut l’interaction de facteurs sociaux, culturels, politiques, de sécurité, économiques, géographiques et idéologiques. Les activités de base pour la prévention des conflits incluent, entre autres, la coopération au développement, la défense des droits de l’homme, la coopération économique et les politiques de sécurité, toutes entreprises d’une manière sensible aux conflits.[1]
La prévention des conflits exige la mise en oeuvre d’une approche fondée sur la coopération pour faciliter la recherche de solutions pacifiques aux différends et suppose que l’on aborde les causes profondes des conflits. C’est là un élément important de tous les aspects des relations extérieures de l’Union européenne. La mise en place d’une politique européenne en matière de sécurité et de défense a, depuis le début, pour objet de renforcer la capacité d’action de l’Union dans le domaine primordial qu’est la prévention des conflits.[2]
L’une des spécificités de la gestion de crise de l’Union européenne est d’associer les dimensions civile et militaire pour adapter au mieux les réponses à chaque situation de crise.[3]
Sous ce titre la gestion civile des crises en action seraient examinées notament le fonctionnement de l’UE dans cette domaine : qui fait quoi, comment, quand et avec quelle compétence.
Dans ce qui suit, ceux institutions et organs de la PESC sont présentés qui détermine la réalisation de la gestion civile des crises.
a. Le Président du Conseil européen
Une réforme importante (qui reste complètement inchangée par rapport à la Constitution, mais
qui représente une nouveauté notable par rapport aux traités existants) est la création d'un poste de président du Conseil européen permanent, qui sera élu à la majorité qualifiée par les États membres. Les Présidences tournantes assurées par les gouvernements tous les six mois sont en effet considérées comme une des principales causes de discontinuité de l'action extérieure européenne. Le nouveau président, qui représentera l'UE dans le monde au plus haut niveau, restera en exercice pendant une durée de deux ans et demi, renouvelable une fois, en garantissant ainsi un suivi plus constant des dossiers traités.[4]
Le Président du Conseil européen est élu à la majorité qualifiée par le Conseil européen, pour un mandat de deux ans et demi, renouvelable une fois. Cela lui donnera, s'il est renouvelé, une durée de vie identique à celle du Président de la Commission ou du Haut Représentant pour les Affaires étrangères et la politique de sécurité (cinq ans). Le traité précise qu'il ne pourra pas exercer de mandat national. [5]
Désigné par ses pairs du Conseil européen, mais ne disposant pas comme eux de l'onction du suffrage universel, on peut de demander s'il lui sera facile de s'affirmer face au Président de la Commission européenne et au Haut Représentant dont le choix aura été approuvé par un vote du Parlement européen.
Le Président du Conseil européen reprend les attributions qui sont actuellement dévolues à la présidence en exercice du Conseil européen, soit un rôle de préparation et d'animation des travaux du Conseil, ainsi qu'un rôle de représentation de l'Union européenne au sein des conférences internationales et auprès des pays tiers.
Le traité ne prévoit pas la création d'un service spécifique qui serait mis à la disposition du Président du Conseil européen. Il se borne à indiquer que celui-ci est « assisté » par le Secrétariat Général du Conseil.
Sera-t-il pour autant un « général sans armée » ? De manière schématique, deux modèles sont possibles : un Président arbitre, honnête courtier, dont le rôle se bornerait à arrêter les ordres du jour du Conseil, à en présider les réunions, à favoriser l'émergence en son sein d'un consensus ; et un Président incarnant l'Union européenne aux yeux des citoyens et sur la scène internationale, qui veillerait entre les réunions du Conseil, à la bonne application de ses décisions et orientations par le Président de la Commission et le Haut Représentant.
On peut penser que, si le Président bénéficie du plein soutien du Conseil européen, c'est le deuxième modèle qui s'imposera.
En effet, le Conseil européen joue plus que jamais un rôle central dans le fonctionnement de l'Union. Il reste l'organe chargé de donner à l'Union européenne les impulsions nécessaires à son développement et de définir les orientations et les priorités politiques générales.[6] La personnalité du premier titulaire de cette charge pèse lourd dans la définition des contours de la fonction. En définitive, la création d'une Présidence stable du Conseil européen a toutes chances de marquer un véritable changement dans le fonctionnement de l'Union européenne. On peut espérer qu'en étroite liaison avec le Président de la Commission et le Parlement, il jouera un rôle moteur dans la progression vers davantage d'intégration européenne. Les moyens administratifs nécessaires à la conduite de son action devront lui être donnés, soit en créant un service propre, soit en mettant à sa disposition une partie des ressources du Secrétariat Général du Conseil.[7]
b. Collège européen de sécurité et de défense (CESD)[8]
Le Collège européen de sécurité et de défense est un réseau d’établissements d’enseignement chargé de dispenser des formations au personnel civil et militaire dans le domaine de la PESD, de promouvoir une compréhension commune de cette politique et de diffuser les meilleures pratiques en la matière.[9]
Le CESD fournit une formation dans le domaine de la politique européenne en matière de sécurité et de défense (PESD) au niveau stratégique afin de mettre en place et de promouvoir une compréhension commune de la PESD parmi le personnel civil et militaire et de recenser et de diffuser, au moyen de ses activités de formation, les meilleures pratiques en rapport avec diverses questions relevant de la PESD. Ce collège est issu du projet d'Académie européenne de sécurité et de défense.[10]
a. Le Conseil des affaires étrangères
Le Conseil siêge en différentes formations dont la liste est adoptée conformément à l'article 236 du traité sur le fonctionnement de l'Union européenne. Le Conseil Affaires générales et Relations extérieures (CAGRE) était la formation du Conseil consacrant des réunions distinctes aux affaires générales et aux relations extérieures y inclus la PESD et la coopération au développement, qui a réunit les ministres des affaires étrangères des États membres. mais depuis l'entrée en vigueur du traité de Lisbonne, cette formation n'existe plus et est remplacée par le Conseil des affaires générales et le Conseil des affaires étrangères.
Le Conseil des affaires étrangères élabore l'action extérieure de l'Union selon les lignes stratégiques fixées par le Conseil européen et assure la cohérence de l'action de l'Union.[11]
b. Le Comité Politique et de Sécurité (CoPS) et les organs à l’aider
Le comité politique et de sécurité suit la situation internationale dans les domaines relevant de la politique étrangère et de sécurité commune et contribue à la définition des politiques en émettant des avis à l'intention du Conseil, à la demande de celui-ci, du haut représentant de l'Union pour les affaires étrangères et la politique de sécurité, ou de sa propre initiative. Il surveille également la mise en oeuvre des politiques convenues, sans préjudice des attributions du haut représentant.[12] Il exerce, sous la responsabilité du Conseil et du haut représentant, le contrôle politique et la direction stratégique des opérations de gestion de crise. Le Conseil peut également autoriser le comité, aux fins d'une opération de gestion de crise et pour la durée de celle-ci, telles que déterminées par le Conseil, à prendre les décisions appropriées concernant le contrôle politique et la direction stratégique de l'opération.[13]
Concernant son histoire, le Comité politique (COPOL ou COPO) était la clé de voûte de la PESC. Il était composé des Directeurs politiques des Quinze. Instance de suivi et d'arbitrage des groupes de travail, il préparait les travaux du Conseil en matière de PESC.[14] Le comité politique s’est réuni à Bruxelles dans une formation distincte, appelée "comité politique et de sécurité intérimaire", lorsque le comité politique n'est pas réuni. Cette formation est composée de représentants nationaux au niveau des représentants nationaux de haut niveau/ambassadeurs, qui sont basés dans les représentations permanentes des États membres. Le Comité politique et de sécurité intérimaire (COPSI) en liaison étroite avec le Secrétaire général/Haut Représentant, élabore des recommandations concernant le fonctionnement futur de la PECSD et traite les affaires de la PESC au jour le jour. Le mandat de Group politico-militaire (GPM) est d'assister le Comité politique et de sécurité intérimaire par un travail préparatoire dans le domaine de la politique européenne de sécurité et de défense.[15]
Depuis l'entrée en vigueur du traité de Nice, le Comité politique est remplacé par le Comité politique et de sécurité.
Le comité politique et de sécurité (COPS) permanent, siégeant à Bruxelles, est composé de représentants nationaux au niveau de représentants de haut niveau/ambassadeurs. Il traite de tous les aspects de la PESC, y compris la PESD.[16]
La mission du COPS est de suivre la situation internationale dans le domaine de la PESC. Le COPS fournit des avis au Conseil afin de contribuer à la définition des politiques; examine les projets de conclusions du Conseil « Affaires générales »;et coordonne les différents groupes de travail dans le domaine de la PESC. Le COPS conduit le dialogue politique en assurant le rôle d'interlocuteur privilégié du haut représentant et de ses représentants spéciaux ainsi que d'instance privilégiée de dialogue sur la PESD à titre d'exemple avec l'OTAN.[17]
Le COPS adresse des directives au Comité militaire (CMUE) et reçoit des avis et des recommandations de ce dernier. Le président du CMUE, qui participe, en cas de nécessité, aux réunions du COPS, assure l'interface avec l'État-major de l'Union (EMUE).
Le COPS est responsable, sous l'autorité du Conseil, de la direction politique du développement des capacités militaires. Dans ce cadre, le COPS bénéficie de l'avis du CMUE assisté de l'EMUE.
Concernant la gestion des crises le COPS est l'instance du Conseil qui traite les situations de crise et examine toutes les options envisageables pour la réponse de l'Union européenne. Le comité propose donc au Conseil les objectifs politiques à poursuivre et recommande un ensemble cohérent d'options afin de répondre à la crise. Le COPS peut notamment élaborer un avis recommandant au Conseil d'adopter une action commune. Sans préjudice du rôle de la Commission, le COPS surveille la mise en œuvre des mesures décidées et en évalue les effets. La Commission et les États membres informent le COPS sur les mesures qu'ils ont prises ou envisagent d'entreprendre.
Le Conseil et la Commission sont compétents, chacun dans leur domaine selon les procédures fixées par le traité, pour prendre des décisions juridiquement contraignantes. Cependant, le Conseil peut autoriser le comité à prendre les décisions appropriées concernant le contrôle politique et la direction stratégique de l'opération de gestion de crise pendant la durée de celle-ci.[18]
Les institutions doivent collaborer étroitement ensemble, surtout en temps de crise. Le président du COPS participe donc en cas de besoin aux réunions du COREPER (Comité des représentants permanents). Les conseillers pour les relations étrangères assurent une coordination efficace et permanente entre les travaux de la PESC et ceux des autres politiques de l’UE.[19]
c. L' État-major de l'Union européenne (EMUE)
A Helsinki, les États membres de l'Union européenne ont décidé de mettre en place, au sein du Conseil, de nouveaux organes politiques et militaires permanents afin que l'Union européenne puisse assumer ses responsabilités pour l'ensemble des activités de prévention des conflits et des missions de gestion des crises définies dans le traité sur l'Union européenne, les missions dites de Petersberg. Comme prévu dans le rapport d'Helsinki, l'EMUE, «au sein des
structures du Conseil, mettra ses compétences militaires au service de la PECSD, notamment de la conduite des opérations militaires de gestion des crises menées par l'Union européenne.[20]
L'État-major doit assurer l'alerte rapide, l'évaluation des situations et la planification stratégique pour les missions dites de Petersberg. [21]
Il assure le lien entre le CMUE, d'une part, et les ressources militaires à la disposition de l'Union européenne, d'autre part, et il met ses compétences militaires à la disposition des organes de l'Union européenne en fonction des directives données par le CMUE. Il fournit une capacité d'alerte rapide. Il planifie, évalue et fait des recommandations en ce qui concerne le concept de gestion des crises et la stratégie militaire générale et met en oeuvre les décisions et les directives du CMUE. Il assiste le CMUE pour l'évaluation des situations et les aspects militaires de la planification stratégique, pour l'ensemble des missions de Petersberg, pour tous les cas d'opérations conduites par l'Union européenne, que cette dernière ait ou non recours aux moyens et capacités de l’OTAN.[22]
Il remplit trois fonctions opérationnelles principales: l'alerte rapide, l'évaluation des situations et la planification stratégique. En cadre de ces activités il prend en charge les aspects militaires de la planification stratégique de précaution pour les missions de Petersberg.[23]
Il travaille sous la direction militaire du CMUE, à qui il rend compte.[24] L'EMUE est un service du secrétariat du Conseil directement rattaché au secrétaire général/haut représentant; il est composé de personnels détachés des États membres, dont l'action revèt un caractère international et relève du statut qui sera défini par le Conseil. Il est dirigé par un directeur général (DGEMUE), qui est un officier général trois-étoiles, et travaille sous la direction du CMUE. Il est composé de personnels détachés des États membres, dont l'action revèt un caractère international et relève du statut qui sera défini par le Conseil. L'EMUE est dirigé par un directeur général (DGEMUE), qui est un officier général trois-étoiles, et travaille sous la direction du CMUE.[25]
Depuis 2004, l'EMUE est aidé par la cellule civilo-militaire, qui mène au sein de l'EMUE des tâches telles que la planification stratégique d'une réaction à une crise dans la perspective d'opérations civilo-militaires conjointes. Par l'intermédiaire de la cellule civilo-militaire, l'État-major est responsable de la fourniture des capacités nécessaires à la planification et à la gestion d'une opération militaire autonome de l'Union européenne. Ce qui permet à l'EMUE la mise en place rapide d'un centre d'opérations lorsqu'une réaction civilo-militaire conjointe s'impose et qu'aucun quartier général national n'est désigné par le Conseil, sur avis du CMUE. La cellule civilo-militaire constitue le noyau clé permanent du centre d'opérations de l'UE et apporte son concours à la coordination des opérations civiles.[26]
Le Comité militaire de l'Union européenne est l'organe militaire suprême mis en place au sein du Conseil de l'UE. Le CMUE est l'enceinte de consultation et de coopération militaire entre les États membres de l'Union européenne dans le domaine de la prévention des conflits et de la gestion des crises. La présente décision établit le mandat du CMUE.[27]
Le CMUE est composé par les chefs d'état-major des armées, représentés par leurs délégués militaires. Le CMUE peut se réunir au niveau des chefs d'état-major des armées (CEMA) ou des représentants militaires (Repmil).[28]
Concernant sa mission et ses fonctions, le Comité est l'enceinte de consultation et de coopération militaire entre les États membres de l'Union européenne dans le domaine de la prévention des conflits et de la gestion des crises. Il fournit au COPS des recommandations et des avis pris sur la base du consensus sur les questions militaires. Dans le cadre de gestion civile des crises les avis et les recommandations du CMUE peuvent concerner l'évaluation des risques des crises potentielles et l'estimation des coûts des opérations et des exercices. En cas de crise, le CMUE assume la direction militaire et fournit des directives militaires à l'EMUE et il suit la bonne exécution des opérations militaires en cours menées sous la responsabilité du commandant d'opération.[29]
Le rôle de CMUE dans la gestion civile des crise est à la phase de détermination si une situation de crise exigeait une intervention militaire ou la gestion civile de la crise est encore efficace concernant le fait que la gestion militaire du conflit a un caracter ultima ratio.
i. Le Comité chargé des aspects civils de la gestion des crises (CIVCOM)
Il a été créé à la demande du Conseil européen d'Helsinki de décembre 1999, dans le cadre du renforcement de la PESC, et en particulier de la PESD.[30]
Il est institué un comité chargé des aspects civils de la gestion des crises, composé des représentants des États membres.[31] Il fonctionne comme un groupe de travail du Conseil et fait rapport au comité des représentants permanents. Il a pour mission de fournir des informations, de formuler des recommandations et de donner son avis au comité politique et
de sécurité intérimaire et aux autres instances appropriées du Conseil, conformément à leurs compétences respectives, sur les aspects civils de la gestion des crises.[32]
ii. Le groupe politico-militaire (GPM)
Groupe de travail du COPS, le GPM est responsable des aspects politico-militaire de la PESC. Tout comme le CIVCOM, il formule des recommandations et des avis à destination du COPS, sur les aspects politico-militaire de la gestion de crise.
A ce titre, il est le lieu privilégié d’élaboration politique des concepts et instruments d’action relatifs aux opérations militaires ou civilo-militaires de l’UE. Le GPM suit également les missions de réforme du secteur de la sécurité dans leurs aspects militaires et l’action de l’UE dans le domaine du développement des capacités africaines de prévention, de gestion et de résolution des conflits. Par ailleurs, le GPM prépare les réunions du COPS à la demande de celui-ci.[33]
iii. Le Groupe des Conseillers pour les Relations Extérieures (RELEX)
Le groupe des conseillers pour les relations extérieures (groupe « Relex ») est un groupe doté d’une responsabilité horizontale pour la politique étrangère et de sécurité commune. Le groupe se rencontre environ deux fois par semaine. Les États membres y sont représentés par des fonctionnaires en poste dans leurs représentations bruxelloises. Se fondant sur des bases à la fois juridiques, financières et institutionnelles, ce groupe est chargé d’examiner les mesures prises et les activités déployées au sein de la PESC, par exemple dans le cadre de la gestion de crise civile et militaire ainsi que les sanctions. Le groupe « Relex » se réunit régulièrement sous sa forme particulière de « Relex-sanctions », laquelle est chargée de procéder à un contrôle et une évaluation des sanctions communautaires. Si besoin est, des experts des capitales des États membres participent à ces réunions. La ministère responsable est la ministère des affaires étrangères.
Rattachés au Comité des représentants permanents (COREPER), les groupes géographique, qui traitent les dossiers relatifs à des zones comme les Balkans, l’Asie, et le Moyen-Orient tiennent une place importante dans le travail quotidien du COPS. Ils apportent une expertise politique nécessaire à la coopération et à la conduite des opérations de la PESC. [34]
f. La structures de gestion civile des crises du Secrétariat du Conseil
Le Secrétariat général de la Direction générale "Affaires extérieures et politico-militaires" (DG E) du Conseil comporte une Direction "Gestion civile des crises" (DG E IX), chargée notamment de contribuer à la planification, aux missions exploratoires et au soutien des missions civiles relevant de la PESD. La capacité civile de planification et de conduite (CPCC) qui a été créée en 2007 est une structure permanente chargée d'assurer de façon autonome la conduite opérationnelle des missions civiles menées au titre de la PESD. Placée sous le contrôle politique et la direction stratégique du COPS et sous l'autorité générale du Haut Représentant, la CPCC assure la planification et la conduite effectives des missions civiles de gestion de crises relevant de la PESD, ainsi que la mise en oeuvre appropriée de l'ensemble des tâches liées aux missions.[35]
Afin de renforcer les instruments de l’UE en matière de prévention à long et court termes, toutes les institutions compétentes de l’Union intégreront la prévention des conflits dans leurs domaines de compétence en tenant compte des recommandations que la Commission a faites dans sa communication sur la prévention des conflits. La Commission est invitée à mettre en oeuvre ses recommandations pour ce qui est d’axer plus nettement sa politique en matière de développement et les autres programmes de coopération sur la résolution des causes profondes des conflits, en procédant de manière intégrée et dans le cadre de l’objectif visant à réduire la pauvreté. L’UE a recours au dialogue politique de manière systématique et ciblée pour s’efforcer de l’action extérieure. résoudre les conflits potentiels et promouvoir la prévention. La Commission est également invitée à mettre en oeuvre ses recommandations pour ce qui est de mieux cibler l’action en faveur de la démocratie, une attention particulière devant être consacrée au soutien aux processus électoraux, notamment sous forme d’envoi d’observateurs, à l’administration de la justice, à l’amélioration des services de police et à l’intégration du volet «droits de l’homme» dans la formation de toutes les forces de sécurité, tous ces éléments devant contribuer à la prévention des conflits. [36]
La fonction de haut représentant pour la politique étrangère et de sécurité commune a été créée par le traité d'Amsterdam. Elle était exercée par le secrétaire général du Conseil afin d'assister la présidence qui représente l'Union dans les domaines relevant de la politique étrangère et de sécurité commune. Cette fonction était également désignée par le terme de "M. ou Mme PESC". Elle avait pour objectif de permettre à l'Union de s'exprimer avec davantage de visibilité et de cohérence sur la scène internationale en se donnant un visage et une voix plus perceptibles. Le haut représentant contribuait également à la formulation, à l'élaboration et à la mise en œuvre des décisions politiques du Conseil. En agissant au nom du Conseil et à la demande de la présidence, il pouvait conduire le dialogue politique avec des tiers.[37]
Le nouveau Haut représentant de l’Union pour les affaires étrangères et la politique de sécurité (HRAEPS) a une « double casquette », puisqu’il est à la fois responsable des domaines communautarisés des relations extérieures en tant que Commissaire en charge des relations extérieures et Vice-président de la Commission, et président du tout nouveau Conseil affaires étrangères, qui sera dissocié du Conseil affaires générales GAERC. On ne sait pas encore très bien dans quelle enceinte seront abordés les sujets de développement, de commerce et d’élargissement autrefois traités par le GAERC. Le HRAEPS préparera et veillera à la mise en oeuvre de la PESC, représentera l’UE au sein des institutions internationales pour les questions de PESC, mènera un dialogue politique et – avec le Conseil – « veillera à l’unité, à la cohérence et à l’efficacité de l’action menée par l’Union. » Le HRAEPS peut compter sur le soutien d’un Service européen pour l’action extérieure (SEAE),[38] qui se composera de fonctionnaires du Secrétariat du Conseil et de la Commission ainsi que de diplomates nationaux détachés. Le HRAEPS et le SEAE ont pour mission de renforcer le profil politique de l’UE et d’accroître sa capacité à agir de manière cohérente sur la scène mondiale. Par sa position, le HRAEPS, qui assure la cohérence entre la sphère communautaire et la sphère intergouvernementale et qui dirige tous les domaines de l’action extérieure, a toutes les cartes en mains pour améliorer la cohérence des relations extérieures. L’argument est d’autant plus pertinent que l’UE intensifie ses missions de gestion des crises civiles et militaires – notamment du fait de l’apparition des opérations de désarmement et de la prévention des conflits dans un article distinct consacré à la PESD.[39] Dans ce cadre, afin de permettre au haut représentant de conduire la politique de sécurité et de défense commune, la direction "gestion des crises et planification", la capacité civile de planification et de conduite et l'état-major de l'UE doit faire partie du SEAE, dans le respect des spécificités de ces structures et du maintien de leurs fonctions, procédures et conditions de recrutement respectives. Le Centre de situation (SitCen) fait partie du SEAE, les dispositions nécessaires étant mises en place pour qu'il puisse assister le Conseil européen, le Conseil et la Commission. Ces structures constitueront une entité placée sous l'autorité et la responsabilité directes du haut représentant en sa qualité de haut représentant pour les affaires étrangères et la politique de sécurité.[40] Ces dispositions respecteront pleinement la déclaration n° 14 annexée à l'acte final de la Conférence intergouvernementale[41] qui a adopté le traité de Lisbonne. Afin de permettre au haut représentant d'accomplir ses tâches dans le domaine de la gestion de crises, la préparation des actions relatives au budget de la PESC et à l'instrument de stabilité (mesures d'aide exceptionnelles et programmes de réponse intérimaires) devrait être confiée au SEAE. Le processus décisionnel conserve sa structure actuelle, les décisions étant prises par le Conseil et la Commission l’instrument de stabilité. La gestion de la mise en oeuvre technique de ces instruments doit incomber à la Commission.[42]
La légitimité démocratique de la politique étrangère représente un autre grand défi auquel la réforme institutionnelle européenne était appelée à répondre. Si la coopération au développement et la politique commerciale sont soumises au contrôle du Parlement européen (c'est le cas, en général, de toutes les activités encadrées par la CE, pour lesquelles le PE participe au processus législatif), dans le domaine de la PESC/PESD, l'assemblée européenne ne détient au contraire qu'un rôle marginal, que ni la Constitution ni le traité de Lisbonne n'ont modifié dans le fond. Comme précédemment, le traité de Lisbonne se limite à demander que
le PE soit régulièrement informé des principaux aspects et des choix fondamentaux de la PESC et de la PESD. Il prévoit que le PE organise deux fois par an un débat sur les progrès réalisés dans le domaine de la PESC, sans toutefois apporter d'autres précisions.[43] Au cours de la législature 1999-2004, le PE et le Conseil étaient toutefois parvenus à un accord afin de garantir un encadrement minimal de ces consultations. L'accord interinstitutionnel qui avait été signé à ce propos prévoyait que « chaque fois que le Conseil adopte des décisions dans le domaine de la PESC qui entraînent des dépenses, il communique immédiatement au Parlement une estimation de coûts ».[44] En vain les députés européens ont voulu faire insérer cette disposition dans les traités européens,[45] les États membres ayant au contraire jugé plus prudent de ne pas garantir au PE un tel contrôle. C'est d'ailleurs dans cette optique que, comme il a été mis en exergue précédemment, le traité de Lisbonne a inséré une déclaration annexée au TUE affirmant que « les dispositions couvrant la PESC (…) n'accroissent pas le rôle du Parlement
européen ».[46]
Comme l’une des autres branches de l’autorité budgétaire, le Parlement européen vote le budget pour la PESC pour lequel il a le dernier mot. Par ailleurs, en 2004 une sous-commission « sécurité et défense » (SEDE) a été créée auprès de la commission des affaires étrangères du Parlament européen. C’est cette sous-commission qui évoque les questions liées à la PESD. Elle entretient, à cet effet, des contacts réguliers avec les ambassadeurs au COPS, l’EMUE, le directeur de l’agence européenne de défense, les commandants des opérations PESD ou les représentants spéciaux de l’UE. Elle organise également des auditions d’experts et envoi de délégations ad hoc pour recueillir des informations directes sur le terrain. [47]
Depuis l’entrée en vigueur du traité de Lisbonne le rôle du Parlement est renforcé dans le candre de la PESC. Le haut représentant de l'Union pour les affaires étrangères et la politique de sécurité consulte régulièrement le Parlement européen sur les principaux aspects et les choix fondamentaux de la politique étrangère et de sécurité commune et de la politique de sécurité et de défense commune et l'informe de l'évolution de ces politiques. Il veille à ce que les vues du Parlement européen soient dûment prises en considération. Les représentants spéciaux peuvent être également associés à l'information du Parlement européen.[48]
Le Traité d’Amsterdam de 1997, élaboré dans le but de réformer la PESC dont les lacunes étaient clairement apparues suite à l’éclatement de l’ex-Yougoslavie, confirme de manière lapidaire cette pratique déjà usitée.[50] Les représentants spéciaux (RSUE) désignés par le Conseil par le biais d’une action commune, qui leur confie un mandat « en liaison avec des questions particulières ». En pratique, l’objectif de leur fonction est de trouver des solutions aux problèmes d’un pays ou d’une région et ainsi d’accroître l’efficacité et augmenter la visibilité de la contribution extérieure de l’UE. Les représentants spéciaux disposent d’un mandat temporaire et sont nommés par le Conseil. Ils accomplissent leur mandat sous l’autorité de la présidence et/ou du Haut représentant et, dans la plupart des cas, en collaboration avec la Commission. De l’autre côté, le Parlement européen peut adresser des questions ou formuler des recommandations à l'intention du Conseil et du haut représentant. Il procède deux fois par an à un débat sur les progrès réalisés dans la mise en oeuvre de la politique étrangère et de sécurité commune, y compris la politique de sécurité et de défense commune.[51]
Dans les faits, et comme le rappelle une note du Secrétariat du Conseil aux délégations des Etats membres portant sur les instruments non militaires de gestion des crises de l’Union européenne,[52] les représentants spéciaux sont principalement utilisés comme instrument diplomatique de gestion des crises. Depuis l’intérêt marqué par l’Union pour la prévention des conflits, plusieurs instances européennes recommandent d’utiliser les représentants spéciaux aussi à des fins de prévention. Selon la Communication de la Commission sur la prévention des conflits du 11 avril 2001, les représentants spéciaux constituent, à côté du dialogue politique en tant que tel, un des instruments politiques et diplomatiques de l’UE pour désamorcer une crise naissante. [53] Si, jusqu’à présent, les nominations ont porté sur des conflits ouverts, des missions de diplomatie préventive pourraient donc leur être confiées.
La Commission estime qu’il est nécessaire d’accroître la reconnaissance des RSUE en tant que médiateurs de plein droit qui agissent au nom de l’Union et clarifier les mandats attribués par le Conseil quant aux positions que les envoyés auront à prendre. La Commission recommande donc d’utiliser les représentants spéciaux plus largement comme médiateurs, de les habiliter à prendre des positions claires au nom de l’UE et de prévoir la possibilité de courte mission (6 mois). La Commission propose à l’ Haut représentant de collaborer à des propositions concrètes à ce sujet.[54]
Le droit international classique repose sur la souveraineté des Etats et la Charte des Nations unies mentionné en premier lieu parmi les principes qui gouvernent l’Organisation mondiale le principe de l’égalité souveraine.[55] L’Etat manifeste sa souveraineté en adhérant à une organisation internationale, il l’exerce aussi en participant à l’activité de celle-ci en qualité d’Etat membre.
Quant au Traité instituant la Communauté européenne (Rome, 25 mars 1957), le préambule renvoie aux “principes de la Charte des Nations unies” à propos de la solidarité qui lie l’Europe et les pays d’outre-mer, et le Traité d’Union européenne les mentionne aussi, à propos des objectifs de la politique étrangère et de sécurité commune depuis le traité d’Amsterdam du 2 octobre 1997.[56] L’élaboration de la PESC et donc le tranfert de compétences dans les derniers domaines régaliens encore réservés à l’Etat que sont les affaires étrangères et la détermination de la politique de sécurité. [57]
Le traité prévoit que les Etats membres conservent des prérogatives dans ce domaine: aucun État membre n'est tenu de fournir des renseignements dont il estime la divulgation contraire aux intérêts essentiels de sa sécurité tout État membre peut prendre les mesures qu'il estime nécessaires à la protection des intérêts essentiels de sa sécurité et qui se rapportent à la production ou au commerce d'armes, de munitions et de matériel de guerre; ces mesures ne doivent pas altérer les conditions de la concurrence dans le marché commun en ce qui concerne les produits non destinés à des fins spécifiquement militaires.[58]
Les Etats membres ont eu recours à la coopération intergouvernementale dans les domaines essentiels de souveraineté de la politique étrangère et de la défense, de peur que les contraintes de la méthode communautaire ne les entraînent dans une politique intégrée qui serait contraire à leurs intérêts nationaux les plus importants ou qui serait moins ambitieuse que leurp ropre politique étrangère. Les Etats membres n’accepteront de partager l’exercice de leur souverainetédans le cadre d’une politique étrangère intégrée que si l’Union leur apporte la garantie qu’elle n’est pas contraire à leurs intérêts nationaux les plus importants et qu’elle est au moins aussi forteet ambitieuse que leur politique nationale. Si l’intérêt général européen doit être plus que la somme des intérêts nationaux, il ne peut pas être son contraire. Il doit également être porteur d’un message fort pour que la voix unique de l’Europe ne soit pas qu’un filet de voix et que les Etats membres lui cèdent la parole.[59]
Mais est-ce qu’une position particulière prise par l’un des Etats membres ne constitue pas déjà une atteinte à la cohérence, à l’unité au niveau de l’UE ? Par exemple, la France et la Grande-Bretagne, en se prononçant très tôt pour leur propre intervention militaire dans la guerre du Golfe, alors que la majorité des pays de la Communauté étaient encore d’un avis opposé, ne nuisaient-elles pas à la future « cohérence » de l’ensemble ? L’Allemagne, en prenant position pour la sécession de la Slovénie et de la Croatie, puis en annonçant qu’elle les reconnaîtrait sans attendre ses partenaires de la Communauté, ne nuisait-elle pas à cette « cohérence » ?
Afin d’éviter les situation de cela, et pour apparaître en tant qu’unité, les États membres qui sont aussi membre du Conseil de sécurité des Nations unies sont obligés à tenir les autres États membres et le Haut Représentant pleinement informés, et de plus ces États membres doivent defendre dans l’exercice de leurs fonctions, les positions et les intérêts de l’UE. Lorsque l’UE a définit une position sur un thème à l’ordre du jour du Conseil de Sécurité des Nations unies, les États membres qui y siègent demandent que le Haut Représentant soit invité à présenter la position de L’Union. [60]
Cette obligation vise la relation d’un États membres et les autres organisations internationales lorsque le traité prévue que les États membres coordonnent leur action au sein des organisations internationales et lors des conférences internationales. Ils défendent dans ces enceintes les positions de l'Union. Le haut représentant de l'Union pour les affaires étrangères et la politique de sécurité assure l'organisation de cette coordination. Au sein des organisations internationales et lors des conférences internationales auxquelles tous les États membres ne participent pas, ceux qui y participent défendent les positions de l'Union.[61]
Le Haut Représentant pour les Affaires étrangères et la politique de sécurité a repris les attributions du Haut Représentant pour la politique étrangère et de sécurité commune et celles du Commissaire Européen chargé des relations extérieures et de la politique de voisinage. Mais qu'en sera-t-il des autres aspects de l'action extérieure, tels que l'aide au développement ou l'élargissement, qui relèvent actuellement du portefeuille d'autres Commissaires ?
Le Haut Représentant est maintenant chargé d'assurer la « coordination » des aspects de l'action extérieure de la Commission, même lorsqu'il n'en a pas la responsabilité. Un rôle qui ne sera pas facile à exercer si l'on songe que les Commissaires Européens sont égaux entre eux (le poste de Vice Président étant purement honorifique) et que seul le Président de la Commission exerce un pouvoir hiérarchique sur les Commissaires. S'agissant des structures politico-militaires, telles que l'Etat-major de l'Union Européenne, le Comité Militaire de l'Union ou encore le Centre de situation de l'Union Européenne, le problème de leur rattachement n'est pas réglé. Certains considèrent que ces structures devraient relever du Haut Représentant, soit en les intégrant au service européen pour l'action extérieure, soit en leur conservant une certaine autonomie.
D'autres s'opposent à cette solution. Ils font valoir que le Haut Représentant, étant membre de la Commission Européenne, est soumis à ce titre au contrôle du Parlement Européen. Ils suggèrent que ces structures continuent de relever du Secrétariat Général du Conseil. [62]
En raison de sa « double casquette » le Haut Représentant doit avoir un statut complexe, responsable à la fois devant le Conseil Européen, devant le Président de la Commission Européenne et devant le Parlement Européen qui renforcera ainsi l'influence qu'il exerce sur la politique étrangère.
Le Parlement européen a contesté le fait que le Haut Représentant puisse être désigné à titre provisoire par le seul Conseil Européen lors de l'entrée en vigueur du Traité de Lisbonne. Il considérait que le Haut Représentant ne pouvait être désigné que lors du prochain renouvellement de la Commission Européenne à l'automne 2009 ou du moins après une procédure d'approbation parlementaire. Il n'a pas obtenu entièrement satisfaction, mais une déclaration annexée au traité[63] prévoit que « des contacts appropriés seront pris avec le Parlement Européen pendant les travaux préparatoires précédant la nomination du Haut Représentant », qui interviendra néanmoins au 1er janvier 2009. Le prochain Haut Représentant devrait donc exercer ses fonctions à titre transitoire du 1er janvier jusqu'au renouvellement de la Commission Européenne en novembre 2009.[64]
b. Relations entre le Haut Représentant pour les Affaires étrangères et la politique de sécurité et les autres institutions ayant la compétence dans la PESC et ainsi dans la gestion des crises[65]
En instaurant une présidence « stable » du Conseil Européen, le Traité de Lisbonne n'a pas mis un terme à la présidence « tournante » des Conseils des Ministres qui est maintenue pour les formations spécialisées du Conseil des Ministres. Le Conseil « Affaires étrangères » fait exception dans la mesure où il est statutairement présidé par le Haut Représentant pour les affaires étrangères et la politique de sécurité.
Le Traité de Lisbonne prévoit que la présidence tournante sera exercée par une « troïka » de trois pays pour une durée de dix-huit mois. Ces trois pays pourront soit décider qu'ils exerceront à tour de rôle la présidence comme c'est le cas aujourd'hui, soit se répartir les différents Conseils et assurer leur présidence respective pendant dix huit mois.
Le lien qui existait entre le Conseil Européen et les différents Conseils des Ministres, du fait que ces Conseils sont présidés par les membres du gouvernement que dirige dans son pays le Président du Conseil Européen, sera rompu par le Traité de Lisbonne. Il faut donc inventer des mécanismes assurant une bonne coordination entre lePrésident du Conseil Européen et les présidences tournantes des Conseils des Ministres.
Cette coordination pourrait s'appuyer sur le Conseil « Affaires générales », qui est maintenant détaché du Conseil « Affaires étrangères », et dont le rôle est de préparer les travaux du Conseil Européen et d'assurer la cohérence entre les travaux de leurs instances.
Parmi les hypothèses étudiées figure l'idée, parfaitement logique, consistant à confier la présidence du Conseil « Affaires générales » au Premier Ministre du pays exerçant la présidence tournante, qui pourra en liaison avec le Président du Conseil Européen, veiller à la mise en oeuvre des orientations arrêtées par le Conseil Européen.
La coordination entre les deux instances peut également s'appuyer sur le Secrétariat Général du Conseil, qui a pour fonction d'assister à la fois le Président du Conseil Européen, la présidence tournante et le Haut Représentant.
En tout état de cause, un lien étroit devra unir le Président du Conseil Européen, les chefs d'Etat ou de gouvernement du pays exerçant la présidence du Conseil « Affaires générales », ainsi que le Haut Représentant et le Président de la Commission Européenne qui interviennent tous dans la préparation et la mise en oeuvre des délibérations du Conseil Européen. Considérant le fait, que toutes ces instances ont certaines compétences dans le domaine de la PESC e ainsi dans celui de la gestion des crises, la fixation et la délimitation des compétences ne peut pas se tarder longtemps.
Le partage des tâches entre le Président du Conseil Européen, le Président de la Commission et le Haut Représentant pour les affaires étrangères et la politique de sécurité, pose des problèmes que la pratique devra résoudre.
Le traité prévoit seulement que « le président du Conseil Européen assure, à son niveau et en sa qualité, la représentation extérieure de l'Union pour les matières relevant de la politique.[66]
Dans ce qui suit, la coopération entre l’Union européenne et ces partenariats est présentée dans le domaine de la gestion civile des crises.
La prévention occupe une place importante dans le dialogue politique que l'Union entretient avec les pays industrialisés. En ce qui concerne les organisations internationales, la Commission encourage un renforcement de la coopération. Ces partenariats s’exercent de fait à différents niveaux: politique, institutionnel et opérationnel. Ils s’inscrivent dans le prolongement du concept de multilatéralisme efficace et des efforts pour renforcer la place et le rôle de l’Union dans le monde.[67]
La Commission reconnaît aussi le rôle essentiel des organisations non gouvernementales (ONG), principalement sur le terrain, et exprime son intention de mettre l'accent sur la prévention des conflits dans ses contacts avec elles. [68]
« En sa qualité d’acteur économique mondial, l’UE peut rendre la gouvernance mondiale plus efficace en généralisant le développement durable à l’échelle planétaire par une combinaison de coopération internationale et de bonnes politiques intérieures. La coopération avec les pays en voie de développement portera essentiellement sur l'éradication de la pauvreté (… ) »[69]
L’UE est un bailleur de fonds important de l'aide au développement sur la scène internationale. Vu que l’UE ne constitue pas un État souverain, elle ne jouit que d'un statut d'observateur aux Nations unies et elle ne contribue pas au budget général. Cependant, elle est un des principaux donateurs à des agences, fonds et programmes spécialisés des ONU et joue donc un rôle important dans la mise en œuvre des politiques de celles-ci.[71]
La prévention des conflits et la gestion des crises se situent à l'intersection des agendas "développement" et "sécurité" de la communauté internationale. Ce sont aussi des domaines
qui, par la convergence des objectifs et des activités de l'UE et des Nations unies, donnent toute leur justification au multilatéralisme et à la coopération internationale. La nécessité d'une complémentarité des buts et des opérations ne donne donc pas matière à débat. Dans ses conclusions du 21 juillet 2003, le Conseil de l'UE a notamment réaffirmé la volonté de l'Union européenne et de ses États membres de contribuer aux objectifs des Nations Unies en
matière de prévention des conflits et de gestion des crises.
Le lien entre une telle coopération s’inscrit dans des débats plus larges: multilatéralisme global versus multilatéralisme régional.[72] La masse des informations disponibles empêche dès lors de distinguer ce qui touche plus directement le volet civil de la PESC.[73]
L’UE a reconnu que la gouvernance mondiale restera faible tant que les institutions multilatérales ne seront pas en mesure d'assurer une mise en œuvre efficace de leurs décision et de leurs règles, que ce soit dans les hautes sphères politiques que œuvrent dans les domaines de la paix et de la sécurité internationales ou dans l'application concrète des engagements pris lors de récentes conférences des Nations unies. Se donner une force d'entraînement signifie pour les États membres de l'Union européenne et, le cas échéant pour la Communauté, ratifier le plus rapidement possible les instruments de l'ONU et ensuite prendre des dispositions énergiques pour mettre rapidement en œuvre au niveau de l'Union les principales mesures arrêtés par l'ONU, afin de donner l'exemple et de démontrer une bonne volonté indiscutable. A l'extérieur, cela signifie, autant que faire se peut définir des initiatives propres à l'Union européenne pour prolonger et faire avancer les objectifs convenus au sein de l'ONU et veiller à ce que les grandes institutions multilatérales aient les moyens d'obtenir effectivement des résultats.[74]
L’UE veut un ferme soutien des Nations Unies. Elle s’est notamment impliquée dans les réflexions qui ont suivi la publication du Rapport BRAHIMI (2000)[75] et dans les travaux du
Panel de haut niveau sur les défis et les menaces (2004).[76] Elle a appuyé aussi les autres initiatives du Secrétariat général de l’ONU: l’adoption du principe de la responsabilité de protéger et la création d’une Commission pour la consolidation de la paix.[77] Malgré une convergence des valeurs, les deux organisation n’ont cependant pas établi de vrai partenariat stratégique. Surtout, la relation UE-ONU reste très déséquilibrée quand il s’agit de collaborer pour le maintien de la paix (civil ou militaire). [78] Selon certaines pointes de vu, l’Union ne peut être pas considérée comme un arrangement régional de sécurité (au sens du Titre VIII. de la Charte de l’ONU). Les Etats européens restent par ailleurs très réticents quand il s’agit d’engager du personnel dans des opérations onusiennes. Pour eux, l’organisation mondiale est avant tout un outil de légitimation et une boîte à idées pour développer des concepts nouveaux: missions intégrées, interface entre la sécurité et le développement.[79]
Pour la Commission, qui gère la majeure partie des instruments déployés dans les opérations
civiles de gestion des crises menées par l'UE, le besoin d'ouvrir des lignes de communication
avec les Nations unies se fait encore plus sentir depuis la création du mécanisme de réaction rapide (MRR), auquel il est fait appel de plus en plus fréquemment pour soutenir directement
les opérations des Nations unies. Il serait judicieux d'exploiter les avantages comparatifs de chaque partenaire en termes d'expérience ou de présence sur le terrain.[80] Pour les opérations de gestion des crises, la compatibilité renforcée des pratiques s'étendra au recrutement et à la formation du personnel de terrain, aux efforts pour faciliter les échanges de fonctionnaires des sièges respectifs et à des activités communes de formation. Ces activités de partenariat devraient être très concrètes, que ce soit au niveau de la définition des politiques ou sur le terrain.
Les activités communes à l'UE et aux Nations unies dans les domaines des interventions en situation de crise et de la gestion d'après-crise ont clairement évolué au cours des dernières années, allant aujourd'hui de la reconstruction des États et des territoires affaiblis par un conflit au déploiement de personnel militaire chargé du maintien de la paix.[81]
Pour sa part, la Commission travaille maintenant régulièrement aux côtés des Nations unies lorsqu'elle met en place des outils de réhabilitation à l'issue de conflits, opérations qui vont des projets de déminage aux stratégies globales de reconstruction et d'assistance, comme dans
le cas des Balkans occidentaux.[82]
La Déclaration de septembre 2003 s’est traduite ensuite par la conclusion d’arrangements spécifiques pour le volet militaire (juin 2004) puis pour les aspects civils (octobre 2004).[83]
L'Union européenne, selon les projets établis en 2003, planifie à approfondir le dialogue régulier avec le Secrétariat des Nations unies sur leurs rôles respectifs dans la contribution de l'Union européenne aux opérations de maintien de la paix, y compris les aspects civils. Un programme de réunion semestrielle de haut niveau entre l'ONU et l'Union européenne a été introduit, afin de permettre des contacts réguliers entre le Secrétaire général et le Secrétaire général adjoint de l'ONU, d'une part, et le Conseil et la Commission, d'autre part. La cohérence entre les priorités des politiques de l'UE celles de l'ONU sur le terrain a été renforcée par une nouvelle étape dans l'élaboration des documents de stratégie par pays par la Commission européenne: il s'agit désormais de consulter les institutions « onusiennes » présentes dans le pays concerné et de coopérer avec elles.[84]
La prévention des conflits et la gestion des crises se situent à l'intersection des agenda « développement » et « sécurité » de la communauté internationale. L'Union européenne et l'ONU devraient prévoir une coordination systématique avec les organisations régionales pour la prévention des conflits, la gestion des crises et les situations de lendemain de crise, et compléter réciproquement leurs ressources lorsqu'elles le peuvent. Ce sont aussi des domaines qui, par la convergence des objectifs et des activités de l'Union européenne et de l'ONU, donnent toute leur justification au multilatéralisme et à la coopération internationale.[85]
Pour la Commission, qui gère la majeure partie des instruments déployés dans les opérations civiles de gestion des crises menées par l'Union européenne, le besoin d'ouvrir des lignes de communication avec l'ONU se fait encore plus sentir depuis la création du mécanisme de réaction rapide, auquel il fait appel de plus en plus fréquemment pour soutenir directement les opérations des Nations unies.[86]
En juin 2007, une nouvelle Déclaration UE-ONU négociée pendant la Présidence allemande[87] montrait toutefois que les deux organisations collaboraient également sur de nombreux théâtres: Balkans, Moldavie, Géorgie, Moyen Orient, Afghanistan, RDC, Darfour, Tchad. Le renforcement des structures de liaison au fil du temps ne doit cependant pas masquer l’extrême prudence des Etats européens quand il s’agit de la conduite des opérations réelles.[88]
Le dialogue UE-ONU montre aussi comment les Etats entendent garder leur liberté d’appréciation. En cas de crise nécessitant l’intervention de l’ONU, trois grandes étapes se manifestent: 1) des contributions nationales (l’UE servant uniquement à faciliter les flux d’informations entre les gouvernements); 2) des contributions nationales mais avec un rôle accru de l’échelon bruxellois (fonction de Clearing house pour accélérer la génération de force); 3) enfin, une contribution européenne dans le cadre de la PESD.[89] Ce dernier scénario se décline lui-même en cinq sous-cas :a) contribution à une mission conjointe d’évaluation UE-ONU; b) composante européenne dans une opération onusienne plus large (selon l’image des piliers de la MINUK mais avec un contrôle du COPS); c) opération autonome de l’UE mais avec un mandat spécifique du Conseil de sécurité ; d) opération autonome de l’UE lancée avant ou après une opération de l’ONU ;e) des opérations menées parallèlement.[90]
Dès le départ, les Nations Unies avaient accueilli le volet civil de la PESC avec un mélange d’espoir et d’appréhension.[91] L’idée de créer des casques blancs comme équivalents civils des casques bleus ne s’était en effet jamais concrétisée. Le Rapport BRAHIMI avait souhaité lui même la constitution sur une base régionale de moyens innovants d’intervention rapide. La gestion civile des crises comblait donc une lacune, notamment dans le domaine de la police internationale (CivPol).[92]
Pour conserver à ce dialogue «de bureau à bureau», de plus en plus fréquent et axé sur les nécessités du terrain, la Commission encourage des contacts plus étroit et plus réguliers, au niveau des groupes de travail chargés de travaux sur les régions en crises. Pour les premières, il s'agit du Département des affaires politiques (DAP), du Département des opérations de maintien de la paix (DOMP), du Programme des Nations unies pour le développement (PNUD), du Bureau de la prévention des crises et du relèvement et du Bureau de la coordination des affaires humanitaires (OCHA). Pour les secondes, il s'agit du Secrétariat du Conseil, de la Commission, de la présidence et des États membres.[93] Dans ce domaine plus que dans tout autre, il importe que les modalités de représentation extérieure de l'UE évoluent à l'avenir de façon, non pas à entraver, mais à faciliter une communication claire et productive avec les partenaires onusiens.[94]
Concernant les organisations régionales deux organisations sont évoquées comme ayant une signification particulière pour l’UE. Au-delà des valeurs communes et de l’attachement à la dimension paneuropéenne, l’UE reconnaît toutefois que ces institutions partagent l’objectif stratégique central de l’Union, à savoir la construction de la sécurité dans le voisinage.[95] En ce qui concern le Conseil de l’Europe, il exclut d’ailleurs clairement les questions de défense de son champ de compétence, mais il intervient dans le domaine de la démocratisation et du renforcement de l’Etat de droit dans le pays en transition.[96]
En effet, à cause de domaine de compétences, deux organisations ont la significance: l’OTAN et l’OSCE.[97]
L'OSCE est la plus importante des organisations de sécurité régionale. Elle déploie un large éventail d'activités relevant des trois dimensions de la sécurité: humaine, politico-militaire et économico-environnementale.[98] Malgré la référence à la Charte de Paris[99] inscrite dans les Traités, la PESC s’est en effet développée au détriment de l’OSCE, [100] mais la Commission européenne continue à financer de nombreux projets de l’OSCE: action contre les mines, surveillance d’élections.Il faut rappeler tout d’abord que l’OSCE n’a jamais réussi à mener de véritables opérations de maintien de la Paix.[101]
L’un des priorités est de mettre les Etats participants de l'OSCE en mesure d’aborder les problèmes spécifiques de sécurité de manière appropriée, non pas isolément mais dans le cadre d’une entreprise globale de l'OSCE dans laquelle ils sont tous engagés, [102] et en répondant, l’UE a déclaré que la coopération est une obligation et pas de solution. Le rapport entre les deux organisations européennes s’est devenu de plus en plus étroit lorsque l’UE a commencé à s’orienter vers la prévention des conflits.
Concernant les missions de terrain de l’OSCE, la tendance est en tout cas très claire, tant sur le plan thématique que sur le plan géographique. Le volet civil de la PESC empiète ainsi directement sur les domaines qui étaient autrefois la spécialité de l’OSCE: formation et encadrement des polices locales, renforcement des institutions étatiques et sécuritaires, et surveillance des frontières. La GCC européenne s’est en outre inspirée ouvertement du savoir- faire de l’OSCE. Les «tâches centrales» reconnues par l’Union à l’OSCE sont dès lors des tâches résiduelle: prévention, droits de l’homme, protection des minorités, liberté des médias, surveillance des élections. L’OSCE espérait pourtant pouvoir garder des niches plus importantes. [103]
La coopération entre l'UE et l'OSCE doit englober les dimensions politico-militaire, économique, environnementale et humaine, qui caractérisent tant l'UE que l'OSCE, et comporter les tâches spécifiques de prévention des conflits, de gestion des crises et de relèvement après un conflit. En particulier, d’un part une coopération renforcée doit indure l'échange d'informations et d'analyses, la collaboration dans les missions d'enquête, la coordination des activités et des déclarations de nature diplomatique, y compris les consultations entre représentants spéciaux, la formation et la coordination sur le terrain, d’autre part des initiatives interactives peuvent notamment comporter une contribution éventuelle de l'UE aux efforts opérationnels déployés par l'OSCE pour gérer des crises; des programmes conjoints et/ou coordonnés en matière de relèvement après un conflit; etdes opérations de gestion des crises dirigées par l'UE, si l'OSCE le demande.[104]
En 2003 la base de la coopération a été définie: les contacts et les réunions périodiques entre les organes compétents de l'UE et de l'OSCE doivent être assurés pour coordiner les opérations au même buts,[105] mais en dehors de cela, seulement la marche à suivre est règlée. Selon cela, le Conseil invite la présidence, secondée par le Haut représentant et en totale collaboration avec la Commission, à mettre en application ces orientations générales en coordination avec l'OSCE. La présidence doit veiller en particulier à garantir une étroite coordination entre les groupes compétents du Conseil et entre les représentants permanents des États membres de l'UE auprès de l'OSCE. En ce qui concerne la mise en oeuvre de ces orientations, un agent de liaison du Secrétariat du Conseil qui serait chargé d'aider la présidence sur place, de faciliter les communications avec le Secrétariat du Conseil à Bruxelles et de renforcer encore la coopération et la synergie entre l'UE et l'OSCE. Le Conseil invite le COPS à suivre la mise en oeuvre de ces orientations, à repérer d'autres domaines offrant des possibilités de coopération et à déterminer de nouvelles priorités pour la coopération entre l'UE et l'OSCE. Il invite en outre le COPS à suivre de près les crises naissantes ou susceptibles d'éclater dans les zones d'activité de l'OSCE et à réfléchir aux contributions que l'UE pourrait apporter aux mécanismes que l'OSCE a déjà mis en place à cet
égard. Le Conseil est convenu que la présidence fera part au président en exercice et au Secrétaire générale de l'OSCE de la teneur des présentes conclusions du Conseil.[106]
Le champ d’action de l’OSCE est repoussé progressivement vers les bordures orientales de «l’Europe élargie». Une lecture réaliste permet ainsi d’affirmer que les missions de terrain de l’OSCE servent aux Etats-Unis et à leurs alliés européens pour être présents dans la sphère d’influence de la Russie. La nomination de RSUE en Moldavie, dans le Caucase et en Asie centrale montre cependant que l’UE entend mener sa propre politique dans ces régions - où certains Etats membres continuent d’agir en parallèle dans une logique nationale. La crise géorgienne de l’été 2008 pourrait annoncer de nouveaux changements mais, à l’heure où ces lignes sont écrites, il est trop tôt pour les anticiper.[107]
Pour conclusion on peut constater que la coordination et la coopération entre UE et l’OSCE concernant les tâche de prévention et gestion civile des conflits sont assez insuffisamment développées. l’OSCE est une organisation visant seulement la prévention et pas la gestion des conflits, et comme l’UE désire aussi de s’occuper – parmi les autres – de la même tâche, mais comme il n’y a pas de structure de vraie stratégie de coopération et seulement le scénario d’une série de discussion est reglée, l’efficacité de la coopération manque.[108]
Le partenariat stratégique mis en place entre l'Union européenne et l'OTAN en matière de gestion des crises repose sur des valeurs communes et sur l'indivisibilité de la dimension de la sécurité au XXIe siècle. [109] Le rapport entre UE et l’OTAN est douteux depuis longtemps, surtout depuis 1999, la relance de l’idée de la PESD comme la préservation et le rétablissement de la paix et la stabilité par les outils militaire et civile est sur l’agenda chez toutes les deux organisations.[110] La coopération OTAN - UE remonte au milieu des années 90 dans l'Ouest des Balkans. Quelques années plus tard, le sommet de l'OTAN à Washington, en 1999[111] et le Conseil européen de Nice[112] ont jeté les bases de la coopération entre les deux organisations. La formalisation de ce partenariat stratégique entre l'UE et l'OTAN a été mise en place le 16 décembre 2002 à travers la Déclaration OTAN - Union européenne sur la politique étrangère et de sécurité commune (PESC), [113] et maintenant ce document et les arrangements « Berlin Plus » représentent les documents fondamentaux du partenariat stratégique OTAN-UE.[114]
L’OTAN dans le cadre de la prévention des conflits pratique les activités visant à prévenir les conflits sont habituellement conduites au titre du chapitre VI. de la charte des Nations Unies. Elles vont des initiatives diplomatiques aux déploiements préventifs de forces en vue d'empêcher que des différends ne se transforment en conflits armés ou ne s'étendent. La prévention des conflits peut également englober les missions d'établissement des faits, les consultations, les avertissements, les inspections et la surveillance. L'OTAN met pleinement à profit les mesures adoptées en matière de partenariat, de coopération et de dialogue, ainsi que ses liens avec d'autres organisations, pour contribuer à prévenir les crises et, si elles se produisent, à les désamorcer rapidement. Les déploiements préventifs consistent à déployer des forces opérationnelles disposant de capacités de dissuasion suffisantes pour prévenir le déclenchement d'hostilités. Considérant le rétablissement de la paix, les opérations de rétablissement de la paix consistent en actions diplomatiques engagées après le début d'un conflit en vue d'obtenir un cessez-le-feu ou un règlement pacifique rapide. Il peut s'agir de démarches de bons offices, de mesures de médiation et de conciliation, et encore de mesures telles que des pressions diplomatiques, l'isolement ou l'imposition de sanctions. Quant à la consolidation de la paix, la consolidation de la paix englobe toutes les actions menées à l'appui des mesures et structures politiques, économiques, sociales et militaires destinées à renforcer et à consolider les règlements politiques visant à remédier aux causes d'un conflit. Cela suppose des mécanismes destinés à définir et étayer les structures capables de jouer un rôle dans la consolidation de la paix, de faire croître un sentiment de confiance et de bien-être et de soutenir la reconstruction économique. Dans le cadre de la gestion civile des crises, les opérations humanitaires sont effectuées pour soulager les souffrances humaines. Elles peuvent précéder ou accompagner les activités à caractère humanitaire exécutées par des organisations civiles spécialisées.[115]
Les arrangements comportent notamment un accord de sécurité OTAN-UE couvrant l’échange d'informations classifiées en vertu de règles de protection réciproque; l’accès garanti de l'UE aux capacités de planification de l'OTAN en vue d'une utilisation effective dans le cadre de la planification militaire d'opérations de gestion de crise dirigées par l'UE; la disponibilité de capacités et de moyens communs de l'OTAN (unités de communication, quartiers généraux, etc.) pour des opérations de gestion de crise dirigées par l'UE; un mandat de l'Adjoint au Commandant suprême des forces alliées en Europe (SACEUR) de l'OTAN qui commandera l'opération dirigée par l'UE et qui est toujours un Européen et finalement l’intégration dans le système OTAN d'établissement des plans de défense, qui existe de longue date, des besoins et capacités militaires pouvant être requis pour des opérations militaires dirigées par l'UE, de façon à garantir la disponibilité de forces bien équipées, entraînées en vue d'opérations dirigées soit par l'OTAN, soit par l'UE. En 2003, l'Union européenne se dote d'une Stratégie européenne de sécurité (SES) adoptée au Conseil européen. [116] L’évaluation que l'OTAN et l'UE font de la menace sont similaires. Tant la Stratégie européenne de sécurité que le Concept stratégique de l'OTAN, renforcé lors du Sommet de Prague de 2002,[117] placent le terrorisme et la prolifération des armes de destruction massive (ADM) et les États "défaillant" au sommet de la liste des défis de sécurité. En outre, même si l'OTAN reste plus axée sur les moyens militaires - ce qui est inévitable pour une organisation de sécurité collective - les deux organisations jugent indispensable de faire intervenir une dimension non militaire dans la lutte contre l'insécurité, mais [118]
La participation des « Etats associés » était déjà une particularité des opérations civiles de l’UEO et de l’EUMM (EC/EU Monitoring Mission) dans les années 1990. Cette politique d’ouverture s’est poursuivie dans le cadre de la PESD avec des enjeux propres au volet civil.
De façon générale, il est possible d’identifier trois grandes motivations à l’établissement de partenariats. La première est la recherche de capacités additionnelles sur le plan quantitatif et qualitatif. La seconde tient à la légitimité des opérations : plus le nombre de pays contributeurs est large, plus l’UE peut se prévaloir d’un large soutien international (les effets négatifs du rapport multinationalité/efficacité sont étudiés plus en détail dans la partie III). La troisième raison est enfin la volonté d’inclure des futurs membres et des « like-minded states » dans une stratégie d’intégration différenciée. Le groupe des pays tiers concernés a en tout cas évolué au fil des élargissements successifs et des opérations. Les négociations ont toutefois longtemps buté sur le critère de « non discrimination » imposé par les Etats-Unis dans le cadre des négociations. Les « 27 » étaient prêts en effet à « inviter » les « Etats membres de l’OTAN mais non membres de l’UE » dans la PESD. Ils refusaient cependant de renoncer à la primauté du COPS dans la prise de décision.[119]
Concenrnant les partenariats possibles, la thématique est évoquée de fait dès les sommets d’Helsinki et de Feira et le Traité de Nice ouvrait ensuite la porte à la participation d’Etats tiers dans les futures opérations PESD[120]: c’étaient les pays européens de l’OTAN mais aussi d’autres « partenaires potentiels » comme le Canada, la Russie et l’Ukraine.
Les discussions se déroulèrent tout au long de l’année 2001 sans progrès tangibles. Ce n’est que fin 2002 - à la veille du déploiement de l’EUPM - que l’UE adoptait un document sur la « consultation et les modalités pour la participation des Etats tiers aux opérations de gestion civile des crises ».[121] Il s’agissait notamment de mieux définir le rôle du Comité des contributeurs sans diminuer les prérogatives du COPS. L’invitation formelle des Etats tiers ne pouvait ainsi intervenir qu’après l’approbation du CONOPS (Concept d’Opérations) par l’UE. La nécessité d’accords permanents incitait cependant le Conseil à autoriser fin 2003 des négociations sur l’échange d’informations classifiées. Onze pays étaient alors concernés: Bulgarie, Roumanie, Islande, Turquie, Norvège, Canada, Russie, Ukraine, Etats-Unis, Bosnie et ARYM (Ancienne République Yougoslave de Macédoine).[122]
En 2004, le Plan d’action pour la gestion civile des crises insistait pour sa part sur les notions de « transparence », de « dialogue » et de « coopération ». Un nouveau document précisait aussi le rôle du CoC (Comité des Contributeurs) pour les missions en cours. Il prévoyait en outre de densifier les contacts, tant au niveau ministériel qu’au niveau des experts. Le Conseil européen de décembre 2004 pouvait en tout cas se féliciter des relations établies avec les « partenaires stratégiques et autres Etats tiers ». A cette époque, les négociations avaient déjà abouti avec l’Islande, la Norvège et la Roumanie. L’UE a fini ensuite un accord-cadre avec le Canada fin 2005.[123] On notera par ailleurs la participation du Mali et de l’Angola à EUPOL Kinshasa. Ces deux pays devenaient donc les premiers Etats tiers africains impliqués dans une mission civile de la PESD.[124]
L’OGC 2008 (Objectif Global Civil) donna lieu pour sa part à des collaborations plus larges. Un questionnaire détaillé a été ainsi envoyé en 2006 aux Etats tiers[125] pour une meilleure intégration de leurs contributions dans le processus capacitaire.[126] Plus tard, un atelier spécifique permettait des échanges sur les bonnes pratiques comme la formation et le recrutement.[127]
Aujourd’hui, seuls cinq pays ont conclu des accords-cadres pour les opérations/missions PESD: Canada, Turquie, Norvège, Islande et Ukraine. Ces trois derniers pays font aussi partie de la liste des Etats qui ont conclu des accords permanents de sécurité avec l’UE: Norvège, ARYM, Ukraine, Islande, Croatie et, depuis 2007, et les négociations restent en cours avec le Canada, la Russie, la Turquie, la Suisse et la Bosnie.[128]
La Suisse a une position singulière qui privilégie pour l’instant des solutions ad hoc du fait de sa neutralité « absolue » malgré un savoir-faire et une implication réelle dans les missions civiles internationales. La participation de la Russie à PESD se limite quant à elle à la fourniture d’hélicoptères dans l’opération (militaire) EUFOR Tchad/RCA. Il est vrai que Moscou reste de façon générale dubitative sur la PESD et sur la volonté des Européens de s’autonomiser par rapport aux Etats-Unis.[129] Les tensions de 2008 sur la question du Kosovo et surtout, sur le dossier géorgien, ne sont en outre pas de nature à dynamiser les relations.
Pour conclure, la participation des Etats tiers au volet civil de la PESD est un exercice hautement politique. Au-delà des tensions initiales UE-OTAN, l’expérience acquise au fil des opérations et le processus de l’OGC 2008 ont permis d’accélérer l’institutionnalisation des relations, sur le plan capacitaire notamment. On retiendra pourtant que les Etats membres de l’UE n’ont eu de cesse de préserver l’autonomie de décision du COPS. Les négociations butent par ailleurs le plus souvent sur la question de l’échange de documents classifiés.[130] Enfin, l’UE n’invite des pays tiers que dans les opérations de son choix. L’implication des Etats-Unis dans EULEX Kosovo pourrait annoncer cependant des changements dans le contexte d’un rapprochement avec l’OTAN.[131]
La Résolution 1625 du Conseil de Sécurité de l’ONU reconnaît les rôles fondamentaux de la société civile dans la prévention du conflit et souligne leurs apports incontestables dans ce domaine.[133] Bien que les conflits violents ne cessent de menacer la sécurité humaine, la prévention du conflit naît comme une stratégie centrale qui vise à intégrer les efforts de toutes les parties prenantes œuvrant à promouvoir la paix et le développement.[134]
Les OSC/ONG[135] œuvrant pour la paix et le développement ont fait preuve de leur capacité à compléter les efforts gouvernementaux dans le domaine de la prévention des conflits. De manière plus spécifique, dans cette thématique de prévention et résolution des conflits, on pourra se pencher sur des mesures relatives à la création de la confiance, y compris des accords régionaux sur le bon voisinage, des commissions paritaires sur la coopération, la promotion des médias responsables et qui rendent compte; la promotion de la culture de paix : s’attaquer aux causes profondes du conflit, développer un système d’alerte précoce et des mécanismes d’intervention rapide, aborder la question de l’impunité et de menace de génocide, etc. [136]
La prévention des conflits passe d'abord par la mise en place de systèmes d’alerte précoce et de chaînes de décision politico-militaires mais aussi par une lutte contre les causes profondes de l’émergence de ces conflits. La réforme institutionnelle de la Commission - notamment à travers la récente création d’EuropAid qui gérera 80% de l’aide extérieure de l’UE - doit permettre d’aboutir à une approche plus intégrée et plus cohérente des politiques d’aide, de commerce et de développement de l’Union. Dans ce context, le développement humain durable et la stabilité socio-politique seront prioritaires dans une approche sur le long terme, structurelle. Alors que les accords de Cotonou avec les pays ACP du 23 juin 2000 ont montré la voie à de nouvelles formes de partenariat avec les acteurs locaux,[137] la politique de développement de l’Union marque un recul dans la désignation de la prévention des conflits comme dénominateur commun aux divers programmes mis en place. La répartition des ressources entre l’aide apportée aux Balkans et celle initialement prévue pour les pays les moins avancés devient problématique. certains Etats (ex. Finlande, Suède) ont de nombreuses interactions avec les ONG/OSC actives dans la prévention et la résolution des conflits.[138] Cela permet d’expliquer une certaine «perméabilité» de la PESD vis-à-vis des thématiques associées à la «sécurité humaine». Prenant acte des progrès de la PESD, les ONG/OSC ont elles-mêmes évolué vers plus de pragmatisme. Il est ainsi possible d’envisager des liens plus étroits dans le futur. [139]
Les ONG constituent des relais entre l’échelle locale de l’action politique et civique et la scène internationale oû elles se constituent de plus en plus en réseaux. De façon à faciliter le dialogue avec la Commission ou l’Unité de planification politique et d’alerte rapide du Conseil de l’UE, les ONG se sont regroupées en une Plate-forme européenne de Prévention et de Transformation des Conflits, et en un Bureau Européen de Liaison de Construction de la Paix (EPLO) tournés vers la réflexion politico-stratégique. Les ONG possèdent une pratique dont les donateurs ne disposent pas toujours. Souvent présentes sur le terrain depuis une période antérieure à la crise, elles ont établi un réseau local d’entraide. Alors que les programmes d’aide de l’Union tardent parfois à être mis en place (voir le rapport du Commissaire Patten et les objectifs d’EuropAid d’accélération et d’amélioration de la qualité des projets) et qu’il n’existe pas de mécanismes d’expression des besoins des populations locales en direction des instances communautaires, les acteurs humanitaires mesurent l’impact de ces politiques d’aide sur le terrain et les conséquences de ces retards sur les populations civiles et leur environnement local.
Enfin, les organisations membres du Réseau Européen des Services Civils de la Paix, regroupant les personnels engagés dans des missions de reconciliation sur le terrain, forment un utile panel de praticiens. Les consultations engagées par la Commission et la Policy Unit vont à cet égard dans le sens d’un dialogue constructif. Tirant, elles aussi, les ONG ont acquis une maturité leur permettant de s’engager dans la construction des moyens efficaces de prévention et de gestion civile des crises par la PESC.[140]
Concernant la dialogue et l’échange des informations entre l’UE et les ONGs, l’EPLO a un rôle important et significant étant donné que ce bureau avait aussi beaucoup d’influence aux modifications de traité de Lisbon dans le domaine de la préservation de la paix et la gestion civile des crise.[141] Même l’Objectif globale 2008 a mentionné le rôle des ONGs dans ce domaine et a marqué son importance.[142]
Dans ce qui suit, la réalisation de la politique de la gestion civile des crises est présentée notamment les outils à utiliser, la prise de décision sur toutes les question d’une mission et le financement des opérations civiles.
Sous ce chapitre les outils et leurs realisations sont présentés.
L'Union européenne peut assurer les opérations de gestion des crises des types suivants: opérations humanitaires et de sauvetage, ainsi qu'évacuations; opérations de maintien de la paix; missions de combat et de rétablissement de la paix. Les procédures et les structures de décision nécessaires ainsi que les outils et les méthodes de planification sont désormais en place. L'Union peut par conséquent décider d'entreprendre des opérations militaires et/ou d'effectuer des missions dans les domaines du maintien de l'ordre, du respect de l'État de droit, de l'administration civile et de la protection des civils. Face aux crises, l'UE possède désormais toute la gamme d'instruments - économiques, diplomatiques et militaires - de réaction.[143]
Le volet civil de la PESC n’est qu’un outil parmi la vaste gamme d’instruments et de moyens dont se prévaut l’Union pour apporter sa valeur ajoutée à la paix et à la sécurité internationale.
La PESC s'intéressant à des régions plus lointaines et diversifiant ses tâches et ses missions, il est nécessaire de mettre en place un ensemble de capacités de gestion de crise et de faire en sorte que l'UE utilise tous les moyens qui sont à sa disposition afin d'assurer de manière cohérente tout l'éventail des tâches liées à la gestion des crises. La PESC repose sur deux catégories d’instruments pour faire face à des crises ou des conflits : d’une part, des moyens civils destinés à prévenir les crises ou à y mettre fin; d’autre part, des moyens militaires devant être déployés quand les moyens civils auront démontré leurs limites.[144]
Un travail important et novateur a été réalisé à cet égard, et se poursuit aujourd'hui, dans le cadre des "objectifs globaux" civils successifs. L'UE développe les aspects civils de la gestion des crises dans les quatre domaines prioritaires de l'action civile définis par le Conseil européen de Feira en juin 2000: la police, le renforcement de l'État de droit, le renforcement de l'administration civile et la protection civile. Les objectifs initiaux fixés pour ces quatre domaines ont été atteints et même dépassés. On trouvera ci-dessous les engagements volontaires des États membres tels qu'ils ont été exprimés lors de la conférence d'offres d'engagements en matière de capacités civiles de décembre 2004.[145]
La gestion civile des crises ne cessant de prendre de l'ampleur, il devient d'autant plus important de développer et de consolider davantage les capacités civiles sur lesquelles elle s'appuie. Les travaux se poursuivent sur le nouvel Objectif global civil 2010, qui doit être atteint la fin 2010. Celui-ci vise à améliorer les capacités civiles dont dispose l'UE pour assurer de manière efficace les tâches liées à la gestion des crises. Compte tenu des résultats atteints dans le cadre de l'Objectif global civil 2008 et de l'importante expérience acquise dans la gestion des crises dans le contexte de la PESD, l'OGC 2010 devrait contribuer à ce que l'UE soit en mesure d'assurer la gestion de crises, conformément à la Stratégie européenne de sécurité, en déployant des capacités civiles de gestion de crise de haute qualité, avec les fonctions et l'équipement de soutien nécessaires, dans un court délai et en quantité suffisante. La mise en oeuvre de l'OGC 2010 a commencé par La mise en oeuvre de l'OGC 2010 a commencé par des travaux sur un nouveau scénario pilote commun étayant les processus de développement des capacités tant civiles que militaires dans le cadre de la PESD et tenant compte des capacités pertinentes dont dispose l’UE.
Les travaux actuels se concentrent notamment sur les domaines suivants: les synergies entre les opérations civiles et militaires menées dans le cadre de la PESD et entre la PESD et les activités de l’UE continueront de faire l'objet d'une attention particulière Ressources humaines. Des travaux ont été également engagés pour mettre au point une approche systématique en matière de ressources humaines en vue d'établir un cadre clair qui permette de s'assurer les services des personnes les plus qualifiées, de manière à obtenir des résultats optimaux dans le domaine de la gestion civile de crises.
L’UE dispose à l’évidence d’un gros potentiel pour promouvoir la prévention des conflits. [146]Lors du sommet de Nice, un rapport conjoint du Conseil et de la Commission sur la thématique avaient d’ailleurs présenté un document qui a distingué la gestion de longue terme
(« projeter la stabilité » en « identifiant et ciblant les besoins le plus en amont possible ») et celle de la courte terme (« réagir rapidement aux conflits naissants »). Il a également insisté sur la nécessité de traiterl’insécurité à sa source et rappelle que les Européens sont les premiers fournisseurs mondiaux pour l’aide au développement et l’assistance sous forme de prêts. Pour l’Union, il s’agirait même d’une obligation morale.[147] Lors des dernierès années la Communauté – et après l’UE – a dévelopé ses propres outils et méchanismes pour achèver le but visé qui sont présentés ci-dessous.
a. La diplomatie préventive ou coercitive
Sur le plan politique, l’UE peut ainsi offrir sa médiation par l’aide du Troïka, le Haut représentant, ou par exemple par les envoyés spéciaux. La PESC a ainsi enregistré quelques succès en matière de peacemaking comme l’Accords d’Ohrid pour mettre fin à la violence en ARYM (2001),[148] et la séparation en douceur entre la Serbie et le Monténégro (2006).[149]
En appui à la diplomatie européenne, l’Union peut enfin décider l’envoi d’observateurs (missions d’évaluation, surveillance d’élections) voire projeter des policiers et des militaires dans le cadre d’un « engagement préventif ». L’outil diplomatique ne se résume cependant pas à la médiation neutre.[150] Les Etats membres ont également le pouvoir de décider collectivement des mesures coercitives. Au delà des pressions politiques ouvertes (déclarations) ou couvertes (envoi de signaux discrets), ces mesures peuvent aller jusqu’à l’imposition de sanctions économiques et politiques sur la base des décisions prises à l’unanimité.[151] A l’extrême, les Vingt-sept peuvent décider un embargo ou un boycott dans le respect des dispositions de la Charte de l’ONU. Comme la communauté internationale dans son ensemble, les Européens sont néanmoins confrontés aux dilemmes intrinsèques du régime des sanctions: problème de l’effectivité, difficulté à cibler les mesures sur les vrais responsables sans pénaliser les populations, accusations de pratiquer le deux poids-deux mesures.[152]
Il est essentiel àÿmentionner que les critères d’adhésion à l’Union européenne notament les critères de Copenhague[153] (après 1993) servent également un but de diplomatie préventive comme c’était la situation en Grèce, en Espagnole et au Portugal avant leurs adhésion. Ces critères servent à assurer un sort d’unité tel comme les agréments différents économique conclus par l’UE et les États ou groupes d’États.[154] Malgré le fait que ces convenions sont de nature économique en priorité, ils contiennent aussi un volet politique étant donné que l’UE promet souvent l’espoire de l’élaboration d’un tel agrément en tant qu’outil politique. Ainsi, lorsqu’un État concerné satisfait certaines conditions économiques, démocratiques demandés par l’UE, l’État est susceptible d’ être un partenaire de commerce de l’UE.[155]
b. Aide humanitaire d’urgence et l’aide pour la reconstruction (Agence européenne de reconstruction)
Ce programme financier existe depuis 1992, mais la définition de son mandat date d’un règlement du Conseil de juin 1996 [156] et le programme était l’outil de premier pilier. L’aide humanitaire concerne les situations de catastrophe environnementale ou de conflit. Il vise à assurer des financements autonomes ou croisés avec d’autres intervenants humanitaires (organisations internationales, ONG) dans les domaines des secours d’urgence, du déminage, des secours médicalisés et de l’alimentation en eau potable, de la réhabilitation d’urgence, de la préparation aux situations d’urgence d’acteurs de pays tiers et de l’aide aux réfugiés. Les activités répondent au principe de non discrimination de l’accès à l’aide des populations. Le règlement ECHO est une illustration de l’interprétation technique classique retenue pour la « gestion de crise », c’est-à-dire la mobilisation de ressources et de moyens pour réagir dans l’urgence à une situation imprévue aux conséquences catastrophiques, mais limitée dans le temps.
L’Agence Européenne pour la Reconstruction représente le second outil institutionnel de l’ancien premier pilier. Elle concerne les activités de reconstruction post-conflictuelles et capitalise sur les capacités uniques de financement de l’Union, universellement reconnues. L’Agence a été mise en place pour prendre le relais des premiers programmes de reconstruction des infrastructures détruites par les opérations dans les Balkans. Ses missions consistent à recueillir, analyser et transmettre à la Commission des informations concernant les dommages et les besoins liés à la reconstruction et au retour des réfugiés et des personnes déplacées, ainsi que l’identification des zones qui nécessitent une assistance urgente.
L’Agence doit établir des projets de programmes concernant la reconstruction et le retour des réfugiés et des déplacés et assurer la mise en oeuvre de l'assistance communautaire à travers l'élaboration des termes de référence, la préparation des appels d'offre, la signature des contrats, la conclusion de conventions de financement, l'attribution des marchés, l'évaluation et le contrôle des projets et les paiements. L’Agence a installé des centres opérationnels au Kosovo, en Serbie, en Macédoine et au Monténégro. Avec l’achèvement de la réhabilitation des infrastructures publiques détruites, l’activité de l’Agence s’oriente désormais vers le financement de programmes d’éducation, de bonne gouvernance et la formation des personnels des administrations locales. La «gestion de crise» qui est pratiquée par l’Agence concerne plutôt l’action à long terme (une fois réhabilitées les infrastructures publiques) et l’accompagnement de la phase de «sortie de crise».[157]
a. La police, le renforcement de l'État de droit et l’administration civile
L'UE a pour objectif d'être en mesure de mener une opération de police, qu'il s'agisse de tâches de conseil, d'assistance ou de formation, ou de se substituer aux forces de police locales. Les États membres se sont engagés à fournir plus de 5 000 agents de police dont pas moins de 1 400 peuvent être déployés en moins de 30 jours. [158]
Les efforts déployés à l'échelle internationale pour renforcer et, le cas échéant, rétablir des forces de police locales crédibles ne peuvent aboutir que si celles-ci sont appuyées par un système judiciaire et pénitentiaire fonctionnant bien. Les États membres se sont engagés à fournir 631 agents (procureurs, juges, agents pénitentiaires) chargés d'opérations de gestion de crise dans ce domaine. Un groupe d'experts a également été créé; celui-ci est en mesure d'accepter des missions d'administration civile dans le cadre d'opérations de gestion de crise et, le cas échéant, de se déployer dans un très court délai. Les États membres se sont engagés à fournir un total de 565 personnes.[159]
b. La surveillance et la protection civile
Sur le plan civil, la surveillance est un des domaines prioritaires de la PESC - et notament ceux de la PESD - définis par le Conseil européen de décembre 2004. Les capacités de surveillance[160] sont un outil générique servant à la prévention et à la résolution des conflits et/ou à la gestion des crises et/ou à la consolidation de la paix. Les missions de surveillance ont notamment pour fonction importante de contribuer à la "prévention ou à la dissuasion par leur présence"; elles renforcent également la visibilité de l'UE sur le terrain en témoignant de l'intérêt et de l'importance accordés par l'UE à une crise ou à une région. Les missions de surveillances sont en générales des missions qui se sont chargées de vérifier les frontières.
Dans le domaine de protection civile un mécanisme de protection civile est instauré afin d'améliorer la coordination de l'intervention des services de secours de la protection civile dans les cas d'urgence majeure. Ces cas peuvent être le résultat d'une catastrophe naturelle, technologique, radiologique ou environnementale, ou d'un acte terroriste survenant ou menaçant de survenir tant à l'intérieur qu'à l'extérieur de l'Union européenne.[161] L'objectif consiste à mettre en place deux ou trois équipes d'évaluation et/ou de coordination mobilisables à tout moment; mettre en place des équipes d'intervention d'un maximum 2.000. personnes pouvant être déployées dans un court délai; et prévoir des moyens supplémentaires ou plus spécialisés qui pourraient être expédiés dans un délai compris entre 2 et 7 jours en fonction des besoins particuliers propres à chaque crise. Les informations sur les moyens nationaux de protection civile disponibles pour les interventions de secours sont compilées dans une base de données. Il bénéficie également du contenu de la base de données militaire, compilé par l'État-major de l'Union européenne (EMUE), qui donne une vue d'ensemble des ressources disponibles pour gérer les conséquences des catastrophes. L'organe opérationnel du mécanisme est le centre de suivi et d'information (MIC - monitoring and information center) qui est basé à la Commission européenne à Bruxelles. Par l'intermédiaire du MIC, qui est disponible 24 heures sur 24, la Commission peut faciliter la mobilisation des moyens de protection civile des États membres en cas d'urgence. Tout pays participant touché ou qui risque d'être touché par une catastrophe majeure - dans ou hors de l'UE - peut demander une assistance directement à un État membre ou par l'intermédiaire du MIC. La responsabilité de la direction des opérations de secours relève de l'État demandeur, tandis que les détails d'exécution relèvent de la personne désignée par l'État qui apporte l'assistance. L'État demandeur peut déléguer la direction des opérations aux équipes d'intervention, qui doivent dès lors coordonner leurs actions, éventuellement avec le soutien des équipes d'experts chargées de l'évaluation et/ou de la coordination.
Dans le cas d'une intervention de secours dans un pays tiers, la présidence du Conseil joue un rôle de coordination politique et stratégique des opérations, la Commission conservant son rôle de coordination opérationnelle. Les tâches relevant de la coordination opérationnelle comprennent en particulier des activités de dialogue et de contact avec les points de contact nationaux, le pays tiers touché ainsi que les intervenants importants tels que les services de l'Organisation des Nations unies (ONU). Par ailleurs, la coordination globale est assurée par l'ONU lorsque ses services sont présents sur les lieux.[162]
a. Les Procédures de gestion des crises guidant le lancement d’une action civile PESC
L'Union européenne s'est dotée de procédures de décision accélérée pour s'adapter ses outils d'intervention aux différentes étapes d'une crise.
Concernant la procédure de la gestion civile des crises, on distingue la phase de routine qui couvre la phase de surveillance, la phase de planification, la phase d'anticipation et la phase d'alerte avancée. Après la phase de routine le développement de la crise et l'élaboration d'un concept de gestion de crise se suit, c’est-à-dire après le déclenchement d'une crise, le CoPS considérant qu'une intervention de l'UE pourrait être appropriée, élabore un Concept de Gestion de Crise (CGC) décrivant les intérêts politiques de l'UE, l'objectif final recherché, ainsi que les principales options stratégiques disponibles. Après l’approbation du CGC par le Conseil, le CoPS charge le CMUE d'élaborer des options militaires stratégiques – s’il se voit nécessaire – , ainsi que d'éventuelles options stratégiques d'action civile et policière. C’est la phase de l'approbation du concept et le développement des options stratégiques. Puis, le Conseil peut alors, aux termes de l'art. 35 du TUE[163], confier au CoPS une délégation de pouvoir permettant à ce dernier d'assurer le contrôle politique et la direction stratégique de l'opération C’est la phase de la décision formelle d'agir et l'élaboration des documents de planification. Ce qui suit après, c’est la mise en oeuvre des mesures choisies, c’est ce qu’on appel le lancemement des missions, enfin le recentrage de l'action de l'UE et la fin de l'opération (mission). [164]
b. La naissance des bases légitimes des misions civiles: la prise de décision et leurs formes
L'Union conduit la politique étrangère et de sécurité commune en définissant les orientations générales; en adoptant des décisions qui définissent les actions à mener par l'Union; les positions à prendre par l'Union; les modalités de la mise en oeuvre des et en renforçant la coopération systématique entre les États membres pour la conduite de leur politique.[165] Les décisions relevant de la PESC sont prises par le Conseil européen et par le Conseil statuant à l'unanimité, sauf dans les cas de la majorité qualifié, mais l'adoption d'actes législatifs est exclue.[166] C’est le Conseil et le haut représentant de l'Union pour les affaires étrangères et la politique de sécurité qui veillent à l'unité, à la cohérence et à l'efficacité de l'action de l'Union. La politique étrangère et de sécurité commune est exécutée par le haut représentant et par les États membres, en utilisant les moyens nationaux et ceux de l'Union.[167]
Le Conseil européen identifie les intérêts stratégiques de l'Union, fixe les objectifs et définit les orientations générales de la politique étrangère et de sécurité commune, y compris pour les questions ayant des implications en matière de défense. Il adopte les décisions nécessaires.
Si un développement international l'exige, le président du Conseil européen convoque une réunion extraordinaire du Conseil européen afin de définir les lignes stratégiques de la politique de l'Union face à ce développement.[168] Le Conseil élabore la politique étrangère et de sécurité commune et prend les décisions nécessaires à la définition et à la mise en oeuvre de cette politique, sur la base des orientations générales et des lignes stratégiques définies par le Conseil européen. Le Conseil adopte également des décisions qui définissent la position de l'Union sur une question particulière de nature géographique ou thématique et les États membres veillent à la conformité de leurs politiques nationales avec les positions de l'Union.[169]
Le Conseil et le haut représentant de l'Union pour les affaires étrangères et la politique de sécurité veillent à l'unité, à la cohérence et à l'efficacité de l'action de l'Union. La politique étrangère et de sécurité commune est exécutée par le haut représentant et par les États membres, en utilisant les moyens nationaux et ceux de l'Union.[170]
Le haut représentant de l'Union pour les affaires étrangères et la politique de sécurité, qui préside le Conseil des affaires étrangères, contribue par ses propositions à l'élaboration de la politique étrangère et de sécurité commune et assure la mise en oeuvre des décisions adoptées par le Conseil européen et le Conseil.[171]
Lorsqu'une situation internationale exige une action opérationnelle de l'Union, le Conseil adopte les décisions nécessaires. Elles fixent leurs objectifs, leur portée, les moyens à mettre à la disposition de l'Union, les conditions relatives à leur mise en oeuvre et, si nécessaire, leur durée.[172] S'il se produit un changement de circonstances ayant une nette incidence sur une question faisant l'objet d'une telle décision, le Conseil révise les principes et les objectifs de cette décision et adopte les décisions nécessaires. Les décisions engagent les États membres dans leurs prises de position et dans la conduite de leur action. Toute prise de position ou toute action nationale envisagée en application d'une décision fait l'objet d'une information par l'État membre concerné dans des délais permettant, en cas de nécessité, une concertation préalable au sein du Conseil. Le Conseil élabore ses décisions sur la base des document du COREPER, mais c’est le COPS qui fait le travail spécifique : c’est lui qui échange des informations venants des organes spéciaux de gestion civiles des crises et élabore le document. Les organes spéciaux comme le CIVCOM, le CMUE le GPM et l’UPPAR assure l’expertise dans les questions concernées : quelle est l’outil le plus applicable à résoudre le crise, il est besoin de l’opération militaire ou civile ou un opération mixte, quel plan stratégique est se semble le plus efficace etc. Sur la base de ces documents d’expertise, le COPS élabore un projet de décision qui est envoyé au COREPER et après pour le Conseil. [173]
L'obligation d'information préalable ne s'applique pas aux mesures qui constituent une simple transposition sur le plan national des décisions du Conseil
En cas de nécessité impérieuse liée à l'évolution de la situation et à défaut d'une révision de la décision du Conseil, les États membres peuvent prendre d'urgence les mesures qui s'imposent, en tenant compte des objectifs généraux de ladite décision. L'État membre qui prend de telles mesures en informe immédiatement le Conseil. En cas de difficultés majeures pour appliquer une décision visée au présent article, un État membre saisit le Conseil, qui en délibère et recherche les solutions appropriées. Celles-ci ne peuvent aller à l'encontre des objectifs de la décision ni nuire à son efficacité.[174] En outre, chaque État membre, le haut représentant de l'Union pour les affaires étrangères et la politique de sécurité, ou le haut représentant avec le soutien de la Commission peut saisir le Conseil de toute question relevant de la politique étrangère et de sécurité commune et soumettre, respectivement, des initiatives ou des propositions au Conseil.[175] Dans les cas exigeant une décision rapide, le haut représentant convoque, soit d'office, soit à la demande d'un État membre, dans un délai de quarante-huit heures ou, en cas de nécessité absolue, dans un délai plus bref, une réunion extraordinaire du Conseil.[176]
Tout membre du Conseil qui s'abstient lors d'un vote peut assortir son abstention d'une déclaration formelle. Dans ce cas, il n'est pas tenu d'appliquer la décision, mais il accepte que la décision engage l'Union. Dans un esprit de solidarité mutuelle, l'État membre concerné s'abstient de toute action susceptible d'entrer en conflit avec l'action de l'Union fondée sur cette décision ou d'y faire obstacle et les autres États membres respectent sa position. Si les membres du Conseil qui assortissent leur abstention d'une telle déclaration représentent au moins un tiers des États membres réunissant au moins un tiers de la population de l'Union, la décision n'est pas adoptée. [177]
Dans le cadre de ses compétences, le Conseil statue à la majorité qualifiée:[178]
· lorsqu'il adopte une décision qui définit une action ou une position de l'Union sur la base d'une décision du Conseil européen portant sur les intérêts et objectifs stratégiques de l'Union;[179]
· lorsqu'il adopte une décision qui définit une action ou une position de l'Union sur proposition du haut représentant de l'Union pour les affaires étrangères et la politique de sécurité présentée à la suite d'une demande spécifique que le Conseil européen lui a adressée de sa propre initiative ou à l'initiative du haut représentant;
· lorsqu'il adopte toute décision mettant en oeuvre une décision qui définit une action ou une position de l'Union,
· lorsqu'il nomme un représentant spécial[180]
Si un membre du Conseil déclare que, pour des raisons de politique nationale vitales et qu'il expose, il a l'intention de s'opposer à l'adoption d'une décision devant être prise à la majorité qualifiée, il n'est pas procédé au vote. Le haut représentant recherche, en étroite consultation avec l'État membre concerné, une solution acceptable pour celui-ci. En l'absence d'un résultat, le Conseil, statuant à la majorité qualifiée, peut demander que le Conseil européen soit saisi de la question en vue d'une décision à l'unanimité.[181]
Les modalités de financement des opérations sont réglées par l'article 41 du Traité sur l'Union européenne. Les opérations civiles de gestion de crise sont financées sur le budget PESC[183] qui est une sous-rubrique du budget communautaire gérée par la Commission mais dont l'utilisation des fonds est décidée par le Conseil. Les dépenses opérationnelles entraînées par la mise en oeuvre du présent chapitre sont également à la charge du budget de l'Union, à l'exception des dépenses afférentes à des opérations ayant des implications militaires ou dans le domaine de la défense et des cas où le Conseil en décide autrement à l'unanimité.[184]
Quand une dépense n'est pas mise à la charge du budget de l'Union, elle est à la charge des États membres selon la clé du produit national brut, à moins que le Conseil, statuant à l'unanimité, n'en décide autrement. Pour ce qui est des dépenses afférentes à des opérations ayant des implications militaires ou dans le domaine de la défense, les États membres dont les représentants au Conseil ont fait une déclaration formelle ne sont pas tenus de contribuer à leur financement.[185]
Le Conseil adopte à la majorité qualifiée, sur proposition du haut représentant de l'Union pour les affaires étrangères et la politique de sécurité, les décisions établissant les modalités de l'institution et du financement du fonds de lancement, notamment les montants financiers alloués au fonds; les modalités de gestion du fonds de lancement, et les modalités de contrôle financier.[186]
Concernant les implications militaires, un mécanisme administratif et financier appelé Athéna gère depuis 2004 ces coûts communs depuis la phase préparatoire jusqu'à la liquidation des opérations. Le reste des dépenses est financé directement par les Etats membres en fonction de leur participation, en pratique, moins de 10 % du coût total.[187]
Concernant les missions civiles c’est le mécanisme de réaction rapid (MRR) a été introduit.
Un règlement de 2001[188] a prévu la possibilité du MRR qui a été abrogé et remplacé par un règlement de 2006.[189] Le mécanisme de réaction rapide a été destiné à permettre de répondre de façon rapide, efficace et souple, à des situations d'urgence ou de crise ou à des menaces de crise en permettant le financement communautaire d’actions civiles en situation d’urgence. Á la place de MRR c’est l’instrument de stabilité qui a été institué afin d’accorder une aide financière pendant la période 2007-2013 garantissant des conditions stables pour le développement humain et économique, et la promotion des droits de l'homme, de la démocratie et des libertés fondamentales dans le cadre de la politique de l'UE en matière de relations extérieures. Dans ce cadre, un montant total de 4,5 milliards d'euros sur sept ans est inscrit au budget communautaire pour la mise en œuvre du règlement, qui comprend des mesures de coopération au développement ainsi que des mesures de coopération financière, économique et technique avec les pays tiers, qui prendront la forme d’une aide permettant de réagir rapidement à des situations d’urgence, de crise ou de crise émergente, constituant une menace pour la démocratie, l'ordre public, la protection des droits de l'homme et des libertés fondamentales ou la sécurité et la sûreté des personnes, ou à une situation menaçant d'évoluer en conflit armé ou de déstabiliser gravement le pays ou les pays tiers concernés.[190]
Il s’agit donc d’une catégorie «attrape-tout» dans laquelle des organisations internationales ou des ONG intervenant dans tous les domaines précédemment cités peuvent solliciter des financements ne rentrant pas dans les autres catégories appartenant aux instruments politiques de l’Union. Les dernières orientations de la Commission sur le plan budgétaire permettent de cerner les domaines d’action retenus pour les prochaines années comme des priorités[191]: l’aide aux organisations non gouvernementales dans l’alerte précoce, l’amélioration de la coopération multilatérale entre organisations internationales pour l’évaluation des besoins en sortie de conflit ou après un désastre naturel; la formation et l’entraînement des experts civils désignés pour les équipes d’intervention de l’Union. [192]
La réponse aux risques et menaces nouveaux sera échafaudée à travers la politique extérieure commune de sécurité et de défense. Lors du Conseil européen de Cologne en 1999, les chefs d’Etats et de gouvernements ont affiché leur détermination à voir l’Union européenne jouer pleinement son rôle sur la scène internationale en la dotant des moyens et capacités nécessaires pour assumer ses responsabilités concernant une politique européenne commune en matière de sécurité et de défense.[193] Les alliés et les partenaires de l’UE sont associés à cette démarche afin qu’ils puissent prendre part dans toute la mesure du possible à la mise en oeuvre de cette capacité, sans remettre en question l’autonomie de décision et d’action de l’UE.[194]
Dans ce qui suit les opérations déjà passées et celles qui sont encore en cours sont examinées.
Les crises internationales complexes des années 1990 sont cruciales pour comprendre la genèse de la PESC et de la GCC. C’est quand il est devenu en effet trivial de dénoncer l’incapacité des Européens à prévenir et à gérer l’éclatement de l’ex-Yougoslavie où les drames se sont succédé, de Vukovar à Srebrenica en passant par Sarajevo.[195] Cet échec collectif est flagrant sur le plan diplomatique et militaire. Mais les Nations Unies ont montré elles aussi leurs limites. Seul l’engagement effectif des Etats-Unis a permis de changer la donne, tant en Croatie qu’en Bosnie et au Kosovo. Il semble honnête de rappeler tout d’abord que les européenns ont fourni l’essentiel des troupes déployées par l’ONU puis par l’OTAN. La Communauté européenne a apporté par ailleurs une aide humanitaire conséquente. Enfin, les Etats européens sont aussi intervenus collectivement avec des moyens « non militaires » inédits, dans le cadre des fameuses Tâches de Petersberg de l’UEO (1992).[196] Ces efforts timides ont permis d’élaborer progressivement de nouveaux outils en matière de « sécurité douce » tout en jetant les bases de la PESD actuelle.[197]
a. La mission d’observation dans les Balkans (1991-2007)[198]
La mission de surveillance de l’Union européenne dans les Balkans - EUMM ou European
Union Monitoring Mission[199] - est particulièrement intéressante car elle était à la fois la première et la plus longue action civile menée dans le cadre du second pilier.
Conçue à l’initiative la CSCE[200], il s’agissait alors de déployer des observateurs non armés de la CE suite aux Accords de Brioni.[201] Les observateurs étaient alors chargés de veiller de façon impartiale au respect des accords conclus entre les ex-belligérants et de déceler les signes avant-coureurs pour prévenir toute reprise de la violence.
L’ECMM/EUMM est depuis ses origines une mission « politique » et ad hoc, relevant directement du Conseil dans un cadre strictement intergouvernemental. Le personnel déployé
était mis à disposition par les Etats membres. Le pays qui exerçait la présidence tournante de
l’UE en assurait la direction formelle.
Avant le Traité d’Amsterdam l’institutionnalisation de la PESC/PESD, l’EUMM a été intégrée progressivement dans les structures du second pilier sans devenir pour autant une « mission civile PESD ». Fin 2000, le rôle du SG/HR dans la chaîne de commandement a été précisé et le mandat de la mission a été redéfini.[202] Par des activités de collecte d’information et d’analyse, sa fonction première était de participer désormais à la formulation de la PESC vis-à-vis des Balkans occidentaux. Les observateurs furent chargés par conséquent de suivre l'évolution de la situation générale, en insistant sur les questions de sécurité: surveillance des frontières, suivi des questions interethniques, retour des réfugiés. Le Conseil de l’UE a aussi voulu pouvoir réexaminer régulièrement l’organisation interne de la mission pour s’adapter en permanence aux évolutions du contexte local. L’EUMM a ainsi connu des variations d’effectifs malgré une tendance générale à la déflation. Son centre de gravité s’est par ailleurs déplacé progressivement vers le sud, vers la Croatie puis la Bosnie-Herzégovine, puis la Serbie-Monténégro et l’ARYM. Le siège de l’EUMM restait à Sarajevo mais des antennes étaient déployées dans cinq pays: Croatie, Bosnie-Herzégovine, ARYM, Albanie et République fédérale de Yougoslavie dont le Kosovo. En outre, des équipes mobiles furent mises sur pied pour pouvoir se redéployer avec rapidité, en fonction des priorités émises à Bruxelles et dans les capitales.[203]
L’étude de l’EUMM montre en tout cas la volonté constante des Etats de conserver un contrôle strict sur un « outil » au caractère politique de plus en plus affirmé. La mission est cependant rattachée de fait aux structures du Secrétariat Général du Conseil et ses dépenses courantes furent couvertes progressivement sur le budget général de l’Union. Le rôle du Chef de mission était également clarifié tandis que le temps de rotation des agents mis à disposition par les gouvernements était allongé pour favoriser la continuité des actions. Bien acceptée par les populations locales, l’EUMM a soulevé cependant le problème de la protection des observateurs non armés. Cette protection était d’autant plus difficile à assurer que les contingents militaires présents sur zone étaient déployés dans des cadres distincts de l’UE.
L’EUMM a montré enfin l’utilité pour les instances décisionnelles de l’UE de se doter de capacités d’observation et de surveillance. Celles-ci doivent couvrir un large spectre de tâches
pour être mises en oeuvre avec souplesse, au gré des besoins exprimés par le niveau politique.
On retrouve tous ces enseignements dans le Concept PESD pour les actions de Monitoring.
La mission de l’EUMM a été officiellement close fin 2007 en raison des « nouvellesperspectives dans les Balkans ».[204] La mission a joué de façon générale un rôle préventif non négligeable, notamment dans certaines régions sensibles: Sandjak, Vojvodine, Vallée de Presevo, nord du Kosovo, Mostar, nord et ouest de l’ARYM. Il faut rappeler enfin que neuf observateurs civils sont tombés dans l’exercice de leurs fonctions au cours des quinze années de présence ininterrompue de l’EUMM sur le terrain. Ils sont en ce sens les premiers « morts pour l’Europe de la défense ».[205]
b. La Mission de surveillance sur le Danube par l’UEO (1993-1996)
L’Union de l’Europe Occidentale a déployé de 1993 à 1996 des douaniers, des policiers et des gendarmes pour contrôler le trafic fluvial sur le Danube suite à l’embargo sur les armes et aux sanctions économiques visant la République Fédérale de Yougoslavie (RFY). Cette mission s’inscrivait dans le cadre plus large des missions d’assistance aux pays riverains pour faire appliquer les décisions de l’UE, de la CSCE et du Conseil de sécurité de l’ONU en la matière. La mission n’était donc pas une action de l’UE stricto sensu mais il faut rappeler que l’UEO représentait alors le seul « bras armé » des Européens. Trois postes de contrôle ont ainsi été établis en Roumanie, en Bulgarie et en Hongrie, trois pays voisins de la RFY avec lesquels il a fallu signer des accords spécifiques. Le mandat de l’UEO était d’arraisonner et de dérouter les navires suspects pour contrôler leur cargaison et leur destination.[206] La mission sur le Danube a été un succès sur le plan opérationnel. Surtout, « une organisation de sécurité européenne contrôlait pour la première fois une opération impliquant seulement des forces non militaires » et certains estimait qu’une mission civile de cette nature relevait plutôt de l’UE ou de l’OSCE ».[207]
Si la mission a permis de mesurer l’ampleur des violations de l’embargo, le dispositif n’a en
outre pas fonctionné de manière optimale. De façon générale, la surveillance du Danube par
l’UEO a montré la difficulté de vérifier l’application de sanctions internationale.
Ainsi, la mission n’a pas empêché la création de nouvelles routes commerciales illégales via l’ARYM et l’Albanie en particulier. Les différentes zones d’inspection étaient par ailleurs trop éloignées les unes des autres pour permettre un maillage efficace (la rive bulgare du Danube n’était pas contrôlée par l’UEO). La coopération des Etats riverains n’a ainsi pas été sans ambiguïtés. En outre, les contrôles étaient trop rapides et trop superficiels.[208]
Enfin, il n’y a pas eu de réelles relations entre les structures de l’UEO et les autres organisations internationales (UE et OSCE). Or, la création de postes d’officiers de liaison tout comme l’identification de points de contact sont des éléments déterminants pour la coordination interinstitutionnelle. La mission a toutefois mis en évidence l’utilité des forces de police à statut militaire qui peuvent être déployées à l’étranger sans contraintes excessives. Héritage de l’époque napoléonienne, ce type de forces (gendarmerie ou équivalent) est une spécificité européenne. Cette piste va être exploitée avec profit par l’UE dans le cadre du volet civil de la PESD développé ultérieurement.
c. L’expérience de Mostar (1994-1996)
Les Etats européens ont déployé pendant plus de deux ans une opération qui combinait pour la première fois des capacités novatrices dans un cadre autonome comme l’administration de Mostar par l’UE, soutenue par une mission de police de l’UEO. Plus généralement, l’expérience de Mostar avait ouvert de nouvelles perspectives dans le contexte particulier de l’époque. [209]
Comme Mostar a été partagé, [210] l’Allemagne relançait l’idée d’une mission exclusivement européenne, idée qui obtenait l’accord des présidents croate et bosniaque: ce sera l’Administration de Mostar par l’UE (AMUE) décidée en mai 1994.[211] Cette mission était importante à plusieurs titres. L’AMUE représentait tout d’abord un test de viabilité[212] pour la nouvelle Fédération croato-musulmane qui devait elle-même préfigurer le règlement du conflit bosniaque. Surtout, l’UE tentait alors de matérialiser la PESC après l’entrée en vigueur du Traité de Maastricht. Un déploiement au coeur de la fournaise yougoslave devait concrétiser la volonté des Européens d’assumer leurs responsabilités. En juillet 1994, un « Administrateur »[213] a été désigné qui est devenu ainsi le « Maire européen » d’une ville profondément divisée de 62 000 habitants. Avec une équipe restreinte, il étaient chargé de « créer les conditions » pour une future réunification. L’idée maîtresse était d’obtenir par une injection financière massive une amélioration rapide et tangible des conditions de vie des populations.
Limité à deux années, le mandat de l’AMUE était de fait très vaste: retour des réfugiés et de la liberté de mouvement, aide humanitaire et reconstruction, remise en marche de l’ensemble des structures sociales et économiques. De par ses fonctions, Hans KOSCHNIK devait réunir hebdomadairement un Conseil consultatif tri-communautaire. Ses décisions devaient cependant rester dans les limites de la Constitution de la jeune Fédération croato-musulmane. L’AMUE était subdivisée en huit départements: ordre public, finances et fiscalité, administration de la ville, économie et infrastructures de transport, reconstruction, éducation et culture, vie culturelle, jeunesse et sports, santé et services sociaux. Chaque département était dirigé par un responsable européen, secondé lui-même par un Croate et un Bosniaque. Un Médiateur fut également nommé. L’AMUE concentrait toutefois ses premiers efforts sur la fourniture des services essentiels (vivres, eau, électricité) et sur la reconstruction des infrastructures. Mission d’essence civile, l’AMUE dû toutefois s’installer dans un contexte tendu, moins de quatre mois après l’arrêt des combats dans la cité. Une zone démilitarisée avait pu être instaurée sous le contrôle de la FORPRONU[214] mais il fallait encore assurer la sécurité générale et favoriser la mise en place d’une police multiethnique croates et bosniaques encadrés par des agents européens (Force de Police Unifiée de Mostar/FUPM).
A cet effet, un détachement de police de l’UEO était donc déployé, à la fois en soutien et comme partie intégrante de l’AMUE. Dans le cadre du mandat général de l’AMUE, il s’agissait également de promouvoir la paix par des mesures de confiance.
Les États membres de l’Union avaient demandé en réalité dès octobre 1993 à l’UEO de réfléchir à la contribution qu’elle pourrait apporter à une éventuelle administration transitoire à Mostar. Le contingent de l’UEO devait tout d’abord renseigner l’Administrateur et le conseiller en matière d’ordre public. Il devait en outre accomplir certaines fonctions de police (enquêtes judiciaires, surveillance de détenus, patrouilles). Les policiers européens, armés au titre de l’autodéfense, n’avaient en revanche aucun pouvoir exécutif notamment pouvoir d’arrestation. Enfin, ils devaient assurer un rôle traditionnel d’interposition le long de la « zone bleue » démilitarisée.
Durant l’été 1995, Mostar été bombardée par les bosno-serbes,[215] et le 7 février 1996, de graves troubles ont éclaté suite à la proposition de l’administrateur de créer une septième zone « neutre » sous l’autorité exclusive de l’UE. Malgré les déclarations officielles de soutien de la Commission SANTER, la diplomatie allemande et la Présidence italienne de l’UE désavouerait de facto l’Administrateur européen: les extrémistes croates étaient admis à la table des négociations lors d’un sommet improvisé à Rome en février 1996. Les parties trouvèrent un compromis[216] qui était entériné par les gouvernements européens. Un Espagnol fut nommé comme nouvel Administrateur. Malgré une situation difficile, l’UE a organisé finalement les élections locales qui se déroulait dans le calme mais sous haute surveillance (30 juin 1996). Certes, les partis nationalistes l’emportèrent des deux côtés mais l’Herceg-Bosna était dissoute et en juillet 1996, l’AMUE était officiellement close sans avoir de municipalité unifiée à qui transférer ses compétences.
On peut résumer la situation de la façon suivante: réussite économique versus échec politique[217] Cela s’est traduit par une amélioration réelle des conditions de vie de la population et par la remise en état des grandes infrastructures. Les autres projets intercommunautaires ont échoué. Après le départ de l’AMUE, il restait toujours deux systèmes de santé, deux systèmes scolaires, deux universités etc. Surtout, la liberté de mouvement n’était pas garantie et le retourdes personnes déplacées était au point mort. De l’avis unanime, le mandat de la mission européenne était trop ambitieux. Ce mandat était basé sur le consentement et la coopération sans aucun moyen de coercition. [218]
De très nombreuses leçons peuvent être retenues de l’AMUE qui reste un cas unique d’administration internationale transitoire dirigée par l’Union européenne. Il convient de distinguer à ce sujet les aspects financiers, organisationnels et politiques.
L’AMUE a montré que ce type de mission devait être financé principalement sur le budget PESC commun de l’Union. Les Etats membres étaient en effet peu enclins à honorer leurs promesses de contributions directes. Il a fallu en outre renoncer à verser l’argent par tranches pour réagir efficacement à une situation toujours très évolutive. De façon générale, l’AMUE a révélé le besoin de flexibilité budgétaire pour intervenir dans des contextes opérationnels. La Cour des compte de l’UE a en outre déploré l’absence de procédures et de rigueur comptable.[219] Ces lacunes s’expliquent toutefois par la nouveauté de ce type d’action PESC. L’AMUE s’est dès lors déployée pour l’essentiel dans l’improvisation et la précipitation. Mais, par la suite, l’UE a aussi manqué de prévoyance.
Les déficiences révélées sur le plan politique étaient pourtant plus graves. L’AMUE a manquait le soutien des Etats membres et la structures permanentes de décision à Bruxelles: système inopérant de la présidence tournante, lenteurs des consultations avec les capitales, groupe consultatif ad hoc débordé.[220] Il faudrait également que le mandat de la mission soit suffisamment clair et dissuasif. L’Administrateur n’a pas reçu par exemple de réelles attributions de police.
De point de vue de l’UEO, l’intervention à Mostar est souvent présentée comme la première demande faite formellement par l’UE à l’UEO dans le cadre des dispositions prévues par le Traité de Maastricht. Malgré le précédent de la mission sur le Danube, l’engagement de policiers relevait d’ailleurs encore du choc culturel pour l’UEO.[221] La double hiérarchie AMUE/UEO sur le détachement de police a été en outre néfaste en termes de planification, d’organisation et de financement. n’a ainsi jamais obtenu la plénitude du commandement qu’il avait pourtant demandée.[222] Le détachement de police a souffert dès lors d’un manque de moyens et de savoir-faire durant les premiers mois: lenteur du déploiement, inadéquation des postes et des compétences du personnel mis à disposition par les Etats, besoins non honorés en véhicules et en moyens informatiques, laxisme administratifet budgétaire.
Surtout, la mission de l’UEO n’a pas reçu de pouvoirs coercitifs pour soutenir et prolonger l’action de l’Administrateur de l’UE. Cette impuissance a suscité un fort sentiment de frustration, y compris chez les populations locales qui voyaient les provocations des extrémistes des deux bords impunies. Le rôle des policiers européens est resté mineur et ils n’ont jamais été en mesure d’assurer l’ordre public comme les émeutes de février 1996 l’ont démontré. Les relations avec les unités militaires présentes dans la zone étaient également très insuffisantes malgré la mise en place d’officiers de liaison. Enfin, la création d’une police multiethnique s’est révélée être un véritable casse-tête. Les policiers européens ont eu en outre de grandes difficultés pour recruter et former des policiers locaux. Plus largement, les policiers de l’UEO ont eu du mal à cerner leurs interlocuteurs, les véritables responsables locaux restant insaisissables. [223]
L’UE devait par conséquent être capable d’imposer ses vues, s’affranchissant au passage d’un
idéalisme d’inspiration non violente. Plus concrètement, l’UE et ses Etats membres se rendaient compte qu’ils devaient se doter de moyens d’intervention novateurs. Les instruments civils traditionnels (aide humanitaire et à la reconstruction) sont indispensables mais insuffisants pour faire face aux situations de sortie de conflit.[224]
d. L’Elément multinational de conseil en matière de police en Albanie – EMCP (1997- 2001)
En mai 1997, le Conseil de l’UEO - alors sous présidence française - décidait d’envoyer en Albanie un Elément multinational de conseil en matière de police (EMCP).[225] Cette mission était menée à la demande de l’UE pour soutenir l’opération militaire ALBA. Une Force multinationale de protection avait en effet été projetée en Albanie pour éviter au pays de sombrer dans l’anarchie (avril-août 1997).[226] L’opération ALBA avait été conduite sous leadership italien en dehors des structures de l'OTAN et de l'UEO. L’accord sur le déploiement d’une mission de police de l’UEO semblait dès lors un pis-aller (mandat initial de trois mois, effectif de départ: 24 policiers armés uniquement dans le cadre de la légitime défense). L'EMCP devait cependant montrer l’intérêt de ce type de mission pour faciliter le désengagement d’une force militaire. De fait, l’EMCP était surtout une mission de conseil et d’assistance pour l’élaboration d’une nouvelle loi sur la police et la mise en place de centres de formation à Tirana et à Durrës mais aussi, dans des zones considérées comme sûres.[227]
Le mandat de l’EMCP a été ensuite reconduit à plusieurs reprises. Fin 1998, l’Allemagne semblait disposée à reprendre en bilatéral l’encadrement de la police albanaise. Pourtant, en mars 1999, la crise du Kosovo incitait l’UE[228] à demander à l’UEO de renforcer cette mission collective des Européens. Le nouveau mandat de l’EMCP-E[229] précisait en outre que la mission devait porter une attention particulière à la coopération avec l’UE mais aussi, avec les autres intervenants en Albanie.[230] Enfin, les Européens prenaient conscience de la nécessité d’assurer une meilleure visibilité de leurs efforts: l’UE demandait dès lors à l’UEO de veiller à « l'information du public sur cette opération ». L’EMCP-E a joué ensuite un rôle certain pour soutenir la police locale face à l’afflux massif de réfugiés du Kosovo. La mission a participé par exemple à la mise en place d’un centre opérationnel permanent tandis que des équipes européennes étaient déployées dans la zone frontalière.
Le mandat de l’EMCP-E ayant été prolongé une nouvelle fois - sur fond de montée des périls en ARYM voisine -, le Conseil des ministres de l’UEO prenait cependant acte en novembre 2000 de « l'accord de principe de l'Union européenne de reprendre à terme la gestion directe de la mission EMCP ».[231] C’est finalement en juin 2001 que l’EMCP-E a laissé la place à un
« Programme d’assistance de la Communauté européenne à la police albanaise »[232]. Depuis lors, la Commission européenne aide l’Albanie à lutter contre la criminalité organisée et la corruption. Le Programme communautaire n’est donc pas une « mission de police » décidée et conduite dans le cadrede la PESC. En 2001, le transfert de la mission de l’UEO à la Commission a pourtant suscité des débats internes à l’UE. [233]
La mission en Albanie a montré en revanche que les rivalités interétatiques n’étaient pas éteintes pour l’obtention des postes d’influence. L’Italie a ainsi contesté en 1998 une certaine prépondérance française, menaçant dès lors de bloquer l’extension du mandat de la mission. Un rapport parlementaire de l’UEO a souligné par ailleurs la tentation italienne de faire « cavalier seul » dans son pré-carré albanais. Tant l’Italie que le Royaume-Uni ont en tout cas conduit en parallèle de l’EMCP des actions de formation en matière de police des frontières.[234] Cette dispersion des efforts s’est accompagnée des mêmes déficiences qu’à Mostar.[235] La mission en Albanie a rappelé en outre la nécessité d’envisager des fonctions de police pour assurer, le cas échéant, le maintien et le rétablissement de l’ordre. Les unités spéciales constituaient en effet à l’époque un chaînon manquant entre la force militaire internationale et la police locale. De plus, l’insécurité ambiante et la persistance de nombreuses zones de non droit ont limité le déploiement des policiers de l’UEO sur le territoire albanais. Enfin, la mission l’UEO en Albanie a permis de soulever les défis propres aux actions de conseil et de formation et aspects qui n’étaient que secondaires dans la mission sur le Danube puis à Mostar: identification du public visé, définition des standards européens, et problèmes spécifiques de la lutte contre la corruption. Ces tâches supposent notamment une meilleure prise en compte du facteur temps. En la matière, seul un engagement sur le long terme permet de bien connaître le pays-hôte et de gagner la confiance des autorités locales. L’EMCP a eu ainsi du mal à compléter ses objectifs immédiats par un travail de fond. La raison principale était la précarité permanente de son mandat, renouvelé au bon vouloir des Etats sans réelle vision politique. La mission de police en Albanie a en tout cas révélé de nouvelles facettes de la gestion civile des crises.[236]
e. La Mission de vérification au Kosovo de l’OSCE (octobre 1998 - mars 1999)
Cette crise internationale complexe a joué effectivement un rôle majeur dans la prise de conscience des Etats membres de l’UE: l’Union devait se doter au plus vite de capacités à la fois civiles et militaires. En octobre 1998, un accord conclu entre les américains et Slobodan Milosevic permettait à la communauté internationale de confier une tâche inédite à l’OSCE. Le mandat de la MVK allait en tout cas au-delà des missions d’observation civiles dont l’EUMM présentée plus haut fournit un bon exemple. La mission n’était pas non plus comparable aux missions d’interposition de l’ONU où des observateurs militaires surveillent une ligne de cessez-le-feu. La MVK devait en effet « vérifier » dans l’urgence et dans un contexte de grande insécurité que la partie serbe remplirait ses promesses: repli des forces militaires et paramilitaires de la province, non obstruction au retour des réfugiés de souche albanaise. Il s’agissait en outre de rassurer les populations et de préparer les futures élections.[237]
Les difficultés qu’il a fallu surmonter en interne pour lancer une telle mission furent multiples. L’OSCE n’avait encore jamais projeté une « force non militaire » de ce type. Les Vérificateurs fournis par les Etats membres de l’OSCE qui mirent à disposition des civils, des gendarmes, des policiers mais aussi des militaires d’active ou en retraite.
En moins de trois mois, 600 internationaux était déployés dans l’ensemble du Kosovo. Le seuil des 2 000 Vérificateurs ne sera cependant jamais atteint. Pendant près de quatre mois, la MVK a assuré tant bien que mal sa délicate mission en quadrillant le Kosovo et en apportant un semblant de pacification à la province.[238] La situation restait très tendue avec de nombreuses violations du cessez-le-feu et des provocations de tout bord. Le massacre de Racak[239] est à cet égard tristement illustratif. La Mission n’avait d’autre objectif que de garantir l’application du cessez-le-feu. Elle n’était que le sparadrap.[240]
Les pays membres de l’UE se sont fortement impliqués dans la MVK. A l’évidence, cette opération de l’OSCE ne peut cependant pas être considérée comme une intervention purement européenne. Elle se distingue en cela des actions autonomes de l’UE et de l’UEO étudiées plus haut.
La MVK a rencontré également l’ensemble les problèmes habituels des interventions multinationales: lacunes d’ordre logistique et budgétaire, manque de compétences linguistiques, absence de consignes claires.[241] Mais il a fallu aussi établir sans délai des standards pour le contrôle des armements, pour l’observation du respect des droits de l’homme, surtout, les ressources humaines ont fait une fois de plus défaut. C’est d’ailleurs suite à l’expérience de la MVK que l’OSCE lançait le programme REACT (Rapid Expert Assistance and Co-operation Teams). Il s’agit concrètement de tenir à jour - en liaison avec les Etats membres - une liste de spécialistes projetables sur court préavis. L’UE s’est elle-même inspirée de ce modèle pour développer depuis lors ses propres bases de données.
Enfin, la MVK a illustré une fois de plus les difficultés liées à la définition du mandat. On retrouve ici l’éternelle question de la volonté politique, au-delà de la mésentente cordiale qui anime parfois les relations interétatiques. Chaque intervention civile ou militaire doit en outre harmoniser ses efforts en fonction du momentum politique d’ensemble. Une intervention civile peut donc s’inscrire dans une « gesticulation de crise » dont les motifs réels peuvent rester cachés. Reste à savoir qui mène le jeu et quelle est la marge de souveraineté laissée à chaque Etat dans un dispositif multilatéral où les enjeux et les intérêts sont étroitement imbriqués.[242]
f. La Mission d’assistance au déminage de l’UEO en Croatie (1999-2001)
En mai 1999, l'UEO a ainsi lancé la mission MADUEO (Mission d'assistance au déminage de l’UEO) d'aide au déminage en Croatie,[243] qui s’agissait de soutenir le Centre croate d'action contre les mines dans différents domaines techniques: gestion de programmes, planification et développement de projets spécifiques, mise en oeuvre de systèmes d'information géographique. Cette petite mission - qui a employé neuf personnes seulement était financée par l’Union européenne. Après un premier renouvellement de son mandat, la MADUEO s'est achevée en novembre 2001.
La portée réduite de la MADUEO ne permet évidemment pas de tirer des grandes leçons de
cette action méconnue. On retiendra toutefois que le déminage humanitaire et l’action contre les mines ne font pas partie aujourd’hui des capacités développées par l’Union dans le cadre du volet civil de la PESC. Ce domaine semble en effet politiquement peu rentable pour l’UE et ses Etats membres. [244]
La succession des crises et des conflits dans les Balkans au cours des années 1990 a fortement incité les Etats européens à développer des outils civils et policiers originaux dans le cadre de
l’UE. Les événements balkaniques ont servi à bien des égards de laboratoires pour tester différents cadres d’action sous des formes très variées. Ces différentes expériences ont tracé le chemin dans des conditions parfois difficiles. [245]
Les expériences des Balkans ont montré que les instruments civils étaient une composante indispensable de la gestion des crises et qu’ils étaient même des outils privilégiés dans la plupart des cas. Les forces civiles sont décisives pour empêcher les conflits. À la suite du règlement d’un conflit violent, il faut souvent reconstruire les structures de l’État. En général, la présence de policiers et d’experts civils dans les domaines de la police, de l’État de droit, de l’administration civile ou de la douane est nécessaire pour rétablir ou maintenir la stabilité. Cela s’accompagne le plus souvent d’un engagement de longue durée dans le cadre de la reconstruction ou du processus de réforme étatique du pays concerné. La constitution parallèle et équilibrée de capacités civiles et militaires est la marque de fabrique de la PESD et constitue un atout particulier. L’Union européenne peut ainsi recourir à toute la gamme d’instruments de gestion des crises, des efforts de médiation diplomatique à l’engagement de moyens militaires en passant par la prise de sanctions et l’envoi de missions de police.[246]
Chaque intervention a pris des formes inattendues et singulières. L’histoire ne se répète pas mais les Etats européens ressentaient le besoin de répondre aux enjeux de sécurité de façon novatrice tout en mettant en avant leur « savoir-faire » particulier. L’idée avait ainsi germé de se donner les moyens d’assurer un éventail de missions très diversifié, au-delà des Tâches de Petersberg. Il s’agissait par ailleurs d’imaginer la projection de modules policiers ou civils, constitués à l’instar des forces de réaction rapides militaires. Ces nouvelles capacités devaient soutenir les militaires en leur permettant de se concentrer sur leur mission première. Ils devaient également limiter les risques de déstabilisation dans les pays. C’est donc à tâtons que l’UE a mis progressivement en oeuvre ces intuitions, sans avoir pour autant une idée très claire de ce qu’elle entreprenait. Le puzzle de la GCC européenne se mettait toutefois en place. Les différentes missions analysées dans ce chapitre ont mis en évidence la dimension politique des interventions, qu’elles soient civiles ou militaires. Les futures capacités de la PESD devaient être avant tout soumises à un contrôle politique fort.[247]
Dans ce qui suit, les différents types de mission menés par l’UE sont présenté.
a. La mission d’assistance à la frontière ukraino-moldave: EUBAM Ukraine-Moldavie (30 novembre 2005 – 30 november 2011)
Le 2 juin 2005, dans une lettre commune, les présidents ukrainien et moldave ont demandé l’aide de l’Union européenne afin d’établir un contrôle douanier international sur le segment transnistrien de la frontière entre leur deux pays, ainsi qu’un système de surveillance de cette frontière. Le Comité politique et de sécurité a approuvé la mise en place d’une mission le 20 septembre 2005 et un protocole d’accord entre la Commission européenne et les gouvernements moldave et ukrainien a été signé le 7 octobre 2005. La mission a été officiellement lancée le 30 novembre 2005 et a été prolongée jusqu’à la fin novembre 2009.
L’EUBAM s’inscrit dans les objectifs définis par les plans d’action pour la Moldova et pour l’Ukraine dans le cadre de la politique européenne de voisinage (PEV). Par ailleurs, le Conseil a nommé en 2005 un représentant spécial de l’Union européenne (RSUE) pour la Moldova qui a notamment pour mandat de participer au règlement du conflit en Transnistrie et à l’amélioration du contrôle de la frontière commune entre la République de Moldova et l’Ukraine.[248]
Lancée en novembre 2005, cette mission de surveillance des frontières a pour but de conseiller et d’assister les autorités pour la gestion des frontières de la Moldavie et de d’Ukraine. La mission vise à aider ces deux États à moderniser les contrôles à leur frontière commune et à contribuer par là à un règlement pacifique du conflit en Transnistrie. La mission européenne d'assistance à la frontière entre la République de Moldova et l’Ukraine, nommée « EUBAM » a fait l’objet d’un protocole d’accord entre les gouvernements moldave, ukrainien et la Commission européenne, signé le 7 octobre 2005. Elle s’inscrit dans le cadre de la politique européenne de voisinage. [249]
L’objectif de la mission est d’améliorer la surveillance et le contrôle de la circulation des biens et des personnes entre les deux pays. Plus spécifiquement, la mission doit contribuer à la lutte contre le trafic d’êtres humains, la contrebande de marchandises, le trafic d’armes et la corruption. L’EUBAM doit de la sorte aider la République de Moldova et l’Ukraine à augmenter leurs revenus douaniers, à créer les conditions nécessaires à une bonne application de leurs accords commerciaux et participer à l’amélioration de la coopération entre les deux pays en matière d’échange d’information douanière et de coordination des contrôles. La mission, composée de plus de 200 personnes, dont une centaine d’experts venant de 22 États membres de l’Union européenne, audite les procédures de contrôle aux frontières et fournit des conseils techniques aux gardes frontières et à l’administration douanière des deux États. Elle intervient également dans les domaines de l’équipement et de la formation. Le quartier général de l’EUBAM est situé à Odessa et la mission dispose de six bureaux sur le terrain. Un budget de 24 millions d’euros lui a été alloué pour les années 2008 et 2009. Les équipes de l’EUBAM collaborent étroitement avec celles du représentant spécial de l’Union européenne (RSUE) pour la République de Moldova. L’amélioration de l’efficacité des contrôles à la frontière commune entre ce pays et l’Ukraine figure parmi les objectifs qui lui ont été fixés dans le cadre de son mandat.[250]
b. La mission de l’Union européenne d’assistance à la frontière au point de passage de Rafah: EUBAM Rafah (25 novembre 2005 - 24 mai 2011)[251]
Le 15 novembre 2005, Israël et l'Autorité palestinienne ont conclu un accord sur les déplacements et l'accès ("Agreement on Movement and Access") au point de passage de Rafah (Gaza). Le 21 novembre 2005, le Conseil de l'UE a salué la conclusion de cet accord et a estimé que l'UE devrait assumer le rôle de tierce partie proposé dans l'accord. Il a dès lors décidé de lancer la mission de l'Union européenne d'assistance à la frontière au point de passage de Rafah, dont le nom de code est EUBAM Rafah, pour surveiller les opérations à ce point de passage. La phase opérationnelle de la mission a débuté le 24 novembre 2005. En mai 2010, le Conseil a prolongé une nouvelle fois la mission jusqu'au 24 mai 2010. La mission a été déjà prolongé à plusieurs reprises. [252]
Lancée en novembre 2005 cette mission a pour fonction d’assister l’Autorité Palestinienne dans sa gestion du terminal frontalier de Rafah.[253] Le passage frontière étant fermé depuis 9 juin 2007, la mission a temporairement suspendu ses activités. Cependant EUBAM reste dans la région et est préparée de redéployer en cas de réouverture du point de passage de Rafah. Le but de la mission est d'assurer la présence d'une tierce partie au point de passage de Rafah afin de contribuer à son ouverture et d'instaurer la confiance entre le gouvernement israélien et l'Autorité palestinienne, en coopération avec l'Union européenne, qui s'efforce de renforcer les institutions.
EUBAM a conservé sa capacité opérationnelle totale malgré la prise de contrôle de la bande de Gaza par le Hamas. Le 13 juin 2007, le chef de mission de l'EUBAM a proclamé une suspension temporaire des opérations au point de passage de Rafah. Au cours des dix-huit mois de présence des observateurs de l'EUBAM au terminal de Rafah, 443 975 personnes au total ont franchi le point de passage. Dans la situation actuelle, étant donné qu'il importe de maintenir la frontière ouverte et de poursuivre la mise en oeuvre de l'accord sur les déplacements et l'accès, EUBAM reste dans la région avec une capacité opérationnelle de déploiement rapide. Depuis le 25 juin 2006, le point de passage est fermé pour les opérations normales et n'est ouvert que de manière exceptionnelle. Des efforts considérables ont été déployés pour obtenir la reprise des opérations normales et garantir au moins l'ouverture du point de passage le plus souvent possible. Grâce aux efforts de l'EUBAM, le point de passage a pu être ouvert pendant 83 jours entre le 25 juin 2006 et le 13 juin 2007, permettant à près de 165 000 personnes de le franchir. Les effectifs de la mission sont actuellement de 27 agents, mais elle met sur pied une force en attente afin de pouvoir réagir au cas où le point de passage serait réouvert et où la mission serait à nouveau totalement déployée. [254]
a. Mission de police de l’UE en Macédoine: EUPOL Proxima (15 décembre 2003 – 14 décembre 2005)
Le 29 septembre 2003, répondant à une invitation du gouvernement macédonien, les Ministres des Affaires étrangères des pays de l’UE entérinent la création de la mission de police de l’UE dans l’ancienne République Yougoslave de Macédoine EUPOL PROXIMA. Elle est officiellement lancée le 15 décembre 2003 pour 1 an pour succéder à la mission de maintien de la paix Concordia[255]. Sa mission était de surveiller et d’aider à la réforme de la police nationale. Il s’agitait d’améliorer les compétences policières locales, d’augmenter leur aptitude à lutter contre la criminalité organisée et à assurer la gestion des frontières, de restaurer la confiance de la population. La mission de police avait pour objectif de continuer à contribuer à la stabilité et la consolidation d’un État de droit en Macédoine. Composée de 200 policiers étrangers, Proxima a assisté les autorités locales dans le développement des leurs forces policières selon des standards européen et internationaux de même que de développer des stratégies de support des processus de réformes, incluant les institutions, l’administration et le judiciaire ainsi que de combattre le crime organisé et la corruption. [256] Cette mission a pris fin en décembre 2005, remplacée par une équipe de conseil aux forces polices (EUPAT – PROXIMA 2). Le mandat de celle-ci a duré 6 mois à l’issue desquels elle cèdera la place aux projets de la Commission européenne. Ayant mobilisé un effectif total de 21 policiers et gendarmes, elle s’est éteinte en mai 2005. [257] Elle se constituait un modèle de stabilisation. [258]
b. Mission de police de l’Union Européenne à Kinshasa: EUPOL – Kinshasa (12 avril 2005 - juin 2007)[259]
L'Union européenne a intensifié ses efforts pour aider au succès de la transition en République Démocratique du Congo (RDC)[260]. Deux nouvelles missions au titre de la Politique européenne de sécurité et de défense, qui se situent dans le droit fil de l'opération militaire ARTEMIS menée en 2003, viennent illustrer la détermination de l'Union à contribuer à la stabilité de la RDC, dont dépend aussi celle de la région des Grands Lacs toute entière.[261]
Cette mission a débuté 2005 et constitue la première mission civile de gestion de crises en Afrique impulsée sous l’égide de la PESD. La mission créée par l’ action commune 2004/847/CFSP du 9 décembre 2004[262] vise à encadrer et conseiller l’Unité de police intégrée (IPU), sous commandement congolais, préalablement formée par une précédente Mission européenne. L’Unité de Police Intégrée doit contribuer à assurer la protection des institutions étatiques et renforcer l’appareil de sécurité intérieure en RDC Lancée pour douze mois, EUPOL-Kinshasa comptait une trentaine de personnes. Elle a agit en soutien de la MONUC (Mission des Nations unies au Congo).[263] Le 8 décembre 2006, le Conseil de l’UE a prolongé le mandat jusqu’au 30 juin 2007.[264]
Répondant à une invitation du gouvernement de la RDC, la mission EUPOL KINSHASA constitue la première mission civile de gestion de crise en Afrique qui s’inscrit dans le cadre de la PESD. Suite à une demande officielle du gouvernement de la RDC, l'UE a décidé d'établir une mission de conseil et d'assistance de l'UE en matière de réforme du secteur de la sécurité en République Démocratique du Congo (mission "EUSEC - R.D. CONGO").
La mission fournira conseil et assistance aux autorités congolaises compétentes en matière de sécurité en veillant à promouvoir des politiques compatibles avec les droits de l'homme et le droit international humanitaire, les normes démocratiques et les principes de bonne gestion des affaires publiques, de transparence et de respect de l'Etat de droit.
niveau de sa chaîne de commandement afin de renforcer les capacités de gestion de l’Unité.
Elle mène ainsi des actions de suivi, d’encadrement et de conseil auprès de l’UPI dans l’exécution de leurs missions tout en garantissant que cette unité de police spécialisée agisse conformément aux meilleures pratiques internationales en matière de police et dans le respect des droits de l’homme.
L’UPI était une unité de la Police Nationale Congolaise brassée possédant un effectif de 1008 hommes qui devait assurer la protection des institutions et des acteurs de la Transition. Cette unité spécialisée a bénéficié d’un programme de formation et d’équipement mené par la Commission européenne, le Conseil et les Etats membres au centre de formation de Kasangulu visé dans l’Action commune 2004/494/PESC de mai 2004.[265] L’UPI assurait trois missions essentielles: elle assurait l’escorte de certains acteurs de la transition ainsi que de certaines personnalités en visite officielle et la garde statique des Institutions, elle participait à la sécurisation des élections en organisant des patrouilles de prévention et d’intervention, et elle constituait une force tactique de réserve de maintien de l’ordre de 350 hommes.
Poursuivant l’action initiée par la mission de formation spécialisée au centre de Kasangulu, et en étroite coopération avec la Délégation de la Commission Européenne à Kinshasa, la Mission EUPOL a mis en place un programme de formation continue pour l’UPI. Ce programme a débuté au mois de février 2006 à la base opérationnelle de l’UPI située à l’Echangeur du Limete et doit s’achever au mois de novembre 2006. Cette formation visait, par le biais de cours théoriques et d’exercices pratiques à renforcer les acquis opérationnels des policiers ainsi que les capacités de planification et de gestion pour les cadres de l’état-major et pour les commandants d’unités élémentaires. Elle comportait également une sensibilisation au respect des droits de l’homme qui avait fait l’objet d’un partenariat avec le Comité International de la Croix Rouge (CICR).
Répondant à l’invitation des autorités congolaises, la Mission EUPOL participait au Groupe Mixte de Réflexion sur la Réforme et Réorganisation de la Police Nationale Congolaise. Cette cellule regroupe outre la Police Nationale Congolaise, les principaux acteurs dans le domaine de la Police en RDC, à savoir la MONUC, la France, la Grande Bretagne, l’Angola, l’Afrique du Sud et l’Union Européenne représentée par la Délégation de la Commission à Kinshasa et la Mission de police EUPOL. Son mandat était de réaliser un état des lieux de l’actuelle PNC, proposer des recommandations visant à une prochaine réorganisation, rédiger un projet de loi organique, et enfin d’établir un plan d’action pour la coordination des différentes coopérations bilatérales dans ce domaine.
Le 23 mars 2006, à la suite d’une recommandation du Comité Politique et de Sécurité, le Conseil de l’Union européenne a décidé dans le cadre de la réponse à la demande onusienne d’assistance dans la sécurisation du processus électoral, le renforcement temporaire de la Mission EUPOL. Le maintien de l’ordre à Kinshasa a été reconnu par l’ONU comme un élément clé pour la réussite du processus électoral. La Mission EUPOL a été renforcée par 29 personnels policiers (11 Français, 1 Danois, 1 Anglais, 1 Roumain, 13 Angolais et 2 Maliens) pour une durée de 4 mois couvrant la période électorale. L’engagement de l’UE, en termes de soutien policier, contribue à renforcer la stabilité à Kinshasa, en améliorant la coordination entre les unités spécialisées de la Police Nationale Congolaise chargées de maintenir ou de rétablir l’ordre public dans la capitale, soit 4500 hommes au total.[266]
c. Mission de police de l'UE pour les territoires palestiniens: EUPOL COPPS (1 janvier 2006 – 31 mai 2013)[267]
L'UE joue un rôle de premier plan dans les efforts déployés pour la paix au Proche-Orient. Parmi ses priorités figure la poursuite du renforcement de l'ordre public. A cet égard, EUPOL COPPS est un élément important pour améliorer la sécurité dans les territoires palestiniens. La mission, qui a débuté le 1er janvier 2006, poursuit le travail déjà mené par le Bureau de coordination de l'Union européenne pour le soutien de la police palestinienne, mis en place auparavant au sein du bureau du Représentant spécial de l'Union européenne pour le processus de paix au Moyen-Orient. Cette initiative a fait suite à la déclaration des dirigeants de l'UE en juin 2004 dans laquelle ils affirmaient qu'ils étaient disposés à aider l'Autorité palestinienne à assurer l'ordre public et, notamment, à améliorer les moyens de sa police civile et de ses forces de l'ordre en général.[268]
EUPOL COPPS est une mission de police dans les territoires palestiniens, destinée à conseiller et encadrer le personnel de la police civile palestinienne, coordonner l’aide internationale à la police et dispenser des conseils sur les questions de justice pénale touchant à la police. Elle a pour fonction d’assister les autorités afghanes dans la création des forces policières efficaces et soutenables. La mission vise à surveiller, conseiller et entraîner la formation aux échelles nationale (Ministère de l'intérieure), régionale et provinciale.[269]
En améliorant la capacité de maintien de l'ordre de la police civile palestinienne, EUPOL COPPS contribue grandement à ce que les efforts déployés par l'UE et par la communauté internationale toute entière aident l'Autorité palestinienne au moment où elle prend en charge l'ordre public. Les principaux acquis de la mission sont les suivants : le soutien à la police civile palestinienne concernant les priorités opérationnelles immédiates et les changements à long terme décrits dans le programme de développement de la police civile palestinienne elle conseille et encadre de près son personnel et en particulier ses hauts responsables au niveau des préfectures et du quartier général; elle coordonne et facilite l'aide financière apportée à la
police civile palestinienne, qu'elle provienne des pays de l'UE ou d'autres bailleurs de fonds internationaux; elle conseille, planifie et facilite des projets dans le secteur de la justice pénale.[270]
L'organisation de formations et la fourniture d'équipements destinés à la police civile palestinienne figurent également au nombre des projets. En novembre 2009, le Conseil a salué le travail accompli par la mission dans le domaine de la police et de la justice pénale. En particulier, il a salué les efforts qu'elle a déployés pour renforcer sa section consultative en matière d'État de droit, dont les membres travaillent désormais au même endroit que leurs homologues palestiniens, ainsi que son action en faveur du modèle de police civile et en faveur de la police de proximité. Il est convenu de faire avancer les travaux relatifs à l'adoption de nouvelles mesures dans le domaine plus général de l'État de droit dans les territoires palestiniens. Il convient de continuer à rechercher des synergies entre les activités de l'EUPOL COPPS et l'action de la Communauté et des États membres dans ce domaine.[271]
d. Mission de police de l’Union européenne en Bosnie-Herzégovine: EUPM BiH/MPUE (1er janvier 2003 – 31 décembre 2011) [272]
Depuis la signature de l'accord de paix de Dayton en 1995, l'UE joue un rôle fondamental de soutien dans la stabilisation de la Bosnie-Herzégovine. La mission de police de l'Union européenne en Bosnie-Herzégovine (MPUE), qui a pris la relève du Groupe international de police des Nations unies, s'inscrit dans le cadre de l'action de grande ampleur entreprise par l'UE et d'autres acteurs en vue de s'attaquer à l'ensemble de la problématique liée à l'État de droit. La MPUE a été avalisée par la résolution 1396 du Conseil de sécurité[273] puis créée le 11 mars 2002 par l’Action commune 2002/210/PESC.[274] Répondant à l'invitation des autorités de Bosnie-Herzégovine, l'UE a décidé de la poursuivre en en modifiant le mandat et la taille. La mission a été prolongée jusqu'au 31 décembre 2011.[275]
Tout en conservant des capacités résiduelles dans les domaines de la réforme et de la responsabilisation de la police, la mission de police de l'UE guide en priorité les services répressifs compétents de Bosnie-Herzégovine à lutter contre la criminalité organisée et la corruption, en mettant notamment l'accent sur les services répressifs du niveau de l'État, sur le renforcement des interactions entre la police et le parquet et sur la coopération régionale et internationale. La MPUE donne également au Représentant Spécial de l'UE, Valentin Inzko, des avis opérationnels. Grâce à ses activités et son réseau sur le terrain, la mission de police de l'UE contribue à tenir pleinement informée l'UE de l'évolution de la situation en Bosnie-Herzégovine. Les tâches essentielles de la MPUE sont les suivantes: renforcer la capacité opérationnelle et les capacités conjointes des services répressifs engagés dans la lutte contre la criminalité organisée et la corruption; apporter soutien et assistance dans la planification et la conduite d’enquêtes sur la criminalité organisée et la corruption, selon une approche systématique; faciliter et promouvoir le développement des capacités d’enquête en matière pénale de la Bosnie-Herzégovine; intensifier la coopération entre la police et le parquet ; renforcer la coopération entre la police et le système pénitentiaire; contribuer à l’établissement d’un niveau approprié de responsabilisation. Le 26 avril 2010, le Conseil de l'UE s'est félicité que le mandat de la mission ait été recentré sur le soutien à la lutte contre la criminalité organisée et la corruption et a noté avec satisfaction les résultats obtenus jusqu'ici dans ce domaine.
La MPUE a obtenu des résultats considérables dans la mise en place de dispositifs de police s'inscrivant dans la durée et gérés par la Bosnie-Herzégovine. Parmi les succès enregistrés à ce jour, on peut citer notamment: la transformation de l'Agence d'État d'enquête et de protection en un service de police opérationnel doté de pouvoirs d'intervention accrus pour lutter contre la criminalité organisée; le renforcement sur des bases solides d'autres institutions d'État, notamment le ministère de la sécurité et la police des frontières; le renforcement de la prise en charge du processus de réformes par les acteurs locaux grâce à la création du comité directeur de la police, coprésidé par la MPUE et les autorités locales; les progrès dans la mise en oeuvre de la réforme de la police, dans laquelle la mission joue un rôle fondamental de conseiller.[276]
e. EUPOL Afghanistan (15 juin 2007 – 31 mai 2013)
EUPOL AFGHANISTAN s'inscrit dans le cadre général de l'action de la Communauté internationale visant à aider les Afghans à assumer la responsabilité du maintien de l'ordre. La mission a pour but de contribuer à la mise en place de dispositifs civils durables et efficaces dans le domaine du maintien de l'ordre, qui assureront une coopération adéquate avec le système judiciaire pénal au sens large, sous gestion afghane. La mission soutient le processus de réforme visant la création d'un service de police digne de confiance, qui opère dans le cadre de l'État de droit et respecte les droits de l'homme. La mission suit, encadre, conseille et forme au niveau du ministère afghan de l'intérieur, des administrations centrales, des régions, des provinces et des districts afghans. Depuis mars 2009, EUPOL travaille à l'amélioration du maintien de l'ordre à Kaboul et, partant, au renforcement de la sécurité dans la capitale. En s'inspirant de la solution appliquée à Kaboul, EUPOL mettra également ce projet en place dans d'autres villes importantes telles que Herat, Kandahar, Mazar-e Sharif. EUPOL dispense des formations dans les principales techniques policières spéciales. Plus de mille policiers afghans ont suivi une formation en techniques d'enquête criminelle de base, telles que les enquêtes sur les scènes de crime. EUPOL a formé quelque formateurs afghans. Après des années de blocage dans ce domaine, EUPOL a pris l'initiative au sein de la communauté internationale et élaboré les programmes de formation en matière de police civile et de police anti-criminalité. EUPOL a également mis sur pied le bureau du procureur anti-corruption. Ce service spécialisé instruit les dossiers des fonctionnaires de premier plan soupçonnés de corruption. EUPOL a formé plus de 300 inspecteurs du ministère de l'intérieur dans les techniques d'enquête anti-corruption de base. La mission a supervisé des enquêtes par infiltration aux points de contrôle de la police, qui ont débouché sur plusieurs arrestations.[277]
EUJUST LEX est une mission civile de gestion de crise mise en œuvre dans le cadre de la politique européenne de sécurité et de défense, destinée à renforcer le système de justice pénale en Iraq. [278]
L'UE a entamé la planification de la mission à la suite de consultations avec les autorités intérimaires iraquiennes et sur la base d'un rapport élaboré par une équipe d'experts, dans le cadre de la mise en oeuvre du programme d'action de l'UE pour l'Irak, présenté en novembre 2004.
1er juillet 2005, après que le premier ministre du gouvernement intérimaire irakien élu, Ibrahim al-Jaafari, a invité l'UE à engager des activités de formation "État de droit" à l'intention de professionnels irakiens. Au cours d'une réunion avec le chef de mission, le 18 juin 2006, le premier ministre irakien actuel, Nouri al-Maliki, s'est également félicité que cette mission ait lieu. Il lui a apporté son soutien, ainsi qu'à ses activités. Le 16 avril 2008, le Premier ministre a rencontré le Haut Représentant Javier Solana et a demandé une nouvelle fois le soutien d'EUJUST LEX. La phase opérationnelle de la mission EUJUST LEX a commencé le En mars 2005, Stephen White a été nommé chef de la mission EUJUST LEX. En janvier 2010, Francisco Díaz Alcantud lui a succédé. Dès le départ, le chef de mission a fixé trois principes directeurs auxquels l'ensemble du personnel doit adhérer. Ces principes sont les suivants: la primauté de la sécurité; la participation des Irakiens à chaque étape; et la souplesse et aptitude à répondre aux besoins des Irakiens. [279]
La plupart des membres de l'équipe EUJUST LEX sont regroupés au sein du bureau de coordination à Bruxelles. La mission dispose également à Bagdad d'une équipe de liaison dont le rôle est essentiel. EUJUST LEX est la première mission intégrée "État de droit" de l'UE. Le 24 mars 2009, le Conseil de l'UE a convenu que la mission EUJUST LEX serait prorogée une troisième fois jusqu'au 30 juin 2010, avec une phase pilote comportant des activités en Irak. Instituée dans le but de renforcer l'État de droit et de promouvoir une culture de respect des droits de l'homme en Irak, EUJUST LEX offre des possibilités de perfectionnement professionnel aux hauts fonctionnaires irakiens du système de justice pénale. L'objectif essentiel est de renforcer la confiance, le respect mutuel et la coopération opérationnelle entre les différentes branches du système irakien de justice pénale (services de police, appareil judiciaire et système pénitentiaire). Des cours et des détachements aux fins d'acquisition d'une expérience professionnelle sont actuellement organisés dans les États membres de l'UE. Ils offrent des possibilités d'apprentissage et présentent les meilleures pratiques en matière d'État de droit. En outre, les activités de la mission facilitent un échange de vues entre les formateurs de l'UE et les participants irakiens. Au cours du mandat précédent, certaines activités préliminaires ont eu lieu dans la région et dans certaines parties de l'Irak. Jusqu'à la fin juin 2010, la mission met en oeuvre des projets pilotes en Irak, pour autant que les conditions le permettent, afin de capitaliser les résultats obtenus et les consolider dans la durée.[280]
La mission a largement dépassé ses objectifs : au 31 mai 2010, 3266 juges irakiens, magistrats instructeurs et hauts fonctionnaires irakiens de la police et du système pénitentiaire occupant des postes d'encadrement supérieur avaient participé à 118 cours intégrés et spécialisés ainsi qu’à 22 détachements aux fins d'acquisition d'une expérience professionnelle pratique. Les formations ont lieu dans les États membres de l'UE et se déroulent sur la base de programmes communs élaborés dans le but de répondre encore aux besoins spécifiques du système de justice pénale irakien tout en continuant de mettre l'accent sur les questions relatives aux droits de l'homme. En plus des formations données au sein de l’UE, la mission a déjà mené en Irak 3 activités préliminaires et 17 projets pilotes avec plus de 750 étudiants en Irak. D'autres activités et projets pilotes, cours et détachements, dans les États membres et en Irak, doivent être réalisés d'ici juin 2010. Un montant d'EUR 30 millions provenant du budget de l'UE a couvert les coûts communs de la mission jusqu'en 2008 et un montant supplémentaire d'EUR 10,8 millions environ a été affecté pour la période allant jusqu'à la fin juin 2010.[281]
b. Mission "État de droit" menée par l'UE au Kosovo: EULEX Kosovo (16 février 2008 - 14 juin 2012)
La mission "État de droit" menée par l'Union européenne au Kosovo (EULEX KOSOVO) est la plus grande mission civile jamais déployée au titre de la politique de sécurité et de défense commune de l'UE. L'objectif central de la mission est d'assister et de soutenir les autorités du Kosovo dans les domaines liés à l'État de droit, en particulier la police, la justice et les douanes. La mission a été lancée par le Conseil de l'UE le 16 février 2008.[282] Elle a atteint sa capacité opérationnelle initiale au début du mois de décembre 2008 et sa pleine capacité opérationnelle en avril 2009. La mission met en oeuvre son mandat dans l'ensemble du Kosovo. EULEX KOSOVO ne remplace pas la mission précédente des Nations unies au Kosovo (MINUK), mais s'emploie plutôt à encadrer, suivre et conseiller les autorités locales dans l'exercice de leurs responsabilités exécutives dans certains domaines de compétence bien précis comme par exemple le terrorisme ou le crime organisé.[283]
EULEX KOSOVO a pour objectif d'aider les autorités du Kosovo dans tous les domaines liés à l'État de droit, en particulier dans les domaines de la police, de la justice, des douanes et des services pénitentiaires. En d'autres termes, la mission aidera les institutions du Kosovo, les autorités judiciaires et les organismes chargés de l'application des lois à progresser sur la voie de la viabilité et de la responsabilisation et à poursuivre la mise sur pied et le renforcement d'un système judiciaire multiethnique indépendant, ainsi que de services de police et de douane multiethniques. Les principales priorités de la mission consistent à répondre aux préoccupations immédiates en matière de protection des minorités et de lutte contre la corruption et la criminalité organisée. La mission est conçue comme un effort mené conjointement avec les autorités locales, conformément au principe de la maîtrise locale du processus, en vue de faciliter la mise en place, au Kosovo, d'un système judiciaire et administratif viable, reposant sur l'État de droit et les normes européennes. Néanmoins, EULEX KOSOVO a quelques compétences d'exécution dans le secteur général de l'État de droit, notamment en ce qui concerne les enquêtes et les poursuites pour les infractions graves et sensibles, tels que les crimes de guerre et les infractions financières graves. La mission, qui dispose d'une capacité maximale autorisée de 1950 policiers, juges, procureurs et agents des douanes internationaux et de 1200 agents locaux, est déployée dans tout le Kosovo. EULEX travaille dans le cadre général de la résolution 1244 du Conseil de sécurité des Nations unies avec une chaîne de commandement unifiée liée au Haut Représentant et aux États membres. Elle est établie au quartier général de Pristina et dans les régions; certains de ses agents sont intégrés dans les services judiciaires et de police et au sein de brigades mobiles des douanes situés au Kosovo, conformément au principe de regroupement.[284]
Le mandat initial de la mission est en vigueur jusqu'au 14 juin 2010. Toutefois, il est prévu que la mission s'achèvera lorsque les autorités du Kosovo auront acquis une expérience suffisante pour garantir l'État de droit à tous les membres de la société.[285]
c. Mission de l’UE dans le domaine de l’Etat de droit en Géorgie: EUJUST Thémis (15 July 2004 – 14 septembre 2010)
Depuis l'adhésion de la Bulgarie, en 2007, seule la mer noire sépare l'Union européenne de la Géorgie. Or, ce pays, situé dans une région stratégique pour l'approvisionnement en pétrole, abrite deux des conflits gelés du Caucase du Sud: le premier concernant la région séparatiste d'Abkhazie et le second, celle d'Ossétie du Sud. Entre 1992 et 2004, l'Union européenne a été le deuxième donateur d'aide financière à la Géorgie, après les Etats-Unis. Elle a mis en place des programmes visant à la réhabilitation de l'Abkhazie et de l'Ossétie du Sud et est également intervenue dans le domaine énergétique: l'oléoduc BTC (Bakou-Tbilissi-Ceylan) et le gazoduc Bakou-Tbilissi-Erzurum (dont Nabucco est le prolongement) traversent la Géorgie. Par ailleurs, les relations entre l'Union et la Géorgie sont régies, depuis 1999, par un accord de Partenariat et de Coopération qui a pour principal objectif le respect de la démocratie et des droits de l'homme.[286]
Suite à la révolution des Roses, en 2003, l'Union européenne a renforcé sa présence en Géorgie par la mise en place de l'opération EUJUST Themis. Cette mission, placée sous l'égide de la PESD a reçu un mandat d'un an pour agir en faveur de l'Etat de droit en Géorgie. Composée de dix experts, son action s'est concentrée sur une réforme du système judiciaire géorgien. Depuis juin 2004, la Géorgie a intégré la politique de voisinage de l'Union européenne dont l'objectif est d'établir des relations étroites entre l'UE et ses partenaires dans la perspective de créer une aire de stabilité, de prospérité et de sécurité. La mission a été lancée en juillet 2004 pour une durée d’un an. [287] Elle s'illustrait dans la réforme du code de procédure pénale, la définition de structures judiciaires décentralisées, orientées vers le service et la protection des citoyens, l’adaptation du système judiciaire du pays hôte à la coopération régionale et internationale dans le domaine judiciaire. [288] Après le déclenchement de la crise entre la Russie et la Géorgie, le 8 août 2008, l'UE, a, au travers de la présidence française, joué un rôle clef dans la négociation du cessez-le-feu. Suite à cela, une nouvelle opération sous l'égide de la PESD, la Mission de surveillance (MSUE), a été déployée en Géorgie. Son mandat prendra fin le 14 septembre 2010. Cette MSUE, dans la droite ligne des objectifs de la PESD, combine une approche civile avec une approche militaire de gestion de crises au sein d'équipes multinationales. Les principaux objectifs de la mission sont de contribuer au rétablissement de l'Etat de droit et de la confiance en rétablissant le contact entre les parties. Pour ce faire, la collecte d'informations joue un rôle primordial, comme en a témoigné la rédaction du rapport Tagliavini. L'Union européenne a également créé un poste de RSUE spécialement axé sur la crise en Géorgie. Il est attribué au Français, Pierre Morel. Son rôle est de veiller à la réalisation des engagements du cessez-le-feu et d'assurer le secrétariat permanent des discussions internationales de Genève. L'Union européenne fait ici figure de conciliateur neutre.[289]
La phase opérationnelle de la mission d'observation de l'Union européenne en Géorgie a débuté le 1er octobre 2008, conformément aux arrangements figurant dans les accords du 12 août et du 8 septembre 2008 conclus entre Moscou et Tbilissi sous l'égide de l'UE.
Le Conseil de l'UE a décidé, le 15 septembre 2008, de créer une mission civile d'observation en Géorgie, dans le prolongement des conclusions du Conseil européen extraordinaire qui s'est tenu le 1er septembre 2008. En l'espace de deux semaines seulement - le 1er octobre 2008 -, l'UE a déployé sur le terrain plus de 200 observateurs. Elle a été le plus rapide déploiement jamais mené pour une mission de l'UE.[290]
EUMM (EU Monitoring mission) a pour mandat de surveiller la mise en oeuvre des accords du 12 août et du 8 septembre 2008. La mission est chargée de contribuer à la stabilisation et à la normalisation de la situation dans les zones touchées par le conflit, de surveiller le déploiement des forces de police et des forces armées géorgiennes et d'observer le respect par toutes les parties des droits de l'homme et du droit humanitaire. Contribuer à rétablir la confiance entre les parties au conflit du mois d'août est une autre tâche importante d'EUMM. La mission est donc activement engagée dans le mécanisme de prévention et de règlement des incidents qui a été décidé dans le cadre des discussions de Genève, afin d'établir des contacts réguliers entre toutes les parties sur le terrain et de discuter des questions de sécurité. EUMM en Géorgie est une mission civile d'observation, autonome, menée par l'UE au titre de la politique de sécurité et de défense commune. Elle ne dispose pas de pouvoirs exécutifs et ses observateurs ne sont pas armés. Le mandat de la mission couvre l'ensemble du territoire Géorgien. [291]
Les Principales tâches sont la stabilisation, c’est-à-dire surveiller et analyser la situation ayant trait au processus de stabilisation, en s'attachant au respect intégral de l'accord en six points, y compris le retrait des troupes, ainsi qu'aux violations des droits de l'homme et du droit humanitaire international; la normalisation, notamment il faut surveiller et analyser la situation en ce qui concerne la gouvernance, l'État de droit et l'ordre public ainsi que la sécurité des infrastructures et le retour des personnes déplacées internes et des réfugiés. Il est également important l’instaurer un climat de confiance e pour cela, il faut contribuer à apaiser les tensions, en faisant la liaison et en facilitant les contacts entre les parties ainsi que par d'autres mesures de confiance. [292]
La structure des bureaux régionaux a été renforcée depuis février 2009, afin de faire face à la situation sur le terrain. Les patrouilles d'EUMM sont divisées en équipes qui se concentrent sur certains points opérationnels spécifiques: les de séparations administratives et mesures de confiance, le respect des accords, et les personnes déplacées, humanitaire et Droits de l'Homme. Pourque ces tâches soient achevées, la mission a été prolongée jusqu’au 15 septembre 2010.[293]
Le Conseil de l'UE a décidé, le 12 février 2008, de créer une mission visant à soutenir la réforme du secteur de la sécurité en République de Guinée-Bissau (UE RSS Guinée-Bissau). [294] Il s'agit de la première mission entièrement planifiée dans le cadre de la capacité civile de planification et de conduite (CPCC) établie pour les opérations civiles de gestion de crise menées par l'UE.
La mission a été lancée officiellement en juin 2008. Elle est menée en partenariat avec la République de Guinée-Bissau, qui conserve la maîtrise du processus de réforme du secteur de la sécurité (RSS).[295] La mission est conforme au "partenariat stratégique Afrique-UE" conjoint adopté lors du sommet UE-Afrique qui s'est tenu à Lisbonne les 8 et 9 décembre 2007.
La mission conseille et assiste les autorités locales en matière de RSS afin de contribuer à créer les conditions propices à la mise en oeuvre du document de stratégie nationale de RSS (approuvé par l'Assemblée nationale le 23 janvier 2008), en étroite coopération avec d'autres acteurs de l'UE et des acteurs internationaux et bilatéraux, ainsi qu'en vue de faciliter l'engagement ultérieur des bailleurs de fonds.
La mission vise tout particulièrement à rendre opérationnelle la stratégie nationale de RSS en apportant une assistance à l'élaboration de plans d'exécution détaillés pour réduire les effectifs et restructurer les forces armées et de sécurité. La mission aide également au développement et à l'articulation des besoins en termes de renforcement des capacités, y compris en matière de formation et d'équipement, et facilite l'engagement ultérieurs des donateurs. La mission doit également évaluer les potentialités et les risques de la continuité d'un engagement de la PSDC à moyen terme pour soutenir la mise en oeuvre de la RSS.
La mission est composée de conseillers civils et militaires appelés à travailler avec l'armée de terre, la marine, l'armée de l'air, la police judiciaire, la police chargée de l'ordre public, le ministère public et le secrétariat du Comité directeur pour le processus de réforme du secteur de la sécurité.
La mission, en vertu de son mandat et respectant le principe de la maîtrise nationale, a assisté les autorités guinéennes dans l'élaboration d'un ensemble complet de lois et de documents organisationnels dans trois domaines d'activité: défense, police et poursuites pénales. Cela comportait notamment la révision et le développement du cadre juridique des forces armées et de sécurité, la définition de leurs structures futures, le rétablissement des relations entre la police judiciaire guinéenne et Interpol, l'élaboration du projet d'une Garde nationale, ainsi que la révision de la loi organique relative au ministère public et du code de conduite des magistrats. L'assemblée nationale de Guinée-Bissau a approuvé le 17 mai une série de lois sur la réforme du secteur de la sécurité (RSS), parmi lesquelles les lois organiques sur la garde nationale et sur la police chargée du maintien de l'ordre ainsi que la loi fondamentale concernant les forces armées, qui étaient considérées comme cruciales pour le lancement de la phase de mise en oeuvre du processus de RSS. L'approbation de ces lois est l'aboutissement de près de deux années de coopération étroite et quotidienne avec les autorités du pays, conformément au mandat de la mission de RSS de l'UE en Guinée-Bissau. Pour que ces lois soient approuvées de façon définitive, elles doivent encore être ratifiées par le Président, ce qui devrait être fait sous peu. [296]
Début avril 2010, le chef d'état-major des forces armées et le premier ministre ont été arrêtés par un groupe de militaires dirigés par le chef d'état-major adjoint. Le 25 mai 2010, le Conseil a adopté une décision modifiant et prolongeant l’action commune 2008/112/PESC relative à la mission. Cette dernière est prolongée pour 4 mois, jusqu’au 30 novembre 2010, en vue d’arrêter une décision finale d’ici juillet 2010 quant à la poursuite de l’engagement dans le cadre de la PSDC en Guinée-Bissau, sur la base d’un examen stratégique et de l’évolution de la situation sur le terrain. [297]
Le Conseil de l’Union Européenne a adopté le 27 avril 2006 l’action commune créant l’opération de l’Union Européenne en soutien à la Mission de l’ONU au Congo en vue des élections présidentielle et législatives de juin prochain.[298] Cette opération est mandatée par la résolution 1671[299] adoptée sous le Chapitre VII. par le Conseil de Sécurité des Nations Unies. Elle vise à instaurer un environnement sécuritaire pour une période allant jusqu’à quatre mois suivant les élections. Initialement créée pour mettre en œuvre le projet UPI (Unités de Police intégrées) à Kinshasa durant la phase électorale, cette mission de police a vu son mandat s’étendre à l’ensemble du pays. Elle doit désormais conseiller les autorités congolaises pour la réforme de sa police. Des projets doivent assister la PNC (Police Nationale Congolaise), comme la mise en place d’un centre opérationnel de police en matière de maintien de l’ordre par exemple. [300]
Il s’agitait d’une mission qui s’appuie sur une demande officielle des Nations Unis pour soutenir la MONUC (Mission des Nations Unis au Congo) lors du processus électoral dans la République démocratique du Congo. La Résolution N° 1671 du Conseil de sécurité des Nations Unies confèrait à l’Union européenne un mandat clair et conforme au droit international pour cette opération. [301] Pendant ces élections historiques, EUFOR RD CONGO épaulait la MONUC dans la sécurisation de la région. En même temps, l’Union européenne poursuivait les missions EUSEC DR CONGO (une mission consultative promouvant la réforme du secteur de la sécurité) et EUPOL KINSHASA (une mission d’assistance à la création d’une unité de police intégrée et à la formation de cette dernière selon les normes internationales). Les forces de EUFOR RD CONGO interviennaient dans différentes parties du pays afin d’assister dans la sécurisation des régions. Toute intervention étaient le fruit d’une concertation étroite avec la MONUC et les autorités nationales.
Le premier jour de cette mission de 4 mois était le 30 juillet 2006, le jour du premier tour des élections présidentielles. Le temps requis pour le déploiement et le redéploiement des troupes s’ajoutait à ces 4 mois. [302]
Le développement de la capacité de gestion de crise de l’UE constitue un volet important de l’objectif consistant à renforcer l’UE en tant que l’acteur mondial. Le but est de parvenir à une amélioration de la capacité de l’UE à agir dans des situations de crise, et donc de contribuer de manière plus efficace à la paix et à la sécurité internationales.
Plus de dix ans après la fondation de la politique européenne de sécurité et de défense, qui constitue le volet opérationnel de la politique étrangère et de sécurité commune, l’Union européenne est un acteur reconnu et sollicité sur la scène internationale. C’était une longue histoire d’y arriver. Dès que le succès économique ait été évident la formation de la politique étrangère y compris la gestion des crises a été mise à l’ordre du jour. La méthode civile de la prévention des conflits et gestion des crises s’apparait paralellement de la formation de la politique étrangère et est devenu de plus en plus importante de nos jours. Le veritable tournant est arrivé lors des crises des annés 1990 et par suite des conséquences des événements, la politique de l’UE a commencé à viser fortement vers la formation de la gestion civile des crises.
Le Conseil européen de juin 2004 a adopté un plan d'action pour les capacités civiles de gestion des crises. Ce plan d'action identifie des priorités en matière de renforcement et d'intégration des capacités européennes et fixe comme échéance l'horizon 2008 pour la réalisation de l'objectif global pour les capacités civiles.[303] A la fin de l'année 2004, les Etats membres avaient mis à la disposition de l'Union 5 761 officiers de police, 631 spécialistes de l'Etat de droit, 562 administrateurs civils et 4 988 personnels de protection civile. Les engagements pris par les différents Etats dans le cadre de l'Objectif Global 2008 ont été confirmés au cours de l'année 2005. La Conférence d'Amélioration des Capacités Civiles du 21 novembre 2005 n'en a pas moins identifié les progrès restant à accomplir.[304] Ces progrès concernent en particulier la rapidité de déploiement des personnels civils sur le lieu d'une crise et la qualité du savoir-faire de ces personnels. La Conférence a donc proposé l'établissement d'une " liste ciblée" des lacunes capacitaires à combler en priorité, ainsi qu'un effort d'amélioration de la formation des personnels et le renforcement de la coordination entre Etats membres dans ce domaine, notamment par le biais d'un échange des " meilleures pratiques". La Conférence suggère également de renforcer l'implication des Etats membres à toutes les étapes des opérations de gestion de crise de l'Union européenne et souligne la nécessité de poursuivre les efforts de chacun afin que les objectifs fixés pour les capacités civiles de la PESC puissent être atteints. La Commission européenne a, de son côté, reconfiguré ses programmes d'assistance et de coopération de manière à favoriser les objectifs de la PESC en matière de résolution des conflits, de gestion des crises et de consolidation des structures étatiques.[305] En septembre 2004, elle a par ailleurs proposé la mise en place d'un Instrument de Stabilité, destiné à renforcer la cohérence et la rapidité des réponses européennes aux désastres naturels. Cette réflexion s'est accélérée après le tsunami de décembre 2004. Après le Plan d'Action présenté par la présidence luxembourgeoise le 31 janvier 2005, la Commission a proposé, dans une Communication du 20 avril 2005, une série de mesures destinées à " renforcer la capacité de l'Union européenne à faire face aux crises et aux désastres dans les pays tiers". Les mesures proposées visaient en particulier à renforcer la rapidité et la réactivité des mécanismes de distribution de l'aide humanitaire dans les zones sinistrées, à approfondir la cohérence et la coordination des politiques nationales, communautaires et internationales et à renforcer le Mécanisme Communautaire de Protection Civile, en " renforçant les liens entre les programmes de la Communauté et les capacités civiles et militaires de l'Union européenne". Le 27 janvier 2006, la Commission a en outre proposé une série de mesures destinées à renforcer le Mécanisme de Protection Civile de l'Union.[306]
En 2008, l'Union européenne a engagé au Kosovo la mission civile la plus importante, en termes d’effectifs, conduite au titre de la PESD. Elle a par ailleurs déployé en Georgie, avec succès et dans des délais très brefs, une mission civile d'observation. L'Union européenne a également déployé en 2008 une nouvelle mission de réforme du secteur de la sécurité en Guinée-Bissau. Elle a accru le nombre de ses personnels présents en Afghanistan, dans les territoires palestiniens et en République démocratique du Congo, et a poursuivi ses efforts en Bosnie-Herzégovine et en Irak. ,Grâce à l'amélioration de ses structures de commandement et de conduite, en particulier la pleine opérationnalité de la capacité de planification et de conduite des opérations civiles, l'Union assure aujourd'hui la conduite de dix missions civiles présentes sur huit théâtres d'opération, y compris sur des théâtres particulièrement exigeants en termes de sécurité. Près de six ans après la première mission de police en Bosnie-Herzégovine, les missions civiles de la PESD sont ainsi devenues un outil indispensable de la politique étrangère et de sécurité commune. Par leurs actions en matière de conseil, d’encadrement et de suivi dans les domaines de la police, de l’état de droit, de l’administration civile, de la réforme du secteur de sécurité ou de l’observation, les missions civiles de la PESD constituent une valeur ajoutée propre à l'Union européenne au service de la paix et de la sécurité internationales. L’Union sera de plus en plus sollicitée pour cette capacité sans équivalent au plan international. Nous poursuivrons l’amélioration de nos capacités d'anticipation, de réaction, de planification et d’exécution, pour une mise en place rapide et efficace des missions civiles. [307]
La multiplication des opérations de gestion de crise menées par l'Union européenne au cours des dernières années permet d'esquisser un premier bilan de la " méthode européenne" de gestion des crises. Selon de nombreux observateurs, les capacités et le savoir-faire de l'Union européenne en matière de gestion civile des crises dépassent désormais les capacités de l'OTAN ou des Etats-Unis. Des insuffisances subsistent néanmoins, tant dans le processus décisionnel de l'Union européenne que dans les capacités d'intervention et d'action de cette dernière. L'absence d'autorité unique en matière de politique étrangère constitue l'obstacle essentiel à l'efficacité et à la pérennité de l'action extérieure de l'Union européenne. A la division des compétences entre la Commission et le Conseil s'ajoute en effet le risque permanent d'un désaccord entre Etats membres à l'intérieur même du Conseil. Cette division semble être réduit par l’introduction de la poste de la Haut représentant de la PESC, mais sans détermination exacte des compétences cette réforme ne peut pas encore monte ses côté positifs.
En mars 2003, le Conseil a formulé des suggestions de procédure pour une gestion européenne des crises cohérente et globale.[308] Les opérations les plus récentes suggèrent que la Commission et du Conseil sont désormais capables de coordonner très rapidement leurs outils de gestion de crise dans les situations d'urgence. Le risque de rivalité et de contradiction mutuelle subsiste néanmoins, qui ne pourra être durablement surmonté que par l'arbitrage et une forte volonté politique des Etats membres. En dépit de l'unité démontrée lors des récentes opérations extérieures, ces dernières restent séparées par des traditions et tropismes géographiques divergentes.[309] Pour les crises plus ordinaires, la capacité des États européens à agir en commun apparaît de plus en plus satisfaisante. L'usage accrue des coopérations renforcées ou structurées semble devoir accroître cette capacité d'action commune. Il est en tout cas dans l'intérêt de chacun.
Les opérations de gestion de crise et de (re)construction étatique sur un territoire donné se heurtent à de nombreux obstacles potentiels: incertitude quant au statut international du territoire concerné, coexistence sur ce territoire de communautés antagonistes, existence de traditions morales et politiques incompatibles avec la démocratie libérale, voire avec la forme même de l'Etat moderne, bureaucratique et laïque.[310] La réflexion européenne en matière de gestion des crises ne peut dès lors se limiter à des questions de procédures et de capacités, mais doit comprendre une dimension théorique. Les recherches dans le champ des cultures politiques comparées, devront trouver leur place dans la définition de la stratégie extérieure de l'Union. C'est en prenant en compte la possibilité du caractère non universalisable de son propre modèle politique et en se disposant à agir en conséquence, que l'Union européenne sera la mieux préparée à affronter la complexité et le caractère sans doute imprévisible des crises du XXIe siècle.[311]
En dépit de progrès considérable constaté ces dernières années, il est probablement trop tôt pour conclure au succès pur et simple de la méthode européenne de gestion des crises. La plupart des opérations engagées par l'Union ne sont pas encore arrivées à leur terme; la question de la capacité future des territoires pris en charge à se gouverner par eux-mêmes, ainsi que celle de la légitimité politique interne et internationale de leurs nouvelles autorités, restent bien souvent en suspens. De plus, ces opérations sont jusqu'à présent restées limitées dans leur ampleur. Personne ne peut prédire comment réagiraient l'Union et ses Etats membres face à une crise politico-militaire de grande envergure. L'histoire récente démontre toutefois très clairement que la seule puissance militaire ne suffit pas à résoudre les crises contemporaines. Une intervention armée que ne suivrait pas un effort soutenu de stabilisation et de reconstruction d'une structure politique viable risque au contraire de dégénérer en un désordre incontrôlable. Le rétablissement de l'ordre politique interne sur les territoires qui en sont dépourvus constitue bien le défi fondamental de l'époque actuelle. En ayant d'emblée adopté une approche globale, à la fois civile et militaire, de la gestion des crises, et en poursuivant le renforcement de ses capacités d'action et de ses outils d'analyse, l'Union européenne s'affirme comme un pourvoyeur majeur de sécurité au niveau international.[312]
En bref, l’UE a quoi à faire pour développer sa politique et méchanisme de gestion civile des crises et pour achever les buts fixés.
En vue de cela, la priorité première reste de renforcer les capacités internationales et régionales d’analyse, de prévention et de réponse à des menaces de conflits violents ou de catastrophe naturelle pouvant porter préjudice à la stabilité internationale et au développement humain. L’idée centrale est fondée sur le postulat qu’il ne peut y avoir de bonne évaluation de situation sans une connaissance fine des données locales. Or, selon la Commission, l’expertise est détenue le plus souvent par des ONG présentes sur le terrain, lesquelles sont capables de jouer le rôle de capteurs intelligents sous réserve qu’il leur soit permis de s’organiser en conséquence. Pour cette raison, un fond de « partenariat pour la consolidation de la paix » a été créé afin de financer les capacités de formation, de planification et la création d’outils dédiés à l’alerte précoce (conflit ou catastrophe humanitaire naturelle) au sein de ces ONGs. Les financements pour les années 2007-2011 sont dirigés essentiellement sur les organisations spécialisées dans la médiation des conflits dans les Etats affaiblis et celles mettant en place des bases de données socio – politiques permettant une analyse politique locale requise pour le pilotage des programmes financiers lourds de l’Union. Il est également plannifier d’améliorer la coopération entre l’Union et les institutions régionales de sécurité. La Commission se situe ici dans la perspective d’une situation de fin de conflit armé ou de catastrophe naturelle de grande ampleur. La préoccupation principale consiste alors à disposer de la meilleure évaluation possible des besoins locaux pour amorcer les aides financières internationales et solliciter les donateurs. Pour éviter les approches parcellaires ou en ordre dispersé des différentes institutions de la communauté internationale, l’Union a décidé de s’associer aux experts de la Banque mondiale et de l’ONU pour mettre au point des méthodes croisées et complémentaires d’évaluation des besoins en post-conflit (programme Post-Conflict Needs Assessment - PCNA)[313] ou après catastrophe humanitaire (programme Post Disaster Needs Assessment – PDNA)[314].
Il est également important d’accélérer la formation et l’entraînement des experts civils européens engagés dans les équipes d’intervention civiles créées dans le cadre du second pilier. Pour cela, plus de cinq millions d’Euros sont prévus pour former une centaine d’experts par an dans les domaines de l’état de droit et de l’administration civile. L’ensemble de ces dispositifs et méthodes doit être préférentiellement déployé en Afrique, au titre de la coopération prioritaire dans le domaine de la sécurité et du développement décidée en 2007 par le Conseil. La stabilité selon le Conseil: contribuer au règlement des conflits par constitution de réservoirs de moyens militaires, sécuritaires et civils.
Pour améliorer les capacités déjà existantes il est essentiel de renforcer la capacité de l'Union européenne à planifier et à déployer simultanément plusieurs missions, notamment en situation de réaction rapide; poursuivre le développement d'outils de gestion adaptés pour mobiliser efficacement les capacités nécessaires aux missions civiles; améliorer la formation des personnels susceptibles être déployés dans les missions et continuer le renforcement des équipes d'interventions civiles; renforcer la fonction de soutien aux missions, en matière administrative, financière, logistique et de ressources humaines, y compris en recherchant la plus grande synergie possible entre moyens civils et militaires; développer des stratégies nationales permettant de faciliter le déploiement de personnels dans les missions et encourager l'échange de bonnes pratiques entre Etats membres; renforcer la cohérence et les synergies entre les missions menées au titre de la PESD et les autres instruments de l'Union européenne ; et mettre en place, pour les missions civiles de la PESD, un véritable système de retour d'expériences. Comme le proverbe dit repetitio est mater studiorum, les conséquences de toutes les missions contribuent à l’amélioration du système.
Toutefois, le cadre institutionnel de la PESC/PESD est aujourd’hui suffisamment structuré pour comprendre comment les outils fabriqués par l’UE peuvent intervenir en soutien d’une action de stabilisation prise au sens de prévention d’une crise, gel d’une situation risquant de se détériorer, ou d’accompagnement de sortie de conflit, consolidation d’un nouvel équilibre.
« Face aux crises, la spécificité de l'Union réside dans sa capacité à mobiliser une vaste gamme de moyens et d'instruments tant civils que militaires, lui donnant ainsi une capacité globale de gestion de crise et de prévention des conflits, au service des objectifs de la politique étrangère et de sécurité commune »[315]
Les travaux actuels se concentrent notamment sur les domaines suivants: les synergies entre les opérations civiles et militaires menées dans le cadre de la PESD et entre la PESD et les activités de l’UE continueront de faire l'objet d'une attention particulière Ressources humaines. Des travaux ont été également engagés pour mettre au point une approche systématique en matière de ressources humaines en vue d'établir un cadre clair qui permette de s'assurer les services des personnes les plus qualifiées, de manière à obtenir des résultats optimaux dans le domaine de la gestion civile de crises.
[1] Voir, Cinq ans après Göteborg: L’UE et son potentiel de prévention des conflits. European Peacebuilding Liaison Office (EPLO) September 2006 ; Voir aussi, MISSIROLI, Antonio: Introduction: A tale of two pillars – and an arch. in: The EU Foreign Service: how to build a more effective common policy. European Policy Centre (EPC) working paper No. 28November 2007, p. 9-27.;CAMERON, Fraser: The European Union and Conflict Prevention. Background Paper Prepared for the Project European Action on Small Arms and Light Weapons and Explosive Remnants of War http://www.unidir.org/pdf/EU_background_papers/EU_BGP_01.pdf (28.06.2010.)
[2] Projet de programme de l´Union européenne pour la prévention des conflits violents. Press Release: Brussels (07-06-2001) - Nr: 9537/1/01. point 3.
[3] Guide de la politique européenne de sécurité et de défense (PESD). Représentation permanente de la France auprès du Comité Politique et de Sécurité de l’Union européenne, édition novembre 2008, p. 11. http://www.diplomatie.gouv.fr/fr/IMG/pdf/Guide_de_la_PESD_nov._2008_FR.pdf (28.06.2010.)
[4] SANTOPINTO, Federico: Le traité de Lisbonne et l'action extérieure de l'Union européenne. GRIP 2007/5. p. 8.
[5] Version consolidée du traité sur l'Union européenne, JO n° C 83 du 30.03. 2010. [TUE 2010] art. 15, para. 5.
[6] TUE 2010, art. 15 para. 1.
[7] Voir, Sénat session ordinaire de 2007-2008. N° 188. Annexe au procès-verbal de la séance du 30 janvier 2008. Rapport d'information fait au nom de la commission des Affaires étrangères, de la défense et des forces armées sur le traité de Lisbonne, par M. Jean FRANÇOIS-PONCET, Sénateur. http://www.senat.fr/rap/r07-188/r07-1880.html (27.05.2010.) [ci-après: Rapport de FRANÇOIS-PONCET de la défense et des forces armées sur le traité de Lisbonne]
[8] Action commune 2008/550/PESC du Conseil du 23 juin 2008 instituant un Collège européen de sécurité et de défense (CESD) et abrogeant l’action commune 2005/575/PESC. JO L 176 du 4.7.2008.
[9] Ibid, p. 20–24.
[10] Ibid.
[11] TUE 2010, art. 16 para. 6.
[12] TUE 2010, art. 38 para1.
[13] TUE 2010, art. 38 para 3.
[14] Ses missions étaient précisées par l'article 25 du TUE 2010. Décision du Conseil, du 14 février 2000, portant création du comité politique et de sécurité intérimaire JO L 49 du 22.02.2000, p.1.
[15] Il existe un Groupe politico-militaire (GPM) dans la structure de l’UEO aussi. UEO, Voir, « L'UEO aujourd'hui », Secretariat général de l’UEO, Bruxelles Janvier 2000, section I.II. et II. II. http://www.weu.int/UEO_Aujourdhui2.pdf (18.07.2010.)
[16] Conclusions du Conseil européen d'Helsinki (1999), Annexe IV et article 25 du traité de Nice; Décision du Conseil du 22 janvier 2001 instituant le Comité politique et de sécurité. JO n° L 027 du 30.01.2001 [ci-après: Décision instituant le COPS] p. 1-3.
[17] Décision instituant le COPS, p. 1-3.
[18] En cas de réponse militaire, le COPS exerce le contrôle politique et la direction stratégique. Sur la base des avis et recommandations du CMUE, le COPS évalue les options militaires stratégiques, le concept et le plan d'opération, afin de les soumettre au Conseil. Dans la perspective du lancement d'une opération, le COPS adresse donc au Conseil une recommandation, fondée sur les avis du comité militaire. Le Conseil décide ensuite sur le lancement de l'opération, dans le cadre d'une action commune. Celle-ci détermine notamment le rôle du secrétaire général/ haut représentant, dans la mise en œuvre des mesures. Au cours de l'opération, le secrétaire général/ haut représentant, qui peut présider le COPS, fait rapport au Conseil. En outre, le secrétaire général/ haut représentant, sur la base des travaux du COPS, oriente les activités du centre de situation. Celui-ci appuie le COPS et lui fournit des informations relatives à la gestion des crises. Voir, Décision instituant le COPS, supra, p. 1 – 3.
[19] Ibid.
[20] Décision du Conseil 2001/80/PESC, du 22 janvier 2001, instituant l'État-major de l'Union européenne. Annexe, JO L 27/7 du 30.01.2001.[ci-après : Décision instituant l’EMUE] p. 7-11. pont 1. et Décision 2008/298/PESC du conseil du 7 avril 2008 modifiant la décision 2001/80/PESC instituant l'état-major de l'Union européenne. JO L 102/25 du 12.4.2008. p. 25-33.
[21] Décision instituant l’EMUE, supra, p. 7-11. point 2.
[22] Ibid, point 3.
[23] Ibid, point 4.
[24] Ibid.
[25] Ibid, point 5.
[26] Ibid.
[27] Décision du Conseil 2001/78/PESC du 22 janvier 2001, portant création du Comité militaire de l'Union européenne. JO n° L 027 du 30/01/2001 [Décision pour la création de CMUE] p. 4 - 6
[28] Le président du comité, nécessairement un officier quatre-étoiles, est désigné par le Conseil, sur recommandation du CEMA, et dispose d'un mandat de trois ans, sauf décision contraire du Conseil. Il représente le CMUE auprès du Comité politique et de sécurité (COPS) et du Conseil, et préside les réunions du CMUE au niveau des Repmil et du CEMA. Ibid.
[29] Voir, Décision instituant l’EMUE, supra.
[30] Décision du Conseil 2000/354/PESC du 22 mai 2000 instituant un comité chargé des aspects civils de la gestion des crises. L 127/1 du 27.5.2000. p. 1.
[31] Ibid, p. 1. art. 1.
[32] Ibid, p. 1. art. 2.
[33] Guide de la politique européenne de sécurité et de défense (PESD). Représentation permanente de la France auprès du Comité Politique et de Sécurité de l’Union européenne. édition novembre 2008 [ci-après : Guide de la PESD] p. 26. http://www.diplomatie.gouv.fr/fr/IMG/pdf/Guide_de_la_PESD_nov._2008_FR.pdf (24.04.2010.)
[34] Guide de la PESD, supra, p. 27.
[35] Politique européenne de sécurité et de défense: aspects civils de la gestion des crises. PRESSE – Secrétariat général du Consei de l'UE. http://www.consilium.europa.eu/uedocs/cmsUpload/090702%20Civilian%20aspects%20of%20crisis%20management%20-%20version%203_FR.pdf (15.06.2010.)
[36] Projet de programme de l´Union européenne pour la prévention des conflits violents. Press Release: Brussels (07-06-2001) - Nr: 9537/1/01. point 13.
[37] Traité d’Amsterdam, supra, art. J.8 point 3., Voir aussi, DE LA GORCE, Paul-Marie, Vers quelle politique étrangère commune?, dans Le Monde diplomatique. Juin 1992, n° 459, p. 6.
[38] Voir, Rapport de la présidence au Conseil européen sur le service européen pour l'action extérieure. Bruxelles, le 23 octobre 2009. 14930/09. [ci-après : Rapport SEAE]
[39] Quel futur pour l’aide communautaire? Note d’information: le Traité de Lisbonne.p. 3. www.weca-aide-ce.eu (17.04.2010.)Secrétariat général du Conseil de l’UE, note d'information~Le Haut Représentant pour les affaires étrangères et la politique de sécurité /Le Service européen pour l'action extérieure. Novembre 2009.p.1-2.
[40] Rapport SEAE, supra, point 7.
[41] Déclaration n° 14 Déclaration sur la politique étrangère et de sécurité commune. JO. C 83/343. du 30.3.2010.
[42] Rapport SEAE, supra, point 8.
[43] TUE, supra, art. 36
[44] Accord interinstitutionnel entre le PE, le Conseil et la Commission, du 6 mai 1999, sur la discipline et l'amélioration budgétaires. JO C 172 du 18.06.1999.
[45] Voir notamment le Policy Paper rédigé pour le Parlement européen par le GRIP : NKUNDABAGENZI, F.- ADAM, B - PAILHE, C. – PECLOW, V – SANTOPINTO, F.: Approche intégrée des outils et des acteurs de la gestion civile des crises par l'UE et son financement. janvier 2004,
http://www.europarl.eu.int/meetdocs/committees/ afet/20040127/05c_fr.pdf (17.04.2010.)
[46] Déclaration 31 annexée au TUE.
[47] Guide de la PESD, supra, p. 39-40.
[48] TUE, supra, art. 36 para.1.
[49] ADEBAHR, Cornelius: Learning crisis management.The role of the EU Special Representatives. Paper presented at the 50th Annual Convention of the International Studies Association (ISA)New York, NY, USA
February 15-18, 2009. http://www.allacademic.com//meta/p_mla_apa_research_citation/3/1/1/9/6/pages311968/p311968-1.php
PAILHE, Caroline: Les repésentants spéciaux: entre gestion et prévention des crises et des conflits. In: NKUNDABAGENZI, Félix: La gestion des crises et des conflits. In: NKUNDABAGENZI, Félix – PAILHE, Caroline et PECLOW, Valérie: L’Union Européenne et la Prévention des Conflits. Concepts et instruments d’un nouvel acteur. Document du GRIP. 2002.[ci-après : NKUNDABAGENZI – PAILHE – PECLOW] p. 26. http://www.grip.org/en/siteweb/dev.asp?N=simple&O=536 (03.02.2010.)
[50] Traité d’Amsterdam, supra, art. 18.5.
[51] TUE, supra, article 36 paragraph 2.
[52] NOWAK, Agnieszka: Civilian Crisis Management within the ESDP. in : NOWAK, Agnieszka: Civilian Crisis management : the EU Way. Chaillot Paper, n 0 90, June 2006. p. 31.
[53] Communication sur la prévention des conflits 2001, supra, p. 26
[54] PAILHE, Caroline: Les représentants spéciaux :entre gestion et prévention des crises et des conflits. in : NKUNDABAGENZI – PAILHE – PECLOW, supra, p. 23.
[55] Charter of the United Nations. 24 October 1945, 1 UNTS XVI, [UN Charter], Art. 2 § 1; Voir, MBAYE, Kéba: Commentaire de l’article 2 § 1. in : COT, J.P.-PELLET, A.: La Charte des Nations Unies. Commentaire article par article, 2e éd., Economica, Paris 1991. ; STEWART : The European Union and conflict prevention, supra, p. 69-72.
[56] TAVERNIER, Paul: Souveraineté de l'Etat et qualité de membre de l'Union européenne. Actualité et Droit International, avril 2001. http://www.ridi.org/adi/200104a1.htm (05.28.2010.)
[57] TANK, G. Pinar: The CFSP and the Nation-State. in: ELIASSEN, Kjell A.: Foreign and Security Policy in the European Union. British Library, 1998, p. 9-21.
[58] HEBERT, Jean-Paul: Le libéralisme et la souveraineté politique. Le débat stratégique, N°87, septembre 2006, page 7.
[59] La Convention europeenne le Secrétariat: Groupe de travail VII « Action extérieure ».Bruxelles, le 21 novembre 2002working group VII., Working document 49.
http://european-convention.eu.int/docs/wd7/5474.pdf (16.05.2010.)
[60] TUE, supra, art. 34. para 2. al. 2.
[61] TUE, supra, art. 34 para. 1.
[62] Rapport de FRANÇOIS-PONCET de la défense et des forces armées sur le traité de Lisbonne, supra, p.67.
[63] Déclaration no. 12. ad article 18 du traité sur l'Union européenne. JO n° C 115 du 09.05.2008.
[64] Rapport de FRANÇOIS-PONCET de la défense et des forces armées sur le traité de Lisbonne, supra, p. 63-66.
[65] Ibid, p. 65-67.
[66] TUE 2010, supra, art. 15.
[67] Voir, L'Europe dans le monde - Propositions concrètes visant la cohérence, l'efficacité et la visibilité. Commission Européenne. COM(2006) 278 Final. Bruxelles 8 juin 2006. ; CAMERON, Fraser : The EU and International organisations : partners in crisis management. EPC issue paper no. 41. October 24, 2005. [ci-après : CAMERON : The EU and International organisations : partners in crisis management]; SZAPIRO, Manuel : International Organisations’ Cooperation in the Field of Conflict Prevention. in : KRONENBERGER – WOUTERS, supra, p. 347-368.
[68] Voir, Communication sur la prévention des conflits 2001, supra.
[69] Construire notre avenir commun, défis politique et moyens budgétaires de l’Union élargie 2007-2013. Communication de la Commission au Conseil et au Parlement européen, Bruxelles, 10 février 2004, p 27.
[70] Union européenne et Nations unies: le choix du multilatéralisme. Bruxelles, le 10.9.2003. COM(2003) 526 final.Voir aussi, SIMAI, Mihály: A Milleniumi nyilatkozat, az ENSZ és az Európai Unió a XXI. század kihívásainak tükrében. In: GÖMBÖS, Ervin : Az ENSZ és az EU együttmûködése. Magyar ENSZ Társaság 2003. p. 9-24.
[71] Voir, Communication de la Commission au Conseil et au Parlement européen, du 30 mai 2001. Édifier un partenariat efficace avec les Nations unies dans les domaines du développement et des affaires humanitaires. COM(2001)231 final/2. [ci-après : Communication sur un partenariat efficace avec les Nations unies]
[72] TARDY Thierry: The European Union and the United Nations: Global versus Regional Multilateralism. Studia Diplomatica, Vol. LX. n°1. 2007. pp. 191-209 ; Voir aussi, ORTEGA, Martin: The European Union and the United Nations– Partners in Effective Multilateralism. Cahier de Chaillot. n°78. IES-UE juin 2005.
[73] PFISTER, Stéphane: La gestion civile des crises : un outil politico-stratégique au service de l'Union européenne. Thèse n° 686 présentée à la Faculté des sciences économiques et sociales de l’Université de Genève, 2008, p. 219. [ci-après : PFISTER : La gestion civile des crises...] http://archive-ouverte.unige.ch/vital/access/manager/Repository/unige:1407 (01.02.2010.)
[74] Communication de la Commission au Conseil et au Parlement européen, du 10 septembre 2003; Union européenne et Nations unies: le choix du multilatéralisme , COM(2003) 526 final - Non publié au JO.[ci-après : Communication de « Union européenne et Nations unies: le choix du multilatéralisme »]
[75] Voir, Rapport du Groupe d’études sur les opérations de paix de l’ONU, Nations Unies, UN Doc
A/55/305/S/2000/809 (Rapport BRAHIMI), New York, 21 août 2000.
[76] A More Secure World : Our Shared Responsibility, Report of the High level Panel on Threats, Challenges and
Change, United Nations, A59/565, New York, 2 December 2004. Voir aussi Draft Paper for submission to the High- Level Panel on Threats, Challenges and Change, Doc. 9165/05, EU Council, Brussels, 11 May 2004.
[77] Voir, In Larger Freedom : Towards Development, Security and Human Rights for All , Report of the UNSG, United Nations, A59/205, 21 March 2005.
[78] TARDY: Thierry: L’Union européenne et l’ONU dans la gestion des crises : opportunités et limites d’une relation déséquilibrée, Recherche et Documents, n°32, Paris, Fondation pour la Recherche Stratégique, 2004 ; TARDY, Thierry: EU-UN Cooperation in Peacekeeping : a Promising Relationship in a Constrained Environment, in Cahier de Chaillot, n°78, IES-UE, Paris, juin 2005, p. 67.
[79] WOUTERS, Jan : The United Nations, the EU and Conflict Prevention : Interconnecting the Global and Regional Levels. in : KRONENBERGER, Vincent – WOUTERS, Jan: The European Union and conflict prevention: policy and legal aspects, Maintien de la paix et prévention des conflits. T.M.C. Asser Press, The Hague, 2004, p. 369-392. ; PFISTER: La gestion civile des crises, supra, p. 20.
[80] La communication sur la prévention des conflits et la communication intitulée « Liens entre l'aide d'urgence,
la réhabilitation et le développement – Évaluation » COM(2001) 153 final du 23 avril 2001 fait une
présentation circonstanciée de l'expérience de la Commission dans ces domaines.
[81] Voir,Communication de « Union européenne et Nations unies: le choix du multilatéralisme » p. 16.
[82] Ibid, p. 14-16.
[83] EU-UN Cooperation in civilian crisis management operations – Elements of implementation of the EU-UN Joint Declaration, EU Council, Doc. 13846/1/04, Brussels, 28 October 2004; Coopération entre l’UE et les
Nations Unies dans le cadre de la gestion civile des crises, Annexe IV du Rapport de la Présidence néerlandaise sur la PESD, décembre 2004. [Rapport de la Présidence néerlandaise sur la PESD]
[84] Communication sur un partenariat efficace avec les Nations unies, supra.
[85] CAMERON: The EU and International organisations: partners in crisis management. supra.
[86] BERTRAND, Maurice: Vers une stratégie de prévention des conflits? Politique étrangère, Année 1997, Vol. 62, Numéro 1, [ci-après : BERTRAND]p. 111-123.
[87] Déclaration commune sur la coopération entre les Nations unies et l'Union européenne dans la gestion des crises, Berlin, 7 juin 2007.
[88] Voir, RUMMEL, Reinhardt: Conflict Prevention. European Parliament Sub-committee on Security and Defence Meeting, 29 November 2004, Working Paper FG2, 2004/03, SWP Berlin.
[89] Annexe IV du Rapport de la Présidence néerlandaise sur la PESD, décembre 2004, supra.
[90] PFISTER: La gestion civile des crises, supra, p. 221.
[91] HEMRA, Urban: Identifying and Developing Forms of How the EU Can Enforce the UN. EU Civilian Crisis Management Capability - Conference Report, SWEFOR/SPAS Stockholm, 20 April 2001. p. 27-30.
[92] PFISTER: La gestion civile des crises, supra, p. 223.
[93] Le programme de Göteborg engage l'UE et ses États membres à mettre en oeuvre les mesures dans ce
domaine et stipule que "conformément à l'article 19 du traité sur l'Union européenne, l'Union et ses États
membres coordonneront leur action pour promouvoir la prévention des conflits au sein des organisations
internationales dont ils font partie.
[94] Communication de « Union européenne et Nations unies: le choix du multilatéralisme » p. 16-17.
[95] Draft Assessment Report on the EU’s role vis-à-vis the OSCE. EU Council Secretariat, Doc.15387/1/04, Brussels, 10 December 2004. Notons l’existence d’un Groupe de travail spécifique sur l’ OSCE et le Conseil de l’Europe au sein du Conseil de l’UE. ; BERTRAND, supra, p. 112-113.
[96] GARAMVÖLGYI, Orsolya: Les perspectives d’une Europe de la défense. Miskolc Journal Of International Law, Volume 2. (2005) No. 1. p. 59-64. http://www.uni-miskolc.hu/~wwwdrint/MJIL3/20051garamvolgyi1.pdf (06.06. 2010.) PFISTER: La gestion civile des crises, supra, p. 224.
[97] Voir, CAMERON : The EU and International organisations : partners in crisis management. supra.
[98] Voir en général le site officiel de l’OSCE: www.osce.org
[99].Charte de Paris pour une nouvelle Europe - Une nouvelle ère de démocratie, de paix et d’unité, 21 novembre 1990, 30 I.L.M. 190.
[100] Voir, PFISTER: La gestion civile des crises, supra, p. 224 ; DERMOT, Doyle : EU and OSCE : Natural Born Partners ?, European Security Review, n°14, ISIS, Brussels, September 2002; WOHLFELD, Monica : Developing Ways of Cooperation and Mutual Reinforcement Between the EU and the OSCE. EU Civilian Crisis Management Capability, SWEFOR/SPAS Conference Report, Stockholm, 20 April 2001, p.30-32
[101] La Mission de vérification au Kosovo en 1998-1999 est en ce sens une (quasi-)exception qui confirme la règle. Les demandes de Vienne pour accroître le partage d’informations avec la PESC rencontrent par ailleurs une fin de nonrecevoir. L’obstacle principal demeure l’accès aux documents classifiés de l’UE. Les Vingt-sept sont de fait peu désireux de partager des renseignements politiques ou opérationnels avec la Russie et les pays de la Communauté des Etats Indépendants (CEI). Cela peut se comprendre si l’on considère les intérêts de l’UE et des Etats membres qui sont en jeu au Kosovo, en Moldavie ou en Géorgie. Le Conseil de l’UE invoque par ailleurs la nécessité de ne pas bureaucratiser le Secrétariat de l’OSCE à Vienne. Il préconise dès lors de privilégier les échanges ad hoc en matière d’alerte précoce, d’évaluation, de retour d’expérience. PFISTER : La gestion civile des crises, supra, p. 224.
[102] Document de Lisbonne 1996. OSCE DOC.S/1/96. 3 décembre 1996. page 17 point 6.
[103] Voir, CAMERON, Fraser: The European Union and the OSCE: Future Roles and Challenges. 6 Helsinki Monitor 21 (1995).; BAKKER, Edwin: The Culture of Conflict Prevention: OSCE experiences and Cooperation with the EU. In : KRONENBERGER, Vincent – WOUTERS, Jan: The European Union and conflict prevention: policy and legal aspects, Maintien de la paix et prévention des conflits. T.M.C. Asser Press, The Hague, 2004, [ci-après : KRONENBERGER - WOUTERS] p. 393-414.
[104] Projet de conclusions du Conseil sur la coopération UE-OSCE en matière de prévention des conflits, de gestion des crises et de relèvement après un conflit. Conseil de l'Union européenne. Bruxelles, le 10 novembre 2003 (14.11). 14527/1/03 REV 1. [ci-après : Projet de la coopération UE-OSCE]page 3 point 5.; COLARD-FABREGOULE, Catherine: La Charte de sécurité européenne de l’OSCE les nouveaux aspects de la sécurité sur le continent. http://www.diplomatie.gouv.fr/fr/IMG/pdf/FD001272.pdf (17.05.2010.)
[105] Projet de la coopération UE-OSCE, supra, page 3 point 6.
[106] Ibid, page 5 point 9-11.
[107] PFISTER : LA gestion civile des crises, supra, p. 225.
[108]STEWART, Emma J.: The European Union and conflict prevention: policy evolution and outcome. LIT Verlag Berlin. 2006.[ci-après: STEWART: The European Union and Conflict Prevention: policy evolution and outcome] p. 243-244.
[109] Déclaration OTAN - Union européenne sur la politique étrangère et de sécurité commune (PESC). Bruxelles, le 16 décembre 2002; PFISTER , Stéphane : Les avatages comparatifs de l’Union Européenne dans la gestion civile des crises et la sortie des conflits. Euryopa, Institut européen de l’Université de Genève, Septembre 2004, [ci-après : PFISTER : Les avatages comparatifs...] p. 63-64.
[110] STEWART: The European Union and conflict prevention, supra, p. 244.
[111] Une Alliance pour le XXIe siècle. Communiqués du Sommet de Washington publi par les chefs d'Etat et de gouvernement participant la runion du Conseil de l'Atlantique Nord tenue Washington le 24 avril 1999. Communique de Presse NAC-S(99)64.
[112]: Conclusions de la Présidence – Conseil européen de Nice, les 7, 8 et 9 décembre 2000. SN 400/00. Voir aussi, MOENS, Alexander: L'OTAN et la PESD : le besoin d'un accord politique. Revue militaire canadienne, Hiver 2000-2001. p. 59-68.
[113] EU-NATO declaration on ESDP. Remarks by Javier Solana, EU High Representative for the Common Foreign and Security Policy following the agreement on the establishment of EU-NATO permanent arrangements. Brussels, 16 December 2002. S0240/02.
[114] EU-NATO: The Framework for Permanent Relations and Berlin Plus. http://www.consilium.europa.eu/uedocs/cmsUpload/03-11 11%20Berlin%20Plus%20press%20note%20BL.pdf (14.05.2010.) ; European Parliament resolution of 19 February 2009 on the role of NATO in the security architecture of the EU 2008/2197(INI), OJ C 76 E/69, 25.3.2010.
[115] YOST, David, S.: NATO and International Organizations. Forum Papers Series Edited by Cees M. Coops Rome, September 2007, p. 72-103.; La gestion des crises. http://www.nato.int/issues/crisis_management/index-fr.html (18.05.2010.)
[116] Voir, Une Europe sûre dans un monde meilleur, supra ; PFISTER: Les avatages comparatifs ..., supra, 52-56.
[117] Déclaration du Sommet de Prague diffusée par les chefs d'Etat et de gouvernement participant à la réunion du Conseil de l'Atlantique Nord tenue à Prague le 21 novembre 2002. Communiqué de presse (2002) 127. ; Voir également , KRIENDLER, John : NATO Crisis Management and Conflict prevention. in : KRONENBERGER– WOUTERS, supra, p. 415-438.
[118] Les Relations OTAN – Union européenne. http://www.ladocumentationfrancaise.fr/dossiers/otan/relations-otan-union-europeenne.shtml (18.05.2010.)
[119] BAUMGARTNER, Kelly : Elargir la participation au dispositif de gestion des crises de l’Union européenne, Sommaire d’un rapport d’ISIS Europe, Bruxelles, mai 2002.
[120] TUE 2010, supra, art. 24 et 38.
[121] Consultations and Modalities for the Contribution of non-EU States to EU Civilian Crisis Management, EU Council PSC, Doc.15203/02, Brussels, 3 December 2002.
[122] Agreement on security procedures for the exchange of classified information with Bulgaria, Romania, Iceland, Norway, Turkey, Canada, the Russian Federation, Ukraine, the United States of America, Bosnia and Herzegovina, and FYROM. - Council authorisation to Presidency to open negotiations in accordance with Articles 24 and 38 of the TEU. EU Council, Doc. 13819/03, Brussels, 21 October 2003
[123] Sommet UE-Canada, 24 novembre 2005. http://www.canadainternational.gc.ca/eu-ue/bilateral_relations_bilaterales/2005_11_24_statement-declaration.aspx?lang=fra (17.06.2010.)
[124] PFISTER : La gestion civile des crises, supra, p. 216.
[125] Civilian Headline Goal 2008 – Questionnaire on contributions from non-EU states towards the EU civilian crisis management capability under ESDP, EU Council Secretariat, Doc. 12208/06, Brussels, 14 August 2006.
[126] Civilian Headline Goal 2008 - Civilian Capabilities Improvements Conference 2006 – Draft
Ministerial Declaration, EU Council Secretariat, Doc. 14927/06, Brussels, 7 November 2006
[127] Draft Report on the Civilian Headline Goal 2008 Workshop XI « Cooperation in the field of ESDP civilian crisis management with non-EU States, International Organizations and Non-Gouvermental Organizations », EU Council, Doc. 10405/07, Brussels, 7 June 2007.
[128] PFISTER : La gestion civile des crises, supra, p. 216.
[129] GLOAGUEN, Cyrille : L’Europe de la défense vue de Russie. Diplomatie Magazine, n°7, février-mars 2004, p. 28-31.
[130] Exchange of EU classified information (EUCI) with third States and international Organisations, EU Council, Doc. 10533/08, Brussels, 9 June 2008.
[131] PFISTER : La gestion civile des crises, supra, p. 217-218.
[132] Prévention et résolution des conflits. État des débats et positions gouvernementales et non gouvernementales en cours (discours officiel, principaux thèmes de négociations, positions les plus courantes des ONG) http://www.ong-ngo.org/Prevention-et-resolution-des#outil_sommaire_0 (18.05.2010.)
[133] Threats to international peace and security. Resolution 1625 (2005) adopted by the Security Council at its 5261st meeting, on 14 September 2005.
[134] YILMAZ, Esmer: “European Values”and Democratic Development: Achieving Unity within Diversity. Anna Lindh Programme on Conflict Prevention, 2005 edition. Development and Conflict Prevention Security as a Millennium Goal. Editor: Anders Mellbourn. Madariaga European Foundation, The Bank of Sweden Tercentenary Foundation & GIDLUNDS p. 105-121.
[135] Organisations non-gouvernementales/ Organisations de la Société Civile
[136] EVANS Gareth: Conflict Prevention and NGOs. Anna Lindh Programme on Conflict Prevention, 2005 edition. Development and Conflict Prevention Security as a Millennium Goal. Editor: Anders Mellbourn. Madariaga European Foundation, The Bank of Sweden Tercentenary Foundation & GIDLUNDS. p. 121-137. ; Voir aussi, GOURLAY, Catriona : Partners Apart: Enhancing Cooperation between Civil Society and EU Civilian Crisis Management in the framework of ESDP missions. CMI, KATU and EPLO - September 2006. http://www.eplo.org/documents/Partners%20Apart.pdf (28.06.2010.)
[137] Voir, The Global Partnership for the Prevention of Armed Conflict: Towards a Partnership of Peace and Development. Anna Lindh Programme on Conflict Prevention, 2005 edition. Development and Conflict Prevention Security as a Millennium Goal. Editor: Anders Mellbourn. Madariaga European Foundation, The Bank of Sweden Tercentenary Foundation & GIDLUNDS p.137-151.
[138] Voir, Partners in Prevention: Moving from Theory to Practice. EU Civilian Crisis Management and Development Policies, Sustainable Approaches to Training, and Involvement in Civil Society. EPLO Conference Report, June 2005. http://www.eplo.org/documents/LuxConfRep.pdf (28.06.2010.)
[139] PFISTER : La gestion civile des crises, supra, p. 218. , BERTRAND, supra, p.122-123.
[140] MAKKI, Sami: Moyens civils de prévention et de gestion des crises et rôle des ONG. Le Débat Stratégique Nº54 Janvier 2001.; Partners in Conflict Prevention & Crisis Management: EU and NGO Cooperation. EPLO, CMI, Bertelsmann Stiftung and German Presidency of the European Union - August 2007. http://www.eplo.org/documents/Report_RoCSII_engl.pdf (28.06.2010.)
[141] EPLO: Peacebuilding and the Lisbon Treaty.
http://www.eplo.org/documents/Peacebuilding%20and%20the%20Lisbon%20Treaty%20final.pdf (24.05.2010.); DUKE, Simon – COURTIER, Aurélie: EU Peacebuilding: Concepts, Players and Instruments. Leuven Centre for Global Governance Studies. Center for the Law of EU External Relations. Working Paper No. 33 - December 2009.
[142] Comments on the Contribution Of NGOs to the Eu Civilian Headline Goal 2008. EPLO document June 2007. http://www.eplo.org/documents/EPLO_CHG2008final.pdf (28.06.2010.)
[143] Voir, RUMMEL, Reinhardt : The EU’s Involvment is Conflict Prevention – Strategy and Practice. in : KRONENBERGER– WOUTERS, supra, p. 67-92.
http://www.europa-eu-un.org/articles/fr/article_1005_fr.htm (26.05.2010.)
[144] NKUNDABAGENZI, Félix: La gestion des crises et des conflits. in: NKUNDABAGENZI – PAILHE – PECLOW, supra, p. 25.
[145] Projet de programme de l´Union européenne pour la prévention des conflits violents. Press Release: Brussels (07-06-2001) - Nr: 9537/1/ 01.; PECLOW, Valérie: L’Europe et la gestion militaire des crises : des instruments pour quelles missions? in: NKUNDABAGENZI – PAILHE – PECLOW, supra, p. 32-35. ; NINO-PEREZ, Javier : EU Instruments for Conflict Prevention. in : KRONENBERGER–WOUTERS, supra, p. 93-118.
[146] BARNES, Helen, The EU: Who does What in Conflict Prevention and Resolution, Incore, Londonderry, 2002.
[147] Communication de la Commission sur la Prévention des conflits 2001, supra ; NINO-PEREZ, Javier: EU instruments for conflict prevention. in : KRONENBERGER–WOUTERS, supra, p. 93-118.
[148] PIANA, Claire: The EU’s decision-making process in the Common foreign and security policy: the case of the Former Yugoslav Republic of Macedonia. European Foreign Affairs Review, N°(7) 2, été 2002, p. 209-226.
[149] KEANE, Rory: The Solana Process in Serbia Montenegro : Coherence in EU Foreign Policy. International Peacekeeping, Volume 11, n° 3, 2004, p. 491-507.
[150] Voir, BERTRAND, supra, p. 111-112.
[151] TUE 2010, supra, art. 15. Voir aussi, Guidelines on Implementation and Evaluation of Restrictive Measures (Sanctions) in the Framework of the EU CFSP, EU Council Secretariat, Doc.6749/05, Brussels, 25 February 2003 ; Follow up to Guidelines on Implementation and Evaluation of Restrictive Measures (Sanctions) in the Framework of the EU CFSP Further Work to be Done, EU Council Secretariat, Doc.6624/04, Brussels, 20 February 2004.
[152] PFISTER : La gestion civile des crises, supra, p. 190-191. ; MIRALLES SOLÉ, Débora: An Instrumental Analysis of the European Union’s Capability to Act in Conflict Response. Institute Universitari d’Estudis Europeus. 2004. Grup Artyplan-Artymprès S.A. Barcelona.[ci-après : MIRALLES SOLÉ] p. 15-24.
[153] Cette expression existe officiellement après le sommet de Copenhague en 1993, mais la plupart de ces conditions à remplir avant l’adhésion ont été également demandées dès le début de l’intégration. MIRALLES SOLÉ, supra, p. 16.
[154] Ibid, p. 24.
[155] CAMERON, Fraser – BALFOUR, Rosa : The European Neighbourhood Policy as a conflict prevention tool. EPC Issue Paper No. 47. June 2006. p. 9-21. MIRALLES SOLÉ, supra, p. 24-30.
[156] Règlement (CE) n° 1257/96 du Conseil du 20 juin 1996 concernant l'aide humanitaire. JO L 163 du 2.7.1996, p. 1–6.
[157] PATRY, Jean-Jacques: Union européenne et stabilité: un instrument en devenir. Fondation pour la rescherche stratégique, Note de la FRS, 15 septembre 2007. [ci-après : PATRY] http://www.frstrategie.org/barreFRS/publications/notes/20070915.pdf (08. 06.2010.) p. 9.; PFSITER : La gestion civile des crises, supra, p. 192.
[158] Voir aussi, Document des Nations unies, A/52/475 16 octobre 1997. Cinquante-deuxième session point 112 b) de l’ordre du jour. Questions relatives aux droits de l’homme : questions relatives aux droits de l’homme, y compris les divers moyens qui s’offrent de mieux assurer l’exercice effectif des droits de l’homme et des libertés fondamentales.
[159] Voir, Politique européene de sécurité et de défense: aspects civils de la gestion des crises, supra.
[160] Voir, le foncion de l’Unité de planification de la politique et d’alerte rapide (UPPAR)
[161] Décision du Conseil 2007/779/CE, Euratom du 8 novembre 2007 instituant un mécanisme communautaire de protection civile. JO L 314 du 01.12.2007 p. 9-19.
[162] Ibid; Voir aussi, 2007/162/CE, Euratom: Décision du Conseil du 5 mars 2007 instituant un instrument financier pour la protection civile. OL 71 du 10.3.2007, p. 9–17.
[163] Sans préjudice de l'article 240 du traité sur le fonctionnement de l'Union européenne, un comité politique et de sécurité suit la situation internationale dans les domaines relevant de la politique étrangère et de sécurité commune et contribue à la définition des politiques en émettant des avis à l'intention du Conseil, à la demande de celui-ci, du haut représentant de l'Union pour les affaires étrangères et la politique de sécurité, ou de sa propre initiative. Il surveille également la mise en oeuvre des politiques convenues, sans préjudice des attributions du haut représentant. Dans le cadre du présent chapitre, le comité politique et de sécurité exerce, sous la responsabilité du Conseil et du haut représentant, le contrôle politique et la direction stratégique des opérations de gestion de crise visées à l'article 43. Le Conseil peut autoriser le comité, aux fins d'une opération de gestion de crise et pour la durée de celle-ci, telles que déterminées par le Conseil, à prendre les décisions appropriées concernant le contrôle politique et la direction stratégique de l'opération.
[164] PERRET, Quentin: L'Union européenne et la gestion des crises. Fondation Robert Schuman. Questions d’Europe no 22. 13 mars 2006[ci-après : PERRET]; PFISTER : LA gestion civile des crises, p. 209-211.
[165] TUE 2010, supra, art. 25; Avant le traité de Lisbonne, l’UE a conduit la PESC par les actions communes, les stratégies communes et les positions communes. L’action commune désignait une action coordonnée des États membres par laquelle des ressources de toute nature (ressources humaines, savoir-faire, financement, matériel, etc.) étaient mises en œuvre pour atteindre les objectifs retenus par le Conseil, sur la base des orientations générales du Conseil européen. La position commune était destinée à rendre la coopération plus systématique et mieux coordonnée. Les États membres se tenait de suivre et défendre ces positions qu'ils avaient adoptées à l'unanimité au sein du Conseil. La stratégie commune était un instrument introduit par le traité d'Amsterdam. L'article 13 du traité sur l'Union européenne a prévu que le Conseil européen définisait les principes et les orientations générales de la PESC et qu'il décidait de stratégies communes qui sont mises en œuvre par l'Union dans des domaines où les États membres ont des intérêts communs importants. Concrètement, une stratégie commune précisait son objectif, sa durée et les moyens que devait fournir l'Union et les États membres. Elle était mise en œuvre par le Conseil, notamment par le biais d'actions communes et de positions communes. Le Conseil pouvait recommander des stratégies communes au Conseil européen.
[166] TUE 2010, supra, art. 31 para. 1.
[167] Ibid, art. 26 para. 2-3.
[168] Ibid, art. 26 para. 1.
[169] Ibid, art. 29
[170] Ibid, art. 26 para. 2-3.
[171] Ibid, art. 27 para. 1.
[172] Ibid, art. 28 para. 1.
[173] BÁN, Janka: AZ EBVP mûveletek jogi keretei. EBVP kurzus Budapest, 2009. nov. 16-18. www.hm.gov.hu/files/9/12548/dr_ban_janka_ebvp_muveletek_jog.ppt (27.07.2010.)
[174] Ibid, art. 28.
[175] Ibid, art. 30 para. 1.
[176] Ibid, art. 30 para. 2.
[177] Ibid, art. 31 para. 1.
[178] Ibid, art.31 para. 2.
[179] Ibid, art. 22 para. 1.
[180] Ibid, art. 33.
[181] Ibid, art.31 para. 2 al. 2.
[182] Voir en général, Communication de la Commission au Conseil et au Parlement Européen - Financement des opérations de gestion civile des crises Bruxelles, le 28.11.2001, COM/2001/0647 final.
[183] TUE, supra, art. 41 para. 1.
[184] Ibid, art.41 para. 2 al. 1.
[185] Ibid, art. 41 para. 2 al. 2.
[186] Ibid, art. 41 para. 2 al 3.
[187] Depuis le 14. mai 2007 la source juridique est la décision 2007/384/PESC du Conseil du 14 mai 2007 créant un mécanisme de gestion du financement des coûts communs des opérations de l'Union européenne ayant des implications militaires ou dans le domaine de la défense (Athena). PERRET, supra.
[188] Règlement (CE) n° 381/2001 du Conseil du 26 février 2001 portant création d'un mécanisme de réaction rapide. JO L 57 du 27.2.2001, p. 5–9.
[189] Règlement (CE) n o 1717/2006 du Parlement européen et du Conseil du 15 novembre 2006 instituant un instrument de stabilité. JO L 327 du 24.11.2006, p. 1–11.
[190] Ibid.
[191] PATRY, supra, p. 11-12.;DUKE, Simon: The Institutional and Financial Dimension of Conflict Prevention. in : KRONENBERGER–WOUTERS, supra, p. 119-150.
[192] PATRY, supra, p. 8-9.
[193] Voir, Conclusions de la Présidence - Conseil européen de Cologne, supra.
[194] NKUNDABAGENZI, Félix: La gestion des crises et des conflits. In: NKUNDABAGENZI – PAILHE – PECLOW, supra, p. 25.
[195] DU BOIS, Pierre : L’Union Européenne et le naufrage de la Yougoslavie (1991-1995). Relations Internationales, n°104, 2000, p. 469-485.
[196] Déclaration de Petersberg, UEO, juin 1992
[197] PFISTER : La gestion civile des crises, supra, p. 29., Voir, WINKLER, Theodore-MARKOVIC, Brana – SIMIC, Predrag- PRIBICEVIC, Ognjen : European Integration and the Balkans : Changes, Problems and Prospects. Prometej, Belgrade, 2002.
[198] Bref historique de la crise yougoslave. L’Union européenne dans les Balkans: Althea et autres opérations. Assemblée de l’Union de l’Europe occidentale, Assemblée interparlementaire européenne de sécurité et de défense, 7 décembre 2005, DOCUMENT A/1919, , Annexe III. http://www.assemblyweu.org/fr/documents/sessions_ordinaires/rpt/2005/1919.php (17.06.2010.)
[199] L’EUMM s’intitulait à l’origine l’ECMM ou European Community Monitoring Mission. Le changement d’appelation fut officialisé fin 2000. Action commune concernant la Mission de surveillance de
l'Union européenne, Conseil de l’UE, Doc. 2000/811/PESC du 22 décembre 2000, JO n° L 328 du 23.12.2000.[ci-après : Action commune concernant la Mission de surveillance de l'Union européenne]
[200] Conférence pour la sécurité et la coopération en Europe, née de l’Acte d’Helsinki (1975).
[201] En juillet 1991, sur l’île de Brioni, responsables fédéraux yougoslaves, Croates et Slovènes signent des accords qui représentent un des rares succès de la diplomatie « européenne » à cette époque
[202] Action commune concernant la Mission de surveillance de l'Union européenne, supra, p. 53.
[203] PFISTER : La gestion civile des crises, supra, p. 30. ; BLOCKMANS, Steven : EU Conflict Prevention in the Western Balkans. in : KRONENBERGER–WOUTERS, supra, p. 293-322.
[204] Javier SOLANA, EU HR for CFSP, welcomes the successful completion of the EUMM, S375/07, 28 December 2007.
[205] PFISTER, La gestion civile des crises, supra, p. 31.
[206] Au total, jusqu’à 250 hommes de huit nations différentes ont procédé à 6 748 inspections. Les Forces de police de l’UEO, Doc. 1609, Assemblée de l’UEO, Paris, 13 mai 1998. [ci-après : Les Forces de police de l’UEO]
[207] PFISTER : La gestion civile des crises, supra, 31-32.
[208] Ibid.
[209] PECLOW, Valérie: Les missions de police de l'Union européenne. Groupe de recherche et d'information sur la paix et la sécurité, Note d’analyse, http://www.grip.org/bdg/g4528.htm (10.06.2010.)
[210] Au coeur de la Bosnie-Herzégovine, Mostar reste une ville symbole. Bombardée par les Bosno-Serbes en 1992 puis en 1995, elle a été le théâtre de violents affrontements entre Croates et Musulmans à partir de 1993. Les Croates étant devenus majoritaires, les extrémistes de l’Herceg-Bosna n’ont eu de cesse d’en faire leur capitale au détriment d’une importante minorité musulmane. Dans le cadre du Plan de paix une présence de l’UE dans la ville avait ainsi été envisagée dès septembre 1993. En mars 1994, les Accords de Washington créaient la Fédération croato-musulmane et un cessez-le-feu était proclamé. La zone de Mostar restait partagée entre Bosno-Croates (à l’Ouest) et Bosno-Musulmans (à l’Est) mais les conditions semblaient désormais favorables pour envisager une réunification de la cité sous supervision internationale. BLOCKMANS, Steven : The European Union and Crisis Management: Policy and Legal Aspects. T.M.C. Asser Press, The Hague, 2008, p. 44-46.
[211] Council Decision 94/308/CFSP, 16 mai 1994. Cette Action commune est la première décision importante prise dans le cadre PESC.
[212] Les Forces de police de l’UEO, supra, p. 7.
[213] Hans KOSCHNIK.
[214] Force de protection des Nations Unies.
[215] Fin 1995, les négociations de Dayton permirent ensuite un accord sur la réorganisation de la ville en six zones bénéficiant chacune d’une instance administrative distincte.
[216] Mostar conserverait six municipalités placées sous l’autorité d’une Joint City Administration aux pouvoirs restreints et siégeant dans une zone centrale réduite. « Interim Statute of Mostar ».
[217] REICHEL, Sarah : Transitional Administrations in Former Yugoslavia : A Repetition of failures or a necessary Learning Process Towards a Universal Peace-building Tool after Ethno-political War ? Wissenschaftszentrum Berlin für Sozialforschung, Berlin, März 2000, p.23-32. in. PFISTER : La gestion civile des crises, supra, p. 36.
[218] PFISTER : La gestion civile des crises, supra, p. 36.
[219] Rapport spécial n°2/96 sur les comptes de l’Administrateur et l’Administration de Mostar par l’Union
européenne, Cour des Comptes de l’UE, JO C 287 du 30.09.1996.
[220] Audition par la Commission du contrôle budgétaire de Hans KOSCHNICK, Bruxelles, 3 septembre 1996.
[221] Les Forces de police de l’UEO, supra, p. 11.
[222] Lettre de Hans KOSCHNIK à Madame Edith MÜLLER, 22 octobre 1996 in : Rapport de la Commission du
contrôle budgétaire sur l’administration de Mostar par l’Union européenne, Doc. A4-0386/96, Parlement européen, Strasbourg, 21 novembre 1996
[223] PFISTER : La gestion civile des crises, supra, p. 38.
[224] PFISTER : La gestion civile des crises, supra, p. 38-40.
[225] Déclaration ministérielle, UEO, Paris, 13 mai 1997 (l’EMCP s’appuyait sur la Résolution 1101 du Conseil de
sécurité des Nations Unies).
[226] Alba avait trois objectifs majeurs : 1/ faciliter l’acheminement de l'aide humanitaire ; 2/ sécuriser les axes
principaux ; 3/ contribuer au bon déroulement du processus électoral. KALAKULLA, Plator : Opération ALBA – un point de vue albanais. Le Casoar, n°170, juillet 2003, p 37-39.
[227] Voir, NOVOSSELOFF, Alexandra: La cooperation entre l’organisation des Nations unies et les institutions européennes de securite: principes et perspectives. http://www.diplomatie.gouv.fr/fr/IMG/pdf/FD001398.pdf (08.06.2010.) p. 604.
[228] Décision du Conseil de l’UE du 9 mars 1999 adoptée sur la base de l'article J.4.2 du Traité sur l'Union européenne, concernant la mise en oeuvre de l'action commune relative à la contribution de l'Union européenne au rétablissement d'une force de police viable en Albanie (1999/190/PESC)
[229] « E » pour « élargie » Missions de police internationales dans l’Europe du Sud-Est, Rapport, Assemblée de l’UEO, 15 novembre 2002. [ci-après : Missions de police internationales dans l’Europe du Sud-Est]
[230] Les Etats-Unis fournissant en parallèle une aide policière sur le plan bilatéral tout comme d’autres pays européens.
[231] Déclaration du Conseil des ministres de l’UEO, Marseille, 13 novembre 2000.
[232] « PAMECA » a été mis en place à compter en décembre 2001 financement par le programme communautaire
PHARE. Voir en général le site officiel : http://www.pameca.org.al/Index%20en.htm (06.06.2010.)
[233] L’EMCP et l’EMCP-E ont indéniablement participé à la stabilisation de l’Albanie dans un contexte local et régional très troublé. De 1997 à 2001, plusieurs centaines de policiers ont été formés mais aussi encadrés et soutenus alors que l’Etat albanais tout entier semblait en déliquescence. Missions de police internationales dans l’Europe du Sud-Est, supra.
[234] Les Forces de police de l’UEO, supra.
[235] Missions de police internationales dans l’Europe du Sud-Est, supra.
[236] PFISTER :La gestion civile des crises, supra, 41-42.
[237] SANS, Anne-Laure: L’intervention de l’OSCE dans les Balkans : heurs et malheurs de la Mission de Vérification au Kosovo (octobre 1998- juin 1999). Geneva, PSIO Occasional Paper 2/2004, 2004.
[238] PFISTER :La gestion civile des crises, supra, p. 44.
[239] 45 personnes assassinées en janvier 1999
[240] Madeleine ALBRIGHT. La suite de l’histoire est connue : en mars 1999, la MVK se retirait - en bon ordre - pour laisser la place à l’intervention très contestée de l’OTAN (sans l’approbation de l’ONU). L’OSCE réemploiera néanmoins certains Vérificateurs de la MVK pour constituer une éphémère Force opérationnelle pour les réfugiés en Albanie.
[241] MAISONNEUVE, Michel : Kosovo: a Commander’s View. Defense Association National Network (Canada), Vol. 6, n°1, Spring 99.; Voir également, MAISONNEUVE, Michel: The Crisis of Kosovo: A Defining Moment. Defense Association National Network (Canada),Vol. 6, N°2, Winter 99; et MAISONNEUVE, Michel: La Mission de vérification de l’OSCE au Kosovo. Revue militaire canadienne, Printemps 2000, p. 49-54
[242] PFISTER : La gestion civile des crises, supra, p.43-45.
[243] Déclaration du Conseil des ministres de l’UEO, 13 novembre 2000.
[244] PFISTER : La gestion civile des crises, supra, p. 45-46.
[245] Ibid, p. 46-47.
[246] La politique européenne de sécurité et de défense. Édition diplomatique. Ministère fédéral des Affaires étrangères, Berlin p. 23.
http://www.auswaertiges-amt.de/diplo/de/Infoservice/Broschueren/ESVP-FR.pdf (05.06.2010.)
[247] PFISTER : La gestion civile des crises, supra, p. 46-47.
[248] DURA, George: The EU Border Assistance Mission to the Republic of Moldova and Ukraine. in: European Security and Defence Policy: The first 10 years (1999-2009) European Union Institute for Security Studies, Paris, 2009,[ci-après : European Security and Defence Policy: The first 10 years], p. 275-284.
[249] Memorandum of Understanding between the European Commission, the Government of the Republic of Moldova and the Government of Ukraine of the European Commission Border assistance Mission to the Republic of Moldova and to Ukraine. http://www.eubam.org/files/099/73/memorandum_of_understanding_en.pdf (05.06.2010.)
[250] Action commune 2005/265/PESC du Conseil du 23 mars 2005 portant nomination du représentant spécial de l’Union européenne pour la Moldova, JO L 81 du 30.3.2005.; Action commune 2005/265/PESC du Conseil du 23 mars 2005 portant nomination du représentant spécial de l’Union européenne pour la Moldova, L 292. 8.11.2005.; Action commune 2005/265/PESC du Conseil du 23 mars 2005 portant nomination du représentant spécial de l’Union européenne pour la Moldova, L 49. du 21.2.2006.
[251] Political and Security Committee Decision EU BAM Rafah/1/2010 of 21 May 2010 extending the mandate of the Head of Mission of the European Union Border Assistance Mission at the Rafah Crossing Point, OJ L 126/25., 22.05.2010
[252] Mission de l'UE d'assistance à la frontière au point de passage de Rafah (EUBAM RAFAH) http://www.consilium.europa.eu/uedocs/cms_data/docs/missionPress/files/100518%20FACTSHEET%20EUBAM%20Rafah%20-%20version%2013_FR.pdf
[253] Council Joint Action 2005/889/CFSP of 12 December 2005 on establishing a European Union Border Assistance Mission for the Rafah Crossing Point (EU BAM Rafah). OJ L 327/28., 14.12.2005.
[254] BULUT, Esra: The EU Border Assistance Mission at the Rafah Border Crossing Point (EUBAM Rafah). in: European Security and Defence Policy: The first 10 years, supra, p. 299-310.
[255] Mission militaire de l’Union européenne en Macédoine avec les capacités de l’OTAN en fonction des dispositions de Berlin-Plus (31 mars 2003 - 15 décembre 2003).Voir, Council Decision relating to the launch of the EU Military Operation in the former Yugoslav Republic of Macedonia, Brussels, 18 March 2003, 7537/03.; Council joint action 2003/92/CFSP of 27 January 2003 on the European Union military operation in the Former Yugoslav Republic of Macedonia, OJ L 34/26, 11.2.2003.; Council Decision 2003/563/CFSP of 29 July 2003 on the extension of the European Union military operation in the Former Yugoslav Republic of Macedonia, OL 190/20, 30.07.2003.
[256] Voir, Statement by Javier SOLANA, EU High Representative for CFSP, on the occasion of the ceremony marking the end of the EU Police Mission in the former Yugoslav Republic of Macedonia, Skopje, 9 December 2005, Brussels, 9 December 2005, S406/05.
[257] PECLOW: Les missions de police de l'Union européenne, supra.
[258] PFISTER: Les avatages comparatifs ..., supra, p. 140-144.
[259] Voir, VIRCOULON, Thierry: The EU police mission in Kinshasa- DRC (EUPOL Kinshasa) and the EU
Police mission in RD Congo (EUPOL RD Congo), [ci après : VIRCOULON] in: European Security and Defence Policy: The first 10 years, p. 221-231.
[260] Républic Démocratique de Congo
[261] PFISTER: Les avatages comparatifs..., supra, p. 86-91.
[262] Council Joint Action 2004/847/CFSP of 9 December 2004 on the European Union Police Mission in Kinshasa (DRC) regarding the Integrated Police Unit (EUPOL Kinshasa)
[263] Soutien de l'UE à la MONUC pendant le processus électoral en République Démocratique du Congo (DRC), EU Council secretariat~background~ septembre 2006. http://www.operationspaix.net/IMG/pdf/UE_Soutien_MONUC_processus_electoral_RDC_2006-09_.pdf (09.06.2010.)
[264] Council Joint Action 2006/913/CFSP of 7 December 2006 amending and extending Joint Action 2004/847/CFSP on the European Union Police Mission in Kinshasa (DRC) regarding the Integrated Police Unit (EUPOL Kinshasa) Extension into 2007, JO L 346/67. of 9.12.2006
[265] Action commune 2004/494/PESC du Conseil du 17 mai 2004 concernant le soutien apporté par l’Union européenne à la mise en place de l’unité de police intégrée en République démocratique du Congo (RDC), JO L 182 du 19.05.2004.
[266] EUPOL-KINSHASA La première Mission européenne de Police en Afrique. http://www.consilium.europa.eu/uedocs/cmsUpload/DocumentPresentationEUPOLOctobre2006.pdf (10.06.2010.)
[267] Son mandat a été prolongé le 10 mai 2010. Council Decision 2010/279/CFSP of 18 May 2010
on the European Union Police Mission in Afghanistan (EUPOL AFGHANISTAN) OJ L 123/4, 19.05.2010.
[268] Mission de police de l'UE pour les territoires palestiniens (EUPOL COPPS). http://consilium.europa.eu/uedocs/cms_data/docs/missionPress/files/100121%20FACTSHEET%20EUPOL%20COPPS%20-%20version%2015_FR13.pdf (12.06.2010.)
[269] European Union Police Mission in Afghanistan (EUPOL Afghanistan) extended for 3 years. Council of the European Union, Brussels, 18 May 2010, 9894/10 (Presse 130).
[270] Voir, Council Joint Action 2005/797/CFSP of 14 November 2005 on the European Union Police Mission for the Palestinian Territories. . JO L 300/65 du 17.11.2005.
[271] BULUT, Esra: The EU Police Mission for the Palestinian Territories – EU Coordinating Office for Palestinian Police Support (EUPOL COPPS). European Security and Defence Policy: The first 10 years, supra, p. 287-289.
[272] PFISTER: Les avatages comparatifs..., supra, p. 109-140.
EU Police Mission in Bosnia and Herzegovina (EUPM), Factsheet, March 2006, http://www.consilium.europa.eu/uedocs/cmsUpload/Factsheet_060312.pdf (15.06.2010.)
[273] Resolution 1396 (2002) Adopted by the Security Council at its 4484th meeting, on 5 March 2002, S/RES/1396 (2002)
[274] Council Joint Action of 11 March 2002 on the appointment of the EU Special Representative in Bosnia and Herzegovina (2002/211/CFSP) JO L 70/7 du 13.3.2002; Voir également, Council decision 2002/845/CFSP of 30 September 2002 concerning the conclusion of the Agreement between the European Union and Bosnia and Herzegovina (BiH) on the activities of the European Union Police Mission (EUPM) in BiH, OJ L 293/1, 29.10.; Council decision 2003/157/CFSP of 19 December 2002 concerning the conclusion of the Agreement between the European Union and the Republic of Poland on the participation of this State to the European Union Police Mission (EUPM) in Bosnia and Herzegovina, OJ L 64/37, 07.03.2003; Council Joint Action 2003/141/CFSP of 27 February 2003 amending Joint Action 2002/210/CFSP on the European Union Police Mission, OJ L 53/63, 28.02.2003.; Council Joint Action 2003/188/CFSP of 17 March 2003 amending Joint Action 2002/210/CFSP on the European Union Police Mission, OJ L 73/9, 19.03.2003.; Council Joint Action 2007/749/CFSP of 19 November 2007 on the European Union Police Mission (EUPM) in Bosnia and Herzegovina (BiH), OJ L 303/40, 21.11.2007.; Council Decision 2007/791/CFSP of 4 December 2007 implementing Joint Action 2007/749/CFSP on the European Union Police Mission (EUPM) in Bosnia and Herzegovina (BiH), OJ L 317/83, 05.12.2007.; Council Decision 2009/906/CFSP of 8 December 2009 on the European Union Police Mission (EUPM) in Bosnia and Herzegovina (BiH), OJ L 322/22, 09.12.2009.
[275] En novembre 2004, le Conseil de sécurité de l’ONU a également approuvé la création d’une force européenne (EUFOR- Althéa) succédant à la Force de stabilisation de l’OTAN (SFOR) et chargée de la stabilisation militaire.
[276] MERLINGEN, Michael: The EU Police Mission in Bosnia and Herzegovina (EUPM) in: European Security and Defence Policy: The first 10 years, supra, p. 161-173.
[277] Council Joint Action 2007/369/CFSP of 30 May 2007 on establishment of the European Union Police Mission in Afghanistan (EUPOL AFGANISTAN), OJ L 139/33, 31.05.2007.; Voir les actes modificatifs: Legal base. http://www.consilium.europa.eu/showPage.aspx?id=1269&lang=EN (27.07.2010.)
[278] Council joint action 2005/190/CFSP of 7 March 2005 on the European Union Integrated Rule of Law Mission for Iraq, EUJUST LEX, OJ L 62/37, 09.03.2005. Modifié par plusieurs fois.Voir, http://www.consilium.europa.eu/showPage.aspx?id=1739&lang=HU (09.06.2010.) Les modifications et corrections successives à l’action commune 2005/190/PESC ont été intégrées au texte de base. Cette version consolidée n’a qu’une valeur documentaire. http://eurlex.europa.eu/LexUriServ/LexUriServ.do?uri=CONSLEG:2005E0190:20080623:FR:PDF (09.06.2010.)
[279] KORSKI, Daniel: The integrated rule of law mission for Iraq (EUJUST LEX) in: European Security and Defence Policy: The first 10 years, supra, p. 231-242.
[280] WHITE, Stephen: EUJUST LEX – The EU Integrated Rule of Law Mission for Iraq. Obrana a strategie / Defence & Strategy 2/2008, p. 97-103.
[281] Décision EUJUST LEX IRAQ/1/2010 du Comité politique et de sécurité du 22 juin 2010 prorogeant le mandat du chef de la mission intégrée «État de droit» de l'Union européenne pour l'Iraq, EUJUST LEX-IRAQ, 2010/351/PESC, OJ L 160/10 du 26.6.2010.;
[282] Council Joint Action 2006/304/CFSP of 10 April 2006 on the establishment of an EU Planning Team (EUPT Kosovo) regarding a possible EU crisis management operation in the field of rule of law and possible other areas in Kosovo, OJ L 112/19., 26.04.2006.
[283] UN Security Council, Security Council resolution 1244 (1999)on the deployment of international civil and security presences in Kosovo, 10 June 1999, S/RES/1244 (1999)
[284] GREVI, Giovanni: The EU rule-of-law mission in Kosovo (EULEX Kosovo). in: European Security and Defence Policy: The first 10 years, supra, p. 353-368.
[285] Council Joint Action 2009/445/CFSP of 9 June 2009 amending Joint Action 2008/124/CFSP on the European Union Rule of Law Mission in Kosovo, EULEX KOSOVO, OJ L 148/33, 11.06.2009.
[286] L'UE et la Georgie. http://www.alde.eu/fileadmin/webdocs/background_notes/FT-ADLE-Caucase.pdf (10.06.2010.)
[287] Council joint action 2004/523/CFSP of 28 June 2004 on the European Union Rule of Law Mission in Georgia, EUJUST THEMIS. OJ 29.6.2004, L 228/21.
[288] KUROWSKA, Xymena: EUJUST Themis : The rule-of-law mission in Georgia. in: European Security and Defence Policy: The first 10 years, supra, p. 201 – 209.
[289] Ibid.
[290] Council Joint Action 2008/736/CFSP of 15 September 2008 on the European Union Monitoring Mission in Georgia, EUMM Georgia, OJ L 248/26, 17.9.2008., Voir, About EUMM http://www.eumm.eu/en/about_eumm (07.07.2010.)
[291] Voir, Council Joint Action 2008/736/CFSP of 15 September 2008 on the European Union Monitoring Mission in Georgia, EUMM Georgia, OJ L 248/26, 17.9.2008.
[292] European Union Monitoring Mission (EUMM) in Georgia, 15.09.2008., http://www.eu2008.fr/impressionPDFca8d.pdf?url=%2FPFUE%2Flang%2Fen%2Faccueil%2FPFUE-09_2008%2FPFUE-15.09.2008%2FPESC_Georgie2 (07.07.2010.)
[294] Council Joint Action 2008/112/CFSP of 12 February 2008 on the European Union mission in support of security sector reform in the Republic of Guinea-Bissau (EU SSR GUINEA-BISSAU) L 40/11, 14.2.2008.; Décision 2010/298/PESC du Conseil du 25 mai 2010 modifiant et prolongeant l’action commune 2008/112/PESC relative à la mission de l’Union européenne visant à soutenir la réforme du secteur de la sécurité en République de Guinée-Bissau (UE RSS GUINÉE-BISSAU), JO L 127/16 du 26.5.2010.,
[295] Council Decision 2008/669/CFSP of 16 June 2008 concerning the conclusion of the Agreement between the European Union and the Republic of Guinea-Bissau on the Status of the European Union Mission in Support of Security Sector Reform in the Republic of Guinea-Bissau. OJ L 219/65, 14.8.2008.; Agreement between the European Union and the Republic of Guinea-Bissau on the Status of the European Union Mission in Support of Security Sector Reform in the Republic of Guinea-Bissau, OJ L 219/66, 14.8.2008.
[297] Décision 2010/298/PESC du Conseil du 25 mai 2010 modifiant et prolongeant l’action commune 2008/112/PESC relative à la mission de l’Union européenne visant à soutenir la réforme du secteur de la sécurité en République de Guinée-Bissau (UE RSS GUINÉE-BISSAU), JO L 127/16 du 26.5.2010.,
[298] La République Démocratique du Congo a entamé une période de transition en juillet 2003, une transition à la fois démocratique et de sortie de crise pour ce pays qui a survécu à la dictature de Mobutu Sese Seko et continue à subir les attaques et le pillage de ses ressources naturelles par ses voisins.
[299] Résolution 1671 (2006) Adoptée par le Conseil de sécurité à sa 5421e séance, le 25 avril 2006, S/RES/1671 (2006)
[300] Council Joint Action 2006/319/CFSP of 27 April 2006 on the European Union military operation in support of the United Nations Organisation Mission in the Democratic Republic of the Congo (MONUC) during the election process, OJ L 116/98, 29.04.2006.; Council Decision 2006/412/CFSP of 12 June 2006 on the launching of the European Union military operation in support of the United Nations Organisation Mission in the Democratic Republic of the Congo (MONUC) during the election process (Operation EUFOR RD Congo) OJ L 163/16. of 15.6.2006.; Council Joint Action 2007/147/CFSP of 27 February 2007 repealing Joint Action 2006/319/CFSP on the European Union military operation in support of the United Nations Organisation Mission in the Democratic Republic of the Congo (MONUC) during the election process, OJ L 64/44., 02.03.2007.
[301] Résolution 1671 (2006) Adoptée par le Conseil de sécurité à sa 5421e séance, le 25 avril 2006, S/RES/1671 (2006).
[302] Voir, VIRCOULON, supra, p. 221-231.; EUFOR RD CONGO: La mission. http://www.consilium.europa.eu/uedocs/cmsUpload/La_mission.pdf (10.06.2010.)
[303] New Civilian Headline Goal 2010, COPS, Doc. 14823/07, Brussels, 9 November 2007.
[304] La Conférence d'Amélioration des
Capacités Civiles du 21 novembre 2005, Bruxelles, Conseil de
l'Union européenne, 14713/05 (Presse 306)
[305] Communication de la Commission sur la prévention des conflits 2001, supra.
[306] Décision 2007/779/CE, Euratom du Conseil du 8 novembre 2007 instituant un mécanisme communautaire de protection civile, JO L 314 du 1.12.2007.
[307] Déclaration sur le renforcement des capacités. supra.
[308] Suggestions for procedures for coherent, comprehensive EU Crisis management, EU Council
Secretariat, Doc. 7116/03, Brussels, 6 March 2003.
[309] Des divergences traditionnelles opposent par exemple les " grands" Etats, détenteurs d'une panoplie militaire complète (Royaume-Uni, France) et les autres, plus réticents vis-à-vis de l'emploi de la force. Une autre différence de sensibilité oppose les Etats "atlantistes" (UK) aux partisans du "multilatéralisme" (France). L'héritage historique et le positionnement géographique déterminent également en grande partie les priorités diplomatiques des différents Etats. Le système de rotation semestrielle de la présidence du Conseil tend à institutionnaliser ces divergences au niveau de l'Union et constitue un facteur de dispersion pour la PESC. PERRET, supra.
[310] FUKUYAMA, Francis: State Building. cité par PERRET, supra.
[311] COOPER, Robert: The Breaking of Nations: Order and Chaos in the 21st Century, Grove press, 2004. cité par PERRET, supra.
[312] Voir, PERRET, supra.
[313]Voir, Post-Conflict Needs Assessment and Framework (PCNA/F) Background Note for UNDG Principals’ Meeting on 19 April 2007. http://www.unesco.org/bpi/pdf/undg_principles_onpcna_en.pdf (15.06.2010)
[314] RICARDO, Zapata-Marti: Post-Disaster Needs Assessment PDNA – an emerging tool for better recovery. http://www.recoveryplatform.org/assets/meetings_trainings/sideevent_gpdrr_2007/irp_sideevent2007_ECLAC.pdf (15.06.2010)
[315] Javier SOLANA, Conseil européen de Nice, Conclusions de la présidence, rapport de la
présidence sur la politique européenne de sécurité et de défense, 7-9 décembre 2000.