Cservák Csaba

A parlamenti képviselők visszahívhatósága

 

 

1. A visszahívhatóság elméleti megalapozása

 

 

   “A visszahívhatóság intézményesítése a parlamenti jogban a demokrácia letéteményes őre, a népszuverenitás valóságos érvényesülésének közjele, záloga.” – mondja az egyik oldal. “A visszahívhatóság a modern demokráciától, a szabad mandátum elvétől testidegen, populista, a törvénytelen szocializmus által hangoztatott ( de persze ott is csak szólamként élő ) népszerű fordulat” – emígy a másik felfogás. Valóban ugyanarról beszélnek?! A következőkben megkísérlem ezen igen vitatott jogintézmény kérdéskörét körüljárni anélkül, hogy akár egyik, akár másik oldal szószólójának szerepét venném föl.

   A probléma elemzésekor külön kell választanunk az egyéni és a listás képviselők visszahívhatóságát.

   Kulcskérdésünkre igenlő feleletet adó gondolkodók előszeretettel nyúlnak vissza Kossuth Lajosig véleményük igazolása végett.[1]Mi képezi vitathatatlanul a támogatók alapvető érvét? A hatalom forrása a felvilágosodástól kijegecesedő alkotmányosság eszméje, s a legtöbb hatályos alkotmány szerint a nép. A népszuverenitás szerint az államolgárok mintegy képviselőik által gyakorolják hatalmukat, részint a közvetlen hatalomgyakorlás gyakorlati megvalósíthatatlansága, részint a döntéshozatal szakértelmet megkívánó mivolta okából. A képviselő véleménye azonban a megválasztást követően eltérővé válhat a választókétól, s egy időre a nép akaratával ellentétes gyakorlat alakulhat ki, egy szűk csoport az állampolgárok nevében, de lényegében ellenük gyakorolhatja a hatalmat. A következő választások helyrebillenthetik a megbomlott egyensúlyt, de vajon van-e értelme kivárni a szuverénhez való visszacsatoláshoz az eredeti, hosszú időszakot, ha a jelen állapot nagyon nem üdvözítő, s úgyis megváltoztatják, ha lesz mód? A válasz nemleges, ha a demokratikus úton kifejlődő diktatúrákat idézzük fel. “ A klasszikus értelemben felfogott közvetett demokrácia nem szűkíthető le a választásnapi döntésre. A nép általi megbízás, a képviselet csak akkor működhet hatékonyan, ha mind a szavazás előtt, mind utána kiegészül a folyamatos részvétellel.”[2]

A visszahívhatósággal legtöbben a szabad mandátum elvét szegezik szembe. A szabad mandátum nem abszolút érték, nem kizárólagosan érvényesítendő szempont. A közvetett demokrácia egyik célja ugyanis a nép akaratának közvetítése. A másik viszont, hogy a tömegek által át nem látható, hosszú távú érdekekhez igazítsa a döntéshozatalt egy professzionáis szervezetrendszer révén. A közjogi képviselet e ponton rokonítható a magánjogi jellegű törvényes képviselettel, ahol a képviselő, például a szülő a képviselt érdekeit szem előtt tartva, ámbátor pillanatnyi akaratával ellentétesen hozza meg döntéseit. ( Állampolgárok sokasága persze joggal tiltakozhat a cselekvőképtelen gyermekkel való azonosítás képe miatt…) A népszavazások tárgyköréből kivett adómegállapítás is arra utal, a szavazók nyilván a számukra kellemetlen közterheket talán akkor sem vállalnák, ha a nemzetnek hosszú távú érdekei vitathatatlanul ezt kívánnák. De vajon hogy lehet dönteni a megélhetést veszélyeztető adók és a jövőbeni érdekek között?…

 

2. A mandátum kötöttségének fokozatai

 

A rendi monarchiák modelljében az imperatív, abszolút kötött mandátum elve honolt. A követ ( mert inkább az, nem képviselő! ) köteles teljesítenie az őt küldő személyek, testületek utasításait a szavazás során. Ehhez képest szabadabb a mandátum, ha a követnek van bizonyos mérlegelési jogosultsága, azonban az újonnan felmerülő, ellentmondásos kérdésekben konzultálnia kell válaszóival. ( Például a francia forradalom első alkotmánya épült eme rendszerre. ) Relatíve kötött a mandátum, ha a képviselő úgy köteles eljárni, ahogy választói vélhetően kívánnák. A pontosan meghatározható kérdésekben azonban követnie kell a “felsőbb utasításokat”. Relatíve szabad mandátumról akkor beszélhetünk, ha a képviselő úgyszólván mindenben saját belátása szerint dönthet, de előzetes választási ígéretei, programpontjai kötik, azokhoz tartania kell magát. Az abszolút szabad ( ún. abszorptív ) mandátum a képviselő teljes döntési szabadsága elvére épül, eszerint még kampányígéreteik sem kötik a parlament tagjait. Az elv támasztéka általában az a levezetés, mely szerint a képviselőnek nem csupán kerületét, hanem az egész népet kell képviselnie. De mi van akkor, ha saját érdekeit képviseli – a nép érdekeivel szemben.[3]

Az abszolút szabad mandátum tehát nem védhető ama összefüggésben, hogy általa akár eleve az ígért program magukban eltervezett ignorálásával jutnak képviselők a parlamentbe, tehát a választások a “ki ígérhet szebbet” nép számára igen unalmas vetélkedőjévé silányulhat. Mindent mérlegelve úgy vélem, a relatíve szabad mandátum elve az, mely egyszerre a legtöbb alkotmányos kívánalmat elégítheti ki. A képviselő viszonylagos szabadsága, a közvetett demokrácia céljainak szolgálata mellett elősegíti a népszuverenitás érvényesülését is. Problémák inkább gyakorlati megvalósítása tekintetében állnak fent, de az alkotmányjog feladata egy lehetséges megoldás felvázolása, annak minden irányú körüljárásával.

 

 

 

3. Az egyéni képviselők visszahívása

 

Egy szakmai körökben élő elképzelés[4] a következők szerint épül fel.

A képviselőket az adott kerület választójogosultjai visszahívhatnák, mégpedig pontosan megfogalmazott indokok alapján. ( Például, a relatíve szabad mandátum elve szerint, ez lehetne a képviselő előzetes pártprogramjának és parlamenti szavazatának gyökeres eltérése; mondjuk a hadkötelezettség eltörlése mellett érvelő személy a sorkatonaság kötelezősége mellett teszi le a voksát. ) A kezdeményezés helytállósága tekintetében az illetékes választási bizottság mondaná ki a végső szót. Fölhívom a figyelmet, hogy ez csak eljárási döntés lenne arról, hogy a kezdeményezés indokolt, megfelel-e a formai követelményeknek. ( Mint a bíróságok azon vizsgálódása, hogy a keresetindításra van-e jogosultság. ) Az igenlő válasz esetében kitűzendő a népszavazás. Biztosítandó valamilyen formában a képviselő védekezési lehetősége és a bírói jogorvoslat is. Alkotmányos szabályozást igényel, hogy hány választó aláírása szükséges a kezdeményezéshez, illetve, hogy hány szavazat jelenti a visszahívást. Elképzelhető egy olyan modell, melyben az összes kerületi választópolgár fele + egy szavazat szükséges, felmerülhet az 50 %-os érvényességi és ugyanilyen eredményességi megkötés is, vagy egy olyan megoldás, ahol összekötődik a visszahívás és az új szavazás, vagyis a kezdeményezésre ki kell írni a választást. ( Ez kevésbé biztosítaná be a már megszerzett mandátumokat. ) A jogintézmény vitatott mivolta okából a legajánlatosabb a legszigorúbb, tehát egyben a legnagyobb biztosítékot nyújtó első megoldás. Célszerű moratóriumot ( például egy év ) a választások előtt és után beiktatni, mely időszakban az említett eljárásra nincs mód.

A szemléltetett visszahívhatóság létjogát pro és kontra kiskátészerűen szélszerű körüljárni.

-          Az ilyeténképpeni visszahívás veszélye, hogy egy sajtó által fölkarolt hecckampány a ciklus félideje tájékán szokásos elégedetlenséget kihasználva nagy valószínűséggel gyakran segítené elő a visszahívást.

-          Ez a veszély a rendes választási kampány során ugyanúgy fönnáll.

-          Egynéhány körzetben sokkal jobban összpontosított hadjáratot lehet indítani a képviselőkkel szemben, mint egy országos választás során.

-          Ez kivédhető a kezdeményezés népszavazáshoz hasonló ( voltaképp ez is az! ) korlátozott aláírásgyűjtési idővel, a képviselői védekezés és a bírói felülvizsgálat szigorú határidőivel, valamint javaslatom szerint az általános választásokhoz hasonló módon a kampányidőszak és a kampánycsend idejének rögzítésével.[5]

-          A választási bizottságok és a bíróság túlzott átpolitizálódásának rémképe sejlik fel a tervezet okából.

-          Azoknak most is van döntési joguk a választási eljárás alatt.

-          Jelen kérdés azonban közvetlenebbül politikai, és valószínűleg sokkal többet kerülne terítékre, mint a választások jogi kérdései.

-          Az említett szerveknek azonban itt is csak eljárási kérdésekben kellene dönteniök.

 

A kárhoztatott ellenkampánynak ezek talán foganatos ellenszerei lennének, a kampány meghatározása ( például a kezdeményezés és az erről folyó viták sajtóközlésének szigorú szabályozása ) és a kampánycsend pedig biztosíthatnák, hogy egy-egy érdekcsoport nem vonhatná uszályába azok tényleges akarat nélkül a választókat. A szigorúan meghatározott érvényességi és eredményességi megkötések azt erősítenék, hogy tényleg csak jelentős elégedetlenség vezessen a visszahíváshoz.

A választási szervek átpolitizálódásának fokozódásának veszélyére csak a gyakorlat tudni válaszolni. ( Igaz, igenlő válasz esetén már nagy baj lenne…)

 

 

4. A listás képviselők visszahívása

 

Az előbbieknél sokkal vitathatóbb a listás képviselők nép általi visszahívása. Itt ugyanis külön kérdés, a képviselő kihez kötődik, kerületéhez vagy a párthoz, nem beszélve az országos listáról. Az említett tevezet elképzelhetőnek tartaná az országos kezdeményezést, eszerint a második kamara játszaná ( érthetetlen, miért nem az OVB ) a választási bizottság, az Alkotmánybíróság a fellebbezési fórum szerepét. ( Az átpolitizálódás előbb említett veszélye itt még fokozottabban áll fönn! ) Amennyiben a kérdéses megoldás a frakció és a képviselő véleményegyezéséből indul ki (, az ellenkező esettel hamarosan foglalkozunk ), joggal vethetjük fel, megoldás-e, ha az egyes képviselőket hívjuk vissza, és nem magát a pártot?! Utóbbi pedig igen nehezen képzelhető el. Azt a leginkább lehetetlen meghatározni, hogy hány százalék szükségeltessék a visszahívás megvalósulásához. Egy akár 51 %-ban elutasított párt lehet 49 %-nyi szavazó kedvence, így a kisebbség védelmének elve még a kérdés fölvetéséét sem engedi meg.

 

 

 

 

2001 áprilisától olyan groteszk, korábban ép ésszel fölfoghatatlan helyzet bontakozott ki az egyik parlamenti párt és frakciója között, mely odáig tetőzött, hogy a párt elnöke és alelnöke a frakcióból, a frakcióvezető és a párt ( frakció által továbbra is támogatott ) miniszterei a pártból jutottak a kizárás sanyarú sorsára. A politikailag is csodaszámba menő eset krónikájának margójára érdekes alkotmányjogi elmélkedések kerülhetnek. Az előzetes költői kérdés: tűrheti-e az alkotmányjog, hogy ilyen, a demokráciától dermesztően idegen események lejátszódhassanak, illetve az, hogy egyáltalán felkészülhet-e a tudomány a hasonló, megdöbbentően váratlan eseményekre.

Újra felvetődik az örök kérdés: “Kié a képviselő?”[6] A népé, azon belül a kerületé vagy egészé, a párté, a frakcióé, vagy pedig saját magáé? Az előbbiekben a szabad mandátum kapcsán a nép és a képviselő kötődéséről már szóltunk, de a frakció és a párt közötti viszonyról még nem.

Az ominózus eset egy igen sajátos helyzetre vezethető vissza. Nevezetesen: a frakció nem jogi személy, hanem a parlament és a párt kategóriájának voltaképpeni metszete. A sokat emlegetett AB-határozatnak  ( 27/1998. AB határozat ) a közéletben egy olyan értelmezése terjedt el, mely szerint a pártoknak van frakciójuk, nem pedig fordíva: “…az Alkotmány kifejezetten olyan “többpártrendszert” és “parlamenti demokráciát” valósít meg ( Alkotmány preambulum ), amelyben a pártoknak az Országgyűlésben kifejezetten jelen kell lenniük, mert az Alkotmány a demokratikus intézményrendszer működéséhez nélkülözhetetlen feladatokat ír elő a pártok parlamenti képviselőcsoportjai, illetve vezetőik számára…A pártok országgyűlési szerepe az Alkotmányból következik; ez az egyetlen olyan fogalmi ismérv, amely a “pártot” más társadalmi szervezetektől megkülönbözteti.”[7]

A szabad mandátum a képviselőt függetleníti mind a párttól, mind a frakciótól. A hatályos joganyag azonban tartalmaz néhány különös zárványt, mely a pártok képviselők feletti rendelkezési joga, tehát egy kötöttebb mandátumforma modelljéhez illeszkednének. A képviselőket ugyanis a pártok jelölik, a magyar jogban kötött listán, tehát a választópolgároknak semminemű beleszólásuk nincs a bejutó képviselők személyébe. ( A jelölés a vonatkozó jogszabályok által meghatározott belső szabályok szerint  történik.) A megszűnt listás mandátum betöltéséről a párt gondoskodik, egyedüli megkötése csupán az, hogy azon területi ( vagy az országos ) listán szerepelt személyt delegálhat, melyen a kiesett képviselő is szerepelt. A leginkább furcsa torzítás, hogy a frakcióból kilépett vagy kizárt képviselő mandátumának megszűnésekor korábbi kötődése mintegy feléled, hisz függetlenül a kilépéstől vagy kizárástól, a korábbi jelölő párt delegálhatja az új képviselőt. Mi ez, ha nem a párt rendelkezési joga a képviselő felett?

A mandátum szabadságának vitathatatlan erénye, hogy akár a nép, akár egyes személyiségek véleményének ad teret a mandátum felett rendelkező pártok rendszerének központi utasításos, a kormány és parlament között még egyáltalán meglévő hatalommegosztást is lehetetlenné tevő, egy csomópontban összefutó hatalomkoncentrációval szemben. A képviselők a frakciótól a tekintetben függnek, hogy a parlamenti, bizottsági tisztségeket a képviselőcsoport juttatja nekik, míg a frakcióból való kizárás a jelenleg hátrányos, infrastrukturálisan ( lásd frakcióközpontú apparátus és támogatás! ) kellemetlen helyzetben lévő függetlenek közé sodorhatja őket. Tehát egy olyan modell kerestetik, mely a fönti veszélyeket, a képviselő “kézi vezérlését” és a frakció-párt közöttes ellentéteket egyetemleg kiküszöböli.

De lege ferenda ez úgy képzelhető el, hogy a képviselőket a frakció önmaga nem zárhatná ki. A kizárást a párt kezdeményezhetné egy erre jogosult szervnél. Ez lehetne az OVB vagy a bíróság, esetleg egy második kamara vagy külön e célra fölállított testület.[8] A kizárás indoka lehetne az, hogy a képviselő állásfoglalásával lényegesen eltért a párt választási programjától, vagy pedig a párt vezetésével szemben gyökeresen eltőrő magatartást tanúsított. A fentieket a pártnak kellene bizonyítania. A képviselőnek joga lenne védekezését előadni, például, hogy nem a ő, hanem a párt tért el az eredeti irányvonaltól. A kizárás kimondása magában foglalná a mandátumtól való megfosztást is. ( Esetleg a pártvezetőséggel szembehelyezkedő képviselő, akinek pártprogramtól való eltávolódása nem bizonyítható, megtarthatná mandátumát. )

A frakcióból kilépő képviselőnek kellene ellenben bizonyítania, hogy ő kitartott az eredeti választási program mellett, míg a frakció eltért attól. Ennek sikere esetén kiléphet, és megtarthatja mandátumát.[9]

A döntési joggal felruházandó testületek átpolitizálódása persze hangsúlyosan és erősen fölvetődő kérdés. Viszont egy írásban rögzített programnak egy szintén ellenőrizhető parlamenti tevékenységgel történő összevetése lényegében egy logikai művelet, jelesül: megegyező-e avagy sem.[10]

A bíróságokra pedig amúgy is hárul jónéhányszor politikai jellegű döntési kötelezettség (, például pártból való kizárás felülbírálása, választmány újbóli összehívásának elrendelése stb. )

A mandátum függetlenségének tekintélye nem lehet egyedüli ellenérv a javaslattal szemben. A svéd jogrendszer ugyanis – a hatalommegosztás elvéből sarjadólag – a kormánytagoknak megtiltja a rörvényhozásban való részvételt, a miniszterség idejére pedig a párt pótképviselőjének juttatja a mandátumot. Az egyébként ötletes megoldás mellékzöngéjeként az szólhat, mi lesz a pótképviselővel a miniszter lemondása, és ismételt képviselői munkája esetén. Nem alábbíja-e a szemléltetett modell a képviselőség, a mandátum szabad jellegét, hisz egy politikai sakkhúzás ( nevezetesen egy kormánytag leváltása ) foszthat meg szerepétől egy adott ügyben nem is érintett törvényhozó személyt?! ( Egy nagyon kellemetlenné váló képviselőtől pedig még esetleg a kormány átszervezése árán is érdemes megszabadulni…)

A visszahívhatóság intézményesítésének tervével párhuzamosan sajátos kezdeményezés történt a Kisgazdapártnál az 1994-es választások előtt. A képviselőjelöltekkel ugyanis szerződést kötöttek, mely tartalmazta, hogy a párt listáján mandátumot szerzett képviselők kötelesek belépni a párt frakciójába, nem léphetnek sem ki, sem át más frakcióba, a pártvezetés álláspontját kötelesek képviselni; ha pedig nem így történne, 10 millió Ft-nyi “támogatást” kell fizetniök – és persze mandátumukat visszaadni. Eme közjogiasított magánjogi szerződéseknek persze – mivel a szabad mandátum törvényi elvével ellenkezvén jogellenesek, így érvénytelenek – kötelező erejük nem lehet, ám a párt aláiratta jelöltjeivel saját lemondó nyilatkozatukat, előre, dátumozás nélkül.[11] Ennek kapcsán csak azt kell megvizsgálni, mikor hatályosul a lemondó nyilatkozat, illetve van-e mód annak visszavonására. Az olasz jogrendszer például különválasztja azon esetet, amikor a képviselő maga mond le mandátumáról azon esettől, melyben nyilatkozatát a frakció nyújtja be. A magyar jog viszont nem hajt végre ilyeténképpeni elhatárolást, tehát a nyilatkozat benyújtásával egyidejűleg hatályosul. A képviselő e módon történő lemondatásál kérdéses, megvan-e a szabad szándék a képviselőben, az akarathibás jognyilatkozat ugyanis érvénytelen. Gondot okoz viszont a képviselő javára történő értelmezésnél, hogy az lehetővé tenné magának a képviselőnek szabad akaratából fakadó lemondásának későbbi visszavonását is.[12]

 

A  szemléltetett kiskapu persze legföljebb a frakció vezetése által járható, tehát a képviselőcsoport és a párt közötti ellentét orvoslására nem megoldás. A parlament intézményrendszerében ugyanis – a jelenleg hatályos modellben – a parlament előtt a frakció vezetője közvetít a képviselő és a házelnök ( vagyis a nyilatkozat címzettje ) között.

 

 

 

 

Felhasznált irodalom:

 

·         Dezső Márta: Képviselet és választás a parlamenti jogban; Közgazdasági és Jogi Könyvkiadó, 1998.

·         Kukorelli István: Az Alkotmányozás évtizede; Korona Kiadó 1995.

·         Kukorelli István: A jogállamért!; Püski, 1989.

·         Samu Mihály: Alkotmány, alkotmányosság, alkotmányozás; Korona Kiadó

·        Az értelmezett alkotmány, Magyar Hivatalos Közlönykiadó; szerk.: Balogh Zsolt, Holló András

·        Cservák Csaba: Milyen a magyar kormányzati rendszer? A kormányforma fejlődése és problémái

·        Szente Zoltán: Bevezetés a parlamenti jogba; Atlantisz 1998.

·        Sári János: A hatalommegosztás; Osiris 2000.

·        Sárközy Tamás: Javaslat a piacgazdaságot szolgáló modern kormányzás felépítésére.