Cservák
Csaba:
Milyen
a magyar kormányzati rendszer? – A kormányforma fejlődése és
problémái
Bevezetés
A
kormányforma ( és a vele rokon kormányzati rendszer )kifejezésen – túlmenvén az államfői poszt
betöltésének örökletes vagy
választott módja szerint meghatározott államforma fogalmán – azt értjük, hogy a
hatalommegosztás rendszerében létrejövő, a központi államhatalom gyakorlásában
részt vevő lényegesebb szervek milyen struktúrában működnek, egymáshoz milyen
viszonyrendszer fűzi őket. A
„lényegesebb szerv” fogalma
természetszerűleg vitára adhat okot; általában a parlament, a kormány és az
államfő egymáshoz viszonyított szabályozása adja a besorolás alapját. Különböző
elméletek egymástól eltérő szempontok szerint - attól függően, hogy mire helyezik a
hangsúlyt – más-más
kormányforma-típusokat határoznak meg. A legáltalánosabb felosztás
prezidenciális, parlamentáris és kollegiálistípusokat különböztet meg. Az
elsőnél a végrehajtó hatalmat az erős és önálló elnök képviseli, tiszta
megnyilvánulása az Egyesült Államok kormányzati rendszere. A másik tiszta forma
a parlamentarizmus, ahol a hatalommegosztás rendszerében a kormányé a „túlsúly”
, a kormány a népképviseleti szervnek tartozik felelősséggel. E kettő közöttes,
sajátlagos megoldás a „ félprezidenciális „ modell, mely a viszonylag széles
jogkörű elnök primátusára épül, a törvényhozó és a végrehajtó hatalom közötti
elválasztás nem jön létre a prezidenciális rendszerhez hasonló módon. Ez a
kormányzati rendszer jellemzi például Franciaországot. A kollegiális
kormányforma szervezetében a végrehajtó hatalom nem különül el a képviselettől (
direktoriális kormányforma ) , ilyen struktúrával Svájcban
találkozhatunk.
Természetesen
az említett modellek csak a gyakorlati példák tipizálásának eredményei;
hasonlóságok mellett megannyi eltéréssel. Egyesek például kiemelik a
parlamentáris kormányformából a kabinetkormányzás kategóriáját, mivel eme
struktúrában ( pl.: Angliában ) a miniszterelnöknek különösen nagy hatalmat
biztosít, hogy szabadon dönt arról, kiket hív meg – bevonva a döntéshozatalba -
a kormányülésekre. [1]Mások
a kancellárdemokráciát is a parlamentarizmus sajátos válfajának
tekintik.
Bizonyos
alkotmányjogászok az előbb említett szervek mellett bevonják vizsgálódási
körükbe az Alkotmánybíróságot ( ez az ún.
„ hatalmi négyszög „ ), esetleg az igazságszolgáltatás szerveit vagy az
önkormányzatokat.
Szeretném felhívni a figyelmet arra, „hogy a pártok száma, egymáshoz való
viszonya, belső struktúrája jelentősen módosítja azt a hatalomgyakorlási
képletet, amit az intézményi elrendezés mutat…”[2]
„A hagyományos felosztási kategóriákat ( államformák, kormányformák ) a
szélesebb párttipológiák beszámításával lehet csak eredményesen felhasználni.”[3]
. Az adott gazdasági-társadalmi helyzet is alapjaiban módosíthat egy elképzelt –
és máshol jól működő – kormányformát. Ebből következően nem is lehet (
valószínűleg ) megalkotni az általános „ideális kormányforma”modelljét. A
megfelelő kormányzati rendszer biztosítja a hatékony kormányzást, a célok
megvalósíthatóságát, ugyanakkor megteremti az ellenőrzést, s kiépíti a (
személyi vagy csoport ) diktatúra kialakulásának gátat szabó intézményrendszert.
Ennek gyakorlati megnyilvánulási formája persze az előbb említettek (
pátviszonyok stb. ) függvénye. Sajátos körülményeket teremt például hazánkban a
rendszerváltás és annak öröksége, a pártállami és kulturális hagyományok
összessége, a demokratikus tapasztalatok hiánya, valamint a gazdasági és
társadalmi helyzet.
Dolgozatom – a magyar sajátosságoknak megfelelően – a parlament, a
kormány, az államfő és az Alkotmánybíróság viszonyát elemzi, eme tényezőket a kormányzati rendszerben betöltött szerepük
szerint veszi górcső alá. ( -
tehát nem önmagukban, saját működésük szerint vizsgálja őket ). Nem maradhat el
természetesen a kormányforma történeti fejlődésének rövid bemutatása sem,
különös tekintettel a rendszerváltásra, valamint az egyes intézményekkel
kapcsolatos kitekintés az összehasonlítás fontosságából fakadólag.
A
magyar kormányforma fejlődése
Alkotmánytörténeti
gyökerek
„A magyar kormányzati rendszer a
szerves fejlődés hosszú történelmi útját tette meg.”[4]
Már a feudális korszakban kijegecesedtek a legfontosabb hatalmi ágak, bár ezek nehezen összevethetők a polgári állammodellek
szerveivel.
(Az
alaki hasonlóságok ellenére erőltetett lenne párhuzamot vonni a duális
végrehajtó hatalom és a kettős fejedelemség között, jóllehet mindkettőnél
különválik a szimbolikus és a tényleges vezető személye.) A patrimoniális állam
korlátlan királyi hatalmát a fokozatosan kifejlődő országgyűlés korlátozta. A
Hunyadiak korára végleges formát öltött a rendi-képviseleti monarchia, bizonyos
előzmények után[5]
megszilárdult a rendi gyűlés intézménye, mely két kamarában működött ( Alsó- és Felsőtábla ). A királyi
tanácsból kifejlődő Felsőtábla (, mely
1608-ban nyerte el végső formáját ) a származás és méltóság alapján állt
össze, míg az Alsótábla gyűléseibe a vármegyei nemesség delegált követeket (, és
voltak hivatal alapján is tagjai[6]
) Országgyűlési tárgyak voltak főképp – a szokásjog és gyakorlat alapján - a király és egyes tisztségviselők
megválasztása, döntés az adók és hadsereg vonatkozásában. A végrehajtó hatalmat
az uralkodó testesítette meg, a királyi tanács és a kancellária kezdetben csak
operatív, véleményformáló, majd központi közigazgatási szerv volt, akárcsak a
Habsburg-kor dikasztériumai.
A
szokásjogi fejlődést betetőzendő, az 1791. Évi XII. tv. A hatalommegosztás
rekvizítumainak felhasználásával meghatározta a kormányzati rendszer
legfontosabb elemeit. A törvényhozás a király és az országgyűlés jogosítványa,
míg a végrehajtó hatalom kizárólagos letéteményese az uralkodó. Ez a törvény már
az alkotmányos monarchia alapjait vetette meg. ( Sári János
)
Az
1848:III tc. a modern parlamentarizmus és polgári állam kialakulásának
előhírnöke, létrehozta a független, a törvényhozásnak felelős „minisztériumot” (
kormányt ). A végrehajtó hatalmat a király távollétében a helytartó a
minisztériumok útján gyakorolja, rendeleteik csak a miniszterek egyikének (!)
ellenjegyzésével érvényesek ( Egyesek, pl.: Concha , kiemelik hogy a fölvázolt
rendszer nem mindenben követte a parlamentarizmus elveit.)
A
forradalom leverését és a diktatórikus törekvéseket ( Februári Pátens, Októberi
Diploma ) követően, a kiegyezéssel létrejövő alkotmányos rendszer a királyra
ruházta a végrehajtó hatalmat hogy azt a „törvények és alkotmány alapján a
magyar ministerium által személyesen gyakorolja.” ( 1867: VII. tc. ) A parlamentarizmus
sarkköveitől való eltérések egyik leglényegesebbike, hogy az uralkodó nem
feltétlenül a többségi párt vezetőjét nevezte ki miniszterelnöknek ( ld. a
Darabont-kormányt ), s gyakran élt az alkotmányos szabály által nem
engedélyezett előszentesítés jogával.( Néhányak e rendszer parlamentarizmus
mivoltát is megkérdőjelezik. )
A
szerves fejlődéstől gyökeres eltérésként értékelendő az őszirózsás forradalom
nyomán polgári demokratikus állam kialakítására tett kísérlet. Választások híján
azonban ekkor sem alakulhatott ki a klasszikus
parlamentarizmus.
Az
ezt követően létrejövő, diktatórikus Tanácsköztársaság a szovjet típusú
hatalomgyakorlás első kísérlete volt.[7]
Egészen
különleges alkotmányjogi helyzetet teremtett az 1920:I. tc.. A korábban a király, illetve – a polgári
demokratikus kísérlet alatt a köztársasági elnök által betöltött államfői
hatalmat a kormányzóra ruházta.* ( A tisztség előzményei Hunyadi Jánosra és
Kossuth Lajosra vezethetők vissza. ), a nemzetgyűlésnek felelős kormány
rendszere fennmaradt. A kormányzói hatalom mutat rokon vonásokat a
parlamentarizmus, a (fél)prezidencializmus
és az alkotmányos monarchia rendszereihez is. Az államformára utaló
„király nélküli királyság” elnevezést az államfői tisztség korlátozatlan
időtartama (is) indokolja. Horthy kormányzó kezdetben csekély jogkörét
fokozatosan bővítették. Már az 1920:17 tc. kiteljesítette a törvényhozás
feloszlatására vonatkozó jogosítványait, az 1926:22.tc. alapján a Felsőház
összetételét befolyásolhatta, az 1933:23.tc. pedig a királyéhoz hasonló jogkört
adott Horthynak a parlament vonatkozásában ( elnapolás, feloszlatás stb. ). A
korábbi egyszeri vétón messze túllépett az 1932:19.tc. mely szerint a kormányzó
a törvény aláírását hat hónapig megtagadhatta.
Az
őszirózsás forradalomban megszűnt a Főrendiház ( a második kamara ) , melyet a
már említett 1926:22.tc. szervezett újjá Felsőház néven.
A
Szálasi-diktatúrát követően ismét a demokrácia intézményrendszerének kiépítése
indult meg. Az 1946. évi I. tv klasszikus parlamentáris köztársaságot hozott
létre. A 13. § szerint „a végrehajtó hatalmat a köztársasági elnök a Nemzetgyűlésnek
felelős minisztérium által gyakorolja” ( duális végrehajtó hatalom ).
Jogköre szűkre szabott, csak
szuszpenzív vétójoggal rendelkezett, és kötve volt a miniszterelnök
kinevezésében is.
A
kommunisták fokozatos térnyerése után az 1949. évi XX. tv. Szocialista
kormányzati rendszert vezetett be. „A magyar alkotmányfejlődés sajátosan szomorú
vonása, hogy amikor történetének első írott alkotmánya megszületett, akkor
vesztette el alkotmányosságát.”[8]
A bolsevik szokások alapján az alkotmány a hatalmi ágak egységét hirdette, ahol
formálisan az országgyűlésnek van primátusa, mely évente 8-12 napig ülésezett. (
A többi szerv között csak munkamegosztás lehet. ) A kollektív államfői testület
voltaképp korlátlan jogkört kapott a parlament helyettesítésére, a főbb
jogszabályok jelentős része az általa alkotott törvényerejű rendelet. A
Minisztérium csupán az államigazgatás legfelsőbb szerve lett. Összetételét,
megválasztásának időpontját és megbízatásának időtartamát semminemű jogszabály
(!) nem rögzítette. A tényleges helyzethez hozzátartozik, hogy a tényleges
döntések az államszervezetet leképező, az állami intézményekkel párhuzamosan
kiépült pártban születtek meg, a hatalmi szervekben csak ezeket fordították át
jogszabállyá.
Ezt
a fejlődési utat tette meg tehát a magyar kormányzati rendszer, s a
szemléltetett szocialista berendezkedésből kellett megteremteni a rendszerváltás
révén a polgári demokrácia intézményrendszerét.
A rendszerváltás hatása a
kormányformára
A
politikai viszonyok, a külügyi helyzet és a gazdasági folyamatok – mely tényezők
elemzését részletesen nem vonhatjuk vizsgálódásunk körébe – a szocialista
rendszer végóráit előlegezték meg. Az idők szavára hallgatva elkerülhetetlenné
vált a kormányzati rendszer demokratizáló átalakítása is. A pártállami elit is
belátta a változások szükségszerűségét, s már inkább a hatalom átmentésére
fordította figyelmét.
E folyamat első lépcsőfoka volt a jogalkotásról szóló 1987. évi XI. tv.,
amely megvetette – szakítva a kommunista parancsjogi rendszerrel - a reformok alapkövét. 1988 kora őszétől
( Németh Miklós kormányra kerülésétől ) számíthatjuk a rendszeresen ülésező
parlament korszakát.
Az 1989. évi I. tv. – korlátozott jogkörrel
felruházva ugyan – megteremtette az Alkotmánybíróságot. A civil társadalmi
szerveződések béklyóját oldotta fel az ekkor születő törvények sora ( az
egyesülési és gyülekezési jogról, a sztrájkról, a népszavazásról és a népi
kezdeményezésről ), lehetőséget biztosítva az aktívabb politizálásra. Némi vita
után az 1989. évi XXXIII. tv. a pártok legalitását szentesítette végérvényesen.
Az
1989. évi VIII. tv megteremtette végre a kormány parlamenti felelősségét. A
Németh-kormány előterjesztette az új alkotmány koncepcióját ( parlamenti
kormányzás, hatalommegosztás, törvények uralma, emberi jogok stb. ) , amelyet az
országgyűlés elfogadott.
Eközben az ellenzéki erők – félve a kommunisták megosztó taktikájától –
összefogtak, és megalakították az Ellenzéki Kerekasztalt. Az ezt alkotó pártok (
MDF, SZDSZ, Fidesz, FKGP, KDNP, MSZDP stb. ) az MSZMP-vel és a harmadik oldalt
képviselő mozgalmakkal együtt Nemzeti Kerekasztal néven az létrehozták a
politikai egyeztető tárgyalások fórumát. Megállapodtak, hogy a legfontosabb
kérdésekben közmegegyezéssel fognak dönteni. A parlament – kis viták után – ezen
megállapodásokat fordította le jogszabállyá. A forradalom emlékére 1989. október 23-án kikiáltották a
köztársaságot és a XXXI-es
törvénnyel módosították az alkotmányt. A formáljogilag megmaradt alaptörvény
szinte teljesen új értékrendszert nyert. Visszatérve az európai alkotmányos
eszmékhez, a parlamentáris köztársaság, a demokratikus jogállam, a
népszuverenitás elvei lengik által az új szöveget. Az 1989. XXXII. tv
megteremtette a mai Alkotmánybíróságot, a XXXIV. tv. pedig a hatályos választási
rendszert. Felállították az állami számvevőszéket is.
AZ ekkor alkotott normákat általában a hatalmi biztosítékok keresése
jellemezte, hisz minden politikai erő – a vereségtől félve – részt kívánt előre
szerezni a hatalomgyakorlásból. Szinte generális elvvé vált a kétharmados
törvények által kisebbségi vétó, s ezért született meg Európa egyik legszélesebb
jogkörű Alkotmánybírósága. ( Az ellenzék egyébként a normakontrollt a túlzottan
is kommunista elkötelezettségű bíróságoktól félve telepítette külön
szervezethez. )
A köztársasági elnököt illetően fő szabályként a parlament általi
választást emelték alkotmányos erejűvé a felek, azonban a kivételes politikai
helyzetre való tekintettel megállapodtak, ha az elnök megválasztása az új
országgyűlésé előtt kerül sorra, akkor az állampolgárok általános, közvetlen és
titkos szavazással bízzák meg az államfőt. ( Ennek szabályait rögzíti az 1989.
XXXV. tv. ). Az MSZMP ez utóbbi mellett serkenkedett, hisz Pozsgay Imre
személyében népszerű reformpolitikussal rendelkezett.( Az államfői jogkör bővítését is ezért
támogatták. ) Az SZDSZ és a Fidesz épp az államfő miatt nem írta alá a
megállapodást, s az FKGP-vel és az MSZDP-vel közösen népszavazást kezdeményeztek
a „hatalomátmentés ellen” arról, hogy csak az általános választások után
kerüljön sor az elnök megválasztására. Kis többséggel ( 6101 szavazat )
keresztülvitték akaratukat. Ennek ellenreakciójaként a parlament törvényt hozott
az államfő nép általi választásáról. ( Ez képezte az első törést az egységes
megállapodások tekintetében. )
A
választásokat az MDF nyerte, azonban – 42.7 % mandátummal – koalícióra kényszerült az FKGP-vel és a KDNP-vel. A
már említett kétharmados törvények sokasága azonban megbénította volna a
kormányzást, ezért az MDF paktumot kötött az SZDSZ.szel. A megállapodás három
pilléren sarkallott: a kormány pozícióját, a köztársasági elnököt, valamint a
kétharmados törvények körét érintette.
Az
MDF előterjesztésében[9]
„a gyenge köztársasági elnök, viszonylag erős kormány és erős parlament”
rendszer szerepelt. Ennek jegyében iktatták törvénybe a konstruktív
bizalmatlanság intézményét, megteremtve a kancellárdemokráciát. ( 1990. évi XL. tv. ) . Szabályozták a
miniszterek kinevezését is.
A
köztársasági elnök
parlament általi választását állították vissza, egyúttal a paktum értelmében az
SZDSZ-es Göncz Árpádot pozícióhoz juttatva.
Az
alkotmányerejű törvények kategóriáját eltörölték ugyan , azonban fönnmaradt a
kétharmados elfogadást igénylő törvények sora, melyet az Alkotmányban
részletezően felsoroltak. Ezzel az ellenzék mintegy a hatalommegosztás
rendszerének részévé vált.
A szemléltetett módon alakult ki tehát a kormányzati rendszer. Azóta a témánkat érintő alkotmánymódosítás nem
történt. A „közjogi viták kora” ( Kukorelli István ) Az 1994-1998-as ciklusban
beígért alkotmányozás nem vezetett eredményre. Az 1995. évi LXIV. törvény 80%-os
kötöttséget állapított meg az Alkotmány módosítása tekintetében. Az ehhez
szükséges konszenzus azonban nem jött létre.
A
továbbiakban az így megszilárdult szerveket tesszük patikamérlegre.
Az
Országgyűlés a kormányzati rendszerben
A hatalommegosztás rendszerében a
különböző, egyensúlyban lévő ágak között nem igazán ildomos hierarchikus
rangsort fölállítani. A parlamentarizmus azonban – mint neve is mutatja – a
parlament bizonyos fokú primátusát hordozza. Az Országgyűlés ugyanis e
viszonyrendszerben mintegy létrehozza a végrehajtó, sőt, az államfői hatalmat
is, mindemellett nem ritkán megválasztja az Alkotmánybíróság tagjait is. Nem
túlzás tehát a parlament „előbbségéről” beszélni, ugyanakkor megkérdőjelezhető a
törvényhozó hatalom elnevezés. A
parlament ugyanis az egyetlen közvetlen választással létrejövő szerv, melyre a
nép önnön szuverén hatalmát egy ciklusra átruházván, megtestesíti a társadalom
politikai tagolódását és a közvetett hatalomgyakorlás eszközévé válik. Ezek a
parlament képviseleti és legitimációs
funkciói. Ennek alapján lehet az országgyűlés a különböző tisztségviselők
megválasztásának fóruma. Ellenőrzési és
nyilvánossági funkcióját pedig a
kormány parlamenti felelőssége jeleníti meg elsődlegesen (, no meg ennek
parlamenti eszközei, az interpelláció, a felelősségre vonás, a
bizalommegvonás.
A magyar rendszerben a parlament egyben az alkotmányozás letétvényese is,
ennek ellenére hatalmát nem tekinthetjük teljesen korlátlannak. ( ld.: közvetlen
demokrácia, nemzetközi szerződések, plitikai nyilvánosság ). Az alaptörvény
megalkotása azonban különös súlyt jelent a parlamentnek.
Az
országgyűlés és a kormány közötti összefonódás miatt az egymást ellensúlyozó két
hatalmi ág kategóriája eléggé kiüresedett, ennek ellenére bizonyos esetekben
fontos lehet a két szerv kapcsolata. A kormány parlament előtti felelőssége
voltaképp a megválasztás és megbuktatás lehetőségében áll be. Ez a nemzetközi
jogösszehasonlításban olyannyira sokszínű, hogy még tipizálni is lehetetlen.
A
magyar kormányfőt a köztársasági elnök jelölése alapján az országgyűlés
választja meg legalább az összes képviselő ötven százaléka plusz egy
szavazatával. Ez ritka a parlamentáris rendszerekben, általában az államfői
kinevezés az elterjedtebb, nálunk az említett megoldás a törvényhozás szerepét
hivatott növelni. A svéd parlamentben viszont még a
fölkérés is belülről történik, a házelnök jogosítványa, megkötés azonban, hogy a
javaslattétel előtt konzultálni köteles a frakcióvezetőkkel, valamint a
parlament helyettes elnökeivel. A sokszor zsinórmértéknek tartott német
modellben szintén a köztársasági elnöké a jelölés joga, míg a megválasztás,
abszolút többséggel, az országgyűlés jogosítványa. Ha a jelölt nem kapja meg a
szükséges számú szavazatot, 14 napon belül új szavazást kell tartani, ekkor
azonban a javaslattétel joga a parlamentre háramlik. Ha ez utóbbi voksolás sem
sikeres, rögvest újabb szavazás következik, amely során a relatív többség is
elegendő a kormányfővé választáshoz. A köztársasági elnök azonban 7 napon belül
mérlegelhet, ha csak relatív többséget kapott a parlament jelöltje, hogy
kinevezi, vagy ehelyett föloszlatja a parlamentet és új választásokat ír ki. Tehát a német alkotmányos megoldás lehetővé
teheti egy eleve kisebbségi kormány létrejöttét, szemben a magyar rendszerrel,
ahol csak „menet közben” vesztheti
el többségi támogatását a végrehajtó hatalom.[10]
Egyes alkotmányok szerint a kinevezés – a jelölés helyett vagy mellett – az
államfő feladata. A spanyol modellben a király tesz javaslatot ( a siker
érdekében a frakcióvezetőkkel konzultálva ), a parlament által megválasztott
jelöltet pedig újabb aktusával megerősíti. Hasonló megoldás, ha a kinevezés az
államfőtől származik, de a kinevezett miniszterelnöknek bizalmi szavazást kell
kérnie a parlamenttől. Ezen az elven nyugszik a görög rendszer, ahol 15 napos
határideje van a kormányfőnek, míg Portugáliában a kormányprogram
legfeljebb 3 napos vitáját követi a bizalmi szavazás. ( Voltaképp ez utóbbi
kettő csak fogalmaiban különbözik az államfő által felkért és a parlament
megválasztotta kormányfő rendszerétől. )
A
miniszterek megválasztásában azonban
( - a miniszterelnök javaslatára a köztársasági elnök nevezi ki őket ) a
parlamentnek már nincs szerepe a magyar jogrendszerben. Egyes alkotmányokban
előforduló, és véleményem szerint megfelelőbb megoldás, ha a miénkhez
hasonló módon felkért
kormányfő-jelölt beterjeszti kormánya névsorát és programját; majd ezek után
szavazás következik, melynek sikeres megtörténte a kormány megalakulását
jelenti. Ezt a nézetet képviseli Ádám Antal is.
S
bár a jelenlegi rendszerben is történik a győztes pártokon belül valamiféle
egyeztetés, illetve a vázolt megoldás esetében is jelentős beleszólása lenne a
leendő kormányfőnek; az utóbbi szabályozás jobban kiszűrné a miniszterelnök
túlhatalmát megtestesítő személyes bizalmasok bársonyszékhez jutását, s
elősegítené egy többek által elfogadott szakember
kinevezését.
A kormánytól való bizalom megvonásának a magyar Alkotmány a képzeletbeli
skála legszűkebb terjedelmét juttatja osztályrészeül, nevezetesen a konstruktív
bizalmatlanság formáját. Ebben az esetben a bizalmatlansági indítvánnyal
egyetemleg meg kell nevezni a kormányfő-ellenjelöltet is. Az ötven százalék
plusz egy szavazat a régi kormány bukását és az új miniszterelnök kormányra
jutását jelenti. Ez a német alkotmányból átvett eszköz igen hathatós védelmet
nyújt a kabinetnek, s a kormányzás stabilitásának szavatosát jelenti. ( Ezt az
egyszerű bizalmatlanság okozta sok kormányválság történelmi példái is
bizonyítják. )
Kilényi
Géza ugyanakkor megjegyzi, hogy eme szabályozás segítségével az új kormányfő
„megspórolja” a kormányprogramot. Ezt úgy lehetne kivédeni, hogy az első
szavazás még csupán ( mintegy a
köztársasági elnök által felkért ) jelöltté tenné a miniszterelnököt, majd a
kormányprogram beterjesztése után következhetnék a második szabályozás, immár a
kormányfő megválasztásáról. ( Esetleg a kormányprogramot is be kellene nyújtani
már a bizalmatlanság kinyilvánításakor. )
A bizalmi szavazás még a kormány oldaláról is fölvethető, mégpedig
egyrészt önmagában, másrészt akár úgy is, hogy egy általa benyújtott
előterjesztést egyben bizalmi szavazásnak is nyilvánít.[11]
Ezzel az eszközzel keresztülviheti olyan törvények megszavazását, melyekkel
esetleg saját parlamenti többsége nem ért teljesen egyet, viszont saját kormánya
megbuktatását nem vállalja.
A
különböző külföldi alkotmányok részletekbe menően szabályozzák a bizalomfelvetés
lehetőségeit, célszerű lenne, ha a magyar alaptörvény is például moratóriumot
írna elő a sikertelen és az esetleges újbóli, kormány oldaláról történő
bizalomfölvetés közötti időre nézvést, a parlamentet „zsaroló” lehetőségek
visszaszorítása végett.[12]
Mind pénzügyi, mind
alkotmányjogászok közül kárhoztatják, hogy nem jelenti a miniszterelnök bukását,
ha nincs elfogadott költségvetési ( vagy zárszámadási ) törvény.[13]
Az ún. exlex intézménye a parlament eseti hozzájárulása nélkül, általános
jelleggel ad módot a kormánynak a bevételeknek a hatályos jogszabályok szerinti
beszedésére és az előző évi kiadási előirányzatokon belül a kiadások időarányos
teljesítésére.[14]
Voltaképp akár 4 évig is kormányozható az ország enélkül. Földes Gábor az
átmeneti gazdálkodásró szóló törvény 2-3 hónapos időtartamra történő
korlátozásának lehetőségét veti föl. Elméletileg jelentős problémával állunk
szemben, bár az országgyűlés támogatottságának ehhez fogható hiánya eleve
lehetetlenné teszi a kormányzást.[15]
A hagyományos parlamentarizmustól való eltérésként értékelhetjük az egyes
miniszterekkel szembeni, országgyűlés általi bizalommegvonás hiányát. Az osztrák, az olasz, a görög és a finn
alkotmány a miniszterek egyéni
felelősségének elvén áll, a spanyol,
illetve a portugál modellel
ellentétben, míg a török szabályozás
nem egyértelmű eme vonatkozásban. A parlament csak a miniszterelnököt
szavazhatja le ( , ezt a legsajátosabb esetekben teszi csak meg ), a kormány tagjai vonatkozásában csak
formálisan érvényesül a törvényhozás előtti felelősség. Ezt a rendszert a
szakirodalomban sok bírálat éri; joggal. Ugyanis a miniszterek felelőtlensége a
végrehajtás túlhatalmához vezethet. A parlamentarizmus urdallópontja, hogy az
„egyetlen demokratikus legitim intézmény a parlament” ( Schmidt Péter ), mely
ellenőrzést gyakorol a végrehajtás felett. Ez az elv azonban a mi rendszerünkben
sérül, mert a kormányfrakciók – ha a miniszter személyét bírálják is – aligha
kockáztatják kormányfőjük leváltását.
A
miniszteri felelősség gyakorlattá válhatna több módon is. Például, ha a
kormánytag interpellációra adott válaszár az Országgyűlés egy ülésszakon
háromszor elveti, akkor ez vonja végzetszerűen maga után a miniszterelnök általi
azonnali leváltást.[16]
Elképzelhető akár egy minősített, mondjuk kétharmados többségű parlamenti
leszavazás hasonló jogkövetkezménye is. A miniszterek 50% +egyes parlamenti
leváltása azonban nem férne össze a konstruktív bizalmatlanság intézményével,
hisz így a védett miniszterelnököt úgy lehetetleníthetnék el, hogy mintegy
kiszavaznák mögüle a kormányt.
Összegzésképp elmondható, hogy a választás módja és az erős
központosítású frakciók miatt az Országgyűlés és kormány közötti
hatalommegosztás gyakorlatilag kiüresedett elvvé silányult,; mindazonáltal a
magyar alkotmányos berendezkedés erényének vélelmezhető, hogy a kormány és a
parlament viszonyában egyensúlyt teremtett , hisz egyik sem veszélyeztetheti (
ld. konstruktív bizalmatlanság és a kormánynál és az államfőnél a korlátozott
feloszlatási lehetőségeket ) a másik tényező stabilitását. Az említett finomítások viszont még
szilárdabbá tehetik a kormányzati rendszert.
Országgyűlés és
törvényhozás
Mint a „törvényhozó hatalom”
elnevezésből is kinyilvánodik, a törvényhozás az országgyűlés talán elsőrendű
feladata. A magas szintű jogszabályok megalkotása minden országban fontos
jogosítvány, azonban a magyar rendszerben különösen. Ugyanis a törvényhozási
tárgykörökre nézvést nem jött létre korlátozás, a parlament mindent szabályozási
körébe vonhat. Amit pedig egyszer törvényben rögzítettek, azt később is csak
törvényileg lehet szabályozni. Mindezek alapján joggal állítható, hogy a
„törvényhozásban az országgyűlés igazi szuperhatalom.”[17]
Ésszerű lenne tehát egyfajta munkamegosztást létrehozni a jogalkotó hatalmak, a
parlament, a kormány és az önkormányzatok között. Már Bibó István is rámutatott
a kizárólagos törvényi jogalkotás problémájára. Az ő elmélete szerint a
népképviseletnek a szabályalkotásból ésszerűségi és hatékonysági okokból át kell
engednie valamennyit más szerveknek.
Ádám
Antal úgy véli, a kormány és parlament hatalmi ága elválasztásának is
biztosítéka lenne az említett szervek
Alkotmányból eredő hatalmának és kötelességeinek rögzítése, eredeti
jogalkotási tárgyköreinek elkülönítése.
A
rendeleti kormányzás fontossága ellenére is szinte szentségtörő gondolatnak
számít sokak szemében, ugyanis a parlamentarizmuson sarkalló demokrácia
veszélyeztetését látják a végrehajtó hatalom felhatalmazásában. Ez a félelem azonban
megfelelően alapos alkotmányos szabályozás esetén
alaptalan.
Érdekes
ötlet a bizottságok bizonyos jogalkotási hatáskörrel való felruházása. Az olasz
alkotmány például ún. kis törvény, leggina alkotását lehetővé teszi eme
szerveknek.[18]
Mindenesetre
a jelenlegi, frakciókra épülő és azokat támogató ( ld. az apparátusokat például
) rendszert célszerű lenne a szakmaiságot képviselő bizottságok javára
valamennyire átalakítani.
A törvényalkotással kapcsolatos másik kérdeményes terület a kétharmados
törvények problémaköre, ami a kormányzati rendszer egyik neuralgikus
pontja.
A
rendszerváltás során, mint láttuk, minden párt előre - félve a vereségtől – előre eszközt
keresett az ellenfél korlátozására. Az ennek nyomán Alkotmányba került
kétharmados törvényekkel egy erős középszint jött létre az Alkotmány és a
közönséges törvények között. Ezzel mintegy az ellenzék mintegy önálló hatalmi
ággá nőtte ki magát. A legfontosabb területek konszenzusos szabályozása persze
fontos lenne, és így megoldottnak tűnhet, de a kormány/ellenzék bináris kódja
szerint rendeződő, ellentétektől túlteljezett, egységes pártokkal felálló
parlamentben a legfontosabb szakmai kérdések is átpolitizálódnak. Ez
gyakorlatilag az ország kormányozhatatlanságának rémképét is felveti.
A
fő probléma pedig az, hogy az alaptörvényben nevesített mintegy negyven
törvényhozási tárgykör közül 34-ben kétharmados elfogadás szükségeltetik.
Ráadásul az ellenzék előszeretettel minősítette a kiemelt tárgykörökkel csak
csekély összefüggésbe hozható kérdéseket is kétharmadossá. Ezt az abnormális
helyzetet a 4/1993. AB-határozat valamelyest rendezve megállapította: a
kétharmados szabály csakis a az adott alkotmányi rendelkezés közvetlen
végrehajtásaként megalkotott törvényekre vonatkoztatható, és nem a tárgykör
szabályozásának egészére.
Megfontolandó
a kétharmados szabály minősített többséggel esetleg a szlovák alkotmány által
alkalmazott 60%-kal való felváltása is, mely szerint határozathozatalhoz az
összes képviselő fele meg egy szavazat szükséges.
Ádám
Antal a legfontosabb kérdéseket továbbra is kétharmados többséghez kötné, s
elnevezésükre a „sarkalatos törvényt” ajánlja.
A
legfontosabb területek szigorú szabályozása az említettek miatt a jelenleginél jobban lenne
megoldható például második kamara, esetleg a köztársasági elnök vagy népszavazás
bekapcsolásával.
Parlament és
népképviselet
A már említettek szerint a
palament a parlamentarista rendszer egyetlen legitim szerve, melyet a nép, önnön
szuverenitását négy évre átruházván egy ciklusra megbíz. Az országgyűlés ennek
alapján lát el bizonyos feladatokat, mint az ellenőrzés és egyes kinevezések. Az
egykamarás parlament választja meg a Legfelsőbb Bíróság elnökét, a legfőbb
ügyészt, az Alkotmánybíróság tagjait, stb, sőt, a köztársasági elnököt
is
A kérdés ott merül föl, hogy
a parlament véleménye mennyiben tükrözi a népakaratot, összetétele hogyan
viszonyul a választópolgárok megosztottságához.
A
vegyes választási rendszer viszonylag arányos képviseletet teremt, ugyanakkor
előmozdítja a szilárd kormánytöbbség kialakulását. Ugyanakkor az 5%-os küszöb
miatt akár többszázezres tömegek maradhatnak képviselet nélkül.
Az
igazi problémát viszont az jelenti, ha a parlament tagjai megtagadják választási
ígéreteiket. Ennek orvoslása lehet a képviselők visszahívhatóságának intézménye,
melyet egyes politikai erők nálunk is lobogójukra írtak[19].
Természetesen ez a megoldás is is súlyos mellékzöngékkel járhat, hisz egyes
időszakokban természetes jelenség a kormánytöbbséggel való elégedetlenség, s
mint a nép helyzetének vámszedője, az ellenzék uszályába vonhatja a választókat,
s esetleg a média hecckampányától is segítve eltávolíthat jobb sorsra érdemes
politikusokat.
Tehát
a visszahívhatóság eszköze fordítva is elsülhet, esetleges bevezetése csak igen
alapos megkötésekkel ajánlatos. ( Ha – jelentős számú kezdeményező indítványa
után – többen szavaznak egy körzeti képviselő ellen, mint annak idején rá,
visszahívható lehetne. Ez azonban csak a többségi rendszernél elképzelhető. ) A
választói akarattól való elmozdulásra inkább más eszközök ajánlottak ( pl.:
második kamara, államfő ).[20]
A szabad mandátum elve – tehát hogy a képviselő csak az Alkotmánynak és a
lelkiismeretének van alárendelve, a frakció által sem utasítható – ugyanakkor
jelentős erénye a magyar alaptörvénynek (is), hiszen előmozdítja a valóságos
hatalommegosztást, s „el-elrontja”a pártelvű szavazógépet.[21]
A kétkamarás
országgyűlés
A
kétkamarás parlament kérdése külön dolgozatot is megérne, tehát itt csak a
kérdéskör témánk szempontjából legfontosabb elemeit veszem górcső alá.
A magyar törvényhozás kis kitérőktől
eltekintve két kamarával működött. A kommunista diktatúra berendezkedésébe nem
fért bele eme konstrukció. A rendszerváltás során a Horthy-korral kapcsolatos
előítéletek is meggátolták e szerv újbóli létre hívását. Kulcsár Kálmán szerint
a lengyel második kamara – legalábbis időleges – posztkommunista eluraltságának
rossz tapasztalatai is ellene hatottak.
Azonban,
mint látni fogjuk, alkotmányjogi szakirodalmunk igen jeles képviselői a
kétkamarás országgyűlés mellett törnek kelevézt.
A legfontosabb törvények közmegegyezést hordozó elfogadását irányozta elő
a kétharmados törvények rendszere, mely azonban a pártok ellentétei miatt
valósággal megbéníthatja a kormányzatot. Azonban az egyszerű többség korántsem
jelenti az igazságság hordozmányosát, a törvényhozás sarkalatköveinek nagyobb
legitimációt kell biztosítani. Erre lehet kiváló tényező a második kamara.
A
leggyakrabb ellenérv, hogy hazánk nem szövetségi állam. A második kamaráknak azonban nem csak a
szövetségi típusa létezik)[22].
Magyarország esetében a regionális-önkormányzati, a korporatív és a „Pairek
Kamarája” ( ~ szellemi elit ) típusú szerv nyerhetne létjogot az ésszerűség
ítélőszéke előtt.
Ennek
különös jelentőséget az ad, hogy az említett második kamarák nem pártelvű
választások útján jönnének létre. A társadalmat más törésvonalak ( tehát nem
pártok ) mentén tükröző[23] testület szakmai alapon vizsgálhatná az
egyes javaslatokat, ugyanakkor nem kötné frakciófegyelem, ezáltal nem jelentené
a kormány szavazógépét, és végre valóságos hatalommegosztást hozna létre. A
választópolgárok más típusú ellenőrzését szavatolná; megoldást jelentene a
legtöbb szemléltetett problémával ( egybefonódás, paktumok, hazug ígéretek )
ellen. „Tehát a második kamara
hagyományőrző, ellenőrzési, hozzájárulási jogköreivel enyhén korlátozó, fékező
funkciót tölt be”[24]
, megfontolt törvényalkotást biztosít, ugyanakkor – eltérő szempontok
bevitelével – az ellenzéknél rugalmasabb kontrollt
jelentene.
Az intézmény bevezetésének szorgalmazói is általában az általános
választásokon nyugvó, első kamara elsőbbségét javasolják.
A második kamarák általában nem
rendelkeznek a kormány megbuktatásának jogával.
A
legjelentősebb határozatok ( pl.:
költségvetés ) tekintetében nem egy országban a képviselőházak a kizárólagos
döntési jog birományosai; Angliában az alsóház háromszori megerősítő szavazása
lerontja a Lordok Háza vétóját.
Elképzelhető
az is, hogy a második kamara vétóját minősített többség függessze föl, mint
Franciaországban az organikus törvények esetén.
( Természetesen különböző egyeztető
eljárásokat, és együttes üléseket is találunk a nemzetközi gyakorlatban - végül rendszerint az első kamara
álláspontja érvényesül.)
Be
lehetne kapcsolni a döntési folyamatokba egy esetlegesen a nép által választott
államfőt is; például az elnök és a szenátus együttes vétója közömbösíthetné a
parlamenti döntést; esetleg népszavazást kezdeményezhetnének az említett
szervek, hasonlóan a dán rendszerhez.[25]
Igen változatos az ötletek sora, a lényeg a második kamarának a hagyományos
parlamentnél gyengébb, de azért számottevő jogköre.
Egyes tisztségviselőknek is nagyobb legitimációt biztosíthatna a második
kamara; így az Alkotmánybíróság, a Legfelső Bíróság, a legfőbb ügyész, az Állami
Számvevőszék, az országgyűlési biztosok, esetleg az államfő ( vagy Kulcsár
szerint legalább annak helyettese vonatkozásában.
A legnagyobb vitát a testület összetétele válthatja ki, a szerv
létjogában való konszenzus esetén valószínűleg ezen bukna meg
felállítása
A
Horthy-kor Felsőháza ( 1926:XXII. tv. ) méltóság-hivatal, illetve választás
alapján állt össze. Tagjai voltak egyes tisztségviselők ( koronaőr, az MNB
elnöke, egyházfők ), kamarák, egyetemek, törvényhatóságok képviselői, ugyanakkor
a főnemesek delegáltjai és a kormányzó által kinevezettek is. Takács Imre ezek
közül a regionális és közintézményi delegáltakat tartaná egy esetleges második
kamarába bevonandó tényezőknek.
Bihari
Mihály korporatív, etnikai, vallási
elemeket javasol a szenátus felállítására; akár a szervek tagsága általi
választás, akár pozícionális vagy hivatali elv alapján, de nem veti el a
kooptálás korlátozott érvényesülését sem.
Kulcsár
Kálmán a következők szerint állítaná össze a 100 tagú
kamarát:
1. A
tagok negyven százalékát az önkormányzatok delegáltjai alkotnák ( Főváros,
megyei jogú városok, tízezernél kevesebb és több lakosú települések 10-10 % - az
arány más is lehet, pl.: az első kettő, illetve a második és harmadik
egyharmad-egyharmad);
2. Húsz
százalékot az ország legfontosabb köztestületei választanák ( MTA, szakmai
kamarák, egyetemek );
3. A
harmadik csoportot (20%) a nemzetiségi szervezetek választottjai
jelentenék;
4. A
negyedik csoportot a köztársasági elnök nevezné ki neves művészek, tudósok,
szakemberek közül.
Az
egyházak képviselőit is bevonná, ha belső szabályzatuk lehetővé tenné ( ld. id.
mű ), a szakszervezeteknek azonban más képviseleti fórumot tart
megfelelőnek.
Ifj.
Trócsányi László – az előbbiek mellett – a kereskedelmi- és iparkamarák
képviselőit és egyes tisztségek viselőit is ( pl.: MNB és Legfelső Bíróság
elnöke ) lehetséges tényezőként említ.
A
második kamara mellett hitet tevő pártok ( FKGP, KDNP, MIÉP ) részéről még
felvetődött a diákok, nyugdíjasok, testi fogyatékosok, sportolók tagsága is.[26]
Magam
főképp az alábbiakat javasolnám a szenátus tagságába.
Második
kamaránk módot adhatna a határon
túl élő magyarok
képviseletére, ezt hazánk történelmi hagyományai, a nemzet szétszakítottsága,
valamint a kérdés mai, hiányos rendezése is indokolja.[27]
A
regionális
képviseletnek
a közvetett és közvetlen formája mellett is szólnak érvek, én utóbbi mellett
teszem le a voksom – tekintettel a népképviseleti kamara tekintetében javasolt
listás rendszerre. A választás megfelelő formája lehetne az ír szavazatátruházó
modell, mely a sokadlagos (
második, harmadik stb. ) preferenciákat is figyelembe veszi. ( Ordinális
szavazás ). A választás a népképviseleti ciklus félidején történne,
megfontolandó a rotáció is.[28]
A
köztársasági
elnök által a
közélet, tudomány, művészet, sport kiválóságai közül élethossziglan
kinevezettek is a tagok közé emelkedhetnének.[29]
Érdekes
ötlet a népképviseleti
és a korporatív elv egyesítése
( ld. az előző fejezetet ). Ezt a módszert arra használnám eszközül, hogy a
választók meghatározzák, a civil szféra tagjai, társadalmi szervezetek, kamarák
közül melyek legyenek a szenátus alkotó tényezői.[30]
A
( volt ) tisztségen
alapuló
tagságra irányuló javaslatok között nem találtam példát a volt alkotmánybírák,
alkotmánybírósági elnökök ajánlására. Pedig így talán javítható lenne a
törvényhozás előzetes szűrése az alkotmányos alapjogok jegyében, s feleslegessé
válhatna olykor az utólagos normakontroll az Alkotmánybíróság gyakorlatát
belülről ismerő személy révén.
A
szellemi
elit ( MTA, egyetemi tanárok, Rektori
Konferencia ) képviselőinek bevonását is megfontolandó ötletnek
tartom.
Tehát a második kamara igen összetett szempontokból képviselhetné a
társadalom érdekeit, ennek ellenére felállítása – bár a szaktekintélyek sora
támogatja – valószínűleg csupán terv marad.
A
köztársasági elnök
Az államfő a
parlamentarizmusban
A prezidenciális kormányforma esetén a kormány- és államfői tisztség egybeesik, az államok túlnyomó
többségében azonban a két funkció különválik. A félprezidenciális rendszerekben
a köztársasági elnök jogköre viszonylag széles. ( Gyakori súrlódások jellemzők
egyébként eme berendezkedésre. ) A parlamentáris kormányforma államfője
általában csupán szimbolikus és reprezentáló szerepet tölt be, magában testesíti
meg a nemzet egészét, mint annak átlényegült letéteményese ; s különösképpen így
van ez alkotmányos monarchia – tehát az államfői posztot dinasztikus öröklés
útján betöltő államforma - esetében. Az ilyen típusú államfő szinte minden
intézkedéséhez és rendelkezéséhez miniszteri ellenjegyzés szükséges. A magyar
államfő ( köztársasági elnök ) pozícióját az alkotmányozási szándék gyengének
szánta,[31]
azonban ez ( mint láttuk a sajátos alkotmányozás, az MDF-SZDSZ-paktum ) elég
sajátosan sikerült.
A
köztársasági elnök jogköre
A
köztársasági elnök hatalmi súlya a magyar
alkotmányos rendszerben túlmutat a hagyományos parlamentáris államfő
szimbolikus jogkörén. Alkotmányunk nem tartalmazza ugyanis azt a generális
formulát, mely szerint az államfő minden aktusához miniszteri ellenjegyzés
szükségeltetik. Ez a megszorítás csupán az Alkotmány 30 / A § (1) bekezdésében
sorjázó jogosítványok egy részét érinti: „A köztársasági elnöknek az (1)
bekezdésben meghatározott minden intézkedéséhez és rendelkezéséhez – az a), e),
d), f) és g) kivételével a miniszterelnöknek vagy az illetékes miniszternek az
ellenjegyzése szükséges.” Az Alkotmány egyébként más helyeken egy sor további
jogkört ad az államfőnek, s így ezek is kiesnek az ellenjegyzési kötelezettség
alól. ( Ez eltérést jelent a
mintaként tekintett német alkotmánytól és a görög szabályozásra hasonlít. )
Ezzel a szabályozással a szimbolikus hatáskörű pozíció némileg a félprezidencializmus felé
mozdult el.
Az
államfő hatalommegosztás rendszerében elfoglalt helye sokáig vita tárgyát képezte. A magyar
alkotmányjog nem ad pontos választ a végrehajtó hatalom és az államfő
viszonyára.[32]
Egyes szakemberek ( pl.: Lőrincz Lajos ) a duális végrehajtó hatalom egyik
pillérének tekintik. Az Alkotmánybíróság 48 / 1991 ( IX. 26. ) AB- határozatában
elvetette ezt az álláspontot, mondván „A köztárasági elnök kívül áll a
végrehajtó hatalmon … az Országgyűléssel szembeni politikai
felelősségviselésének hiánya kizárja az ilyen közös hatalommegosztás jogi
alapját.” A szakirodalom jelentős része a „fékek és egyensúlyok” kategóriájába
sorolja az államfőt (, Kilényi Géza például az előbb említett AB-határozat későbbi szakaszai kapcsán
fogalmazta ezt meg. ) E sorok írója is e nézet mellett tesz
hitet.
A
köztársasági elnök és a végrehajtó hatalom
A
végrehajtó hatalom és a rajta kívül álló államfő tevékenysége a kormányzás sok
pontján érintkezik. Talán leglényegesebb a kormány megalakulásával kapcsolatos
elnöki jogosítvány. Parlamentáris rendszerben általában az államfő nevezi ki a
kormányfőt, mégpedig a választási eredmények alapján mérlegelve, rendszerint a
parlamenti többséget maga mögött tudó párt vagy koalíció jelöltjét kormányrúdhoz
juttatva. Ez a jogosítvány egyértelmű (pl.:kétpártrendszer ) parlamenti
mandátumeloszlás esetén nem, széttagolt párterőviszonyok létrejöttekor azonban
már annál inkább jelentős. Utóbbinál - ha nincs egyértelmű közös jelölt –
megnyílik az államfő lehetősége a számára legmegfelelőbb személy
kiválasztására. ( Az erre vonatkozó
jogkör változatos szélességű alkotmányonként.)
A
magyar Alkotmány a miniszterelnök jelölésének jogát kizárólagosan a köztársasági
elnökre ruházza. ( Ellentétben a
német alkotmánnyal, mely szerint két sikertelen szavazás után már a Bundestagon
belülről érkezik a jelölés. ) Ráadásul a köztársasági elnököt semminemű szabály
nem köti a jelölésben, vagyis elméletileg bárkit ajánlhat ( – eltérve ezzel a
1946. évi I. törvénytől is ). Elméletileg nem zárható ki az sem, hogy az államfő
nem a legtöbb szavazatot elért párt által javasolt személyt, hanem ugyanazon
politikai erő más képviselőjét kérje föl! Sőt, akár a vesztes oldal vezérét is
jelölheti, az illetőt pedig az ellentábor képviselőivel kötött paktum alapján
akár miniszterelnökké is választhatják! A fentiek fennállnak a miniszterelnök
megbizatásának ciklus közben történő megszűnte esetére ( pl.: elhalálozás ) is.
Persze ezek pusztán elméleti lehetőségek; közjogi hagyományainktól idegen lenne
a jelenség.[33]
Az Alkotmány időkorlátot sem állapít
meg a jelölésre vonatkozóan. A
parlament által megválasztott személy kinevezésének aktusa azonban hiányzik a
magyar szabályozásból. ( Nem úgy, mint sok parlamentáris rendszerű alaptörvény –
pl.: a német - esetén, ahol ez
megvan. Ezt a kérdéskört a
parlamentről szóló részben már górcső alá vettük. )
Más
kinevezési jogköröknél is érintkezik az államfő a végrehajtó hatalommal. A
miniszterelnök által jelölt minisztereket és politikai államtitkárokat a
köztársasági elnök nevezi ki, s ennek kapcsán még igen erősen „belefolyhat” a
politikába. Számos – a végrehajtó hatalomtól akár független – intézmény
vezetőjének kinevezésénél „csendestárs” az elnök.[34]
Ez igen sok konfliktus forrása lehet, miként volt is az 1990-1994-es ciklusban.
( ld. A nemzeti médiák kinevezése ) Az Alkotmánybíróság álláspontja – némiképp
szűkítve az államfő mérlegelési jogkörét – úgy szól, hogy a köztársasági elnök
akkor tagadhatja meg a kinevezést, ha „… alapos okkal arra következtethet, hogy
a javaslat teljesítése az államszervezet demokratikus működését súlyosan
zavarná.” (48/ 1991. AB-határozat) Kilényi Géza már említett különvéleménye
elutasítja ezt a szűkítő értelmezést.
Érdemes
lenne behatóbban szabályozni a fönnérintett kérdést, hiszen – főképp az államfő
megválasztásának jelenlegi szabályai szerint – még sok ellentétet gerjeszthet ez
a voltaképpeni hiátus, különösen a miniszterek esetében.
A
köztársasági elnöknek a belügyi
tárcával is viszonylag gyakori a munkakapcsolata. Első helyen említendők az
állampolgársággal kapcsolatos ügyek. ( 1993. évi LV. tv. )
Az
önkormányzati törvény alapján a városi cím adományozása, községek alakításáról,
egyesítéséről, elnevezéséről való döntés is az államfő hatáskörébe
tartozik.
A külügyi kormányzás
vonatkozásában a köztársasági elnök képviseli az államot ( protokolláris
utazások, küldöttségek fogadása ), nemzetközi szerződéseket köt, fogadja és
megbízza a nagyköveteket, illetve külügyi igazgatási döntést hoz, természetesen
ellenjegyzéshez kötötten.
Az
államfő honvédelmi jogosítványai
képezik a tisztség egyik igen vitályos pontját. Az Alkotmány szerint a
köztársasági elnök a fegyveres erők főparancsnoka. A már sokat emlegetett
48/1991. AB-határozat értelmezésében a főparancsnoki szabály nem hatásköri
szabály, nem rang vagy beosztás, hanem az elnök alkotmányos jogállásának része.
Az államfő nem vezeti a fegyveres erőket ( ez a kormány hatásköre ), hanem –
kívül állván rajtuk – irányítja azokat. A később megszületett honvédelemről
szóló törvény ( 1993. évi CX. tv. ) konkretizálta az irányítási jogkört.
Eszerint a köztársasági elnök jóváhagyja a az ország védelmi tervét, miniszteri
javaslatra kinevezi a honvédség parancsnokát, kinevezi, előlépteti , lefokozza
stb. a tábornokokat.
Az igazságüggyel, mint tárcával, illetve
hatalmi ággal két ponton érintkezik az elnök. Az igazságügyminiszter
előterjesztésére kinevezi, felmenti a bírákat; a Legfelsőbb Bíróság
elnökhelyetteseit és a legfőbb ügyész helyettesét is, javaslatot tesz a
Legfelsőbb Bíróság elnöke és a legfőbb ügyész személyére. Továbbá gyakorolja az
egyéni kegyelmezést, mellyel egyébként nemleges miniszteri előterjesztés esetén
is élhet, mindazonáltal a kegyelmezés véglegesítéséhez miniszteri ellenjegyzés
szükséges.
Az államfő
más lehetséges jogosítványai
Megjegyzendő, hogy a magyar
köztársasági elnöknek hiányzik azon, a félprezidenciális jellegű rendszerek
államfői közül sokaknak meglévő jogosítványa, hogy részt
vehet és elnökölhet a kormány ülésein.
Így van többek között a francia, a horvát, a román, a lengyel, a szlovák és a
román alkotmányos modellben is.[35]A
horvát alkotmány még azt is lehetővé teszi, hogy az államfő maga hívjon össze
kormányülést.
A
magyar modellben – a rendkívüli állapotot kirekesztőleg – nincs meg a
köztársasági elnök rendeletalkotási
joga
sem. Egyes – főképp szomszédos – országokban ehhez hasonló szabályozás van
hatályban; például az észt alaptörvény a parlament akadályoztatása esetén az
államfőnek rendeletalkotási jogkört biztosít[36].
A horvát alkotmány pedig a régi magyar NET jogforrására emlékeztető
„törvényerejű rendelet” kibocsátására ad felhatalmazást az elnöknek, arra az
esetre, „ha az állami testületek képtelenek arra, hogy alkotmányos feladataikat
elvégezzék.
A
magyar jogrendszerben főszabály az államfő döntéseinek miniszteri
ellenenjegyzéshez kötése. Csehországban a miénkre kísértetiesen emlékeztető
megoldás van érvényben, hisz ugyanezen elv uralkodása mellett az is megegyező,
hogy az alaptörvényen kívül törvény is telepíthet hatásköröket a köztársasági
elnökhöz. A bolgár alkotmány viszont még tovább megy, hisz az ellenjegyzési
kötelezettsé mellett általános felhatalmazást ad az államfőnek törvényerejű
rendelet kibocsátására jogköre ellátásához.
A
legtöbb alaptörvény a magyarhoz hasonló protokolláris,
„csendestárs”-hatáskörökben részelteti a köztársasági elnököt, egy-két hasonló
jellegű feladat mellett.[37]
Az államfő
és a parlament
Az
államfő országgyűléssel kapcsolatos jogai a gyenge köztársasági elnök
típusjegyeit mintázzák. Jóllehet ellenjegyzés nélkül tűzheti ki a választásokat,
az országgyűlés összehívása, elnapolása és feloszlatása tekintetében fönnálló
jogosítványai erősen korlátozottak. Az Országgyűlés alakuló ülését a
választásokat követő egy hónapon belül kell az elnöknek összehívnia. A
parlamenti üléseket ülésszakonként egyszer elnapolhatja – legföljebb harminc
napra. Ezalatt azonban a képviselők ötödének kérelmére – nyolc napon belül –
köteles a parlamentet újra összehívni.
Az
Országgyűlés feloszlatásának igen korlátozott államfői lehetősége érinti a már
említett kormányalakítással kapcsolatos kérdéskört. Az elnök ugyanis két esetben
oszlathatja fel a parlamentet – mégpedig ellenjegyzés
nélkül.
1.
Az
egyik eset, amikor a parlament megbízatása alatt egy éven belül legalább
négyszer megvonta a kormánytól a bizalmat. Mivel pedig ez utóbbi kizárólag a
konstruktív bizalmatlanság, illetve a kormányfő által maga ellen kért bizalmi
szavazás intézménye útján történhetik, egy éven belüli négyszeres előfordulása
szinte lehetetlen.
2.
A
másik lehetőség, ha az államfő által javasolt személyt az országgyűlés negyven
napon belül nem választja meg miniszterelnöknek. Ez különösen akkor tűnik
jelentős jogosítványnak, ha belegondolunk, a jelölt esetleges leszavazása esetén
újra csak az elnök tehet javaslatot. A parlamentet feloszlatni szándékozó
államfő így akár eleve olyan jelöltet állíthat, akit az Országgyűlés nem fog
megválasztani. Ez különösen – mivel alapesetben a választások óta eltelt rövid
idő nem változtatja meg lényegesen a választói magatartást – a kormány
megbízatásának idő előtti lejárása esetén lehet jelentős ( pl.: kormányfő halála
).
Eme
igen erősnek tűnő jogosítvány azonban nagyszerűen közömbösíthető; nevezetesen
úgy, hogy az országgyűlés az államfő által erőltetett jelöltet megválasztja,
majd a konstruktív bizalmatlanság eszközével legott saját jelöltjét juttatja
kormányrúdhoz. ( Mindezek ellenére az államfő akadályozhatja a koalíciós
egyezkedéseket, hiszen eleve más egy felkért kormányfőjelöltnek, illetve egy
„ellenzéki” pártvezérnek tárgyalni a koalíciókötésről…)[38]
Az
Alkotmány 30/A § (1) bekezdése szerint a köztársasági elnök részt vehet és
fölszólalhat az Országgyűlés és a bizottságok ülésein, továbbá javaslatot tehet
a parlamentnek intézkedés megtételére. Érdekes és nem ellentmondásmentes az
államfő ellenjegyzés nélküli törvénykezdeményezési joga. Ez a
„félprezidenciális” kiskapu teljes egészében áthárítja a felelősséget az
államfőre. A kormányzati támogatással nem rendelkező elnöki javaslat ( ld. Göncz
elnök a 90-94-es ciklusban) könnyen politikai viharokba kavarhatja az
államfőt.[39]
A
köztársasági elnök gyenge vétójának két válfaja ismeretes. A politikai vétó
alapján a kihirdetés előtt visszaküldheti – észrevételeivel – újbóli
megfontolásra a törvényt az Országgyűlésnek. ( Erre egyszer sem volt példa az
intézmény „újkori” történetében. ) Az ún. alkotmányossági vétó pedig a léteképp
előzetes normakontroll Alkotmánybíróságnál való kezdeményezése. Ez egyébként a
gyenge államfői pozícióval is összeegyeztethető, a fékek és egyensúlyok
alkotmányos kontrollszerepének megfelelő intézmény.
Az államfő
megválasztásának problematikája
A
magyar államfőt – miként a parlamentáris rendszerek gyenge államfőit szinte (
Ausztria kivételével ) mindenhol – a parlament választja meg. Ebből már rögtön
kinyilvánodhat a probléma, hiszen a magyar köztársasági elnök, mint az
előzőekből kiderült, nem a tipikus protokolláris szerep
hordozmányosa…
A
problémát fokozza, hogy az 1990-ben megválasztott kormány és az államfő
mandátuma 1994-ben, illetve 1995-ben járt le, a „csúszás” pedig a mostani
ciklusban kettőre nő (; hasonnemű szabályok szerint 2010-ben pedig már tíz
esztendő lesz ). Ezt a jelenséget csak tetőzi a választás rendje. A legalább
ötven képviselő által jelölt személy ugyanis az első két kör kétharmados
elvárása után a harmadik menetben egyszerű többséggel is köztársasági elnökké
választható ( 1990. évi XL. tv.), tehát legitimációja igen-igen gyenge. A
fragmentált parlamenti szerkezet, a koalíciókényszer, no meg a tapasztalat arra
mutat, hogy az államfői poszt betöltése puszta „paktumcsinálmánnyá” silányul,
jelentősen alábbítván ezzel a tisztség tekintélyét. S jóllehet, az államfő nam
lehet párt tagja, ez csak a poszt viselésének tartamára vonatkozik, tehát egy
korábbi vezető pártpolitikus megválasztásának lemondása esetén nincsen
akadálya.
Az
említettek szerint tehát az államfő és a kormány(többség) viszonya a
kormány/ellenzék bináris értékduál szerint alakul. A parlament által
megválasztott köztársasági elnök nem fogja akadályozni az „övéit”, mintegy
pártkatonává lényegül át. Az ellentétes pártállású ( „megöröklés” vagy pl. az
említett paktum miatt ) kormányfő viszont akadályozó funkciót tölthet be,
visszaélhet alkotmányos státuszával, sok kellemetlenséget gerjeszthet ( miként
az Antall-kormány idején ), különös tekintettel a kinevezésekre. Főképp a
miniszterek államfői szerepe válik e modellben
kérdeményessé.
Összegzés (
A jövő )
A
csekély demokratikus hagyománnyal rendelkező, politikai kötélhúzásokkal
alakított jogkörű köztársasági elnök a szimbolikusnak szánt szerep ellenére
elmozdult a félprezidencializmus felé. Ez a jelenség – a közvetett választással
egyetemleg – a magyar kormányforma talán legnagyobb egyenetlensége. Ádám Antal
egyenesen a „kormányzati rendszer neuralgikus pontjának” tekinti, a pozíció
semleges hatalmának alkotmányjogi garantálását javasolja. Ezt az most
átpolitizált tisztség külön e célra létrehozott testület[40]
általi választása biztosíthatná. Vele ellentétben Pokol Béla az államfő
mandátumának parlamenthez való igazítása és protokolláris jogkörűvé tétele
mellett kardoskodik. Véleményem szerint a legmegfelelőbb az lenne, ha a
népnemzet átlényegült letéteményesének tekinthető elnököt a választópolgárok
választanák a parlament mandátumával megegyező időtartamra, megválasztására
pedig a parlamenti ciklus félidejében kerülne sor. Elképzelhetőnek tartanám az
államfő párttagságának visszamenőleges tilalmát is.
Kívánatos lenne konkretizálni az Alkotmánybíróság köztársasági elnökkel
kapcsolatos döntéseinek tartalmát, például hogy mit kell érteni az
államszervezet demokratikus működésének súlyos zavarán.[41]
Kukorelli István szerint a mai szabályrendszert a következő irányokban
kellene módosítani:
-
az elnök önálló, semleges ( morális, regulatív ) hatalmi ág, nem része sem a
végrehajtásnak, sem a törvényhozásnak
- önálló szerepét felértékelheti a
közvetlen választás
- mai, parlamenttel kapcsolatos gyenge,
végrehajtó hatalomhoz képest erősebb szerepén fordítani
kell.
Pusztán
szépészeti feladat, hogy kihulljon az alaptörvényből az államfői
törvénykezdeményezés joga.
Magam
úgy vélem, hogy a köztársasági elnöknek az alkotmányozáshoz viszonyítva olyan a helyzete, mint a
végrehajtásnak a törvényhozás tekintetében. Az államfő ugyanis mint a nemzet
egészének képviselője fontos, hogy vezető szerepet töltsön be az ország hosszú
távú, egy cikluson túlívelő, az állampolgárok döntő többségének egyetértése
jegyében fogant feladatai, céljai vonatkozásában.[42]
Tehát eme, napi politika felett álló kérdésekben indokolt az elnök
alkotmánymódosítás- és törvénykezdeményezési jogosítványának meghagyás. Egy
esetleges alkotmányozó nemzetgyűlés időnkénti összehívása is az államfőhöz
telepítendő.
A
köztársasági elnök tehát, mint semleges hatalmi ág, a „fékek és
egyensúlyok” szerepének
megtestesítője csak a hatalmi gépezet meghibásodásakor lép a „kívülről” be a döntési folyamatokba, tehát
válsághelyzet okozhatja szerepvállalását. Ezek alapján csak remélhetjük, minél
kevesebb dolga legyen a mindenkori államfőnek![43]
A jelenlegi „öszvérmegoldást” azonban mindenképp meg kell reformálni, hisz –
mint a terjedelmes elemzésből is kitetszik – igen sok problémát hordoz ez az
intézmény.
A
kormány a hatalommegosztás rendszerében
A
következőkben a magyar kormány parlamenttel kapcsolatos jogosítványait
taglaljuk, illetve a – bár nem szerves része a témának – a kormány és a
miniszterelnök hatalommegosztás szempontjából sem elhanyagolható viszonyát
vesszük górcső alá.
A parlamentáris rendszerekben a végrehajtó hatalom csúcsán testületi
szerv, a kormány áll, melynek jogköre a „parlamenti bizottságtól” az igen erős
kabinetekig terjed. A kormány országgyűlés előtti felelőssége, ellenőrzése a
rendszer lényegi eleme, emellett az is fontos tény, hogy általában a két szerv
összefonódik, hisz voltaképp az általános választások során jön létre mindkét
hatalmi ág, s gyakorlatilag a népképviseleti szerv hozza létre a kabinetet.
Sajátos, „kettős visszakötésű” rendszert hozott létre az izraeli alkotmány, mely
szerint a miniszterelnököt az állampolgárok a pártok listavezetői közül
közvetlenül választják, majd programjáról a parlament is szavazást tart. Az
egyidejű választások miatt persze valószínű, hogy a megválasztott kormányfő az
országgyűlés bizalmát is bírni fogja. A palament többségi szavazással
megbuktathatja a kormányt, mindazonáltal ez a saját megbízatásának is a végét
jelenti, tehát az új válastások esélyeinek alapos mérlegelését vonja
szükségszerűen maga után. A 2/3-os többségű leszavazás esetén viszont az
országgyűlés nem oszlik föl. Tehát mintegy a parlament viseli a két szerv
viszonyrendszerében a marsallbotot,
hisz eme szerv egyedüli döntésétől függ a kormány leváltása, az országgyűlés
túlnyomó többségének akarata pedig minden egyéb következmény nélkül teszi
lehetővé azt. E konstrukció a hatalommegosztás kovásza hivatott lenni, viszont a
bevezetése eltelt rövid idő még nem mutatta meg a benne rejlő
problémákat.
Itt
kell említést tennünk a parlament és a kormány személyi összefonódásáról. Az országok
egyik csoportjában kifejezetten elvárás,
máshol tiltott a kormánytagok képviselősége. Előbbi rendszerbe tartozik
például Anglia és Törökország; itt
pártpolitikusok jutnak bársonyszékhez, kizárva a független szakemberek
előretörését. Utóbbi tipikus példája Franciaország. Valahol ( Hollandiában
is ) egy idő elteltével kell az összeférhetetlenséget megszüntetni. Hazánk a még
nem említett csoportba sorolható ( a minisztereket és politikai államtitkárok
tekintetében ), vagyis ahol semminemű megkötés nincs a kérdést illetően, a két
tisztség szimultán viselése nem szükségszerű, de nem is tilos. ( A japán
alkotmány kuriózuma, hogy ezt kifejezetten ki is mondja.)
Ennek
a megoldásnak az erénye, hogy lehetőséget teremt a független szakérők pozícióba
jutásához, ugyanakkor a hivatásos politikusok szerepvállalását sem zárja ki,
ezáltal lehetőséget teremt a legjobb személyi összetételű kormány kialakítására.
Ennél talán csak az a jobb konstrukció, ha a kormánytagok időlegesen fölfüggesztik
képviselőségüket. ( Ez igazán csak a listás helyeknél képzelhető el.
Mellékzöngéje viszont, hogy az esetleg így parlamentbe kerülő pótképviselő
visszahívása alábbítja a tisztség tekintélyét. ) Gyakorlatilag azonban nem ez a
fajta összefonódás a legfontosabb, hisz másodlagos, hogy az illető miniszter
vagy pedig járszalagos pártkatonája nyomogatja a
szavazógombot.
A kormány és a parlament
A kormány és parlament kiegyensúlyozott viszonyát teremtette meg a magyar
szabályozás: az általában korlátozottnak tartott felelősséggel – melyről az
országgyűlés témája kapcsán már volt szó, s ennek itteni megismétlése felesleges
– szemben korlátozott feloszlatási jog áll. A magyar miniszterelnöknek teljesen hiányzik
a parlamentfeloszlatást kezdeményező jogosítványa.
Az
újbóli választások kiírásának joga általában az uralkodót illeti meg. Az angol kormányfő bármikor
kezdeményezheti a törvényhozás feloszlatását, az uralkodónak pedig nincs
mérlegelési lehetősége. A görög szabályozás szintén korlátlan miniszterelnöki
szabadsága mellett az államfő ellenben szabadon dönt. A spanyol alkotmány is szélesen vonja meg
az ezirányú kormányfői hatáskört. Ezzel szemben a finn, portugál, francia modellek
esetében – ellenjegyzés nélkül – a köztársasági elnöké a döntési
szabadság.
A
magyar parlament feloszlatásának joga az államfőé, mellyel külön fejezetben
foglalkozunk. Röviden: az elnök akkor tehet így, ha miniszterelnök jelöltjét az
országgyűlés 40 napon belül nem választja meg, illetve a népképviseleti szerv
egy éven belül négyszer vonja meg a kormánytól a bizalmat. Ez utóbbinál léphet a
képbe a kormány, hisz a bizalmi kérdést önmaga is felvetheti. Ez azonban logikai
hiátus a magyar Alkotmányban, hisz a mintaként tekintett német alaptörvény a
bizalom megvonása esetére a kormánynak megadja a jogot, hogy kérvényezze a
köztársasági elnöknél a parlament feloszlatását. Bár az államfőnek döntési
szabadsága van, a kormánytöbbség embere lévén ezt bizonyára igenlőleg nyugtázza.
A mi rendszerünkből ez a kérdés hiányzik, tehát a bizalomfelvetés átvétele
alkotmánytechnikai tévedés csupán.[44]
(
A kormány parlamentfeloszlatási lehetősége tehát hiányzik, hacsak arra nem
gondolunk, hogy konspirálva a frakciókkal, négyszer „eljátsszák” a kormány
megbuktatását.[45]
)
A törvényhozás tekintetében a
kormány vezető szerepet játszik. A magyar alkotmány a törvénykezdeményezés jogát
( sajátos módon ) a köztársasági elnöknek, a parlamenti bizottságoknak,
bármelyik országgyűlési képviselőknek – és a kormánynak adja meg, melyek közül
természetesen ez utóbbi túlsúlya érvényesül. Az 1990-1994-es ciklusban az
elfogadott törvények és országgyűlési határozatok aránya a következő volt:
képviselők 22, bizottságok 15, kormány 63%. ( A kormánypárti képviselők
bizonyára egyeztetnek a kormánnyal, a bizottságokban a kormánytöbbség
érvényesül, az ellenzéki törvényjavaslatok elfogadására nincs igazán esély, s
igaz ez az említett ciklus „ellenzéki” államfőjére is. )
A
kormányok egyébként rendszerint visszafogottan éltek jogalkotási lehetőségükkel,
s előszeretettel hárítják mindig a felelősséget a parlamentre. ( Ennek
problémáiról már volt szó ). Előnyös lenne – mint már említettem – a kormánynak
is eredeti alaptörvény felhatalmazottságot adni a jogalkotásra. ( Ádám Antal ).
Mindazonáltal a „törvényhozó országgyűlés” túlsúlyáról nem beszélhetünk, hisz a
kormány mozgatja a törvényhozás folyamatát; kicsit a „farok csóválja a kutyát
effektust” érvényre juttatván.
A már
bemutatott bizalmi intézmények ( konstruktív bizalmatlanság, miniszteri
bizalmatlanság hiánya ) is a kormányfő jelentőségét ( de nem jogkörét ) és
kormánnyal szembeni stabilitását növelik.
A
miniszterelnök tényleges súlyára a kormányalakítás kapcsán figyelhetünk
föl igazán. A kormányprogramot ő alkotja meg „egyedül” ( persze bizonyára csak
jogilag ), s az efölötti szavazás sikere a kormányfő megválasztását jelenti. Ő
jelöli ki a minisztereket ( ld. erről még az államfőről és az országgyűlésről
szóló fejezetet ), ennek alapján igaznak tűnik a mondás: „nem a kormánynak van
miniszterelnöke, hanem a miniszterelnöknek kormánya” .
(
Ennek nagy veszélye, hogy a miniszterek kiválasztásánál a lojalitás előbbi
szempont lesz a szakmai erényeknél, s így az alkotmányos szabályozás nem segíti
elő – sőt – a sikeres kormányzást. Megoldásként fölmerülhet a miniszterelnök
kabinetrendszerre jellemző jogkörének kialakítása a kormányülésekre való
meghívás tekintetében, vagy inkább a parlament bevonása a miniszter
kinevezésébe. )
Itt térhetünk rá kormányfő tényleges hatalmi súlyára. Hisz a
kormány döntéshozatali rendjétől függetlenül ( minden miniszter meghívandó,
szavazással való döntés ) a miniszterelnök igen nagy döntési helyzetbe kerül,
hisz a tárcákat saját „bizományos szegődményeseinek” juttathatja, ráadásul
kizárólagos joga van a miniszterek elmozdítására. Tehát a kormányüléseken -
melyek napirendjét is a kormányfő határozza meg – aligha születik a
miniszterelnök akaratával ellentétes döntés, hisz eleve megbízható embereit
nevezi ki, akik felett ráadásul ott lebeg „Damoklész kardja”, hogy „rossz
szavazatukkal” állásukat veszthetik. Ezt bizonyítja, hogy kormányülésen
szavazásra a gyakorlatban ritkán kerül sor, a kormányfő rendszerint összegzi a
vitát, és kimondja a határozatot, s a miniszterek a legritkább esetben emelnek
kifogást. Ez az ún. negatív szavazás.[48]
A
magyar miniszterelnök rendelkezik a hatáskörelvonás jogával is, bármilyen ügyet
magához vehet, nincs kizárólagos tárgykörük a miniszteri
rendeleteknek.
A
fentiek alapján egy igen erős miniszterelnöki pozíció képe sejlik fel, azonban
nemzetközi összehasonlításban más a kép. A magyar kormányfő tényleges hatalmi
helyzetét az Európában legerősebb angol
és a leggyengébb olasz pozíció közöttes térbe, nagyjából a német
szabályozással megegyező helyre állíthatjuk. Az angol kormányfőnek teljes
parlamentfeloszlatási joga van, míg nálunk ez teljesen hiányzik. ( A német
rendszerben ez a lehetőség, mint láttuk, szélesebb. ) Angliában a miniszterelnök
patronázshatalma nagyobb magyar kollégájáénál, hiszen kizárólagosan ő nevezi ki
a politikai és közigazgatási államtitkárokat; tetszés szerint alakíthat tárcákat
is, míg nálunk ehhez törvény szükségeltetik; ő pártjának frakcióvezetője is. A
brit kormányfő tényleges hatalmi helyzetét ráadásul növeli a kétpártrendszer, a
magyar és német kormányfőét pedig gyengíti a koalíciós kormány léte. A német
második kamara a magyar rendszernél hiányzó korlátozó tényező. Az olasz
miniszterelnöknek szinte az összes említett jogosítvány hiányzik; ő csak első az
egyenlők között.
Tehát messze nem lehet szó általános érvényességben a magyar
miniszterelnök túlhatalmáról, mindazonáltal tény az is, nem csupán egyike a
kormánytagoknak. A Miniszterelnöki Hivatal megerősítése ennek szakmai-szervezeti
hátterét teremti meg. Indokolt volna az Alkotmányban deklarálni a kormányfő
vezető politikaformáló szerepét.[49]
A miniszterelnöki rendeletnek külön, kiemelkedő helyet kellene biztosítani a
jogszabályok hierarchiájában.
Az Alkotmánybíróság mint a
kormányforma eleme
Mi az
Alkotmánybíróság?
Az
Alkotmánybíróságnak a kormányzati rendszerben, hatalmi ágként való tárgyalása
nem egyértelmű, és nem általános az alkotmányjogi irodalomban. A „taláros
testületek” ugyanis rendszerint a politikai küzdőtéren kívül állnak, nem aktív
részesei a hatalomgyakorlásnak. Feladatuk a normakontroll, vagyis egyes (
változó, hogy milyen ) jogszabályoknak az alkotmánnyal való összemérése, s
esetleges megsemmisítése. Tehát nem célszerűségi, csupán jogszerűségi szűrést
végezhetnek. „Az alkotmánybíráskodás nem gyűrheti maga alá a hatalmi ágakat,
hanem egymáshoz illeszti azok tevékenységét…”[50]
(, voltaképp a „fékek és egyensúlyok” kategóriájába sorolható. ) A magyar Alkotmánybíróság működése
azonban - sajátos vonásai miatt – felveti a külön hatalmi ágként való elemzés
lehetőségét.
Az
törvényhozás-végrehajtás-igazságszolgáltatás mára már meghaladottá vált
klasszikus hármasából csak az előbbi kettőt, illetve az államfő jogkörét szokás
a kormányformák elemzésénél, besorolásánál a vizsgálódás horizontjába vonni. De
hát miért? A bíróság nem vesz részt az életviszonyok tartós alakításában, nem
rendelkezik célszerűségi, csak jogszerűségi felülbírálat lehetőségével saját
szervezetrendszerének alsóbb egységei felett. Nem kapcsolódik a kormányzat többi
szervéhez ( tehát nem része a kormányzat rendszerének ), attól lehetőség szerint
minél inkább függetlenül működik.
Az
alkotmánybíróság kormányzati rendszer részeként történő elemzését számos tényező
indokolja.[51]
Az egyre több országban teret nyerő szervnek ugyanis számos helyen olyan
jogosítványai vannak, melyek legalábbis felvetik a „taláros testületek”
kormányforma fogalmába való bevonását.
Az
alkotmánybíróság hatalommegosztási tényezőnek ítélése azon egykori klasszikus
elmélet folytatásának tekinthető, mely az alkotmányozó hatalom függetlenségének
létjogát írta lobogójára, különös tekintettel az utóbbival nem rendelkező
rendszerek tekintetében, így Magyarországon is. ( Hisz ha már az alkotmány
létrehozása nem külön szerv feladata, hanem a törvényhozásé, felmerül az
elméleti és gyakorlati igény legalább az alaptörvény értelmezésének
függetlenítésére. ) Másrészről viszont ellentmondásos, hogy az alkotmánybíróság
a parlament által létrehozott törvényt a parlament által létrehozott
alkotmánnyal veti össze, és semmisíti meg esetleges kollízió esetén. Eme
összefüggésben ugyanis a normakontrollt végző szerv mint országgyűlési
ellenőrzési szerv ( a számvevőszékhez hasonlóan ) túlzottnak tűnő jogosítványok
osztályrészese, ha rendelkezik a törvények megsemmisítésének jogával. A
parlament fölött voltaképp megfellebbezhetetlen döntési joggal bíró szerv
ugyanis értelemszerűen vonná maga után az alaptörvénynek más – bizonyos
értelemben az országgyűlés fölött álló – szervtől való
nemződését.
Az Alkotmánybíróságnak a hatalmi
erőtérbe való sodródását a lehetséges modellek koncepcionális kérdései közül a
következőkkel világíthatjuk meg.
1.
Az
alkotmánybíráskodás politikától való távolságának egyik fokmérője, hogy
hatásköre mire terjed ki. Leginkább akkor „semleges” a testület, ha csak konkrét
jogesetet vizsgálhat, mintegy bíróságként, a jogorvoslati eljárás csúcsaként
vehető igénybe.
2.
Átpolitizáltabb
a szerv, ha egyedi jogeset nélkül (, de már elfogadott törvények esetében! ) is
működésbe léphet.
3.
Ennél
is közvetlenebb szereplés a törvényjavaslatok alkotmányosságának vizsgálata.
4.
A
magyar szabályozás ezen is túlmegy, mivel ( nemzetközi összehasonlításban az
egyik legszélesebben megvont jogkört jelentve ) konkrét törvénytervezet sem kell
ahhoz, hogy az Alkotmánybíróság kötelező döntést hozzon. ( ld. 1989. évi XXXII.
tv)
Az
alkotmánybíráskodás konkrét jogesettől való elszakítása az átpolitizálódást, s a
„parlamenti-politikai arénába” való sodródást jelenti.[52]
Bár
a jogszabályok alaptörvénnyel „egybeszerkezése” a jogállamiság lételemű
letéteményesének tekinthető, egyéb tényezők miatt a fenti hatáskör nagyon
megnehezíti a testület hatalmi harcoktól való távolságtartását, mivel
gyakorlatilag az Alkotmánybíróság döntési területeket von el az országgyűléstől,
illetve értelmezéseivel előre befolyást gyakorol a törvényhozásra. ( Az
elfogadott, de még ki nem hirdetett törvény normakontrollját 50 képviselő is
kezdeményezhette, ez pedig az ellenzék és kisebbség védelmének foganatos
eszköze. )
Az
Alkotmánybíróságot szabályozó törvény a még el sem fogadott, épp tárgyalás alatt
álló törvényjavaslat megtámadását is lehetővé tette, erről azonban a testület –
elismerve a túlzott átpolitizálódás veszélyét – lemondott ( 16/1991-es
AB-határozat )
Véleményem
szerint a fönnérintett problémákat igazából csak a többi tényező együtthatása
teheti élővé, valóssá.
Az alkotmánybírák
megválasztása
A másik kérdeményes pont a
bírák megválasztása. A nemzetközi gyakorlat rendszerint megosztja a választás
jogát. Sok országban az államfőnek is van lehetősége tagokat delegálni. A
kétkamarás parlamentek is összetett lehetőségeket nyújtanak.
Franciaországban
például
a köztársaság, a nemzetgyűlés és a szenátus elnöke nevez ki a lehetséges 9-ből 3-3 főt.
Az
olasz alkotmánybíróság
15 tagjának harmadát a parlament, harmadát az államfő delegálja, hármat az erre
felhatalmazott kollégiumai útján Legfelsőbb Bíróság, egyet-egyet pedig az
Államtanács, illetve a Legfelső Számvevőszék. Ez a modell eleve biztosítja, hogy
rendes bírói gyakorlattal fölvértezett személyek is a testület tagjává váljanak.
Auszriában
az elnököt, az alelnököt, a 12 rendes tag, valamint a 6 póttag felét a
köztársasági elnök a kormány jelölése alapján nevezi ki. A Szövetségi Tanács és
a Nemzeti Tanács 9-9 rendes és 3, illetve 6 póttagot javasol, akiknek harmadát
szintén kinevezi a köztársasági elnök.
Szlovákiában
szintén a köztársasági elnök nevezi ki a 10 alkotmánybírót a Nemzeti Tanács
által javasolt 20 személy közül. Ezen két utóbbi rendszer mellékzöngéje a többes
jelölés, vagyis az, hogy a megválasztásra kerülők mellett lesznek csalódottak,
akik szóba kerülnek, vállalnák is a megbízatást, de mégsem emelkednek bírói
tisztségbe. Ez részint alábbítja a jelöltség tekintélyét, részint pedig abba az
irányba hat, hogy a legmegfelelőbb személyek esetleg nem vállalják a
jelöltséget.
Spanyolországban
az alkotmánybírák a királytól nyerik el tisztségüket. Négyüket-négyüket
kétharmados többséggel az alsó, illetve a felsőház, két-két főt pedig a kormány
és a Bírósági Főtanács jelölése alapján.
A
portugál alkotmánybíróság 13 tagja
közül 3-at a már megválasztott 10 személy kooptál. Ez a különös megoldás
megítélésem szerint azért tekinthető üdvözítőnek, mert belülről egyrészt
tárgyilagosabban ítélhető meg a jelöltek szakértelme, másrészt pedig jobban
értékelhető, milyen terület szakértőire van nagyobb szükség az ügyek minél
megfelelőbb elosztása érdekében.
Rendkívül
sajátos megoldás a belga
alkotmánybíróságé. A bírákat a király nevezi ki a szenátus kétharmados
többségével, két különböző jelölti körből. Az egyik csoport tagjai legalább 5
éven keresztül magas beosztást töltöttek be a Semmítőszéknél, az Államtanácsnál
avagy az Alkotmánybíróság apparátusánál, vagy pedig legalább ennyi ideje
egyetemi tanárok. A második csoport tagjai viszont olyan személyek, akik
legalább 8 évig a szenátus vagy a képviselőház tagjai voltak, tehát a taláros
testületek többségének politikától való távoltartát célzó modelljeivel szöges
ellentétben itt kifejezetten megtörténik a politika becsatornázása![53]
Ezen megoldás kifejezetten a
hatalommegosztás rendszerének részévé teszi az
alkotmánybíróságot.
Szlovákiában
a 10 bírót a köztársaság elnök a Nemzeti Tanács által javasolt 20 személy közül
nevezi ki.
Magyarországon
az alkotmánybírákat – a frakciók egy-egy tagjából álló bizottság konszenzusos
jelölését követően – az országgyűlés választja meg; kétharmados többséggel. A
tisztségnek teljes egészében
parlamenttől való keletkeztetése tényleges ereszték a politika és a
testület között. Ráadásul általában a bizottsági egyetértés érdekében mindkét
oldal kölcsönösen elfogadja a másik jelöltjét, tehát visszavezethető, kit mely
pártok ajánlottak. A tagok egyszeri újraválasztásának lehetősége is
elgondolkodtató, hisz fennáll a lehetősége, hogy az újraválasztására törekvő
bíró az országgyűlés többségének szájíze szerint folytatja tevékenységét; vagy
legalábbis nem tudja magát függetleníteni a „körülményektől”.
A
litván alkotmány méginkább
„veszélyes” e tekintetben, hisz az alkotmány jelentős megsértése, esküszegés
vagy bűncselekmény elkövetése esetén lehetővé teszi az alkotmánybíróság
tagjainak visszahívását a parlamebt háromötödös többségével. Ez már csak azért
is különös, mert az alkotmány ( így annak megszegésének is ) értelmezése épp a
taláros testület jogosítványa. Az említett országgyűlés szájíze szerinti
tevékenykedés tehát itt különösen felmerülő veszély.
A bíróvá választás
követelményrendszere is rejthet magában veszélyeket. Az említett törvény 5. §-a
kiskaput teremt a kritériumok alól a „vagy legalább húsz évi gyakorlattal
rendelkező jogászok” megengedő mellékmondattal. A parlament általi választás itt
válik problematikussá, hisz a kétharmados többség talárba öltöztethet pártok
járszalagjára vont személyeket; esetleg politizáló, nem kiemelkedő elméleti
tudással rendelkező ügyvédeket.[54]
Nincs rögzítve – eltérően egyes külföldi alkotmányoktól - a bírói gyakorlattal
rendelkezők minimális létszáma. Bár ésszerű ötletnek tűnik, hogy egyes szakmai
testületek ( egyetemek, bíróságok, ügyvédi kamarák,
MTA ) jelölési jogot kapjanak, viszont ennek veszélye az lenne, hogy az általuk
ajánlottak eredeti szerveik érdekképviselőjévé süllyednének.[55]
Alkotmányőrző vagy csak politikai
szerv?
Az
alkotmánybíróság politikai vagy pusztán mivoltának véleményem szerint egyik
legkiválóbb fokmérője, hogy döntésével kimondta-e megfellebbezhetetlenül a végső
szót mint az alkotmányvédelem legfőbb szerve, netalántán felülbírálható az
országgyűlés vagyis a politikai szféra által, ezáltal az államgépezet egyszerű
fogaskerekének szintjére süllyedvén. A
Portugál
alkotmánybíróság
előzetes normakontroll tárgyában hozott határozatát ugyanis a parlamentben
jelenlévő képviselők 2/3-ának döntése közömbösíti, ha újból megerősítik a
törvényt.[56]
Hasonló elvű a román rendszer, ahol
a mindkét ház tagjainak kétharmados szavazatával újbóli megerősítést nyert
jogszabály hatályban marad.[57]
Ennek jogelméleti megalapozása igen nehéz kérdés, hisz jogállamban az autentikus
alkotmányértelmezés letéteményese az alkotmánybíróság. Ha azonban az
alaptörvényt a parlament módosíthatja, fölfoghatjuk úgy: a taláros testület
döntésének ignorálása voltaképp az alkotmány megváltoztatása. Ennek kapcsán csak
az a kérdeményes, hogy tételesen szereplő alapelvet vagy pusztán levezetett
értelmezést hagytak-e figyelmen kívül. Előbbi esetben kikötendő, hogy a
parlament döntése maga után vonja az alkotmány módosítását is, utóbbinál pedig
az AB értelmezésében hivatkozott alkotmányhely után szűkítésként beiktatandó az
országgyűlés határozata – mintegy kivételként.[58]
Kötöttség az alaptörvény
szövegéhez
Az
alaptörvény szövegéhez való szigorú kötöttség alighanem eljelentéktelenítené a
fenti problémákat. A magyar Alkotmánybíróság azonban aktivista, s értelmezése során elszakad
az írott szövegtől, vagyis olyan jogszabályokat is megsemmisít melyek
alkotmányba ütköző mivolta nem állapítható meg tételesen. Nem egy döntése csak
az alkotmányellenesség kinyilatkoztatását tartalmazta, s nem mutatott rá
tételesen a helytelenített törvényhelyre. ( Pokol ). Az „általános személyiségi
jogot” – a német alkotmánybíróság gyakorlatát átvéve – a modern alkotmányosság
sarkkövének deklarálta, s ezt a formulát támasztékul hívva érvénytelenített
egyes törvényhelyeket. A halálbüntetés megsemmisítésére is ennek segítségével
került sor, amivel sokak szerint a taláros testület az országgyűlés hatáskörét
vonta el. A halálbüntetést nem alkalmazó rendszerek alaptörvénye ugyanis
rendszerint kifejezetten kimondja az alkotmányellenességet. A jogalkotó eredeti
akaratát vizsgáló értelmezés alapján pedig kifejezetten a parlament kezébe
került volna a döntés, hisz az alkotmány nem mondja ki a halálbüntetés tilalmát,
emellett megalkotásakor a büntetőjogi rendszer alkalmazta, tehát az alkotmányozó
( és egyben törvényalkotó ) feltehető akarata is egyetértett vele.
Az
„alapjogi értékrend” elvének bevezetésénél ráadásul még az előbbi hivatkozással
sem élt, minden szövegszerű alátámasztás nélkül egyszerűen csak kimondta ( ld.
21/1990. AB-határozat ). ( A fentiek során a német példát tekintette alapnak,
ahol viszont voltak alkotmányos utalások az AB aktivizmusra való
feljogosítására!)[59]
De lege
ferenda
Véleményem szerint főképp ez utóbbi problémakör lehet jelentős torzító
tényező az AB semlegességére nézvést. Ráadásul ezt tetézi, hogy a testület
szótöbbséggel dönt, az esetleges különvéleményt kiemelve, tehát nem konszenzusos
alapon[60].
Ugyanakkor megemlítendő, hogy a határozatok végrehajtására nincs a testületnek
eszköze, s az alkotmánymódosítás eszközével is védheti magát a parlamenti
többség.[61]
Jóllehet, az Alkotmánybíróság a támadások pergőtüzébe került, mindazonáltal a
demokrácia és az alkotmányosság értékeinek őrzeményese volt az elmúlt években
hazánkban. Úgy gondolom, az ellentmondások csökkentését az alábbi elemek
segíthetnék elő:
1.
A
kritériumok szigorítása ( pl.: akadémiai doktori, vagy legalább Ph.D.-fokozat,
meghatározott minimális bírói létszám, esetleg egyetemi jelölés stb.
)
2.
Az
újraválaszthatóság megszüntetése, ugyanakkor a mandátum meghosszabítása, például
12 évre
3.
A
többségi döntéshozatal megreformálása ( pl.: minősített többség
)
4.
Az
aktivizmus jogszabályi korlátozása
5.
Utóbbival
párhuzamban az Alkotmány „fehér foltjainak” eltüntetése, az alapjogok
egyértelműsítése( esetleg kétszintű alkotmányozással, vagy az amerikaihoz
hasonló emberi jogi deklaráció beiktatásával ), melyhez alapot jelenthetnek az
AB határozatai, külföldi alkotmányok és AB-döntések, valamint nemzetközi jogi
dokumentumok.
Összegezés
A dolgozat főbb pontjait szerves egységgé vellejtve néhány elemet
szeretnék hangsúlyozási célzattal kiemelni.
A magyar kormányforma - kizárásos alapon bizton állítható – parlamentáris
köztársaság. A „kancellárdemokráciának” nevezett miniszterelnöki rendszer ( főképp a szintén parlamentáris
angollal szemben ) nem olyan
tényező, ami akár csak kérdésessé is tehetné a rendszer parlamentarizmus
mivoltát, jóllehet a miniszterelnök az országgyűléssel és a kormánnyal szemben
is a hagyományosnál jelentősebb súllyal bír, különösen a gyakorlatban. ( Ezt
azonban az Alkotmány nem deklarálja ). A köztársasági elnök jogállása viszont –
a kormányhoz viszonyítva – elmozdult a félprezidenciális rendszerek
irányába.
Körösényi András a magyar kormányzati rendszert „korlátozott
parlamentarizmusnak” nevezi, azon az alapon, hogy néhány kérdésben eltér a
megszokott parlamentáris rendszerektől. A kormány és az országgyűlés egymáshoz
kapcsolódó jogköre szűkebb ( feloszlatás, bizalmatlanság ), az államfőnek nincs
parlamentfeloszlatási joga, a többségi elv a kétharmados törvények miatt nem
érvényesül. Körösényi megjegyzi, hogy a parlamentarizmusra jellemző
parlament-kormány összefonódással szemben a magyar szabályozásra az említett
hatalmi ágak hagyományos elválasztása jellemző
valamennyire.
A magyar Alkotmánybíróság Európa talán legszélesebb jogkörű
normakontrollt végző intézménye, mely főleg aktivizmusa és átpolitizáltsága
miatt került a támadások össztüzébe. A pallérozandó problémák mellett azonban
nem szabad elfeledkezni arról, hogy a rendszerváltó években a testület a
demokrácia talpköve volt hazánkban.
A hatékony kormányzás feltételei hitem szerint adottak, talán csak a
többségi elv túlzott csorbulása jelent kivételt. A miniszterelnök
kormányalakítással kapcsolatos jogköre átgondolandó, ajánlatos lenne a kormány –
esetleg a kormányfő – eredeti jogalkotási tárgyköreinek
elhatárolása.
Az igazi probléma szerintem az, hogy egy – különösen kétharmados – kormánytöbbség totális és a valóságban
ellenőrizetlen hatalmat gyakorolhat az ország, az egész társadalom felett, hisz
egy választással jön létre a népképviseleti szerv és a kormány, az erős
központosítású pártok révén pedig még nagyobb az összefonódás. Ennek a nehezen
megoldható problémának – hisz a kormányok nem szívesen korlátozzák önmagukat –
eszközét jelentheti az Alkotmánybíróság, a lehető legszélesebb képviseletet
biztosító parlament ( erre a célra a preferenciás listás választást tartanám a
legjobb megoldásnak ), valamint az országgyűlés második kamarája. Mindezek
alapját pedig egy közmegegyezésen alapuló, nagy legitimációjú (
népszavazás, többszöri elfogadás ) Alkotmány
biztosíthatja.
Pokol
Béla: A magyar parlamentarizmus. Cserépfalvi Kiadó 1994.
Szente
Zoltán: Bevezetés a parlamenti jogba. Atlantisz 1998.
Kukorelli
István: Az alkotmányozás évtizede. Korona Kiadó 1995.
Körösényi
András: A magyar politikai rendszer. Osiris Kiadó 1998.
Az
alkotmányozás jogi kérdései, szerkesztette: Takács Imre. ELTE Eötvös Kiadó
1995.
Kilényi
Géza: A parlament és a kormány a hatalommegosztás rendszerében. Magyar
Közigazgatás
Ádám
Antal: A kormányzati szervek alkotmányi szabályozásáról. Magyar Jog
Ifj.
Trócsányi László: Közjogi változások és a rendszerváltás. Magyar
Közigazgatás
Magyar
alkotmánytörténet, szerkesztette: Mezey Barna. Osiris Kiadó
1996.
Alkotmánytan,
szerkesztette: Kukorelli István. Osiris Kiadó 1996.
Bihari
Mihály-Pokol Béla: Politológia. Nemzeti Tankönyvkiadó Rt.
1992.
Takács Imre: A törvényhozás második
kamarája. Társadalmi Szemle 1995. 10. Szám
Kelet-Európa új alkotmányai, szerkesztette:
Tóth Károly, JATE-ÁJK Alkotmányjogi Tanszék, 1997.
Kulcsár
Kálmán: A kétkamarás országgyűlés problémája. Társadalmi Szemle 1995. 10.
szám
Sári
János: A hatalommegosztás. Osiris 1995.
[1] Lőrincz Lajos nyomán
[2] Sári János
[3] Pokol Bála
[4] Sári János
[5] Ezekről lásd bővebben: Mezey Barna ( szerk ): Magyar Alkotmánytörténet
[6] Ld. uo.
[7] Horváth Attila
[8] uő. Bár a szakirodalom egy része az 1946. évi I. tv-t tekinti az első írott alkotmánynak.
[9] Kutrucz Katalin
[10] A konstruktív bizalmatlanság kötöttsége miatt maradhat a helyén a kisebbségivé vált, tehát a többség által elutasított kormány. A kormányozhatóság a magyar rendszerben az elején biztosítottabb, azonban az időközben kisebbségivé vált kormány nem erősítheti meg pozícióját új választás kiírásával – ez pedig a stabilitás záloga.
[11] ( ld. Alkotmány 39/A2-3. § )
[12] Kilényi Géza véleménye
[13] Földes Gábor, Várnay Ernő, ill Tordai Csaba utal erre. Egyes országokban a költségvetési törvény leszavazása esetén a kormánynak le kell mondania ( Belgium, Dánia, Görögország, Írország, Portugália ), illetve bizalmi szavazást köteles kérni ( Franciaország ).
[14] Hasonlóan a német és a spanyol rendszerhez. A francia kormány pedig 70 nap után rendeletileg hatályba léptetheti költségvetési tervezetét! E megoldás mellékzöngéje az infláció, illetve az új előirányzatok tilalma
[15] Erre utal a horvát alkotmány, amikor épp a kormánynak adja meg arra a jogot, hogy kezdeményezze az államfőnél az országgyűlés feloszlatását, ha a költségvetési törvényt 30 napon belül nem szavazzák meg.
[16] Kukorelli István, Ádám Antal
[17] Kukorelli István
[18] Például Kukorelli István veti fel. Talán elképzelhető a szakmai részletkérdések ( pl.: törvényi mellékletek ), módosítások, javítások, jogdogmatikai finomítások bizottsági hatáskörbe utalása; legalább a vitát tekintve, s a parlamentben csak a zárószavazás történne.
[19] Pl.: Maczó Ágnes
[20] Megfontolandó az államfő olyan jogosítványban részeltetése, hogy ha úgy ítéli meg, a parlament összetétele már nagyon nem tükrözi a társadalom véleményét, népszavazást írhat ki az országgyűlés feloszlatásáról. Ha a választópolgárok több mint fele igennel szavaz, az elnök kiírhatná az előrehozott választásokat.
[21] A kormány és a parlament közötti hatalommegosztás akkor válik élővé, ha a fragmentált parlamentben a kormánytöbbség nem tud megegyezni egy kérdésről, a kormányon belül viszont egy adott pártté a szótöbbség. Ezt még inkább erősíthetnéa kormány eredeti jogalkotási tárgyköreinek elhatárolása.
[22] Ld.: Cservák Csaba: Választási rendszerük a jogösszehasonlítás és a reformlehetőségek tükrében.
[23] Kulcsár Kálmán nyomán
[24] Takács Imre
[25] Ld. Kilényi Géza hiv. mű
[26] A második kamara választásáról lásd részletesebben: Választási rendszerünk a jogösszehasonlítás és a reformlehetőségek tükrében c. tanulmányomat.
[27] Különböző régiókból kerülnének ki a képviselők, pl erdélyi, felvidéki, vajdasági, kárpátaljai, amerikai, észak-európai, nyugat-európai stb. A szavazás hazánk területén történne, hosszú szavazási határidővel. ( Akinek fontos a kérdés, az idejön…) A kérdés összefüggésbe hozható a külhoni állampolgársággal: esetleg ennek alanyai lennének a választók.
[28] Kizárnám, hogy a jelöltek országgyűlési képviselők vagy jelöltek, illetve párttagok legyenek, így ezen személyek talán hathatósabban képviselnék a helyi érdekeket. Ezen összefüggésben megvalósítható a visszahívás intézménye is.
[29] Jelölhetnének civil szervezetek, állampolgárok, és esetleg az előző köztársasági elnök is.
[30] Tehát lényegében e listás szavazás népszavazás lenne, mely meghatározza a szenátus összetételét. A delegálást a szervek feladatává tehetnénk.
[31] Kutrucz Katalin
[32] Kukorelli István
[33] Mindazonáltal jogilag enm zárható ki, hisz nálunk nincs a némethez hasonló AB-határozat, amely alapján a parlamenti jogot a történelmi hagyományokra és a politikai gyakorlatra kell értelmezni.
[34] Kukorelli István.
[35] Olyan megszorítások jellemzőek, hogy azon üléseken vehet részt az elnök, ahol az állam szempontjából különösen fontos ügyekről ( lengyel alkotmány ), vagy ahol országos érdekű külpolitikai-honvédelmi kérdésekrő van szó ( Románia ).
[36] A magyar köztársasági elnök a parlament akadályoztatása esetén jogosult a hadiállapot kinyilvánítására, a rendkívüli állapot kihirdetésére és a Honvédelmi Tanács létrehozására, továbbá a szükségállapot kihirdetésére. Utóbbi esetben rendkívüli intézkedéseket rendeleti úton vezeti be, melyek 30 napig maradnak hatályban, ha az Országgyűlés ezt nem hosszabítja meg. Az államfő tagja az említett Honvédelmi Tanácsnak is.
[37] Például Bulgáriában elengedi a behajthatatlan állami követeléseket.
[38] Az említettem megoldás, mely szerint az elnök nem a győztes párt jelöltjét, hanem ugyanazon erő más személyiségét kéri föl, megnehezítené a konstruktív bizalmatlansággal történő leváltást, hiszen lehetséges, hogy az államfő jelöltjének saját pártján belül jelentős támogatottsága van, így a szemléltetett módon nem váltható le.
[39] uő
[40] Egyházak, tudományos és kulturális intézmények, szakmai szervezetek delegálásával. ( Németországban is a kibővített parlament választ ). A kétkamarás parlament is hasonképpen oldaná meg a kérdéskört
[41] Ifjú Trócsányi László
[42] Pl.: integráció, konszenzusos hosszú távú jogalkotási feladatok, jogharmonizáció. A több lépésben megalkotandó szabályok előkészítésének – a kormányváltás lehetősége – nincs állandó gazdája. Ez lehetne az államfő.
[43] Kukorelli István nyomán
[44] Pokol Béla nyomán
[45] A parlament azonban kimondhatja saját feloszlatását, erre azonban nincs igazán reális esély, hisz a képviselők jelentős része aligha kockáztatná biztos mandátumát egy bizonytalanért, főképp a „hátul ülő”, pártjukban hátrébb sorolt honatyák. A kormányon belüli egyeztetésnél sokkal problémásabb a fragmentált parlamenten belüli megegyezés.
[46] uő.
[47] Viszont hatályos a „továbbá más esetben a Kormány erre irányuló, kifejezett felhatalmazása alapján” fordulat, mely „biankó-csekként” teremti meg a kormányfő általános irányítási lehetőségének jogi alapját.
[48] Körösényi András nyomán
[49] Ifj. Trócsányi László
[50] Takács Imre
[51] Ez egyben azt is jelenti: az AB nem bíróság. Ennek megítélése az adott testület hatáskörétől függ. Ahol nem domináns a konkrét jogvita, az ellenérdekű fél, ahol túlteng a hagyományos normakontroll-szerep, ott nem bíróságról van szó. A magyar jogrendszerben az egyedi alkotmányjogi panasz súlytalan, ráadásul az AB nem rendelkezik a bíróságok irányításának jogával, mintegy kívül áll a bíróság szervezetrendszerén. A jogszabály megsemmisítése pedig nem érvényteleníti a bíróságok döntését, csak perújítási alap. ( Egyedüli kivételként az ún. Jánosi-ügyet szokták emlegetni. )
[52] Pokol Béla
[53] Külön követelmény, hogy a holland és francia nyelvcsoportból azonos számú bíró kerüljön ki az egyes csoportokban.
[54] Pokol Béla nyomán
[55] Schmidt Péter
[56] A kritikusok „állatorvosi lovát” jelentő portugál AB megdöbbentő furcsasága, hogy az utólagos normakontroll terén a testület döntése végleges – mutat rá Kilényi Géza.
[57] És akkor még nem beszéltünk a konzultatív jellegű testületekről, a francia Alkotmánytanácsról, a bolgár és orosz alkotmánybíróságról. ( Utóbbiak döntése egyes esetekben kötelező, míg a törvények tekintetében csak véleménynyilvánító. )
[58] Például ha az AB a halálbüntetés ellen foglalna állást az adott ország alkotmányának felhatalmazása nélkül, a parlament pedig ezt elveti, az alaptörvénynek az élethez való jogra vonatkozó része úgy egészítendő ki, hogy az nem zárja ki a törvényes eljárásban meghozott halálos ítéletek végrehajtását.
[59] A passzivizmus vagy aktivizmus léteképp a jogállamiság angolszász ( rule of law ) és német ( Rechtstaat ) fölfogása lecsapódásának is tekinthető. Előbbi szerint mindent szabad, amit a jog nem tilt, utóbbi alapján az, amire a jog felhatalmazást ad. Az első elmélet alapján amit az alkotmány nem tilt kifejezetten, az alkotmányos, a második logikája mentén viszont nem feltétlenül, hisz az alaptörvény szelleme esetleg ellenkező.
[60] Ennek ellensúlyaként említik a szakemberek a határozatképesség magas, 8 főben történő meghatározását.
[61] Körösényi