Csink Lóránt
Trócsányi László és Francis Delpérée „Európa egysége és sokszínűsége: a kisebbségek jogai” c. könyvéről
( Nyitott Könyv
Kiadó, 2003. Budapest, 200 p.)
Az
európai integráció bővülése és politikai mélyítése, az európai alkotmányozás
folyamata kifejezésre juttatja, hogy az abban résztvevő államok nemzeti
identitásuk megtartása mellett egyre szorosabb egységet kívánnak létesíteni
mind politikai, mind gazdasági téren. A készülő Európai Alkotmány Preambuluma
szerint a „sokszínűségben egyesült Európa” biztosítja minden egyes egyén
jogainak tiszteletben tartását, abból a célból, hogy kontinensünk az emberiség
reménységének különleges térségévé váljék. A Preambulum utal arra is, hogy
Európa népei a szorosabb egység elérése érdekében felülemelkednek ősi
megosztottságaikon. Mindezek az ünnepélyes mondatok érzékeltetik, hogy olyan
kontinensen élünk, amelynek kettős célkitűzése van: biztosítani az egységet és
a sokszínűséget (diverzitást).
A
nemzeti és etnikai kisebbségek ügye ezen utóbbi témakörhöz tartozik, kérdéses,
hogy az egységbe tömörülő országok miként akarják és tudják biztosítani a
kontinens sokszínűségét, a kisebbségek védelme érdekében milyen erőfeszítéseket
tesznek, lehetővé teszik-e az emberi jogok hagyományos védelmi keretein
túlmutató védelmi mechanizmusok kialakítását. Nem lehet figyelmen kívül hagyni
azt a tényt sem, hogy a kétpólusú európai berendezkedés felbomlását követően
rendkívül bonyolult, nemzeti feszültségeket is magában hordozó államalakulatok
jöttek létre, és etnikai alapon nyugvó fegyveres konfliktusok törtek ki az
újraszerveződő Európában.
Az
Európai Unió fontos csatlakozási kritériumként határozta meg a nemzeti és
etnikai kisebbségek jogainak védelmét, melynek biztosítását a csatlakozási
folyamat egésze során szigorúan számon kérte a tagjelölt országoktól. Az egyes
nyugat-európai országokban is fellehető nemzetiségi problémák (baszk kérdés,
Korzika stb.) azonban bizonyítják, hogy olyan problémáról van szó, amelyet az
európai integráció továbbvitele során nem lehet figyelmen kívül hagyni, és a
„szőnyeg alá söpörni”.
Ezért
is örvendetes, hogy a Louvain-i Katolikus Egyetem Jogi Kara (Louvain-la-Neuve)
és a Szegedi Tudományegyetem Állam- és Jogtudományi Kara 2002. október 28-án
nemzetközi konferenciát rendezett Brüsszelben a nemzeti és etnikai kisebbségek
jogállása az egységesülő Európában témakörében. A konferencia megszervezéséhez
a két jogi kar jelentős támogatást kapott a Magyar Külügyminisztériumtól, a
Brüsszeli Magyar Nagykövetségtől, valamint a Vallon Kormány és a Francia Nyelvi
Közösség Nemzetközi Kapcsolatok Főigazgatóságától. Ezen támogatás tette
lehetővé, hogy a konferencia mind Belgiumban mind Magyarországon nagyobb
nyilvánosságot is kapott, magának a konferenciának a belga Külügyminisztérium
díszterme, az Egmont palota adott otthont. Rendkívül ritka, hogy két jogi kar
konferenciájának dokumentumai rövid időn belül két nyelven is megjelenhetnek. A
konferencia dokumentumait francia nyelven a belga Bruylant Jogi Könyvkiadó 2003
tavaszán, a Nyitott Könyv Kiadó pedig magyar nyelven 2003. októberében
jelentette meg. A magyar nyelvű
kiadásnak különös jelentőséget ad az, hogy magyar nyelven is megismerhetjük a
belgiumi kisebbségi, nyelvi viták pontos hétterét flamand, vallon és német
nézőpontból.
A
mű szerzői mind hazai – Bruhács János, Gordos Árpád, Herczegh Géza, Paczolay
Péter, Trócsányi László – mind belga részről – Marc Bossuyt, Francis Delpérée,
Karl Heinz Lambertz, Jean-Claude Scholsem, Marc Verdussen – elismert egyetemi
oktatók, közigazgatásban dolgozó szakemberek. A szerzők a kisebbségi jog
kérdését a hagyományos nemzetközi jog, az európai integráció, valamint a nemzeti
közjog szemszögéből vizsgálják, bemutatva a fennálló jogi szabályozás
hiányosságait, ellentmondásait és ezek alapján de lege ferenda javaslatokat
fogalmaznak meg. A jelen recenzió az egyes szerzők fontosabb megállapításai
alapján kíván következtetéseket levonni.
Az
európai építkezés tervénél figyelembe kell venni a kulturális értékek
megőrzésének szükségességét. Ennek kereteire hívja fel a figyelmet Gordos Árpád
cikke.
Az
építkezés során a „szegeletkő” a közös pénz. Az euró érmék jól tükrözik a könyv
címében jelölt egységet és sokszínűséget; az egységet azzal, hogy egyik oldaluk
szabványos, a sokszínűséget pedig azzal, hogy másik oldalukon az egyes
tagállamok neves alakjai, jelképei találhatóak[1].
Az újjászülető Európa csak abban az esetben lehet egységes, ha figyelembe veszi
egyes részeinek eltérő kulturális, és más adottságait. A kulturális
sokszínűséghez hozzátartozik a kisebbségvédelem, hiszen a kisebbségek – mint
államalkotó tényezők – tovább színesítik, gazdagítják az európai kulturális
palettát.
Ennek
érdekében a kisebbségvédelem, mint az állam kötelezettsége megjelent a már
hivatkozott Koppenhágai kritériumok között is – az Unió nyomást kívánt
gyakorolni a kisebbségek hatékonyabb védelme, és azok intézményi garanciái
érdekében. Annak ellenére, hogy az Európai Unió külpolitikájában, a fenti
értékek miatt, jelentős szerep jut a kisebbségvédelemnek, mégsem szerepel a
belpolitika napirendjén – amennyiben az Unió nem kívánja a kettős mércét
alkalmazni, ezt a hiányosságot pótolnia kell[2].
Gordos
Árpád megemlíti a kisebbségi jogi közvetítő intézmény létrehozásának
lehetőségét[3]. Ez
gyakorlatilag kisebbségi ombudsmanként tevékenykedne, az Európai Parlamentnek
tartozna felelősséggel. A kisebbségi ombudsman nem idegen intézmény az európai
jogrendben, a legtöbb tagállam és tagjelölt állam alkotmánya (így a magyar is)
szerepelteti, ezzel az intézménnyel válna teljessé az uniós polgár egyik
státusjoga: a petíciós jog.
A
kisebbségek helyzetét a politikai akaraton kívül a jognak, nemzetközi
vonatkozásban a nemzetközi jognak kell vizsgálnia, szabályoznia. A jogi
szabályozás megtörténhet államközi és állami szinten, az előbbi kategória
tovább osztható aszerint, hogy a nemzetközi szerződés multilaterális, vagy
bilaterális-e.
A
kétoldalú szerződés csak akkor bizonyul hatékonynak, ha a szerződő államok közt
viszonosság áll fenn, azaz közel azonos számú, helyzetű, súlyú nemzeti
kisebbség él az állam területén. Ha ez a viszonosság nem áll fenn, az államok
nem érdekeltek a szerződés megkötésében és végrehajtásában, a kérdés kielégítő
rendezésében[4].
A
kisebbségvédelem alapvetően multilaterális keretek között jött létre, olyan
nemzetközi szervezetek közreműködésével, mint az ENSZ (pl. Polgári és Politikai
Jogok Nemzetközi Egyezségokmánya, Nemzeti vagy etnikai, vallási és nyelvi
kisebbségekhez tartozó személyek jogairól szóló nyilatkozat), az Európa Tanács
(pl. Nemzeti kisebbségek védelméről szóló keretegyezmény), vagy az EBESZ (pl.
helsinki záróokmány, párizsi charta az új Európáért).
Scholsem
professzor úr ezek közül az 1994-ben elfogadott, a Nemzeti kisebbségek
védelméről szóló keretegyezményről (továbbiakban: Keretegyezmény) értekezik
részletesebben. Ezt az okmányt Magyarország 1995-ben, Belgium 2001-ben
ratifikálta. A Keretegyezmény non self-executing norma, célja, hogy közös jogi
alapot hozzon létre, és irányelveket fogalmazzon meg. Bár több szempontra
kiterjedően szabályozta a kisebbségek védelmének jogi és intézményi
biztosítékait, nem hallgathatóak el hátrányai sem. Ezek közül két súlyosabbat
kell kiemelni: az egyik az, hogy nem tartalmazta a kisebbségek definícióját, a
másik az, hogy nem bíróság ellenőrizte, hanem a Miniszteri Bizottság, politikai
jelleggel[5].
A
definíció hiánya annak tudható be, hogy a részes államok nem voltak érdekeltek
abban, hogy bármely olyan kisebbség, melyre ráillenek a meghatározás elemei,
alanyi jogon követelhesse nemzeti kisebbségként történő elismerését. Így a
kisebbségek fogalmának tartalmi elemeire csak a Keretegyezmény szövegéből, az államok
vonatkozó gyakorlatából és független intézmények állásfoglalásából tudunk
következni[6].
Lényeges kapaszkodót ad az Európai Parlament 1201. sz. ajánlása, mely
meghatározást ad a nemzeti kisebbségek fogalmi ismérveire. A definíció hiányát
az is indokolja, hogy kisebbségenként eltérő a védelmi szükséglet, ezért az
államok maguk kívánták kijelölni a védett csoportokat és a védelem mértékét.
Kérdéses továbbá az is, hogy meghatározható-e mennyiségi fogalmakkal a
kisebbség, van-e olyan minimum létszám, ami alatt nem beszélhetünk nemzeti
kisebbségről[7]. A kérdés
eldöntésének hiánya miatt a definiálás még nehezebbé válik.
Bruhács
János felveti azt a kérdést, hogy vannak-e a nemzetközi jognak kötelezően
érvényre juttatandó szabályai (nemzetközi ius cogens) a kisebbségvédelem
területén, és ha igen, mi ezen jogok tartalma. A kisebbségvédelemre vonatkozó
szabályok között gyakoriak a soft law jellegű normák, melyek nem garantálnak
ténylegesen érvényesülő, vagy legalábbis kellően számon kérhető,
kikényszeríthető biztosítékot. Szomorú tendencia az is, hogy a deklarált
nemzetközi kötelezettség fordítottan arányos annak hatékonyságával – minél
részletesebben szabályozta a nemzetközi szerződés a kisebbségvédelem egyes
kérdéseit, annál több programjellegű részt fektettek le, így a szabályozás még
inkább a soft law felé vette az irányt[8].
Bruhács
professzor úr a kisebbségi kérdés szereplőivel foglalkozik. A kisebbségi kérdés
legfontosabb szereplője az állam, mely köteles megteremteni az egyenlőségi
jogok érvényesülését. Az állam két feltétellel válik a nemzetközi kisebbségi
jogviszony alanyává: ha vannak kisebbségei, és a kisebbségi tárgyú nemzetközi
jogalkotás erre az államra kiterjed[9].
Az államnak, az egyenlőségi jogokkal kapcsolatban két kötelezettsége van.
Negatív kötelezettsége, hogy semelyik polgárát ne részesítse jogtalan előnyben
más polgárához képest; ez a hátrányos megkülönböztetés tilalma. Ez a tilalom az
államot minden polgára felé kötelezi, nem csak a kisebbséghez tartozókra
vonatkozik. A kötelezettségek másik oldalán tevőleges kötelezettség találhat,
mellyel az államnak pozitív intézkedéssel a tényleges egyenlőségre kell
törekednie.
A
kisebbségi kérdés szereplőihez tartoznak más államok is, ezek között is kiemelt
helyen kell megemlíteni az anyaállamot – annak ellenére, hogy vitatott annak
megítélése, hogy az állam más államok felé, vagy a nemzetközi közösség felé
tartozik kisebbségvédelmi kötelezettségével. Végül a szereplők között kell
megemlítenünk magát a nemzeti kisebbséget is, mely – bár szintén vitatott –
korlátozott mértékben a nemzetközi jog alanya lehet.
Bár
a kisebbségvédelem a nemzetközi együttműködés területe, a nemzetközi normákon
túl az adott állam belső szabályainak is tartalmaznia kell a kisebbségvédelemre
vonatkozó szabályokat. Ezt erősíti meg a Velencei Bizottság határozata is, mely
szerint, bár nem elhanyagolható az anyaállam szerepe, „a kisebbségvédelem
elsősorban annak az államnak a feladata, ahol a kisebbség él”[10].
Francis
Delpérée az állam és polgárok kapcsolatának három kategóriáját vázolja fel.
Léteznek:
A
fentiek közül az első csoport van a legkedvezőbb helyzetben, mivel a többségi
demokráciából kifolyólag inkább képesek érdekeik realizálására. Erre a második
csoport tagjai– mivel kisebbségben vannak – nem képesek, azonban megilletik
őket azok az állampolgári jogok, melyek biztosítják védelmüket, és bizonyos
érdekérvényesítési lehetőségeket biztosítanak számukra (hivatalviselés,
választójog, stb.). A legrosszabb helyzetben a harmadik csoporthoz tartozók
vannak, mivel – nem lévén állampolgárságuk – a fenti kedvezmények nem illetik
meg őket.
Logikailag
a felsoroláshoz még egy kategóriát illeszthetünk: azoknak a személyeknek a
csoportját, akik nem állampolgárok ugyan, de a többségi nemzetiséghez tartoznak
(Magyarország esetében: határon túli magyarok). Több közép-európai alkotmány,
így a magyar is deklarálja, hogy az anyaország felelősséget érez sorsukért.
A
kisebbségvédelemnek több szintje létezik, megjelenhet a szabályok szintjén, és
intézményi szinten[12].
A szabályok szintjén történő kisebbségvédelem azt jelenti, hogy az állam olyan
normarendszert alkot, mely garantálja a nemzeti kisebbségek, illetve azok
tagjai számára az individuális és a kollektív jogok érvényesülését. A hatékony
védelem azonban ennél magasabb szintet kíván meg. Az intézmények szintjén
történő kisebbségvédelem az intézményi rendszert alakítja át, oly módon, hogy
abban a kisebbségek is helyet kapjanak. Ez a fajta átalakítás több esetben
szerkezeti reformba torkollik, és regionalizmushoz, esetleg föderációhoz
vezethet. Ez különösen érvényes azokban az esetekben, amikor a nemzeti
kisebbség egy földrajzilag körülhatárolható helyen él – ám a kisebbség területi
státus nélkül is megszerveződhet.
Ezen
a ponton elválik Magyarország és Belgium helyzete. Magyarországon a kisebbségek
védelme nem kizárólag a határokon belülre összpontosul, hanem a határain túl
kisebbségben élő magyar közösségekre is. Határain belül azonban nem alakultak
olyan területek, melyek tipikusan magukon hordoznák valamelyik kisebbség
jegyeit, így megmaradt unitárius államnak. Ezzel szemben Belgium föderalista,
melyben autonóm flamand, vallon és német területek találhatóak, illetve önálló
egységet képvisel Brüsszel főváros. Specialitásából adódóan a flamandokat és a
vallonokat nem is lehet nemzeti kisebbségeknek tekinteni Belgiumban.
Belgium
sajátossága a „kisebbség a kisebbségben”. Ez azt jelenti, hogy valamelyik
kisebbségi régión belül élnek olyan csoportok, melyek a régió lakosságához
viszonyítva kisebbségben élnek, ám az egész társadalomhoz viszonyítva nem. Ez a
probléma kerül elő a belga nyelvi ügy kapcsán is[13].
Ebben az ügyben a kérelmezők arra hivatkoztak, hogy a francia nyelvű oktatás
hiányzik, vagy legalábbis nem kielégítő jellegű a holland nyelvű régiókban.
Magyarországgal
kapcsolatban is emlékezhetünk nemzetközi visszhangot kiváltó ügyre: a
kedvezménytörvény alkalmazhatóságára. A szomszédos országok többsége
diszkriminatívnak találta a törvényt, mely hátrányosan megkülönbözteti többségi
polgárait. Hivatkoztak arra is, hogy a törvénynek extraterritoriális hatálya
van. Az ügy a Velencei Bizottsághoz került, mely rendező elvként a következőket
vette figyelembe:
Ezek elemzését a könyvben
Paczolay Péter professzor úr végezte el.
A könyv nagy érdeme, hogy
mellékletként tartalmazza a Velencei Bizottságnak a nemzeti kisebbségek számára
az anyaállamok által biztosított kedvezményes bánásmódról szóló jelentését,
valamint a nemzeti kisebbségek védelméről szóló keretegyezmény belgiumi
alkalmazhatóságáról szóló jelentést[14].
A deklarált nemzeti kisebbségi jogokon belül
megkülönböztetünk individuális és kollektív jogokat, aszerint, hogy a jog által
védelmezett személy a kisebbséghez tartozó egyén vagy maga a közösség.
Verdussen professzor úr azonban rávilágít arra a problémára, hogy a kettő
között nincs éles cezúra, mivel a kollektív jogokat is a kollektíva tagjai
kapják, és nem maga a közösség. Az a tény, hogy egy meghatározott jogot csak
másokkal együtt lehet gyakorolni, nem jelenti feltétlenül azt, hogy kollektív
jog, mert akkor az emberi jogok döntő többségét kollektívnak kellene
tekintenünk. Nem helytelen tehát a kisebbségi jogok gyakorlásánál az individuális
jogokból kiindulni, ám tekintettel kell lenni azok speciális (kisebbségi)
kontextusára[15].
Sajátos
helyzetben van a belgiumi német kisebbség, mivel mindössze 70 ezer lakos
mellett teljes autonómiát élvez. Karl Heinz Lambertz a közösség miniszterelnöke
a legmegfelelőbb állami beavatkozás megválasztásának problémáját egy
kétismeretlenes egyenlethez hasonlítja, melyben x azt jelöli, milyen helyzetben
van a kisebbség, y pedig azt, hogy milyen a kisebbség kapcsolata az állammal[16].
Ez utóbbira többféle modell lehetséges, elképzelhető, hogy a kisebbség
(demokratikus vagy antidemokratikus úton) el kíván különülni a többségtől, és
autonóm területet, esetleg önálló államot kíván létrehozni. Más esetekben
azonban a kisebbség együttműködik a többséggel, és kompromisszumos úton kívánja
érvényesíteni jogi, politikai, gazdasági érdekeit.
A könyv összegzését Trócsányi László végzi el. Rámutat arra, hogy az Európai integráció mind formailag, mind tartalmilag bővül, és ennek során figyelembe kell venni a sokszínűség értékét. Felhívja a figyelmet, hogy a kisebbségi jogok a Nemzeti Kisebbségek Védelméről szóló Keretegyezmény rendelkezései ellenére nehezen érvényesíthetők, a védelem elsősorban politikai jellegű, amelynek értéke nem egyezik meg a bíróságok által nyújtható védelemmel. A kisebbségi jogok az emberi jogok jelenlegi jogvédelmi rendszerének keretei között szintén nehezen érvényesíthetők. A kisebbségi jogokkal kapcsolatos vita a legtöbbször nem elvont kérdésként, hanem konkrét helyzetekhez kötődően merül fel, ezért biztosítani kellene, hogy az érintett panaszosok, a kisebbséghez tartozó személyek és csoportok jogaikat bíróság előtt érvényesítsék. Meghaladottá vált az az álláspont, hogy a kisebbségvédelem nemzeti ügy, azt államközi szinten, a nemzetközi jog segítségével kell szabályozni – ennek legmegfelelőbb kerete az Európai Unió lehet. Kisebbségvédelem nélkül elképzelhetetlen a stabilitás, így szélesíteni szükséges a jogérvényesítés garanciáit.
A kisebbségvédelem a XX. század közepe óta egyre aktuálisabb témája mind a politikának, mind a jognak. A két tudományág – eltérő eszköztára miatt – különböző elemzéseket végez, eltérő megoldási javaslatokkal áll elő. Az aktualitás miatt a kisebbségi kérdés nehezen mutatható be elfogultság és harag nélkül, mivel érzelmekkel telített. A konferencia szervezőinek, a Louvan-i Katolikus Egyetemnek és a Szegedi Tudományegyetemnek az volt a célja, hogy elfogulatlanul és tárgyilagosan mutassa be a kisebbségek helyzetét Belgium és Magyarország példáján keresztül. A két ország között, a területi beosztásból és az államszervezetből adódó lényegi különbségek ellenére fellelhetőek hasonlóságok, melyek közös elemzése mindkét állam számára lehet a további jogfejlesztésben.
[1] 27. p.
[2] 32. p.
[3] 37. p.
[4] 71. p.
[5] 43-44. pp.
[6] 45. p.
[7] 135. p.
[8] 60. p.
[9] Bruhács János: Nemzetközi jog II. Dialog Campus, Budapest-Pécs, 1999.
[10] 71-10. pp.
[11] 80-82. pp.
[12] 77. p.
[13] Vincent Berger: Az emberi jogok európai bíróságának joggyakorlata (HVG ORAC, Budapest, 1999), 515. p.
[14] 143-180. p.
[15] 113. p.
[16] 108. p.