Csink Lóránt

 Trócsányi László és Francis Delpérée „Európa egysége és sokszínűsége: a kisebbségek jogai” c. könyvéről

( Nyitott Könyv Kiadó, 2003. Budapest, 200 p.)

 

 

 

 

            Az európai integráció bővülése és politikai mélyítése, az európai alkotmányozás folyamata kifejezésre juttatja, hogy az abban résztvevő államok nemzeti identitásuk megtartása mellett egyre szorosabb egységet kívánnak létesíteni mind politikai, mind gazdasági téren. A készülő Európai Alkotmány Preambuluma szerint a „sokszínűségben egyesült Európa” biztosítja minden egyes egyén jogainak tiszteletben tartását, abból a célból, hogy kontinensünk az emberiség reménységének különleges térségévé váljék. A Preambulum utal arra is, hogy Európa népei a szorosabb egység elérése érdekében felülemelkednek ősi megosztottságaikon. Mindezek az ünnepélyes mondatok érzékeltetik, hogy olyan kontinensen élünk, amelynek kettős célkitűzése van: biztosítani az egységet és a sokszínűséget (diverzitást).

            A nemzeti és etnikai kisebbségek ügye ezen utóbbi témakörhöz tartozik, kérdéses, hogy az egységbe tömörülő országok miként akarják és tudják biztosítani a kontinens sokszínűségét, a kisebbségek védelme érdekében milyen erőfeszítéseket tesznek, lehetővé teszik-e az emberi jogok hagyományos védelmi keretein túlmutató védelmi mechanizmusok kialakítását. Nem lehet figyelmen kívül hagyni azt a tényt sem, hogy a kétpólusú európai berendezkedés felbomlását követően rendkívül bonyolult, nemzeti feszültségeket is magában hordozó államalakulatok jöttek létre, és etnikai alapon nyugvó fegyveres konfliktusok törtek ki az újraszerveződő Európában.

            Az Európai Unió fontos csatlakozási kritériumként határozta meg a nemzeti és etnikai kisebbségek jogainak védelmét, melynek biztosítását a csatlakozási folyamat egésze során szigorúan számon kérte a tagjelölt országoktól. Az egyes nyugat-európai országokban is fellehető nemzetiségi problémák (baszk kérdés, Korzika stb.) azonban bizonyítják, hogy olyan problémáról van szó, amelyet az európai integráció továbbvitele során nem lehet figyelmen kívül hagyni, és a „szőnyeg alá söpörni”.

            Ezért is örvendetes, hogy a Louvain-i Katolikus Egyetem Jogi Kara (Louvain-la-Neuve) és a Szegedi Tudományegyetem Állam- és Jogtudományi Kara 2002. október 28-án nemzetközi konferenciát rendezett Brüsszelben a nemzeti és etnikai kisebbségek jogállása az egységesülő Európában témakörében. A konferencia megszervezéséhez a két jogi kar jelentős támogatást kapott a Magyar Külügyminisztériumtól, a Brüsszeli Magyar Nagykövetségtől, valamint a Vallon Kormány és a Francia Nyelvi Közösség Nemzetközi Kapcsolatok Főigazgatóságától. Ezen támogatás tette lehetővé, hogy a konferencia mind Belgiumban mind Magyarországon nagyobb nyilvánosságot is kapott, magának a konferenciának a belga Külügyminisztérium díszterme, az Egmont palota adott otthont. Rendkívül ritka, hogy két jogi kar konferenciájának dokumentumai rövid időn belül két nyelven is megjelenhetnek. A konferencia dokumentumait francia nyelven a belga Bruylant Jogi Könyvkiadó 2003 tavaszán, a Nyitott Könyv Kiadó pedig magyar nyelven 2003. októberében jelentette meg.  A magyar nyelvű kiadásnak különös jelentőséget ad az, hogy magyar nyelven is megismerhetjük a belgiumi kisebbségi, nyelvi viták pontos hétterét flamand, vallon és német nézőpontból.

            A mű szerzői mind hazai – Bruhács János, Gordos Árpád, Herczegh Géza, Paczolay Péter, Trócsányi László – mind belga részről – Marc Bossuyt, Francis Delpérée, Karl Heinz Lambertz, Jean-Claude Scholsem, Marc Verdussen – elismert egyetemi oktatók, közigazgatásban dolgozó szakemberek. A szerzők a kisebbségi jog kérdését a hagyományos nemzetközi jog, az európai integráció, valamint a nemzeti közjog szemszögéből vizsgálják, bemutatva a fennálló jogi szabályozás hiányosságait, ellentmondásait és ezek alapján de lege ferenda javaslatokat fogalmaznak meg. A jelen recenzió az egyes szerzők fontosabb megállapításai alapján kíván következtetéseket levonni.

            Az európai építkezés tervénél figyelembe kell venni a kulturális értékek megőrzésének szükségességét. Ennek kereteire hívja fel a figyelmet Gordos Árpád cikke.

            Az építkezés során a „szegeletkő” a közös pénz. Az euró érmék jól tükrözik a könyv címében jelölt egységet és sokszínűséget; az egységet azzal, hogy egyik oldaluk szabványos, a sokszínűséget pedig azzal, hogy másik oldalukon az egyes tagállamok neves alakjai, jelképei találhatóak[1]. Az újjászülető Európa csak abban az esetben lehet egységes, ha figyelembe veszi egyes részeinek eltérő kulturális, és más adottságait. A kulturális sokszínűséghez hozzátartozik a kisebbségvédelem, hiszen a kisebbségek – mint államalkotó tényezők – tovább színesítik, gazdagítják az európai kulturális palettát.

            Ennek érdekében a kisebbségvédelem, mint az állam kötelezettsége megjelent a már hivatkozott Koppenhágai kritériumok között is – az Unió nyomást kívánt gyakorolni a kisebbségek hatékonyabb védelme, és azok intézményi garanciái érdekében. Annak ellenére, hogy az Európai Unió külpolitikájában, a fenti értékek miatt, jelentős szerep jut a kisebbségvédelemnek, mégsem szerepel a belpolitika napirendjén – amennyiben az Unió nem kívánja a kettős mércét alkalmazni, ezt a hiányosságot pótolnia kell[2].

            Gordos Árpád megemlíti a kisebbségi jogi közvetítő intézmény létrehozásának lehetőségét[3]. Ez gyakorlatilag kisebbségi ombudsmanként tevékenykedne, az Európai Parlamentnek tartozna felelősséggel. A kisebbségi ombudsman nem idegen intézmény az európai jogrendben, a legtöbb tagállam és tagjelölt állam alkotmánya (így a magyar is) szerepelteti, ezzel az intézménnyel válna teljessé az uniós polgár egyik státusjoga: a petíciós jog.

            A kisebbségek helyzetét a politikai akaraton kívül a jognak, nemzetközi vonatkozásban a nemzetközi jognak kell vizsgálnia, szabályoznia. A jogi szabályozás megtörténhet államközi és állami szinten, az előbbi kategória tovább osztható aszerint, hogy a nemzetközi szerződés multilaterális, vagy bilaterális-e.

            A kétoldalú szerződés csak akkor bizonyul hatékonynak, ha a szerződő államok közt viszonosság áll fenn, azaz közel azonos számú, helyzetű, súlyú nemzeti kisebbség él az állam területén. Ha ez a viszonosság nem áll fenn, az államok nem érdekeltek a szerződés megkötésében és végrehajtásában, a kérdés kielégítő rendezésében[4].

            A kisebbségvédelem alapvetően multilaterális keretek között jött létre, olyan nemzetközi szervezetek közreműködésével, mint az ENSZ (pl. Polgári és Politikai Jogok Nemzetközi Egyezségokmánya, Nemzeti vagy etnikai, vallási és nyelvi kisebbségekhez tartozó személyek jogairól szóló nyilatkozat), az Európa Tanács (pl. Nemzeti kisebbségek védelméről szóló keretegyezmény), vagy az EBESZ (pl. helsinki záróokmány, párizsi charta az új Európáért).

            Scholsem professzor úr ezek közül az 1994-ben elfogadott, a Nemzeti kisebbségek védelméről szóló keretegyezményről (továbbiakban: Keretegyezmény) értekezik részletesebben. Ezt az okmányt Magyarország 1995-ben, Belgium 2001-ben ratifikálta. A Keretegyezmény non self-executing norma, célja, hogy közös jogi alapot hozzon létre, és irányelveket fogalmazzon meg. Bár több szempontra kiterjedően szabályozta a kisebbségek védelmének jogi és intézményi biztosítékait, nem hallgathatóak el hátrányai sem. Ezek közül két súlyosabbat kell kiemelni: az egyik az, hogy nem tartalmazta a kisebbségek definícióját, a másik az, hogy nem bíróság ellenőrizte, hanem a Miniszteri Bizottság, politikai jelleggel[5].

            A definíció hiánya annak tudható be, hogy a részes államok nem voltak érdekeltek abban, hogy bármely olyan kisebbség, melyre ráillenek a meghatározás elemei, alanyi jogon követelhesse nemzeti kisebbségként történő elismerését. Így a kisebbségek fogalmának tartalmi elemeire csak a Keretegyezmény szövegéből, az államok vonatkozó gyakorlatából és független intézmények állásfoglalásából tudunk következni[6]. Lényeges kapaszkodót ad az Európai Parlament 1201. sz. ajánlása, mely meghatározást ad a nemzeti kisebbségek fogalmi ismérveire. A definíció hiányát az is indokolja, hogy kisebbségenként eltérő a védelmi szükséglet, ezért az államok maguk kívánták kijelölni a védett csoportokat és a védelem mértékét. Kérdéses továbbá az is, hogy meghatározható-e mennyiségi fogalmakkal a kisebbség, van-e olyan minimum létszám, ami alatt nem beszélhetünk nemzeti kisebbségről[7]. A kérdés eldöntésének hiánya miatt a definiálás még nehezebbé válik.

            Bruhács János felveti azt a kérdést, hogy vannak-e a nemzetközi jognak kötelezően érvényre juttatandó szabályai (nemzetközi ius cogens) a kisebbségvédelem területén, és ha igen, mi ezen jogok tartalma. A kisebbségvédelemre vonatkozó szabályok között gyakoriak a soft law jellegű normák, melyek nem garantálnak ténylegesen érvényesülő, vagy legalábbis kellően számon kérhető, kikényszeríthető biztosítékot. Szomorú tendencia az is, hogy a deklarált nemzetközi kötelezettség fordítottan arányos annak hatékonyságával – minél részletesebben szabályozta a nemzetközi szerződés a kisebbségvédelem egyes kérdéseit, annál több programjellegű részt fektettek le, így a szabályozás még inkább a soft law felé vette az irányt[8].

            Bruhács professzor úr a kisebbségi kérdés szereplőivel foglalkozik. A kisebbségi kérdés legfontosabb szereplője az állam, mely köteles megteremteni az egyenlőségi jogok érvényesülését. Az állam két feltétellel válik a nemzetközi kisebbségi jogviszony alanyává: ha vannak kisebbségei, és a kisebbségi tárgyú nemzetközi jogalkotás erre az államra kiterjed[9]. Az államnak, az egyenlőségi jogokkal kapcsolatban két kötelezettsége van. Negatív kötelezettsége, hogy semelyik polgárát ne részesítse jogtalan előnyben más polgárához képest; ez a hátrányos megkülönböztetés tilalma. Ez a tilalom az államot minden polgára felé kötelezi, nem csak a kisebbséghez tartozókra vonatkozik. A kötelezettségek másik oldalán tevőleges kötelezettség találhat, mellyel az államnak pozitív intézkedéssel a tényleges egyenlőségre kell törekednie.

            A kisebbségi kérdés szereplőihez tartoznak más államok is, ezek között is kiemelt helyen kell megemlíteni az anyaállamot – annak ellenére, hogy vitatott annak megítélése, hogy az állam más államok felé, vagy a nemzetközi közösség felé tartozik kisebbségvédelmi kötelezettségével. Végül a szereplők között kell megemlítenünk magát a nemzeti kisebbséget is, mely – bár szintén vitatott – korlátozott mértékben a nemzetközi jog alanya lehet.

            Bár a kisebbségvédelem a nemzetközi együttműködés területe, a nemzetközi normákon túl az adott állam belső szabályainak is tartalmaznia kell a kisebbségvédelemre vonatkozó szabályokat. Ezt erősíti meg a Velencei Bizottság határozata is, mely szerint, bár nem elhanyagolható az anyaállam szerepe, „a kisebbségvédelem elsősorban annak az államnak a feladata, ahol a kisebbség él”[10].

            Francis Delpérée az állam és polgárok kapcsolatának három kategóriáját vázolja fel. Léteznek:

1. olyan állampolgárok, akik abban az államban élnek, amelyhez nemzetiségük révén is tartoznak,
2. olyan személyek, akik állampolgárok ugyan, de nem a többségi nemzethez tartoznak, valamint
3. olyan személyek akik nem állampolgárok, és nem is tartoznak a többségi nemzethez[11].

            A fentiek közül az első csoport van a legkedvezőbb helyzetben, mivel a többségi demokráciából kifolyólag inkább képesek érdekeik realizálására. Erre a második csoport tagjai– mivel kisebbségben vannak – nem képesek, azonban megilletik őket azok az állampolgári jogok, melyek biztosítják védelmüket, és bizonyos érdekérvényesítési lehetőségeket biztosítanak számukra (hivatalviselés, választójog, stb.). A legrosszabb helyzetben a harmadik csoporthoz tartozók vannak, mivel – nem lévén állampolgárságuk – a fenti kedvezmények nem illetik meg őket.

            Logikailag a felsoroláshoz még egy kategóriát illeszthetünk: azoknak a személyeknek a csoportját, akik nem állampolgárok ugyan, de a többségi nemzetiséghez tartoznak (Magyarország esetében: határon túli magyarok). Több közép-európai alkotmány, így a magyar is deklarálja, hogy az anyaország felelősséget érez sorsukért.

            A kisebbségvédelemnek több szintje létezik, megjelenhet a szabályok szintjén, és intézményi szinten[12]. A szabályok szintjén történő kisebbségvédelem azt jelenti, hogy az állam olyan normarendszert alkot, mely garantálja a nemzeti kisebbségek, illetve azok tagjai számára az individuális és a kollektív jogok érvényesülését. A hatékony védelem azonban ennél magasabb szintet kíván meg. Az intézmények szintjén történő kisebbségvédelem az intézményi rendszert alakítja át, oly módon, hogy abban a kisebbségek is helyet kapjanak. Ez a fajta átalakítás több esetben szerkezeti reformba torkollik, és regionalizmushoz, esetleg föderációhoz vezethet. Ez különösen érvényes azokban az esetekben, amikor a nemzeti kisebbség egy földrajzilag körülhatárolható helyen él – ám a kisebbség területi státus nélkül is megszerveződhet.

            Ezen a ponton elválik Magyarország és Belgium helyzete. Magyarországon a kisebbségek védelme nem kizárólag a határokon belülre összpontosul, hanem a határain túl kisebbségben élő magyar közösségekre is. Határain belül azonban nem alakultak olyan területek, melyek tipikusan magukon hordoznák valamelyik kisebbség jegyeit, így megmaradt unitárius államnak. Ezzel szemben Belgium föderalista, melyben autonóm flamand, vallon és német területek találhatóak, illetve önálló egységet képvisel Brüsszel főváros. Specialitásából adódóan a flamandokat és a vallonokat nem is lehet nemzeti kisebbségeknek tekinteni Belgiumban.

            Belgium sajátossága a „kisebbség a kisebbségben”. Ez azt jelenti, hogy valamelyik kisebbségi régión belül élnek olyan csoportok, melyek a régió lakosságához viszonyítva kisebbségben élnek, ám az egész társadalomhoz viszonyítva nem. Ez a probléma kerül elő a belga nyelvi ügy kapcsán is[13]. Ebben az ügyben a kérelmezők arra hivatkoztak, hogy a francia nyelvű oktatás hiányzik, vagy legalábbis nem kielégítő jellegű a holland nyelvű régiókban.

            Magyarországgal kapcsolatban is emlékezhetünk nemzetközi visszhangot kiváltó ügyre: a kedvezménytörvény alkalmazhatóságára. A szomszédos országok többsége diszkriminatívnak találta a törvényt, mely hátrányosan megkülönbözteti többségi polgárait. Hivatkoztak arra is, hogy a törvénynek extraterritoriális hatálya van. Az ügy a Velencei Bizottsághoz került, mely rendező elvként a következőket vette figyelembe:

• területi szuverenitás,
• pacta sunt servanda,
• baráti kapcsolat az államok között,
• emberi jogok tiszteletben tartása.

Ezek elemzését a könyvben Paczolay Péter professzor úr végezte el.

A könyv nagy érdeme, hogy mellékletként tartalmazza a Velencei Bizottságnak a nemzeti kisebbségek számára az anyaállamok által biztosított kedvezményes bánásmódról szóló jelentését, valamint a nemzeti kisebbségek védelméről szóló keretegyezmény belgiumi alkalmazhatóságáról szóló jelentést[14].

A deklarált nemzeti kisebbségi jogokon belül megkülönböztetünk individuális és kollektív jogokat, aszerint, hogy a jog által védelmezett személy a kisebbséghez tartozó egyén vagy maga a közösség. Verdussen professzor úr azonban rávilágít arra a problémára, hogy a kettő között nincs éles cezúra, mivel a kollektív jogokat is a kollektíva tagjai kapják, és nem maga a közösség. Az a tény, hogy egy meghatározott jogot csak másokkal együtt lehet gyakorolni, nem jelenti feltétlenül azt, hogy kollektív jog, mert akkor az emberi jogok döntő többségét kollektívnak kellene tekintenünk. Nem helytelen tehát a kisebbségi jogok gyakorlásánál az individuális jogokból kiindulni, ám tekintettel kell lenni azok speciális (kisebbségi) kontextusára[15].

            Sajátos helyzetben van a belgiumi német kisebbség, mivel mindössze 70 ezer lakos mellett teljes autonómiát élvez. Karl Heinz Lambertz a közösség miniszterelnöke a legmegfelelőbb állami beavatkozás megválasztásának problémáját egy kétismeretlenes egyenlethez hasonlítja, melyben x azt jelöli, milyen helyzetben van a kisebbség, y pedig azt, hogy milyen a kisebbség kapcsolata az állammal[16]. Ez utóbbira többféle modell lehetséges, elképzelhető, hogy a kisebbség (demokratikus vagy antidemokratikus úton) el kíván különülni a többségtől, és autonóm területet, esetleg önálló államot kíván létrehozni. Más esetekben azonban a kisebbség együttműködik a többséggel, és kompromisszumos úton kívánja érvényesíteni jogi, politikai, gazdasági érdekeit.

            A könyv összegzését Trócsányi László végzi el. Rámutat arra, hogy az Európai integráció mind formailag, mind tartalmilag bővül, és ennek során figyelembe kell venni a sokszínűség értékét. Felhívja a figyelmet, hogy a kisebbségi jogok a Nemzeti Kisebbségek Védelméről szóló Keretegyezmény rendelkezései ellenére nehezen érvényesíthetők, a védelem elsősorban politikai jellegű, amelynek értéke nem egyezik meg a bíróságok által nyújtható védelemmel. A kisebbségi jogok az emberi jogok jelenlegi jogvédelmi rendszerének keretei között szintén nehezen érvényesíthetők. A kisebbségi jogokkal kapcsolatos vita a legtöbbször nem elvont kérdésként, hanem konkrét helyzetekhez kötődően merül fel, ezért biztosítani kellene, hogy az érintett panaszosok, a kisebbséghez tartozó személyek és csoportok jogaikat bíróság előtt érvényesítsék. Meghaladottá vált az az álláspont, hogy a kisebbségvédelem nemzeti ügy, azt államközi szinten, a nemzetközi jog segítségével kell szabályozni – ennek legmegfelelőbb kerete az Európai Unió lehet. Kisebbségvédelem nélkül elképzelhetetlen a stabilitás, így szélesíteni szükséges a jogérvényesítés garanciáit.

            A kisebbségvédelem a XX. század közepe óta egyre aktuálisabb témája mind a politikának, mind a jognak. A két tudományág – eltérő eszköztára miatt – különböző elemzéseket végez, eltérő megoldási javaslatokkal áll elő. Az aktualitás miatt a kisebbségi kérdés nehezen mutatható be elfogultság és harag nélkül, mivel érzelmekkel telített. A konferencia szervezőinek, a Louvan-i Katolikus Egyetemnek és a Szegedi Tudományegyetemnek az volt a célja, hogy elfogulatlanul és tárgyilagosan mutassa be a kisebbségek helyzetét Belgium és Magyarország példáján keresztül. A két ország között, a területi beosztásból és az államszervezetből adódó lényegi különbségek ellenére fellelhetőek hasonlóságok, melyek közös elemzése mindkét állam számára lehet a további jogfejlesztésben.