Jakab András*
A Kormány tagjai és az államtitkárok jogállásáról és felelõsségérõl szóló 1997. évi LXXIX. törvény 12. § e) pontjának alkotmányellenességéről
(I/1) Az Alkotmány 39. § (2) bek. szerint „A
Kormány tagjai és az államtitkárok jogállását, díjazását, továbbá
felelõsségre vonásuk módját törvény szabályozza.“ Az említett
törvény konkrétan a Kormány tagjai és az államtitkárok jogállásáról és felelõsségérõl
szóló 1997. évi LXXIX. törvény (a továbbiakban: Ktájf-tv.). Ezen törvény
egyszerű (azaz nem kétharmados) törvény.
Ezen egyszerű törvény 12. §
e) pontja szerint „A minisztert akadályoztatása esetén a jogszabály
kiadásában a helyettesített miniszter politikai államtitkára helyettesíti.“ Ezek
szerint tehát miniszteri rendeletet politikai államtitkár is kiadhat. Ezzel
jogukkal az államtitkárok a gyakorlatban élnek is.[1]
(I/2) Ennek azonban ellentmond a jogalkotásról
szóló 1987. évi XI. törvény (a továbbiakban: Jat.) 8. § (1) bek.,
amely szerint „A miniszter feladatkörében és törvényben, törvényerejû
rendeletben vagy kormányrendeletben kapott felhatalmazás alapján ad ki
rendeletet.“ Miniszteri rendeletet tehát ezek szerint csak a miniszter
adhatna ki [ill. a Jat. 1. § (1) bek. d) pontja alapján a miniszterelnök
is]. Egy szó sincs a politikai államtitkár esetleges ilyen irányú
helyettesítő szerepéről.
(I/3) Önmagában persze ez az ellentmondás a Ktájf-tv.
12. § e) pont és a Jat. 8. § (1) bek. között nem jelentene
alkotmányellenességet, ha mindkettő törvény egyszerű többséges lenne.[2]
Csakhogy a Jat. az Alk. 7. § (2) bek. alapján kétharmados törvénynek
minősíthető.
(I/4) A kétharmados és az egyszerű törvény közötti
ellentmondás pedig az AB eddigi következetes gyakorlata[3]
szerint alkotmányellenesnek minősítendő.
Ezúttal avval sem lehet
érvelni, hogy ez a helyettesítés esetleg egy mellékes részletkérdés volna
(amely épp ezért nem igényel kétharmados többséget), hiszen a jogalkotási
hatáskörben való helyettesítés semmiképpen sem minősíthető mellékes
részletkérdésnek.
Ennek fényében az alkotmányellenességet az Alk. 7. § (2) bek. tekintetében egyértelműnek látom.
(II/1) Az Alk. 37. § (3) bek. első mondata szerint „A
Kormány tagjai feladatuk ellátása körében rendeleteket adhatnak ki.“ Itt
tehát megint csak kizárólag a miniszterekről és a miniszterelnökről van szó.
A Ktájf-tv. 12. § e) pontja azonban az államtitkárok
számára is lehetővé teszi ezt helyettesítő jogkörben.
A kettő között tehát első
ránézésre látszólag egyértelmű az ellentmondás.
(II/2) Álláspontom szerint azonban az Alk. 37. § (3)
bek. nem zárja ki teljesen, hogy kivételes esetben (akadályoztatás
esetén helyettesítésként) a Kormány tagjain kívül mások is (tipikusan az
államtitkárok) törvényben pontosan behatárolt módon miniszteri
rendeleteket adhassanak ki.
Ha
ugyanis az Alk.-ban a miniszterek hatásköreit úgy értelmeznénk, hogy azokat
mindig csakis ők gyakorolhatnák, akkor nem lenne értelme az államtiktár
intézményének, amelyet pont a helyettesítésre találtak ki. Az államtitkárt maga
az Alk. is említi: 20. § (5) bek., 30/A. § (1) bek. h) pont, 39. § (2) bek.
Ezért aztán az Alk. értelmezéséhez nyugodt szívvel használhatjuk ezt az érvet.
Az
Alk. 37. § (3) bek. csupán azt zárja ki, hogy főszabály szerint (azaz nem
helyettesítő jogkörben) a miniszteren kívül az államtitkár miniszteri
rendeletet adjon ki.
Azt állítom tehát, hogy az Alk. 37. (3) bek.-nek
nem mond ellent a Ktájf-tv. 12. § e) pontja.
(II/3) Mi hát a baj? Hiszen mondhatnánk azt,
hogy a Ktájf-tv. (többek közt) pont azt a célt szolgálja, hogy a helyettesítési
rend törvényben maghatározott legyen. Tehát – mondhatnánk naivan – a
rendeletalkotási hatáskörben való helyettesítés is eme (egyszerű) törvény
szabályozási tárgykörébe esik. Ez tulajdonképpen igaz is.
Csakhogy
a rendeletalkotási hatáskörben való helyettesítés egyúttal a Jat.
szabályozási tárgykörébe is esik. Vajon melyiket kell figyelembe
vennünk?
Álláspontom
szerint egyértelműen a Jat.-ot, hiszen ha nem így tennénk, akkor kétharmados
törvény követelménye minden esetben kijátszható lenne. Hiszen minden
kétharmados törvényi szabályozási tárgykör egyúttal (valamilyen szempontból)
egyszerű törvényi szabályozási tárgykör is. Erre hivatkozva tehát a kétharmados
törvény követelménye kiüresíthető lenne.
(II/4) Ez azt jelenti, hogy a (kétharmados) Jat.-ban
meg lehetne engedni, hogy az államtitkárok is kiadjanak miniszteri rendeletet,
a Ktájf-tv.-ben azonban nem, hiszen ez utóbbi egy egyszerű törvény.
Ennek fényében a Ktájf-tv.
12. § e) pont alkotmányellenessége az Alk. 7. § (2) bek.
[de nem az Alk. 37. § (3) bek.!] tekintetében megállapítható.
* Dr. Jakab András tudományos munkatárs, Max-Planck-Institut für ausländisches öffentliches Recht und Völkerrecht, D-69120 Heidelberg, Im Neuenheimer Feld 535, e-mail: ajakab@mpil.de.
[1] Ld. pl. a jogi szakvizsgáról szóló 5/1991. (IV. 4.) IM rendelet módosításáról szóló 7/2003. (IV. 11.) IM rendeletet (MK. 2003, 2668-2669), amelyet az IM politikai államtitkára adott ki (MK. 2003, 2669).
[2] Ld. 35/1991. (VI. 20.) AB hat. (ABH 1991. 175., 176.); megerősíti az 1/2001. (I. 17.) AB hat.
[3] 4/1993. (II. 12.), 53/1995. (IX. 15.), 3/1997. (I. 22.), 1/1999. (II. 24.), 31/2001. (VII. 11.), 47/2001. (XI. 22.); ld. Jakab András – Cserne Péter: „A kétharmados törvények helye a magyar jogforrási hierarchiában” Fundamentum 2001/2 40-49. o. és Jakab András: A jogszabálytan főbb kérdéseiről (Budapest: Unió 2003) 98-115. o.