Juhász Lilla Mária

Juhász Lilla Mária

Három irányzat a közigazgatás-tudomány fogalomtárából

avagy

A New Public Management, a New Governance és az újwéberiánus szemlélet vizsgálata[1]

Jelen tanulmány célja elsősorban az, hogy néhány viszonylag új keletű fogalmat mutasson be a közigazgatás és a kormányzás elméletének fogalomtárából. Ez a vállalkozás azonban bonyolultabb, mint amilyennek látszik, hiszen a téma szakirodalma a fogalmakat meglehetősen tág értelemben, a saját szája íze szerint használja, alkalmazza. Egyszerű lenne tehát pusztán értékítéletet alkotni, érveket gyűjteni pro és kontra a fent említett irányzatok vitájában, kifejteni az előnyöket és kritikával illetni a hátrányokat, mert minden értelmező ismeretei és tapasztalatai alapján jobbára kialakítja véleményét arról, hogy mi a jó és mi a rossz egy-egy szemléletmód elvi alapjaiban és gyakorlati megvalósulásában. Előbb azonban a fogalmak tisztázására, legalábbis annak kísérletére lesz szükség. Gajduschek György egyik tanulmányának a bevezetőjében a következőképpen fogalmaz: „Persze ezen a területen, ahogy a társadalomtudományokban általában, azonos fogalmaknak a különböző szerzők, illetve irányzatok más-más tartalmat adnak, miközben eltérő fogalmak nagyon hasonló jelenség-, illetve összefüggés-együttesre utalhatnak. … Számos szerző kísérelte meg, hogy a fogalmak között rendet tegyen. Összességében azonban ezek a magyarázatok csak újabb értelmezéseket adtak a már meglévőkhöz, amivel nemhogy nem segítik, inkább megnehezítik a tisztázást. Éppen azért az alábbiakban nem törekszem a fogalmak pontos meghatározására, …”[2] Úgy véljük, a fent idézett neves szerző módszerét nekünk is érdemes követni, ha nem akarunk elveszni a fogalmak jelentéstartalmának kibogozásában. Nem vállalkozunk tehát erre a kimerítő és nem sok sikerrel kecsegtető munkára, ehelyett inkább a fogalmak mögötti legfőbb jelentéstartalom megragadására törekszünk majd, a kategorizálás és rendszerezés helyett inkább azt a szellemiséget próbáljuk megragadni, ami a vizsgált irányzatok sajátja.

Ezen irányzatok, ha úgy tetszik paradigmák nem ugyanazon tudományterület sajátjai. Az irányzatok attól függően sorolhatók egy tudományterülethez, hogy hol fejtik ki legnagyobb hatásukat. Ebből a szempontból a közigazgatástan vagy közigazgatás-tudomány csak a legkisebb közös nevező, hiszen a tárgyalt irányzatok mindegyike szoros kapcsolatban áll vele, ugyanakkor a közigazgatási jogtudományi, a politikatudományi vagy szervezéstudományi megközelítés adott esetben dominánssá válhat a megközelítésben. A fogalmi zavar gyakran abból is ered, hogy minden társtudomány a maga aspektusából közelítve használja fel a saját terminusait, de a használt fogalmak sohasem feleltethetőek meg maradéktalanul egymásnak.[3]

Kiegészítve a korábban felsoroltakat, az irányzatok értékelése lehetővé teszi, hogy újabb diszciplínák felől közelítsünk. Az állam szerepének meghatározásakor fontos figyelembe venni az államelméleti elképzeléseket, de ugyanilyen fontos lehet az állam szerepének, az állami irányítás mértékének időbeli vizsgálata. Az állami szerepvállalás, a politikai irányzatok tündöklése és bukása, a hatalomgyakorlás módjának változása, a hatalommal járó felelősségről alkotott nézetek időbeli formálódása voltaképp a történettudomány területe. A gazdaságtudományi szempont a profitmaximalizálás és a közhasznúság kérdésében jelentkezik, de ide kapcsolható a közigazgatás eredményessége mellet állandóan jelenlévő két szempont, a hatékonyság és a gazdaságosság is. A közigazgatás vizsgálható mint igazgatási tevékenység. Az igazgatás megelőzi és követi a döntést, mely a folyamat kiemelkedően fontos eleme. A hierarchia csúcsán álló vezetés döntési kompetenciája pszichológiai és erkölcsi kérdéseket is felszínre hoz. A szervezet, amely az igazgatás alanya és a tevékenységet végzi éppúgy emberekből áll, mint ahogy emberi lény a döntéshozó is. A vezető és a vezetettek viszonya ugyancsak érdekes problémát jelenthet, és olykor releváns feltenni a kérdést: milyen a jó vezető?[4] Az igazgatási tevékenység tárgya, vagyis a társadalom is emberi közösség, tehát sem a szociológia, sem a szociálpszichológia nem zárható ki a vizsgálódási szempontok köréből (rendszerelméleti megközelítés, Human Relations).[5] És ha már humán tudományokról van szó, végül, de egyáltalán nem a legutolsó sorban érdemes belevinni az irányzatokról való gondolkodásba az etikát, a társadalmi erkölcstant is.

A korábbi gondolatokat összegezve, áttekintve és kiegészítve megígérhetjük, hogy az NPM, a New Governance és az újwéberi irányzat megközelítését az egész közigazgatás-tudomány felől kíséreljük meg széles körben, de a teljesség igénye nélkül bemutatni úgy, hogy minden apróbb fogalmi-jelentéstani eltérésen átugorva, de mégis jelezve a problémát, végül a lényegét ragadjuk meg az adott irányzatnak. Az irányzatokat időrendben és ennél fogva bizonyos ok-okozatisági ívet leírva fogjuk bemutatni. Kialakulásuk „miértjére” keressük a választ legelőször, majd megvalósulásuk „hogyanjára” is kitérve végül kritikájukat bemutatva zárjuk az ívet ott, ahol ez lehetséges. Az irányzatok egymással kölcsönhatásban álló vagy diskurzusra képes aspektusait azonban igyekszünk egymással összevetve is feltárni, mivel ezen irányzatok egymással összefüggésben egy fejlődési folyamat részeiként, annak sorrendileg is meghatározható elemeiként is értelmezhetőek, ezért nem kerülhető el az összehasonlító kritika, az egymás relációjában való értelmezés sem. Az ilyen összevetések gyakori témái a szakirodalomnak, ezért bizonyos neves szerzők összehasonlító kritikájából néhány főbb motívum felvillantása is segítségünkre lesz a lényeg megragadásában és bemutatásában.

Az irányzatok vizsgálata közben szemtanúi lehetünk annak, hogyan alakulnak át olyan „alapfogalomnak” tekintett dolgok is, mint például az állam, a kormányzás, a hivatal, a közjó vagy éppen a demokrácia. A fogalmak eredeti, legalábbis az új értelmét tekintve korábbi meghatározását röviden, pusztán a problémafelvetés miatt is meg kell kísérelni, ezért azonban vissza kell nyúlni az eredetinek tekintett állapothoz, az időben létező valamely korábbi alaphoz, amelyhez képes érzékeltethető a fogalomváltozás.

I. A közigazgatás weberi alapjai és a modell válsága

Max Weber (1864 – 1920) a modern polgári szociológia legnagyobb hatású személyisége, németországi képviselője. Az ő nevéhez fűződik a bürokrácia, pontosabban szólva a bürokratikus szervezet fogalmának meghatározása. Ez a fogalom eredetileg korántsem valami kicsinyes és merev hivatali szellemet jelentett, hanem a legális uralom hivatali formáját. Ez egy értéksemleges jelentés, amely a szervezeti rend ideáltípusát hivatott kifejezni, és nemcsak a közigazgatásban, hanem az emberi társadalom társas szervezeti formáinak általánosítható jegyei alapján leírható szervezeti struktúraként mindenütt érvényes. Weber az emberi alávetettségnek három típusát különbözteti meg a történelemben: a karizmatikus uralom az adott vezető karizmáján, rendkívüli képességein, erkölcsén, bátorságán alapul; a tradicionális uralom a hagyományokon; a legitim uralom pedig a jogi normákon, vagyis szabályok elfogadásán és betartásán úgy, hogy ezen szabályok mindenkire nézve kötelezőek. A Gazdaság és társadalom c. művében kifejtett szervezeti forma alapja tehát ez a legitim uralom.[6]

A bürokrácia kialakulása a nemzetállamok közigazgatásának XIX. századi átalakulására vezethető vissza: kiterjed a jogi szabályozás, amely a polgárok számára is átláthatóbbá teszi a rendszert, ugyanakkor a közigazgatás mozgástere bizonyos szempontból korlátozódik, „beavatkozó” szerepe átalakul és lassan „szolgáltató közigazgatássá” válik. Az ezzel együtt járó lényeges változások között említhető, hogy a közigazgatás egyre inkább ellát társadalmi feladatokat és már nemcsak a közrend, a közbiztonság fenntartása a feladata. Társadalmi szempontból nyitottabbá válik, de kialakul a bürokratikus szervezet, amelyre a belső munkamegosztás és a hierarchia lesz jellemző. A technikai fejlődés következtében az amúgy is meglévő írásbeliség még nagyobb lendületet kap. A közigazgatás az állam legnagyobb szerve lesz, és ezzel párhuzamosan szerepe kibővül a törvényalkotás előkészítésével és a jogalkalmazás egyre jelentősebb feladatkörével. Max Weber szerint a bürokratikus rendszer alapja a hivatalnokok szaktudása és a hierarchia csúcsán álló vezetők egyszemélyi döntése. A kettő összefügg, hiszen szaktudás nélkül nem lehet megfelelő döntést hozni. Ebből adódik a szervezeti forma előnye, hogy racionális és megbízható tevékenységet végez. A hivatalnokok számára eleinte biztosított privilégiumok, a nyugdíjjogosultság, a hivatali előmenetel és a fix fizetés egy olyan életpálya lehetőségét teremtette meg, amely egész embert kívánt ugyan, komoly fegyelmet, szakmai felkészültséget, semlegességet és precizitást, vagyis az ún. tisztviselői erkölcsnek való megfelelést, mégis igen vonzó volt. Ám a szociális vívmányok általánossá válásával a hivatali pálya is veszített fényéből, de az államra is nagyobb terheket rótt a közszolgáltatások biztosítása, nem beszélve arról, hogy a néhol diszfunkcionálissá váló bürokrácia merev, átláthatatlan és költséges rendszere tarthatatlanná vált. [7]

II. A közmenedzsment-reformok előzménye és elméleti háttere

A menedzser-reformok nem annyira a weberi bürokrácia-modell válságával, mint inkább az állami szerepvállalás megnövekedésével magyarázhatóak. Kétségtelen, hogy más a társadalmi talaj a XIX. századi német területeken és más a XX. századi Egyesült Államokban. Ennek ellenére fellelhető a szakirodalomban a közös hagyományra hivatkozás.[8] A menedzserszemlélet elterjedése az 1930-as években figyelhető meg az amerikai államtudományban, ami a komplex megközelítésekben jelentkezett először, vagyis különböző tudományágak szemléletmódját vonták be az államigazgatás stratégiájának kialakításába. Ez az alapja annak a nézetnek, hogy az új közmenedzsment nem egyszerűen csak egy új irányzat a szervezéselméletben vagy a közigazgatásban, hanem egy új tudomány is egyben.

A New Public Management (NPM/Új Közmenedzsment) mozgalma egyértelműen válasz volt egy kihívásra. Ez a mozgalom a jóléti állam válságából való kiút alternatívájaként született meg. A második világháború utáni újjáépítés és fellendülés következtében kialakult jóléti állam fénykorát a hatvanas években és a hetvenes évek elejéig élte. Jellemzője, hogy állampolgári jogon garantálta a szociális juttatásokat magas szinten, kialakult a szociális, az egészségügyi, az oktatási és a nyugdíjrendszer, valamint a munkanélküli segélyezés. Mindezzel együtt a közszféra foglalkoztatottjainak száma egyre magasabb lett, az államapparátus fenntartsa és a juttatások rendszerének finanszírozása növekvő terhetek rótt az államra. A magas adók miatt az amúgy is külkereskedelemre orientált fejlett nyugati gazdaság korlátozott ideig még megbirkózott ugyan a felvetődő problémákkal, a hatékonyság és eredményesség kérdésével, de az 1970-es évekre az energiaválság következtében kénytelenek voltak szembenézni a közkiadások csökkentésének problémájával. Így egy olyan gazdaságpolitikai kurzusváltás következett be, ami neokonzervatív fordulathoz vezetett: Margaret Thatcher az Egyesült Királyságban, Ronald Reagan az Egyesült Államokban és Helmut Kohl Nyugat-Németországban vehette át az irányítást. Szükségessé vált a közkiadások drasztikus csökkentése, ezzel együtt a juttatások megnyirbálása is. Az államok igyekeztek néhány közfeladat ellátásába bevonni az államon kívüli szereplőket, és új forrásokat keresni az ellátórendszer fenntartására. A feladatokat a versenyszektorral és a nonprofit szektorral együtt törekedtek megoldani. Ezen a ponton vált kérdésessé az állam szerepe. És ekkor indult útjára az új közmenedzsmentnek nevezett irányzat. A kilencvenes évekre bekövetkező baloldali fordulat már csak részben visszatérés a korábbi jóléti államhoz, a lezajlott folyamatot egészében nem tudta visszafordítani. [9]

Itt kell kitérni arra, hogy az állami szerepvállalás és a közügyek felvállalásának és finanszírozásának kérdése szorosan összefügg. Minthogy a jóléti állam „túlvállalta” magát és mind a feladatvállalásban, mind a finanszírozásban, mind pedig a döntéshozásban a magánszféra részvételére számított, akkor ennek egyenes következménye lett az állam gyengülése, finomabb megfogalmazásban az állami szerep átalakulása. Szükség volt tehát az állami szerep újraértékelésére, és egyben a közigazgatás rendszerének és szemléletének módosítására is. A weberi modell válságának elsősorban pénzügyi okai voltak: egyrészt úgy vélték, hogy a rendszer nem működik elég hatékonyan, másrészt az állami pénzeket a feladatok széles köre és a hozzárendelődő apparátus jelentős mértékben emészti fel. Ha erre a helyzetre megoldást az állami szektoron kívülről várták, akkor a kissé merev és megszilárdult bürokratikus rendszert is át kellett formálni, új szemléletet kellett keresztülvinni a hagyományos weberi hivatalnokeszmény ellenében. Láthatjuk tehát, hogy a szemléletváltások és irányzatok nemigen értelmezhetőek egymástól elkülönítve. Arra is érdemes azonban felhívni a figyelmet, hogy míg a közmenedzsment reformok szükségessége többé-kevésbé igen, addig sikere közel sem egyértelmű, sőt megvalósulása is részleges vagy kétséges. A reformirányzatokat igen sok kritika érte és éri mind a mai napig, ahogy ezt a későbbiekben bemutatjuk.

A következőkben Torma András Adalékok a közmenedzsment-reformok elméleti hátteréhez és főbb irányzataihoz c. tanulmányának logikai megközelítését fogjuk követni az általunk is vázolni kívánt három irányzathoz.[10]

III. New Public Management – egy technikai megközelítésű reformirányzat

Az első komoly reformmozgalom oka a jóléti állam korábban már felvázolt finanszírozási krízise volt. Fábián néhány konkrét számadattal érzékelteti a problémát: „Az OECD országaiban 1970 és 1998 között 5%-kal nőtt az állami alkalmazottak aránya, ezzel ellentétes tendencia pedig csak az Egyesült Államokban és Nagy-Britanniában volt tapasztalható. A jóléti kiadások aránya a tagországok mindegyikében emelkedett. Természetesen mindezekkel egyenes arányban nőtt az állami kiadások mértéke is: 1970-ben az OECD tagállamai költségvetéseinek kiadási főösszege a GDP 33%-át tette ki, 1995-re ez az arány elérte a 44%-ot. Azt azonban meg kell jegyezni, hogy ezek között az országok között is jelentős különbségek mutatkoztak az egyes alrendszerek terén. Dániában, Norvégiában és Svédországban például a munkaképes lakosság egyharmada a közszférában dolgozik, míg Japánban ez az arány mindössze 10%.”[11] Természetesen a válság nem azonos mértékben érintette az országokat, így a megoldás sem lehetett univerzális, de a célok nagyjából ugyanazok maradtak: az állami finanszírozás helyreállítása.

Az NPM definiálásának nehézségei

A New Public Management definíciója jelöli ki talán a legtágabb értelmezési mezőt mindhárom irányzat közül. A szakirodalom sokféle választ ad arra a kérdésre, hogy mi is az a New Public Management. Horváth M. Tamás Közmenedzsment c. monográfiájában a következő megállapításokat teszi: „ … a weberi racionális állam meghaladása az elmélet szintjén több irányban történt. … A közmenedzsment egy adott irány, amelynek helye alapvetőn az államtudományok körén belül határozható meg.” Majd néhány sorral lejjebb: „A közmenedzsment mindezek alapján alkalmazott tudomány és diszciplína.”[12] Később ezt tovább árnyalja: „A közmenedzsment igazgatásszervezési és kormányzási politikai mozgalomként futott be nemzetközi karriert. … Legtöbbször az angol elnevezésével, New Public Management, jelölik az irányzatot, ami elsősorban a hagyományos weberi bürokráciamodelltől való eltérést fejezi ki.” A későbbiekben a szerző társadalompolitikai irányzatnak és társadalomszervezési tudományágnak is titulálja a New Public Managementet.[13] Nem célunk további idézeteket citálni a szerzőtől, pusztán arra akartuk felhívni a figyelmet, hogy egyazon szerző akár többször is megkísérli a meghatározást, és mint később látni fogjuk, az NPM kritikusai még tovább színesítik a definíciót. Talán legjobban és a lényeget leginkább megragadva Fábiánnak sikerül ezt a jelenséget leírni: „Manapság az NPM fogalma alatt olyan elgondolás, vagy sokkal inkább elgondolások halmazát értjük, ami gazdasági kategóriáknak és elveknek az állami (közigazgatási) intézményrendszerre való kiterjesztését célozzák.”[14] A New Public Management szóösszetétel első tagja arra utal, hogy a szemlélet a régi, weberihez képest újat hoz, menedzsment alatt pedig általában a magánszektor szervezeteinek irányító csoportját értjük. A „Public” szó itt a „köz”, úgy mint közigazgatás, közfeladatok értelmében van jelen. A közigazgatás fogalmát és terminusait a közmenedzsment szemlélete, fogalom és eszközrendszere váltja fel. A definiálás nehézsége abból ered, hogy közmenedzsment témarendszere meglehetősen kiterjedt. Rendszertani megközelítésben beszélhetünk társadalompolitikai menedzsmentről, a közösségi döntéshozatal menedzseléséről, valamint erőforrás-menedzsmentről. A tematikus csoportosítást a szakmai területek adják.[15]

A technikai megközelítés és a gyakorlati megvalósulás lehetőségei

Az NPM célja, hogy a szociális/jóléti államot neoliberális állammá változtassa vissza, amely csak a legfontosabb közfeladatokat látja el és egy hatékony közigazgatási rendszer kiépítésén dolgozik. Alkalmazás szempontjából alapfeltétele a demokrácia és jogállamiság.[16]

A Torma által ismertetett technikai megközelítés lényege abban áll, hogy a társadalmi rendszerek lebonthatóak egyszerűbb technikai folyamatokra, így a közigazgatás is. A munkafolyamatok és tevékenységek pedig nem különböznek a magánigazgatás és a közigazgatás tekintetében. Ebből következik, hogy – az egyébként hatékonyabbnak gondolt – magánigazgatás módszereit át lehet ültetni a közigazgatásba azért, hogy a közigazgatás nemcsak törvényesen, de hatékonyan is működjön. A munkafolyamatok elemekre bontása és optimalizálása eredményezi a „jó közigazgatást”, vagyis az egész szervezet hatékonyságának növekedését. (Ezt egyébként már Magyary Zoltán is hangsúlyozta korábban.) A New Public Management egy ilyen technikai megközelítés, de ez közel sem jelenti azt, hogy ne lenne ideológiai háttere.[17]

Az üzleti szellem közszektorba való beoltása több szinten lehetséges. A közmenedzsment tevékenysége három fő területen érvényesül: az állam társadalmi szerepének alakulásában; a kormányzati tevékenységben; és az állami szervezetek működésében.[18]

Elsőként az állam és a társadalom viszonyát taglaljuk. A vezérmotívum, ami az állam és a társadalom viszonylatában megmutatkozik, az az állam leépítése. Az ehhez kapcsolódó szlogent, a „kevesebb, de hatékonyabb államot!” úgy kell értelmezni, hogy az állam vonuljon ki az olyan közfeladatok megszervezésének területéről, amit a magánszféra célszerűbben és hatékonyabban tud megvalósítani, másrészt a megmaradó feladatait úgy szervezze át, hogy célzatosabb legyen a megvalósulás. A közfunkciók általában megmaradnak a piacosított területen is, de a tartalom és a feladatellátás módja megváltozik. A második legfontosabb motívum a piacosítás, vagyis a piaci mechanizmusok kiterjesztése, ami jelenti egyfelől a tulajdonviszonyok megváltoztatását, másfelől a versenyszektor ösztönzőinek megjelenését a közfeladatok ellátásában. A harmadik kulcsszó a privatizáció. A privatizáció az állami tulajdonban lévő javak különböző mértékű átvándorlása magántulajdonba.[19] Negyedik pont a dereguláció, vagyis a szabályozások csökkentése, ahol a menedzsment filozófiája szembemegy a normatív alapokon álló berendezkedéssel, és igyekszik felszabadítani a szektorokat a túlszabályozottság alól. Az utolsó elv a PPP, vagyis a Public Private Partnership, a köz és a magánszektor partneri együttműködése, a magánszektor erőforrásainak bevonása a közcélok megvalósításába. A terhek szétterítése itt nemcsak a piaccal való együttműködést fedi, hanem a nonprofit szervezetekkel való közös feladatvállalást is, bár ez inkább majd a governance-elméletre lesz jellemző. Az ilyen irányú átértelmezését a közfeladatok megoldásának nem tekinthetjük pusztán technikai problémának, mert ez egy társadalompolitikai megközelítés is egyben. Olyan rokon tudományterületek tették ezeket a változásokat vizsgálódásaik tárgyává, mint a közpolitika (public policy), a politika-elemzés (policy analysis) és a közigazgatás-tudomány.

A közmenedzsment mozgalom hatást gyakorol a kormányzati tevékenységre is. Ez a tevékenység egy önálló felelősségű és magas szintű szervezési feladatokat hordozó szerepkör, mindemellett közfeladat-ellátási és végrehajtási tevékenység is. A közmenedzsment a kormányzati tevékenység tartalmának megújításban fejti ki hatását. Követelményként támasztja az állammal szemben az olcsóság (economy), a hatékonyság (efficiency) és az eredményesség (effectiveness) megvalósítását, amit a 3E jelszavának is neveznek. Ez jelenti annak a szemléletnek a lebontását, miszerint a „közjó”, vagyis egy értékszempont felette áll a gazdaságossági szempontoknak. Az eredményességet társadalmi eredményességnek definiálják, holott ez némiképp ellentmondani látszik annak, hogy a gazdaságosságot a közjó fölé helyezzük. (Ennek magyarázatára később az NPM kritikájánál bővebben is kitérünk.) Fontos pontja a kormányzati tevékenység átalakításának a kötelező versenyeztetés. Ezzel helyzetbe hozhatóak a magánvállalkozások még az állami kézben lévő szolgáltatók terhére is. A versenyeztetés melletti fő érv az olcsóság és az átláthatóság.[20] A leginkább technikai jellegű újítás a közszektorban az átvett és alkalmazott menedzseri eszközök skálája. A piac követelményeinek megfelelni akaró magánigazgatás olyan technikákat dolgozott ki a minőség és hatékonyság javítására és mérésére, amelyet széles körben igyekeztek átültetni a közszférára is. Az Egyesült Államokból kiinduló minőségmenedzsment irányzat egy minőségi szempontrendszer érvényesítését, az azonos tevékenységet folytató szakemberek teljesítményének összevetését és stratégiai személet kidolgozását hozta magával. A közigazgatásban ez a finanszírozás differenciálásnak alapját képezi és a fogyasztó-állampolgárokkal szemben egy aktívabb kommunikációt is feltételez. Az NPM igazgatásszervezésre gyakorolt hatása a szakpolitika alkotás formalizálásában nyilvánul meg, vagyis a politika szakmai döntéshozatalának racionális előkészítését szolgáló eszközök és módszerek, valamint a társadalmi célelérés eredményességének értékelésében használt mutatók alkalmazását jelenti az igazgatásszervezésben. Ezt nevezik a politika szakracionalizálásának. Az érdekeltség hangsúlyosabb megjelenését hivatottak biztosítani a rendszerben az ügynökségi elven működő szervezetek. Ez a modell különbözik a hivatali előmenetelen alapuló zárt közszolgálati rendszertől, más érdekeltségű és elszámolású munkaviszonyt jelent.

A közmenedzsment reformjai a konkrét szervezeti működésben is kifejtik hatásukat. Sőt ezen a területen a legjelentősebb a közmenedzsment hatása, mert itt a legkevésbé ideologikus. Ennek lényege, hogy a korábbi szervezeti elvet, a szervezet kisebb részegységeinek egymáshoz való szabályozott viszonyulását és normatív, statikus felépítését támadva sokkal inkább a folyamatokra koncentrál. A személyi politika helyébe egy olyan módszert léptet, ami a tudásanyag és az elvárások koordinátarendszerébe helyezi a kérdést. Időhorizonton is alárendeli a szervezeti önérdeket a célokhoz való igazodásnak, így a célok és feladatok sajátos szükségletére helyeződik a hangsúly. Bátorítja az önálló elszámolást és felelősséget, ami az állami tulajdonú vagy érdekeltségű intézményeknél szélesebb körű önállóságot, a pénzügyi és érdekeltségi szempontú függetlenséget jelenti, és túlmegy a weberi elven, a feladatkör normatív elhatárolásán, így a teljesítménykritériumok nagyobb hangsúlyt kapnak. Az új tervezési és költségvetési eszközök kidolgozása kísérlet a politikaérvényesítésre a piacgazdaság területén. A vezetésben alkalmazott menedzserelv ugyancsak a weberi bürokráciával szemben a hivatali előmenetelt és a kiszámíthatóságot írja felül akkor, amikor a külső, társadalmi eredményesség nevében a túlzott szabálykövetést elveti. Az NPM az állampolgárra úgy tekint, mint a közszolgáltatásokat igénybevevő fogyasztóra. Teljesítménykritériumok alapján igyekszik a közfeladat hasznosságát mérni és összemérni, ehhez igazítva a finanszírozás követelményeinek meghatározását. A fogyasztói kartaalkotás mozgalmának célja a külső eredményorientáció szemléletének érvényre juttatása, és a fogyasztói, ügyféli elégedettség növelése.

Az NPM nemzetközi karrierje

Az angolszász országokból kiinduló menedzsmentmozgalomnak már történelmi hagyománya van, a New Public Management átfogóbb ágazatpolitikai reformja az 1970-es évektől figyelhető meg és a ’80-as évekre vált egységessé. Ebben a folyamatban az angolszász országok tekinthetők úttörőnek, de követték őket a frankofon befolyásolású régiók is. A hetvenes évek válságára való radikális választ a konzervatív Thatcher-kormány adta meg elsőként, amelynek nyomán a neoliberalizmus hódított teret a háború utáni szociáldemokrata értékekkel szemben. Nagy-Britanniában az önkormányzatok központi pénzügyi kontrolljával igyekeztek visszafogni a túlköltekezést, átalakították az adórendszert, a lakásrendszerben a privatizációs törekvések kerültek előtérbe, az oktatás területén lehetővé tették a korábban önkormányzati fennhatóság alatt működő intézmények tömeges kivonulását a magánszektorba, az egészségügyi ellátásban pedig belső piac kialakításával és a finanszírozás teljesítménykövetelményi alapú rendszerével reformálták meg a korábbi állapotokat. Az ágazatpolitikák legmélyebb szintjére is lehatoltak a menedzsertechnikák. Célként fogalmazódott meg a közigazgatás költségvetésének és személyi állományának csökkentése; a szubszidiaritás megvalósulása a piacosítás és a privatizáció révén; belső piac kialakítása a nehezen piacosítható közszolgáltatások terén; fogyasztói orientáció megalapozása a korábbi jóléti állam jogosultsági megközelítésével szemben. Ehhez társultak az igazgatási szakracionalitás új technikái a teljesítmény fokozása érdekében: a társadalmi teljesítmény mutatókkal való mérése; a szerződéses rendszer meghonosítása a fogyasztó, a közmegrendelő és a közszolgáltató között; a szolgáltatásszervező egységek önállósítása; a stratégiai személet és a kimenti teljesítmény ellenőrzése; a tervezési és költségvetési rendszerek módosulása és jelentőségük növelése; és az alternatív szolgáltatásszervezés lehetőségeinek feltárása. A változások tehát „befelé” (társadalmi hatékonyságnövelés; pénzügyi menedzsment-reform; decentralizáció; új igazgatásszervezés; közszolgálat átalakítás) és „kifelé” is irányultak (privatizáció; a magánszektor deregulációja; fogyasztói részvétel; szolgáltató szervezeti önállósága; piaci mechanizmusok bevonása). A kilencvenes évekre azonban számos kritika fogalmazódott meg az NPM vívmányait illetően. A demokrácia és főleg a helyi önkormányzatok szerepe jelentősen csökkent. Az igénybevevői érdekek közvetlen érvényesítése nem kedvezett a politikai áttekinthetőségnek, a fogyasztói demokrácia pedig megkérdőjelezte a képviseletre alapozott helyi demokrácia működését, a fogyasztói kontrollnak korlátként való funkcionálása pedig kétségessé vált. Kritikák fogalmazódtak meg a kiszerződéses rendszerrel és a teljesítménymutatókkal kapcsolatban is.

A francia közigazgatásban nem jelentett akkora újdonságot a NPM, mert a köz- és a magánszféra együttműködése és viszonya már a XIX. század óta téma volt. Erre a kapcsolatrendszerre Franciaországban hagyományosan az államszervezési módszer a jellemző, ezen a területen a közszolgáltatások elkülönített joga keretében kezelik az NPM által felvetett problémákat. A közszolgáltatások joga egy olyan alaposan kidolgozott joganyag, amely kiegészülve a közigazgatási bírósági gyakorlattal a közszolgáltatások ellátásában, a feladatvállalás kiszervezésének formájában, módjában, és egyáltalán a kiszervezhetőség kérdésében komoly tradíciókra épít. Ám a szabályozás ellenére nincsen formakényszer, a rendszer így flexibilis tudott maradni. A kilencvenes években a közfeladatok delegálás terén újabb szabályozásokat kellett bevezetni a korrupciós ügyek miatt, az átláthatóság érdekében. A rendszer legfőbb jellemzője, hogy a delegált közfeladat-ellátás fogalmát alkalmazza, amelyben a közigazgatási szervezet és a magánszektor közötti szerződés képezi az együttműködés alapját úgy, hogy a közszolgáltatás feladatát a magánvállalkozó látja el, de a feladat biztosításának felelőssége az államot és az önkormányzatot terheli.

A német rendszer a porosz államiság talajából fejlődött, működésének alapja a weberi eszme. Itt egy beépítési folyamatról lehet beszélni, melynek során az új elemeket a németek saját képükre formálva emelték be a rendszerbe. A reformok alulról szerveződő, az önkormányzatoktól eredő és nem központilag irányított módon egy igazgatásszervezési újításként jelentkeztek. A bürokrácia racionalizálása itt csak a hivatali szervezet tevékenységének minősítését jelenti, nem járt együtt az állami szerep újradefiniálásával. A magánszektorral való kapcsolat is elsősorban a közszférának a piaci részesedése formájában jelentkezik. Megkülönböztethető a közfeladat-ellátásnak „belső”, vagyis az igazgatási szerv által végzett, és a „külső”, azaz a magánszféra által teljesített módja, ahol a közigazgatás a megrendelő, vagy magánjogi alany mint résztulajdonos.

A rendszerváltó országok esetében az átalakulás óriási volt, még ha a közmenedzsment fogalma nem is honosodott meg. A volt szocialista országokban a politikai rendszerváltás nyomán érdemivé vált az önkormányzati szerep, a magánszféra tevékenységei teret nyertek a gazdaságban és a közhasznú feladatvállalásban, de ezzel együtt átalakult a közszolgáltatások köre is. A piaci versenyhelyzet megteremtődésének fontos eleme, hogy az árviszonyokat helyreállították a közüzemi szolgáltatások tekintetében. Az Európai Unióhoz való csatlakozás megkövetelte a jogharmonizációt, amely nem pusztán formai aktus volt, hanem késztetésekkel igyekezett a közszektor alakítására is hatással lenni. A privatizáció széles körben érintette a korábban állami kezelésben lévő termelőeszközöket is, nemcsak a közfeladatok átvállalását. A nagy ellátórendszerek, az egészségügy, a társadalombiztosítás, az oktatás és szociális ellátás reformja elhúzódó folyamat, de a versenykörnyezet és az új szabályozási eszközrendszer már kialakult. A közfeladat-ellátás piacosítása együtt járt a korábbi állami feladatvállalás újraértelmezésével. A közmenedzsment létrejöttének feltételei megteremtődtek a rendszerváltás után, és folyamatosan napirenden vannak. Az elmozdulás mértéke, a társadalmi és társadalompolitikai hatás azonban ebben a térségben messze meghaladja a nyugati mintát. Ennek oka, hogy míg nyugat egy piacgazdaságot reformált meg, addig a hajdani keleti blokknak a tervgazdálkodást kellett magam mögött hagynia. A közszektor radikális változáson ment át, egyértelmű az eszközrendszer és a szakpolitikai gyakorlat átültetése. A kormányzati tevékenységben végbement változásoknál nem annyira az NPM-re, mint inkább magára a rendszerváltásra szoktak hivatkozni. Szervezeti szinten azonban óriási a térhódítás, az uniós támogatások miatt megkövetelt programmenedzsment, a szerződési rendszerek és a közbeszerzési kötelezettség, valamint a minőségbiztosítás előszeretettel alkalmazott újdonságnak számít.

A rendszerváltást követően a volt szocialista országok az európai integrációt célozták meg. Az uniós elvek átvétele és a működési normák elfogadása nagy húzóerőt jelentett a reformokra nézve. Az uniós közmenedzsment beépülése három szinten hat: egyrészt a közigazgatási kapacitásépítésben, ami magába foglalja a jogharmonizációt, másrészt az új intézmények befogadásának feltételében jelentkezik. (A finanszírozási támogatások egy igen nagy része strukturális támogatás. Jogi kényszer ugyan nincs, de a forráshoz jutás feltétele a programmenedzsment rendszer működése.) Az államok együttműködésre sarkallásának alapja a jó kormányzásra való hivatkozás. A kormányzási és menedzsmentmódszerek alkalmazásának támogatásához az eredményességet rendelik hozzá, az államiságot pedig a nemzetek fölöttiség kezdi ki. A társadalomra való nyitottság norma és követelmény lett. A közszolgáltatások esetében az állami részesedés sem sértheti a verseny elvét, korlátozás alá esik az állami támogatás. Az Unió e téren is védi a verseny szabadságát.

Mielőtt az New Public Managementet kritikus szemszögből is bemutatnánk, érdemes még egy irányzatot részletesebben áttekinteni. Ez az irányzat pedig az ún. New Governance. A szakirodalomban e téren mutatkozik a legnagyobb fogalomzavar. Annyi azonban bizonyos, hogy a New Public Management és a governance-irányzat rokonok. Nem egészen tisztázott a rokonság jellege, de úgy ítéltük meg, hogy van közöttük olyan szoros kapcsolat, hogy érdemes legyen őket egymás mellett, vagy akár egymással párhuzamba állítva tárgyalni. Ennek oka pedig az, hogy mindkét irányzat elégedetlen a korábbi, hagyományos állami szereppel és funkciókkal. Más területeken ugyan, de mindkettő hadat üzen az államnak. Az NPM gazdasági érvekkel és technikai újításokkal igyekezett kitessékelni az államot bizonyos területekről, a governance a kormányzás, a hatalom a döntéshozatal oldaláról teszi ezt. Ugyanakkor a New Governance vagy governance-modell elgondolásának elvi alapja éppen az Új Közmenedzsment hatására jött létre. A privatizáció, a kiszerződések és a PPP rendszer az üzleti szféra szereplőit hozták helyzetbe, mert meghatározó szerepet kaptak a közfeladatok ellátásában és az ügynökségek feletti állami ellenőrzés gyengülése miatt a piaci szereplők érdekei a közérdeket háttérbe szorították.[21] A kérdés az, hogy a governance-modell hálózatos bázisával kiküszöbölhető-e a probléma.

(Privatizáció és Új Kormányzás)

A privatizáció, ez a hazánkban manapság egy igen rosszul csengő kifejezés egy komplex jelentéssel bíró fogalom, amely a konzervatív kormányzatok idején egy globális jelenséggé vált. Szűkebb értelemben a köztulajdonnak magántulajdonba való átvándorlását szokták privatizációként értelmezni, de ez ennél többet jelent: jelenti a kormányzati szerepvállalás csökkenését és a magánszférának a közösségi ellátásokban való részvételét. Talán nem véletlen, hogy a kelet-és közép-európai térségben inkább az első jelentést elemezték, és erre fordítottak nagyobb figyelmet. A tágabb (nyugati) értelmezés magában foglalja a közfeladat felszámolását (amikor az állam a közszolgáltatási javakat magánkézbe adja és teljes mértékben kivonul a területről); a szolgálatnyújtás és a szolgálat iránti felelősség elválását (amikor a kormányzat egy kiszerződés során átadja a feladatot egy magánszervnek úgy, hogy meghatározza a szolgáltatás tartalmát és ellenőrzi a biztosítását); és a közszolgáltatás piaci díjfizetéshez kötését (vagyis amikor a kormányzat adókból és díjakból finanszíroz, ami egy szerepátalakulást jelent). A privatizáció mellett számos érvet gyűjtöttek a kutatók: versenyre ösztönző hatása van, lehetővé teszi az adócsökkentést, a közkiadásokban megtakarítást, hatékonyságot eredményez, és a piaci rendszert erősíti.[22] Ugyanezeket az érveket hozzák fel általában a kritikusok is, csak éppen negatív előjellel. A privatizáció „eredményei” vagy nem igazolhatóak, vagy az olyan alaptézisek igazságértéke kérdőjeleződik meg, mint például hogy a magánvállalatok menedzsmentje hatékonyabban működik az államapparátusnál. „A privatizáció szűkebb értelmezése mellett is mindenképpen komplex folyamattal kell szembenézni. A közjószág kiárusítása ugyanis legtöbbször együtt jár a szabályozási környezet megváltoztatásával, a támogatások leépítésével és átstrukturálásával.” – írja Horváth M.[23] A privatizációt tehát mindig elő kell (kellene) készíteni, méghozzá állami beavatkozással. Ideális, pontosabban szólva idealizált esetben ez úgy zajlik, hogy a szabályalkotó megalkotja a törvényi keretet és a folyamat megától halad a társadalmi haszonmaximalizálás irányába. Scheiring Gábor közpolitikai tanulmányában kifejti, hogy ez az idealizált folyamat mennyire eltér a valóságtól. Egyrészt szociológusok bebizonyították, hogy a privatizációt erősen befolyásolják a társadalmi kapcsolathálók. Másrészt ez a folyamat a legtöbb országban olyan nemzetközi ösztönzésre, durvábban szólva kényszer hatására jött létre, amely mögött komoly tekintélyű nemzetközi szervezetek álltak (Világbank, Nemzetközi Valutaalap, EU stb). A szerződéses korlátok sem működnek a megfelelő módon, hiszen a privatizáció mindig hatalmi helyzetben történik, az üzleti lobbi eredményeképpen a megkötött szerződéseket újratárgyalják és ezzel gyakorlatilag a politikai alkudozások folyamata indul be, amelyet gazdaságon kívüli, pártkapcsolatok befolyásolnak, ami a korrupció melegágya. Nyilvánvaló logikai bukfenc, hogy ha a privatizációra azért van szükség, mert az állam nem tudja saját tevékenységét felügyelni (és finanszírozni), akkor az erős és független hatóságok rendszerét hogyan tudná működtetni? Márpedig erre van leginkább szükség, hogy a közjavak valóban közcélokat szolgálhassanak privatizált értékként is. A privatizáció kiterjeszti az üzleti szektor határait, elősegítve ezzel a globalizálódó üzleti vállalkozások tőke-akkumulációját. A közszféra alkalmazottainak elbocsátása kihat a munkaerőpiacra is, hiszen az ott megjelenő új szereplők a munkaerő értékének csökkenését idézik elő, ami miatt a munkavállalók kiszolgáltatottsága nő a vállalatokkal szemben. Ez a tulajdoni egyenlőtlenségek növekedéséhez vezet, ami már nem csak gazdasági, hanem politikai kérdés is. „A privatizációs közpolitikai koncepciók a pártok és a hozzájuk kötődő szakértői holdudvar termékei, …” – írja Scheiring. A pártoknak viszont szükségük van legitimációra, ezért a társadalmi támogatottság megszerzése érdekében igyekeznek saját koncepciójukat domináns diskurzussá alakítani. A szerző felhívja a figyelmet arra, hogy nem hihetünk abban, hogy ezek objektív struktúrák lennének, amelyek a természetes rend szerint valók. „A társadalmi-gazdasági struktúrák és folyamatok mindig szimbolikus reprezentációk által közvetítve jelennek meg, mely közvetítés óhatatlanul terhelt világnézetileg.”[24] A folyamat tehát nem természetszerűleg működő, hovatovább feltételrendszerét is az állam teremtette meg az intézményesült keretekkel.

A privatizáció felvetette az állampolgár mint fogyasztó kérdését, hiszen a menedzsment-szemlélet a polgárokat fogyasztóként aposztrofálta, ez azonban durván egyoldalú megközelítés. Ugyancsak felvetette a közjó fogalmának megkonstruálására irányuló problémakört. Éppen a privatizáció miatt vált megkerülhetetlenné az az igény, hogy a döntéshozatalba, az alapfogalmak megkonstruálásnak folyamatába a piacon kívül az érintettek szélesebb körét, az immáron nem fogyasztókká degradált állampolgárokat, a civil társadalmat is be kell vonni, problémaérzékeny és társadalmi párbeszédre nyitott módon.

IV. New Governance, governance-modell és policy network – „a politikai hatalom természete változáson megy keresztül”[25]

„A governance arra a szituációra utal, amelyben az állam elveszíti általános hatalmi, illetve monopolhelyzetét a közösségi-kormányzati, avagy közpolitikai döntések meghozatalában. Ehelyett ezeket a döntéseket számos szereplő együttesen hozza meg a policy networkök keretében. Ezen szereplők közül az egyik az állam lehet (általában az is), ám a döntéshozatal során nincs abban a hierarchikus-hatalmi pozícióban, ahonnan ráerőltethetné akaratát a döntéshozatali hálózatban részt vevő többi szereplőre. Így a governance fogalom a kormányzás olyan helyzetére utal, amelyben az egyes közpolitikai döntésekben a policy networkök játszanak domináns szerepet.” – foglalja össze Gajduschek a megközelítés lényegét.[26]

A governance vagy New Governance gyökerei a hetvenes évekig nyúlnak vissza, az Egyesült Államokban már ekkor kezdtek nem kizárólagos döntéshozóként tekinteni az államra. Igaz ugyan, hogy ekkor a döntéshozásban résztvevők köre még korlátozott és stabil volt, a játékszabályok ismertek és a döntéshozó pozícióban nem egy helyen maga az állam állt. Az 1980-as évekig az elmélet főleg a többszereplős, illetve az államon túli szereplők részvételére számító döntéshozatali folyamatokkal foglalkozik. Ez a többszereplős rendszer az ún. „network”, vagyis hálózat. A network jellegű működés és a governance-elmélet a kilencvenes évekre válik elfogadottá. Ez leginkább a civil társadalom és az állam közötti merev elhatárolódás megszűnését jelenteti, ahol az állam szerepe csökken, mert a döntések meghozatala egy olyan sokszereplős körben történik, ahol az állam a domináns helyzetét sem tudja megőrizni. A 2000-es évektől a diszkurzív és decentrált elmélet válik meghatározóvá, melynek lényege, hogy a szereplők folyamatosan értelmezik a hálózat mibenlétét, célját, a szabályokat, a többi szereplő szándékát, viselkedését, stratégiáját, és a megértési folyamatok kölcsönhatásban vannak egymással. Az állami vezetők szerepe is megváltozik ebben a folyamatban.[27]

Ezek az új elképzelések több tudományterülettel is szoros kapcsolatban állnak. Egy ilyen átfogó tudományterület lett végül a governance-elmélet is. (Ezt az elméletet szokták New Governance vagy Új Kormányzás néven is emlegetni.) A jelenséget több szinten lehet vizsgálni és bírálni: közpolitikai szinten, kormányzati szinten és a politikai rendszer egészének a szintjén.

A közpolitikai szintű elemzés témája a network jellegű folyamatok bemutatása abból a szempontból, hogy milyen és milyen lehet egyáltalán a résztvevők és az állam szerepe, és hogy hogyan hat ez a folyamat minőségére. A szereplők hatalmát a hálózaton belül több tényező befolyásolja. Az egyik tényező a szereplők erőforrásai. Itt nemcsak pénzre kell gondolni, hanem természetbeni javakra, szaktudásra, társadalmi támogatottságra vagy akár jogi szankciókra, állami autoritásra és jogalkotásra is. A network működését éppen az biztosítja, hogy a szereplőknek szükségük van egymás erőforrásaira. A második befolyásoló tényező a szabályozás, vagyis egyrészt a külső szabályok, másrészt a szereplők által, a hálózaton belül kialakított szabályrendszer. A harmadik tényező a szereplők által követett stratégia, melynek célja a jobb helyzetbe kerülés, mint amit az erőforrások és a szabályok megalapoznak.

A hálózati működésben annyi változó van, hogy a folyamat végeredménye megjósolhatatlanná válik. A résztvevők értelmezése és egymáshoz való viszonya, kölcsönhatása ugyancsak egy bizonytalansági tényező. Így jól látszik, hogy ez a folyamat egyáltalán nem felel meg a racionális döntési modellnek. Márpedig a racionális döntésnek éppen az a lényege, hogy valamiféle nehezen definiálható, de létező „közjó” nevében és érdekében szülessen meg a döntés. A network-modell nem ismeri el az államnak azt a kompetenciáját, hogy hatalmi szóval legyen jelen a döntéshozatalban, ugyanakkor kimondva- kimondatlanul is azt várják el az állami szereplőtől, hogy a közösséget képviselje a hálózatban. Ez egy egyszerűen belátható önellentmondás. Az állam szerepe és feladatköre ebben a rendszerben a tárgyalásra, kommunikációra, a szereplők helyes irányú befolyásolására, viselkedésminták felmutatására, új szereplők bevonására, a szereplők érdekeinek összhangba hozására és a közvetítésre korlátozódik. Beavatkozhat továbbá a folyamat tartalmát és a játékszabályokat illetően. Ezek után már csak az a kérdés, hogy jobbá válik-e a döntéshozatal, ha a governance network keretei között zajlik és nem állami keretek között? Erre a szakirodalom azt a választ adja, hogy a rosszul működő networkben a döntéshozatali folyamat is rossz. Sok szempont teheti diszfunkcionálissá a hálózatokat. Egyfelől a szereplők gyakori váltakozása, a megoldatlan feszültségek, a rossz irányítás, de mindezek mellet a legnagyobb probléma, hogy a résztvevők a saját hasznukat akarják növelni a közösség kárára, és a döntések költségét megpróbálják a hálózaton kívüli szereplőkre hárítani. További hátránya a rendszernek, hogy a döntéshozatal folyamata lelassul és az irányítása általában nehézkes. Ez a döntésfolyamat erősíti a fragmentációt, és többnyire hiányzik a közpolitika koordinációja, valamint a rendszer reaktívvá válik, nem lehet előre látni és megelőzni a problémákat.

Kormányzati rendszer szinten és a politikai rendszer egészének szintjén a problémát a network hatása jelenti a képviseleti demokráciára. A hálózatok működésének vitathatatlanul demokratikus aspektusai közé tartozik, hogy a közösségi döntéshozatalba bevonja az állampolgárokat (nemcsak piaci szereplőkre számítva, hanem civil szerveződésekre is a nonprofit szférából), érdeklődővé és érdekeltté teszi a résztvevőket, elősegíti a kölcsönös meghallgatás és megértés kultúráját, növeli a döntések elfogadottságát és legitimitását, valamint kijelöl egy újabb hatalommegosztási dimenziót. Ha egy másik szemszögből nézzük a dolgokat, azonnal látszik a hiba is: joggal tesszük fel a kérdést, hogy ha a networkben való részvétel lehetőségét és mértékét nagyban befolyásolják a résztvevők erőforrásai, akkor mi a helyzet azokkal, akiknek nincsenek erőforrásaik vagy nem megfelelő (piacképes) erőforrásokkal rendelkeznek? Ki képviseli az ún. gyenge érdekérvényesítő csoportok érdekeit? Mi van akkor, ha fontos erőforrások birtokában egy szereplő dominálja a hálózatot? A network működéséhez hozzátartozik, hogy a döntéshozatal folyamata átláthatatlan, nemritkán titkolóznak a résztvevők és a felelősség széttagoltsága miatt az elszámoltathatóság is kérdésessé válik. [28] A képviseleti demokráciában a választott képviselők által mindenki alanyi jogon beleszólhat a döntéshozatalba, ám ha ezeket a választott képviselőket, illetve az általuk irányított államot kivonjuk a döntéshozatalból, akkor ez a rendszer már közel sem tűnik annyira demokratikusnak. Mert míg a civil szféra általában értékek mentén szerveződik, addig a piaci szereplő végső célja a profitmaximalizálás. Ha a döntéshozatalban is a piaci szereplők kerülnek helyzetbe, akkor a közérdek érvényesítése veszélybe kerül.

V. Good Governance – egy érték- és részvétel alapú megközelítés

A közigazgatási reform másik nagy iskolája tehát az ún. Good Governance. Ez a fogalom voltaképpen a fentebb tárgyalt elméletnek egy konkrétabb formában jelentkező programja a közigazgatásban. Az Új Közmenedzsmenttel közös a szemléletmódja abban a tekintetben, hogy mindkét irányzat a magánszféra felé való nyitást preferálja. A különbség abban áll, hogy míg az NPM az üzleti szférát, addig a Good Governance a civil társadalmat (is) igyekszik helyzetbe hozni.[29] Torma András éppen ezért egy érték- és részvétel alapú megközelítésnek mondja, hiszen a döntéshozatal ebben a rendszerben már nem a bürokrácia kiváltsága és belső ügye, hanem egy olyan folyamat, amely számít az érintettek állásfoglalására is.[30] A governance egy kollektív cselekvés, amely a hagyományos, hierarchikus kormányzati tevékenységbe integrálja a köz- és üzleti szféra, a civilek és a területi és funkcionális szervezetek hálózatokat alkotó rendszerének munkáját. Összefoglalva elmondhatjuk, hogy a kormányzásra úgy tekint, mint cselekvési folyamatra, melynek lényege a szervezés és a menedzselés. Az új társadalmi aktorok bevonásával a kormányzás tárgya és alanya nem különíthető el élesen egymástól.

A modern világ egyre kiszámíthatatlanabbá válik, döntéseink következményei nehezen mérhetőek fel, ez pedig komoly kockázati tényezőt jelent. Az Ulrich Beck nyomán „kockázattársadalomnak” nevezett jelenség kihívásira a szélesebb rétegek irányításba való bevonása relevánsabb megoldást jelenthet, mint a weberi modell. A Jó Kormányzás erősítheti a gazdasági növekedést és a társadalmi fejlődést. Hangsúlyozza a számon kérhetőség feltételeinek biztosítását, az új kommunikációs és ellenőrző fórumok létrehozását, a verseny tisztaságának biztosítását, a civil aktivizmust és a független sajtó fontosságát. A civil szakértők bevonásával a döntés kompetenciájában pozitív változást hozhat.[31]

VI. A Good Governance és az NPM kritikája: államra márpedig szükség van!

A közmenedzsment és a Good Governance reformjait elméleti és gyakorlati téren is szép számmal érte kritika. A rendszer átfogó bírálata e tanulmánynak a kereteit szétfeszítené, így erre nem is törekszünk, pusztán néhány problematikus kérdést vetünk fel. Történelmi tapasztalataink azt mutatják, hogy ha valami elméleti síkon nem állja meg a helyét, akkor annak a gyakorlati megvalósulása sem lehet jó. Ezt sokan kétsége vonják, de mi meggyőződésünk szerint tényként kezeljük, hogy nincs olyan eszme, ami papíron szép, csak a valóságban torzul el. Ha valaminek az ideológiai és elméleti alapjai nem logikusak, racionálisak vagy helyesek, akkor a ráépülő rendszer sem lesz működőképes. Mindezek ellenére nincs olyan elhibázott gyakorlat, amiben ne lehetne hasznos elemeket felfedezni. Ennek megfelelően az NPM-hez és a governance-elmélethez is elsősorban úgy közelítünk mint egy gondolatrendszerhez és vitába szállunk a rendszer gondolati alapjaink helyességével. A két elmélet rokonságot mutat abból a szempontból, hogy az államot a hagyományos szerepéből kimozdítani igyekszik. Véleményünk szerint a két elmélet kimondva- kimondatlanul tényként kezeli, hogy a magánosítás, értve ez alatt minden korábban már szóba került formáját, pozitív változást hoz. Igaz ugyan, hogy a Good Governance kritikai éllel közelít a privatizációhoz, ám a civil kontroll módszerének eredményessége ugyanúgy megkérdőjelezhető, mint az NPM egyoldalúan vállalkozásorientált személete. A továbbiakban ezeket az alaptéziseket pontról pontra kérdőjelezzük meg, és ahol bizonyítható, ott meg is cáfoljuk. Az elemzést az NPM-mel kezdjük, melyhez Gajduschek György átfogó ideológiakritikának szánt tanulmányát hívjuk segítségül.[32]

A piac egy őseredeti állapot

A bécsi közgazdaságtani iskola és neoliberális közgazdászok a piacot gyakran egy őseredeti állapotként fogják fel, ahol „a hasznaikat maximalizálni kívánó racionális egyének természetes állapota a verseny és a csere, valamint az erre épülő piaci mechanizmus. Az állam megjelenése valamiféle perverzió ebben a konstellációban, egy agresszív, de valójában negatív entitás rátelepedése egy hasznosabb, őseredeti mechanizmusra.”[33] Ha egy kevéssé is jártasak vagyunk az ősi államok történetében, akkor tudhatjuk, hogy a körülbelül kilencezer évvel ezelőtti őseink a mai értelembe véve mennyire nem tekinthetők „racionális” lényeknek. Bár a csere valóban ősi, az emberiséggel egyidős tevékenység, az államok léte és szerepe sok más tényezővel függ össze. Kialakulása tekinthető ugyan szükséges rossznak, de ez az egyén szempontjából jónak vagy éppen rossznak értékelt szerep lényegtelen a szükségesség mellett. A többlettermelés által kialakult cseretárgyak léte tette lehetővé egy olyan szervezet létrejöttét, amelynek tagjai nem, vagy nem csak a termelésben vettek részt, hanem arra voltak hivatottak, hogy az ősi társadalmakat megvédjék a külső, elsősorban más emberi közösségek támadásitól és biztosítsák a létszükségletek előállításának zavartalanságát. A biztonságpolitika mellet azonban ugyanilyen fontosak voltak az infrastrukturális fejlesztések, és itt elsősorban a vízvezetékekre kell gondolni. Ősidőktől fogva állami feladat a létszükségleti szolgáltatásokról való gondoskodás. Az ember, kiszolgáltatottságából fakadóan idegen ember segítségére is számít. Aki biztosítani tudja valamilyen formában az élethez való szükségleteket, az megszerzi a társadalmi elismerést, vagyis a „szociális presztízst”.[34] A presztízstárgyak birtokosa a hatalom birtokosa is egyben. Ez azonban nem önmagáért való hatalom. A hatalmi szerveződés legmagasabb foka, az állam tehát a közösségi érdekek érvényesítőjeként lépett színre. A piac prioritását az állammal szemben értelmezi nem helyes, sokkal inkább egymást feltételező intézményekről és mechanizmusokról van tehát szó. Az egyéni haszonmaximalizáció éppen a kiszolgáltatottság miatt az ősi államokban közel sem bírt akkora jelentőséggel, mint az együttműködésre való kényszer és a közösségi norma. A piaci mechanizmus is intézményi kereteket feltételez, és jogi normákra alapozza működését (magántulajdon tisztelete).

A piaci logika érvényesítése a társadalmi optimalitás letéteményese

Könnyen belátható, hogy a piacon a szereplők egyetlen célja, hogy saját hasznukat növeljék. A piac az egyéni felelősségvállalás, a szabadság és egyenlőség terepe, ahol mindenki lehetőségeihez mérten addig csereberél szabad akaratából, amíg van kivel és van mit, vagyis amíg az érintetteknek érdemes cserélni, és a cserével jobban járnak, mert saját jólétüket tudják növelni vele. Ez az ún. Pareto optimalitás. Ez egy olyan állapot, amit nem lehet megváltoztatni anélkül, hogy valakinek a helyzete ne válna rosszabbá. A csere viszont nem fog megtörténni, ha az valamelyik fél számára már nem előnyös. Ez többnyire azt jelenti, hogy a csere folytán mindkét szereplő közel azonos helyzetbe kerül, vagyis mindkettő jól jár a lehetőségekhez mérten. Csakhogy a társadalomban vannak olyan szereplők, akik nem tudnak megjelenni a piacon eladóként, mert nem rendelkeznek mások számára hasznos cseretárggyal (ez lehet szaktudás, erőforrások, szinte bármi), mert például fogyatékossággal élnek. Ha pedig eladóként nem tudnak megjelenni, akkor vevők sem lehetnek. A Pareto optimalitás szerint, ha ezt két szereplő relációjában vizsgáljuk, akkor előfordulhat az, hogy az egyik szereplő nem cserél a másikkal, mert annak nincs semmije, neki viszont annál több, így nem érdekelt a cserében. Ez társadalmi szinten azt jelenti, hogy míg az egyik nagyon jól él, a másik éhen hal – piaci logika szerint. Ebből a csapdából csak az állam segítheti ki a társadalmat.

A cselekvő racionalitása és a piaci ár társadalmi értéke

A piaci logika azt feltételezi, hogy a piaci szereplőket racionális okok vezetik a csere lebonyolításakor. A pszichológia azonban már rég feltárta, hogy döntéseinket milyen szempontok alapozzák meg, és ebben a racionalitás gyakran csekély szerepet játszik. Még ha úgy is lenne, hogy a tiszta racionalitásra törekednénk, akkor sem tudnák ezt megvalósítani, mert szükségünk lenne minden információra ahhoz, hogy dönteni tudjunk. Ugyan ki van tisztában minden piacon lévő mosógép anyagával, mechanizmusával, várható élettartamával, előállításának körülményeivel (stb.) akkor, amikor vásárolni indul az áruházba? És ha ennek ellenére szeretnénk a „tudatos vásárlók” köréhez tartozni, és komoly felkészültséggel, körültekintően választani, akkor a marketing nehezíti meg a dolgunkat. A piaci logika mellett érvelők ugyan nem, de a marketing annál inkább ismeri az emberi pszichét. Bizonyított tény, hogy a fogyasztók azt a terméket ítélik jónak, amiről elhitetik velük, hogy jó, még akkor is, ha tapasztalataik mást bizonyítanak. A marketing tulajdonképpen hit kérdése, a reklámok tudatosan befolyásolják, rosszabb esetben egyenesen megtévesztik a vásárlókat. Így már könnyű belátni, hogy miért nem igaz az a tézis, hogy a piaci ár a társadalmi értéket tükrözi. Az ár nem a társadalmi, hanem a pillanatnyi piaci érték mutatója. Ehhez az is hozzátartozik, hogy a piaci verseny, amelyben döntést kell hoznunk, csak a legritkább esetben tökéletes.

A piac hatékonyabb, mint az állam

A piac hatékonyságát az államéval nehéz összemérni. Nemcsak a piaci ár társadalmi értéke körüli problémák miatt, hanem azért is, mert az államigazgatásban nemcsak konkrét, hanem olyan elvont elvárásoknak is meg kell felelni, mint a méltányosság, demokratikus működés, egyenlő elbánás stb. Ezek az elvárások gyakran összeütközésbe kerülnek a hatékonysággal. Meg kell felelni a különböző társadalmi érdekcsoportoknak, a bírói és törvényhozói hatalmi ágak követelményeinek, és emellett az államirányítási tevékenység a média ellenőrző szemei előtt zajlik. Az input-output rendszerű vállalati szemlélet nem érvényesíthető az állami apparátusban, hiszen az output oldal valódi értéke az a hatás, amit a társadalomra gyakorol. Az eredmény eléréséhez szükséges ráfordítások között pedig nehezen mérhető társadalmi költségek is vannak. Ugyancsak nehezen mérhető, hogy egy szervezet sikeres működtetéséből pontosan melyik egység vette ki leginkább a részét.

Azt a közgazdászok is elismerik, hogy a piac sem működik mindig tökéletesen. Ezen problémák körét szokták „piaci kudarcok” körének nevezni. Előfordulhat, hogy az adott közjószág előállítása egyszerűen nem éri meg a vállalkozásnak, ekkor azonban veszélybe kerülhet a közfeladat ellátása. Kialakulhatnak monopóliumok, vagy előfordulhat, hogy az előállítás során keletkezett környezeti kár nem jelenik meg a hatékonyságot csökkentő szempontként, de a társadalmi értékben keletkező kár jelentős. Általában ilyenkor szokták az államot segítségül hívni.

Az állami apparátus működésének kerékkötőjeként a bürokraták önérdekérvényesítésre való törekvését szokták kiemelni, holott egyrészt már korábban volt szó arról, hogy ez az állítás nem teljesen megalapozott, másrészt viszont, ha ilyen törekvések vannak is, a vállaltokat irányító menedzsmentre ez éppúgy igaz, mint az állami szektorra.

Az NPM egyik vívmánya az ügyfelek elégedettségének célként való megfogalmazása. Itt ugyanaz a probléma, mint korábban. Az egyes ügyfél elégedettsége nem feltétlenül jelenti azt, hogy a tevékenység társadalmilag hasznos vagy hatékony. Csak egy példát mutatnánk fel erre, az oktatás ügyét: a közoktatásban a diákok és a szülők elégedettsége rövidtávon felülírhatja a hosszú távú hatékonyságot, a fogyasztó állampolgár részéről fellépő igényeknek engedő oktatási rendszer általában nem eredményezi a színvonal növekedését. Az oktatás és nevelés kérdése nem a piaci árucsere kategóriája, legalábbis nem volna szabad annak lennie.

Itt kell megemlíteni azt is, hogy amikor piaci hatékonyságról van szó, akkor figyelembe kell venni bizonyos költségeket, a cserének ugyanis ára van. A tranzakciós költségek pedig korántsem elhanyagolhatóak, és csökkentésükre jöttek létre az olyan intézmények, amelyeket éppen az állam garantál (jog).

Az NPM-mel kapcsolatos kritikák már egy évtizede világot láttak, de 2008-ban, a nagy gazdasági világválság hatására kezdték és kezdik felismerni, hogy a rendszer átgondolásra és reformokra szorul. A Good Governance is az NPM egyfajta kritikájaként születetett, de alapvetéseiben véleményünk szerint ugyanannyira hibás, mint elődje.

A civil társadalom ellenőrző szerepe, a képviseleti demokrácia és a hálózatok

Az NPM az állampolgárokat fogyasztóvá degradálta, a Good Governance ezzel szemben véleményünk szerint egy kicsit túlértékeli az állampolgárok szerepvállalásának lehetőségét a döntéshozatalban és a megvalósításban. Ha a privatizáció a nagytőke ideológiájává válik, akkor a történet vesztesei az állam és polgárainak széles rétege. Scheiring szerint vagy nincs szükség a privatizációra, mert az állam el tudná látni feladatait, vagy ha mégis szükség van rá, akkor jó, ha „… civil kontroll, az erős társadalmi immunrendszer megteremtésével kezdjük a piacosítást. Természetesen általában nem ez történik: a demokratizációt alapítványokra és egyesületekre bízzák, a privatizáció levezénylői pedig beruházás-védelmi törvényekkel, széleskörű adattitkosítással, a finanszírozás csapjainak elzárásával, a részvételi csatornák ellehetetlenítésével gondoskodnak a civil kontroll hiányáról. A liberális történet csak a civil társadalommal, aktív állampolgársággal együtt kerek” – írja Scheiring.[35] Érdekes, hogy a szerző a lesújtó kép ellenére mégis megmagyarázhatatlanul optimista a közösségi-kooperatív formák, a társadalmi normaalkotás, „a demokratikus politika forradalma” tekintetében. Mi nem osztozunk ebben az optimizmusban. Véleményünk szerint a közpolitika-alkotás nem egy egyszerűen átlátható folyamat, ahol az egyének és csoportok könnyen felismerhetik saját, nemcsak rövidtávú érdekeiket. Ha eltekintünk a többszintű, hálózatos politikaalkotás azon hátrányaitól, hogy a döntési folyamat lelassul, az átláthatóság, a felelősség és az elszámoltathatóság esélye csökken, a szakmaiság sérülhet, akkor is azt kell mondanunk, hogy a civil társadalom szélesebb tömegeit nem lehet rendszeresen és módszeresen bevonni a politika alakításába, egész egyszerűen azért, mert nem akar részt venni benne. A governance aktív állampolgárokkal számol, ez azonban kételyeket támaszthat bennünk. Ha azt gondoljuk, hogy az állampolgárokra ráterhelhető a közpolitika-alkotás munkafolyamata, akkor tévesen ítéljük meg magát az embert. A világ különböző országaiban, a különböző kulturális és történelmi hagyományokkal rendelkező közösségekben a részvétellel szembeni igényszint eltérő lehet. (Magyarországon nem jelentős, hiszen a civil társadalom is igen gyenge, noha ez köszönhető nagyrészt annak a több évtizedes diktatúrának, amelyben a „másképp gondolkodást” börtönnel büntették.) Akik tehát egyáltalán nem, vagy nem elég jól képviselik a hálózaton belül saját érdekeiket, kiszorulnak a részvételi kormányzásból. Az ő érdekeikért választott képviselők lennének hivatottak kiállni, de ha az állam és az államapparátus kivonul a feladatkörből és csak mintegy közvetítő van jelen, akkor a képviseleti demokrácia deficitjét könyvelhetjük el a részvételi kormányzás javára. Az állam persze mindenkor végső soron azért van, hogy a közösség érdekeit képviselje, kérdés, hogy az „éjjeliőr állam” erre képes-e.

Véleményünk szerint a „governance without government” jelszava tehát éppannyira hibás, mint a „run like a business” szlogenje. Jóhiszemű elemzőként nem ragadtatjuk magunkat ennél vaskosabb kritikai megjegyzésekre, noha a bírálók különösen az NPM-et nemritkán a nagytőke politikai holdudvarok által gondosan kidolgozott, semlegesnek álcázott ideológiájának, a menedzsmentet szimplán blöffnek titulálják, a kialakult kaotikus viszonyokat a zavarosban halászni kívánók érdekérvényesítésre alkalmas terepének értékelik.[36]

VII. Az Új weberizmus – egy szabályozási megközelítés[37]

Az új weberizmus, vagy neoweberi állam paradigmája ismét egy reakció a korábbi elméletek tarthatatlan viszonyainak és kirívó hiányosságainak korrigálására. Ez nem meglepő, hiszen az államelméleti paradigmák általában polemikusak és viszonylagosak, hiszen általában két elmélet vitája és összevetése példázza legjobban az újabb megoldási kísérlet lényegét.[38] A továbbiakban az új elméletet hazai képviselők segítségével, G. Fodor Gábor és Stumpf István tanulmányai alapján foglaljuk össze, elsősorban arra koncentrálva, hogy logikája, értékei és eszmeisége miben tér el markánsan a korábban ismertetett két elmélettől.

Torma András a neoweberi elméletet alapvetően egy szabályozási megközelítésnek tartja, melynek lényege, hogy a felmerülő problémákat az államon belüli szabályozással kell megoldani. Ez nem csak a jogalkotást, hanem a jogalkalmazást és annak ellenőrzését is magában foglalja. A szabályalkotásnak igazodni kell a célokhoz, és vizsgálni kell a szabályok társadalmi hatását is. Ugyanakkor veszélyeket is rejt magában ez a jogi megközelítés: előfordulhat, hogy a szabályozás öncéllá válik vagy túlozott méreteket ölt, mint ahogy ezt már korábban a weberi modellnél ismertettük.[39] A neoweberi modell azonban éppen az „új” vonatkozásaiban igyekszik ezt kiküszöbölni.

Régi fogalmak újjászületése – harc a relativizmussal

A korábbi elméletek nagy vívmánya, hogy alaptételeket és fogalmakat, azoknak nemcsak jelentését, de relevanciáját is megkérdőjelezte. Olyan konstrukciók és tevékenységformák esetében tette ezt, amely alapvetően konszenzusra épül, mint az állam és a kormányzás fogalma. „Jó-e az állam?”, „Szükség van-e az államra?”, „Melyek a közfeladatok?”, „Mi a kormányzás?”, „Ki kormányoz?”, „Mi a demokrácia?”, és még sorolhatnánk a felmerült kérdések sorát. A tudományos attitűdhöz persze hozzátartozik a kérdezés, a tudomány semmit sem tekinthet lezártnak, ha kutatásról van szó. De ebben az esetben van egy nyugtalanító szempont: a tudós, a művész, az egyén kérdezhet és kételkedhet, de társadalmak és közösségek irányítása nem épülhet a kételkedés és a kérdésfeltevés filozófiájára. Amikor 1905-ben Albert Einstein megjelentette később relativitáselméletként ismertté vált kutatási eredményeit, olyan fogalmak kérdőjeleződtek meg, mint a tér és az idő. Ám a szélesebb tömegek a kérdésből mit sem értve a relativitást a relativizmussal kezdték összekeverni. Az 1920-as évektől kezdett lábra kapni az a hiedelem, hogy az abszolútumok megszűntek létezni, nemcsak a tér és az idő, de az értékek, a jó és a rossz is elvesztette megkérdőjelezhetetlen jelenését. A XX. század talán éppen ezért nem is vált a történelem dicső századává, sokkal inkább az elvetemült, totalitárius rendszerek és az embertelen eszmék korszaka lett, ahol milliók élete amorális diktátorok minden erkölcsi alapot nélkülöző mániáinak vált játékszerévé. Az emberiség történetét hosszú évszázadok óta végigkísérő, szervesen formálódó erkölcsi, vallási, társadalmi normák eróziója tehát veszélyes történelmi játszmák kezdete lehet.

Az értelmiségi csoportok könnyen alkotnak új elméleteket és kritizálják a már meglévő politikai konstrukciókat, hiszen nincs felelősség a vállukon. A felelősséget az állam és az államot irányító politika viseli. A neoweberi elmélet és a hozzá kapcsolódó Good Government paradigma az állam megerősítésében látja a megoldást. Ez pedig véleményünk szerint legszorosabban az irányítás/kezdeményezés és a felelősség/elszámoltathatóság szempontjából a legfontosabb.

Neoweberi állam elvi alapjai

„A neoweberi állam az új közmenedzsment torzulásira adott válasz, annak tudatában, hogy a megváltozott körülmények között nem lehetséges a klasszikus weberi államhoz való visszatérés. Az NPM felismeréseinek, helyzetértékelésének, illetve jó oldalainak átvétele és egyesítése a weberi megfontolásokkal: … nem a két rendszer keverékét jelenti, hanem azoknak az új közmenedzsmentre jellemző jegyeknek a beépítését, amelyek alkalmasak arra, hogy weberi keretek között működjenek.” [40] Az új elképzelés weberi szegmensei a következők: az állam szerepét meg kell erősíteni, hiszen ez az egyetlen olyan intézmény, amely a legitim erőszak monopóliumával rendelkezik; a hatalom egységét a képviseleti demokrácia különböző szintjeinek megerősítésével együtt kell megőrizni; a jogszerűséget, a normativitást kell hangsúlyozni; a közszolgálat eszményét és az ún. köztisztviselői ethoszt meg kell őrizni, megkülönböztetett státusszal és kultúrával. Amitől újjá válik rendszer, az polgárbarát és szolgáltatásorientált jelleg, illetve ennek erősítése; a semlegesség és jogszerűség egészüljön ki a közpolitikai programok céljaival való azonosulással és az eredményorientációval, ami egy új szakmai kultúrát teremt; a képviseleti demokrácia egészüljön ki a civil konzultációkkal; legyen cél a nagyobb hatékonyság a kormányzati erőforrásokkal való gazdálkodásban és ez összességében vezessen el a közszolgálat professzionálissá válásához.[41]

Az újweberi elmélet szerint az állam megerősítésére azért van szükség, mert az állam az a cselekvőképes aktor, amelyik biztosíthatja a gazdasági növekedést. A bürokráciára nemcsak úgy tekint a rendszer mint a vezetők utasításait végrehajtó racionális eszközre, hanem úgy is, mint bizonyos kulturális értékek foglaltára. A normativitás helyreállítása az elszámoltathatóság és a politikai felelősség tisztább viszonyainak megteremtését célozza. A közigazgatás szakembereinek karrierpályája a közszolgálatiság ethoszával kiegészülve a korrupció visszaszorítását igyekszik elérni. Kutatások bizonyítják, hogy a közigazgatás weberi újjászervezése szignifikánsan hozzájárul a gazdasági növekedéshez, ezzel pedig megelőzhető vagy kiküszöbölhető az elszegényedés. Itt kell azt is megjegyezni, hogy az elszegényedés általában a politikai rendszerek instabillá válásához vezet. A politikának tehát elemi érdeke megakadályozni a társadalmi kettészakadást, a szűk elitréteg és az elszegényedő tömegek közötti feszültségek feloldását. Az újweberi modell a demokrácia kiszélesítésében gondolkozik, de nem oly módon, hogy a döntést az államon kívüli szereplőkre ruházza, hanem úgy, hogy a döntések megalapozottságát és hatását társadalmi konzultációban méri fel. Nem tekinti eleve adottnak a civil társadalmi erők bázisát, de a döntések előkészítésébe való bevonással elősegíti a civil kurázsi kiépülését. Megértőbbnek mutatkozik a rendszer a földrajzi, kulturális és politikai különbségekkel szemben. Magyarország esetében a kutatók azt hangsúlyozzák, hogy nálunk még mindig érződik a szovjet hatás, ezért itt előbb a weberi alapokat kellene megteremteni, majd aztán lehet áttérni az újító elemek átvételére.[42] Az újweberi államfelfogás tehát a hagyományok legszélesebb alapjaira épít.

Good Government, a neoweberi állam kormányzása

A századvég kutatói Stein Ringen írásai alapján fogalmazták meg Good Governance irányzattal szemben a Good Government programját. Ez a program abból indul ki, hogy a jóléti állam nincs válságban, hanem működik és próbál válaszokat keresni a felmerült problémára. Ebben a felfogásban a felmerülő problémák nem a válság jelei, hanem természetes jelenségek, és a kormányzás tevékenysége éppen abban áll, hogy a felmerülő problémákat meg kell oldani. A kormányzás tehát nem más, mint probléma megoldás.

A jóléti állam számára mindig a biztonság megteremtése és megőrzése a legfontosabb cél, az egyenlőség csak a második. Ringen szerint a demokráciának nincsen önértéke, a demokrácia pusztán eszköz, amely biztosítja a jó és ésszerű élet lehetőségét mindenki számára. Ez egyáltalán nem a demokratikus berendezkedés kritikája, csak annyit állít, hogy a demokrácia értelme világítja meg a demokratikus kormányzás kötelezettségeit: a kormányzás feladatát fel kell vállalni, a döntésekért vállalni kell a felelősséget, ilyen módon az aktor valós tevékenysége értékelhető és az aktor felelősségre vonható. A Good Government elvi alapja abban áll, hogy a jólétet, a szolidaritást és a méltányosságot mindenki számára biztosítja, és az ennek eléréséhez szükséges együttműködésben is biztosítja a részvételt mindenki számára.

A jelenlegi problémák megoldására (csökkenő népességszám, globalizáció, technológiai újítások, szegénység) Ringen egy új, generációk közötti társadalmi szerződés megkötését sürgeti nem ideologikus módon. Szükség van a nyugdíjreformra, és arra, hogy az embereket munkára ösztönözzék. A gyermekvállalást családbarát politikával kell támogatni. Rá kell kényszeríteni a polgárokat a jövőjükről való gondolkodásra, arra, hogy fokozzák megtakarításaikat, mert csak így tartható fenn a szociális biztonság. Ez a szolidaritás, jólét és generációk közötti méltányos viszony fenntartása az együttműködést fokozottabb mértékben megköveteli. Az együttműködés megszervezése és kovásza maga az állam.[43]

A G. Fodor – Stumpf szerzőpáros a magyar helyzetből kiindulva az állam visszaszerzésére irányuló kísérletet a feltételek megteremtésével kezdi. Ehhez szerintük szükség van az uralkodó neoliberális diskurzusból való kiszabadulásra, és a problémák értelmezésének új keretek közé való helyezésére. Szükség lenne a politikai erőtér átrendeződésére, valamint világossá kellene tenni, hogy a politikai természetű problémák megoldása a politika feladata. Ez egyben a politika rangjának, szerepének visszaállításában is testet ölt.[44] Csak ezek után lehet a konkrét program megvalósításán dolgozni. Ám a szerzőpáros a Századvég lapjain a programot is felvázolja: ez a piac, a családok és az állam közötti redisztribúciós arányok megváltoztatásában; a magyar tulajdonú vállalatok tőketermelésének és versenyképességének javításában[45]; a vállalkozások megerősítésében és növekvő munkaerőpiaci befogadóképességében; a munkavállalók bérének felzárkóztatásában; a közteherviselés szerkezetének módosításában, a redisztribúció szerkezetének megváltoztatásában, ezen belül a humán gazdaság újratermelő szféráinak prioritásában öltene testet. Szükség van egy új társadalmi szerződésre a generációk között; aktivizmusra és családbarát politikára; a közszolgáltatások kérdését pedig az állami felelősség szemszögéből kell újragondolni.[46]

Kritika és kitekintés

A neoweberi elmélet újdonsága még nem teszi lehetővé azt, hogy konkrétumok kudarcáról vagy eredményeiről értekezzünk. Bár nem vagyunk közgazdászok, az azonban mégis némi kétkedésre ad okot, hogy az új weberi modell hazai értelmezői axiómaként kezelik azt, hogy a gazdasági növekedés a weberi alapokon fog bekövetkezni, főleg egy olyan országban, ahol az eredeti weberi modellnek alig vannak hagyományai. Az egyébként költséges rendszer fenntartása a nagy volumenű strukturális változtatásokkal párhuzamosan ismét elvezethet oda, hogy az állam erőin felül vállalja magára a költséges feladatok körét. A hazai helyzetet látva alig van ma Magyarországon olyan, aki a privatizációt sikernek könyvelheti el, hacsak nem volt éppen konkrét haszonélvezője annak. A piaci logika össztársadalmi szintű térnyerése mondhatjuk úgy, hogy nem „vált be”. Sok bíráló megjegyzést felhoztunk az NPM és a Good Governance ellenében, ugyanakkor igyekeztünk a pozitívumait is bemutatni. A neoweberi modell, amely mindkettővel legtöbb kardinális kérdésben szöges ellentétben áll, mégis átvesz elemeket mindkettőből, ötvözi a jó tulajdonságokat egy régi-új struktúrával.

Véleményünk szerint az NPM és a governance kudarca abból ered, hogy nem, vagy nem jól számol az emberrel. A tisztán piaci logikát érvényesíteni kívánó modellek az ember legalantasabb tulajdonságaira építenek, a végletekig vitt önérdekérvényesítés elve az emberre ösztönlényként tekint, aki saját hasznát és jólétét mások kárára igyekszik növelni. Az állam azonban az emberek társas együttélésének kényszereként jött létre, hiszen az ember eredendően kiszolgáltatott a természeti erőknek és saját társai önzésének, és nincs ez másképp, csak talán más formát ölt a posztmodern korban. Az emberiség a kezdetektől fogva emberi, erkölcsi és vallási törvényekkel védekezik saját önzése ellen és igyekszik megteremteni az együttélés legoptimálisabb formáit. Ha az egyént a közösséggel szembehelyezve értelmezzük, vagy éppen az egyén primátusát hirdetjük a közösséggel szemben, akkor ez az együttműködés veszélybe kerül, ami egy nagy válságperiódus kezdete. A válságból kivezető út pedig véleményünk szerint is a feladatkörök, viszonyok, a felelősség, és az irányítás kérdésének tisztázásán keresztül vezet, és a relativizmus felszámolását követeli meg.

Akkor sem számolunk jól az emberrel, ha olyanfajta társadalmi aktivitást várunk el a tömegektől, amelyre nem képesek vagy éppen nem óhajtanak részt venni benne. Napjainkban a vélemény- és értékformálóként jelenlévő média könnyű szerrel fedi el a társadalom valós érdekeit saját céljainak elérése érdekében. A globalizáció, a tömegkultúra és a kommunikációs forradalom cseppet sem tette az állampolgár számára átláthatóbbá, kiszámíthatóbbá és rendezettebbé a világot. A virtuális térben eltöltött idő a valóságtól való elszakadás veszélyével fenyeget. Ebben a rendszerben a közösséghez tartozás lehet az egyetlen megtartó erő a polgárok számára. A társadalomnak tehát konszenzusra épülő normák alapján kell újjászerveződnie, amelyek a gazdasági érdekekkel és önössé váló „értékekkel” szemben a már meglévő, és ennélfogva állandónak tekinthető értékekre épülnek.

Felhasznált irodalom:

Boda Zsolt: A kormányzás jelentésváltozása a globalizáció korában: a governance-koncepció. http://politologia.ektf.hu/polvgy2006/eloadasok/boda_zsolt.doc (Ellenőrizve: 2011. 03. 20.)

Fábián Adrián: Közigazgatás-elmélet, Dialóg Campus Kiadó, Bp., 2010.

Frivaldszky János: Jó kormányzás és helyes közpolitikaalkotás. http://jesz.ajk.elte.hu/frivaldszky44.html

G. Fodor Gábor – Stumpf István: A „jó kormányzás” két értelme avagy a demokratikus kormányzás programja és feltételei. http://www.szazadveg.hu/files/letoltesek/7.pdf

G. Fodor Gábor – Stumpf István: Neoweberi állam és Jó Kormányzás, In. Nemzeti Érdek 2008/II. 3. sz.

Gajduschek György: A „Run like a business” jelszó ideológiakritikája. http://www.kozigkut.hu/doc/gajduschek_09szept.pdf

Gajduschek György: Governance, policy networks – informális politikai szereplők a döntéshozatalban. http://www.poltudszemle.hu/szamok/2009_2szam/2009_2_gajduschek.pdf

Herzog, Roman: Ősi államok, A hatalomgyakorlás eredete és formái, Covina, Gyula, 1999.

Horváth M. Tamás: Közmenedzsment, Dialóg Campus Kiadó, Budapest – Pécs, 2005.

Johnson, Paul: A modern kor, A huszadik század igazi arca, XX. Század Intézet, Martonvásár, 2007.

Rhodes, R. A. W.: The New Governance: Governing without Government. http://law.hku.hk/gl/rhodes.pdf (Ellenőrizve: 2011. 03. 20.)

Scheiring Gábor: A Privatizáció és a közpolitikák politikája, Új kormányzás – egy új policy tudomány szüksége. http://www.mtapti.hu/pdf/fiatkut.pdf

Torma András: Adalékok a közmenedzsment-reformok elméleti hátteréhez és főbb irányzataihoz. http://www.matarka.hu/koz/ISSN_0866-6032/tomus_28_2010/ISSN_0866-6032_tomus_28_2010_313-338.pdf

Torma András: Adalékok a szervezéstudomány irányzataihoz. http://www.matarka.hu/koz/ISSN_0866-6032/tomus_25_2_2007/ISSN_0866-6032_tomus_25_2_2007_463-486.pdf

[1] A tanulmány a Budapesti Corvinus Egyetem 4.2.1/B-09/1/KMR-2010-0005. számú TÁMOP program Hatékony állam, szakértő közigazgatás, regionális fejlesztések a versenyképes társadalomért alprojektjében, a Hatékony központi és helyi jogalkotás műhelyben készült.

[2] Gajduschek György: Governance, Policy networks – informális politikai szereplők a döntéshozatalban http://www.poltudszemle.hu/szamok/2009_2szam/2009_2_gajduschek.pdf (Ellenőrizve: 2011. 03. 10.)

[3] Fábián Adrián: Közigazgatás-elmélet, Dialóg Campus Kiadó, Bp., 2010, 13.

[8] Horváth M. Tamás: Közmenedzsment, Dialóg Campus Kiadó, Budapest – Pécs, 2005. 30.

[10] Torma András: Adalékok a közmenedzsment-reformok elméleti hátteréhez és főbb irányzataihoz (Ellenőrizve: 2011.03.13.)

http://www.matarka.hu/koz/ISSN_0866-6032/tomus_28_2010/ISSN_0866-6032_tomus_28_2010_313-338.pdf

[17] Torma i. m. (Adalékok a közmenedzsment-reformok…) Ehhez kapcsolódik még az ún. „pubic choice” elmélet, ami az NPM közvetlen teoretikus alapja. Az elméletet Anthony Downs és William Niskanen munkássága alapozta meg. Downs szerint a bürokraták önérdek-maximalizálásra törekszenek és racionális utakat keresnek céljaik megvalósításához. A közintézmény társadalmi funkciójára pedig erősen kihat belső struktúra és ez fordítva is igaz. Niskanen a fentiekkel egyetértésben azt állítja, hogy a bürokraták önérdek-maximalizálását a politikusok nem képesek megakadályozni a társadalmi nyomás miatt, de minthogy a magánvállalkozások is önérdek-maximalizálásra törekszenek amikor a profitmaximálást akarják elérni, ezért a módszereket tekintve át kell venni a piaci megoldásokat és versenyre kell kényszeríteni a közszektort. Az elméletekkel az a probléma, hogy senki nem igazolta a kiindulópont helyességét, vagyis azt, hogy a bürokraták önérdek-maximalizálásra törekednének. Ez az elmélet, amely közigazgatási szempontból közelít a problémához, az NPM alapját képezi.

[18] A továbbiakban Horváth M. Tamás Közmenedzsment c. munkája alapján foglaljuk össze a közmenedzsment kölcsönhatását bizonyos területekkel, valamint röviden kitérünk a nyugati országok, a volt szocialista országok és az Európai Unió menedzsmentreformjára. Ehhez az idézett könyvből A közmenedzsment alkalmazási környezete, valamint A liberalizáció és a reguláció hatása a közszektorban c. fejezetek szolgálnak alapul.

[19] A privatizáció különböző formáiról lásd bővebben Horváth M. i.m.: 44 – 47.

[20] Nem szeretnénk a leíró részeket kritikai éllel fűszerezni, de itt érdemes megállni egy kicsit. Van ugyanis az eljárásnak egy éppen a versenyeztetésből fakadó többletköltsége, valamint ez az eljárás jóval időigényesebb is. Horváth M. Tamás is megjegyzi, hogy az ezen a területen meglévő évtizedes gyakorlat nem igazolja a megtakarítást, de az átláthatóságot is csak „talán”. Magyar viszonylatban sajnos még ez a „talán” sem állja meg a helyét. Ez az a pont, ahol az NPM sikeressége messzemenőkig megkérdőjelezhető. Horváth M. i.m.: 71. A későbbiekben ehhez a problémához még visszakanyarodunk.

[21] Gajduschek i.m. (Governance, policy networks…): 71 – 72.

[24] Scheiring Gábor: A Privatizáció és a közpolitikák politikája, Új kormányzás – egy új policy tudomány szüksége, 5 – 8. (Ellenőrizve: 2011. 03. 17.) http://www.mtapti.hu/pdf/fiatkut.pdf

[26] Gajduschek i.m. (Governance, policy networks…): 59.

[27] Gajduschek i.m. (Governance, policy networks…): 59 – 62.

[28] Gajduschek i.m. (Governance, policy networks…): 64 – 69.

[29] Gajduschek i.m. (Governance, policy networks…): 72.

[30] Torma i.m. (Adalékok a közmenedzsment …): 319 – 320.

[31] G. Fodor Gábor – Stumpf István: A „jó kormányzás” két értelme avagy a demokratikus kormányzás programja és feltételei, 4 – 8. (Ellenőrizve: 2011.03.17.) http://www.szazadveg.hu/files/letoltesek/7.pdf

[32] Gajduschek György: A „Run like a business” jelszó ideológiakritikája. (Ellenőrizve: 2011. 03. 18.) http://www.kozigkut.hu/doc/gajduschek_09szept.pdf

[33] Gajduschek, i.m. (A „Run like a business…): 2.

[34] Roman Herzog: Ősi államok, A hatalomgyakorlás eredete és formái, Covina, Gyula, 1999. 58 – 60.

[36] Az NPM és a privatizáció éles hangú bírálata jellemzi Scheiring Gábor egyetlen általunk felhasznált, és Gajduschek György „Run like a business” c. írását. A governance negatív attitűddel való bemutatása pedig a G. Fodor – Stumpf szerzőpárosnak és Frivaldszky Jánosnak a tanulmányában jelenik meg.

[37] Torma i.m. (Adalékok a közmenedzsment… ): 320.

[38] G. Fodor Gábor – Stumpf István: Neoweberi állam és Jó Kormányzás. In. Nemzeti Érdek, 2008/II. 3. sz. 9.

[39] Torma i.m. (Adalékok a közmenedzsment reformok…): 320.

[40] G. Fodor – Stumpf i.m. (Neoweberi állam … ): 15.

[41] G. Fodor – Stumpf i.m. (Neoweberi állam … ): 15 – 16.

[42] G. Fodor – Stumpf i.m. (Neoweberi állam és …): 16 – 18.

[43] G. Fodor – Stumpf i.m. (A „jó kormányzás” két értelme …) 13 – 14.

[44] G. Fodor – Stumpf i.m. (Neoweberi állam …): 20 – 21.

[45] A szerzők utalnak arra, hogy a nemzetközi színtéren is jócskán van példa protekcionizmusra. (Ugyanezt a jelenséget a neoliberális értelmezők a gazdasági nacionalizmusként szokták emlegetni. Az utóbbi természetesen negatív benyomást kelt.) Továbbá több szerző felhívja a figyelmet arra, hogy Európában az utóbbi időben a nemzetállamok megerősödésének lehetünk szemtanúi. Ideje lenne tehát Magyarországnak is csatlakozni ehhez a nemzetközi trendhez. Frivaldszky a szubszidiárius modellt ismertető tanulmányában ugyanakkor felhívja a figyelmünket arra, hogy Közép-Kelet Európa új demokráciáiban a nemzetállamokat erősítő jelenségek átcsaphatnak „paternalisztikus etatizmusba” vagy „agresszív nacionalizmusba”. Frivaldszky János: Jó kormányzás és helyes közpolitikaalkotás. 7. (Ellenőrizve: 2011. 03. 20.) http://jesz.ajk.elte.hu/frivaldszky44.html

[46] G. Fodor – Stumpf i.m. (A „jó kormányzás” két értelme …): 23 – 26.