Király Andrea
Nemzetköziség és/vagy
Európaiság a balti EU tagállamok alkotmányában?
Bevezetés
A csatlakozás változásokat jelent az alkotmányos szervek működésében, mivel hatáskörük egy részét az Európai Unió intézményein keresztül, más részét pedig a többi tagállammal együtt gyakorolják. Az Európai Unióhoz történő csatlakozás megköveteli ugyanis a közjogi feltételek megteremtését: a vizsgálandó kérdés arra vonatkozik, hogy az új tagállamok hogyan szabályozták illetve szabályozták-e egyáltalán alkotmányos szinten (akár alkotmánymódosítás, akár alkotmány erejű törvény elfogadásával) a csatlakozáshoz szükséges mértékű hatáskörgyakorlás átengedésének vagy átruházásának vagy limitálásának feltételeit? Megtalálható-e az alkotmányokban az úgynevezett Európa-klauzula vagyis az állami szuverenitás milyen mértékű megtartásáról illetve európai szintre történő átruházásával találkozunk a közép-kelet európai alaptörvényekben?
A 2004. május elsején Európai Unióhoz csatlakozott tíz új tagállam alkotmányának összehasonlító vizsgálata elsősorban a fiatal demokratikus hagyományokkal rendelkező közép-kelet európai államokat tekintve[1] arra mutat rá, hogy ezek az államok nagy hangsúlyt fektetnek szuverenitásuk lehető legnagyobb megőrzésére. A 2007. január elsején csatlakozott két legújabb európai uniós tagállam közül Románia alkotmányában rendelkezik az euroatlanti integrációról, és Bulgária legutóbbi, 2005. évi alkotmánymódosításában is megjelenik az Európai Unió.
Észtország, Litvánia, Lettország alkotmányának „EUrópaizálása”
A balti államok speciális helyzetben voltak a nyolcvanas-kilencvenes évek fordulóján: viselték ugyanis a közép-kelet-európai országok, ugyanakkor a Szovjetúnió sajátosságait; bár több mint ötven évig a Szovjetúnió részét képezték, politikai kultúrájuk és történeti orientációjuk inkább a Nyugathoz kötötte őket. Első, a két világháború közötti önállóságuk (például az 1922-es lett alkotmány) előképe és emléke alapján határozottan törekedtek a nemzeti függetlenségre.[2]
A kilencvenes évek elején a Szovjetúnió felbomlásával elsőként Litvánia deklarálta függetlenségét, majd az 1991-es moszkvai puccskísérlet kudarcának köszönhető felgyorsult folyamatnak, Észtország 1991. augusztus 20-án, másnap pedig Lettország kiáltotta ki önálló államiságát, illetve szuverenitását. Mindhárom államban felmerült a két világháború között fennállt első köztársasággal való jogfolytonosság keresése, ami nem zajlott le viták nélkül, ugyanakkor a balti államok a posztkommunista államok közül a leggyorsabbak közé tartoztak alkotmányos átmenetük végrehajtásában. Észtországban alkotmányozó nemzetgyűlést hoztak létre, amelynek alkotmánytervezetét 1992 júniusában népszavazás erősítette meg. Lettországban az 1922. évi lett alkotmányt „támasztották fel” újra, a legfelső tanács 1990-es függetlenségi nyilatkozatával együtt, egyes rendelkezéseinek az átmenet végéig való felfüggesztésével, de az első szabad választásokig az 1977-es szovjet alkotmány is hatályban maradt, feltéve, hogy nem volt ellentétes az 1922-es alkotmánnyal. 1993-ban az első szabad lett parlament teljes egészében hatályba helyezte az 1922-es alkotmányt azzal, hogy az alapjogi rész és a bírói hatalomról szóló rendelkezéseket pótolni kellett. Litvániában 1990. március 11-én kiáltották ki a Szovjetuniótól történő különválást eredményező függetlenséget, és ezen a napon fogadták el a litván állam újjáalakításáról szóló törvényt. 1991. február 11-én törvényt fogadtak el a litván államról, 1992. október 25-én fogadták el Litvánia új alkotmányát.
Lényegében véve mindhárom balti állam parlamentáris köztársaság, azzal, hogy Litvániában némileg erősebb jogállása van az államfőnek. A kormányt mindegyik országban a köztársasági elnök nevezi ki, de a megbízatáshoz az új kabinetnek kérnie kell a parlament bizalmi szavazását.
Az 1992. évi észt alkotmány szerint Észtország független, szuverén demokratikus köztársaság, kormányformáját illetően parlamentáris demokrácia.
Az észt köztársaság alaptörvényének az európai uniós csatlakozáshoz szükséges esetleges módosítását kiterjedt szakmai előkészületek, konferenciák, szakértői anyagok előzték meg: hazai és külföldi szakemberek elemezései, a szemináriumok eredményei mind azt szorgalmazták, hogy az Európai Unióhoz való csatlakozás elengedhetetlen feltétele az alkotmány módosítása. Az alaptörvény négy ponton igényelte a módosítást (mint a legtöbb tagállam illetve csatlakozó állam esetében):
- a szuverenitás átruházása az Európai Unió felé
- a parlament részvétele az Európai Unió döntéshozatalában
- az uniós polgárok képviseleti és szavazati joga a helyhatósági választásokon, valamint a négy szabadsághoz kapcsolódó jogaik
- az Észt Nemzeti Bank kizárólagos joga az észt bankjegyek kibocsátására a Monetáris Unióhoz való csatlakozás célzatával.
Vizsgálatom szempontjából az első tényező a releváns.
Kijelenthetjük, hogy az észt alkotmány[3] szinte egyike a „legszuverénebb” alkotmányoknak, mivel:
- az alkotmány különbséget tesz a szuverenitás és a függetlenség között[4]
- a függetlenség és a szuverenitás örök és elidegeníthetetlen[5]
- nincs határozott rendelkezés a hatáskörök nemzetközi szervezetekre történő delegálásáról
- a szuverenitásról szóló rendelkezés (csakúgy, mint az alkotmány módosítása) csak népszavazással változtatható meg, mely politikai és társadalmi konszenzust követel (alkotmány 162. §)
- az alkotmány tiltja az alkotmányba ütköző szerződések megkötését (123. §)[6]
- az észt jogi terminológia a szuverenitásról szóló rendelkezést konzervatívan értelmezi, melyet az alkotmányi szakértő bizottság a szuverenitás európai uniós jelentésére is alkalmazott
- ugyanakkor nem árt azt sem szem előtt tartani az alkotmány vizsgálata során, hogy ha nem is közvetlenül, de „közvetett” formában nyilatkozik a jogszabályok kötelező érvényéről és közvetlen alkalmazhatóságáról – a nemzetközi szerződések esetében (123. §)[7]
A hazai és a külföldi szakértők véleménye, összehasonlító tapasztalatai és teoretikus meglátásai alapján három lehetőség kínálkozott az észt alkotmány módosítására:
Az első két opciót figyelembe véve az észt alkotmány a következőképpen rendelkezik:
123¹ § vagy az 1. § (3) bekezdése:
„[A gazdasági és szociális jólétre és biztonságra tekintettel] Észtország átruházhatja az Európai Unióra az alkotmányból eredő állami kompetenciáit azoknak az Európai Unió tagállamaival való közös gyakorlás céljára a Szerződések alkalmazásának szükséges terjedelméig.”
1232 § vagy az 59. § (2) bekezdése:
„Az Európai Unió jogalkotó tevékenysége során a kormány a Riigikogu állásfoglalásainak alapul vételével jár el, [ettől fontos integrációs esetben térhet el, amiről jelentést tesz a Riigikogu ülésén]. Ennek részleteit külön törvény szabályozza.”
1233 § vagy 9. § (3):
„Az Európai Unió tagállamainak polgárai élvezhetik az Európai Unió jogából fakadó jogokat az észt polgárokkal egyenlő mértékig, [beleértve a helyhatósági és európai parlamenti választói és jelölt állítási jogot].”
1234 § vagy 111. §
(2):
„A Monetáris Unióhoz való csatlakozással az észt nemzeti bank kompetenciái átruházhatók az Európai Központi Bank javára.”
1235 § vagy 123. § (3):
„Az európai közösségi jog közvetlenül alkalmazandó, az észt jogszabályokkal való ütközés esetén az európai közösségi jog alkalmazandó. [Az elnök a ratifikációt megelőzően minden új európai uniós szerződést a legfelsőbb bíróság elé terjeszt, amely annak az alkotmánnyal való konformitásával kapcsolatban indokolt határozatot bocsát ki].”
A harmadik opció szerinti alkotmányos szabályozás lehetséges megszövegezése:
Az 1.§ (3) bekezdése, vagy a 123¹. §:
„Észtország átruházhatja az Európai Unió intézményeire az alkotmányból eredő állami kompetenciáit azok Európai Unió tagállamaival történő közös gyakorlása céljára, meghatározott feltételek értelmében, és a Szerződések alkalmazásának szükséges terjedelméig.
Az Európai Unió jogalkotó tevékenysége során a kormány a Riigikogu állásfoglalásainak alapul vételével jár el, [ettől fontos integrációs esetben térhet el, amiről jelentést tesz a Riigikogu ülésén]. Ennek részleteit külön törvény szabályozza.”
2002-ig az Alkotmányi Szakértő Bizottság[8] által benyújtott törvénytervezetekről folytak a tárgyalások, melyeket a bizottság 1998-ban, egy jelentésben foglalt össze „Potenciális csatlakozás az Európai Unióhoz és annak következményei az észt alkotmányjogra” címmel.[9] 2002 elején az Igazságügyi Minisztérium, a parlament nyomására felvetette az alkotmány módosításának mellőzését, megoldásként pedig az alaptörvény után közvetlenül szereplő, ún. Harmadik Alkotmányos Törvénnyel történő kiegészítését javasolta. 2002 május 16-án a kormány - ad hoc bizottság, a frakciók, a civil szervezet és az akadémia küldötteinek gyors és zárt tárgyalássorozata után – benyújtotta a parlamentek az Észt Köztársaság Alkotmányát módosító törvényt, mely a következőket tartalmazza:
„1. cikk. Észtország az Európai Unióhoz tartozik, az Észt Köztársaság Alkotmányában rögzített alapelvekkel összhangban.
2. cikk. Észtország Európai Unióhoz való csatlakozása következtében az Észt Köztársaság Alkotmányát a Csatlakozási szerződésből eredő jogok és kötelezettségek figyelembevételével kell alkalmazni.
3. cikk. Jelen törvény csak népszavazás útján módosítható.
4. cikk. Jelen törvény a kihirdetését követő harmadik hónapon lép hatályba.”[10]
Litvániában az alkotmányt 1992 óta többször módosították, de európai uniós vonatkozásban itt sem kerültek bele cikkelyek sem a szuverenitás-átruházás kérdéskörével.
Az alaptörvény 136. § -ának tervezett módosítása egy biztonsági klauzulát is beiktat:
„A Litván Köztársaság részt vesz a nemzetközi szervek munkájában, ha ez nem mond ellent az állam érdekeinek és függetlenségének.”
Az alkotmányból kiemelendő a 150. cikkely, melyben taxatíve felsorolásra kerültek azok a jogszabályok, melyek az Alkotmány részét képezik – tehát szervesen hozzátartoznak, attól függetlenül, hogy nem épültek be az alaptörvénybe. Ezek: az 1991. február 11-i alkotmánytörvény a Litván Államról; az 1992. június 8-i alkotmánytörvény a Litván Köztársaság el nem kötelezettségéről a szovjet utódállamok keleti szövetségei vonatkozásában; valamint, ami az európai unióhoz történő tartozást illeti, az alkotmány kiegészítő részét képezi a 2004. július 13-i alkotmányos törvény a Litván Köztársaság európai uniós tagságáról.[11]
Ez az a jogszabály, melyben Litvánia rendelkezik a szuverenitás kérdésköréről az Európa- klauzulában, továbbá az uniós jogszabályok elsőbbségéről, kötelező jellegéről és közvetlen alkalmazandóságáról, valamint a kormány és a parlament kapcsolatáról európai uniós ügyeket illetően. Tehát nem cikkelyeket illesztettek az alaptörvénybe, hanem az egyes szabályozások külön alkotmányos törvényben kaptak helyet.
Az alkotmányos törvény első pontjában szabályozza a szuverenitás-átadás / megosztás kérdéskörét:
„A Litván Köztársaság az Európai Unió tagállamaként megosztja vagy átruházza állami intézményeinek hatásköreit az Európai Unió számára azon területeken, amelyekről az Európai Unió alapító szerződései rendelkeznek és olyan mértékig, az Európai Unió többi tagállamával együtt, teljesíti azon területekből fakadó tagállami kötelezettségeit, valamint élvezi a tagságból fakadó jogokat.”
Az alkotmányos törvény második pontjában deklarálja az Európai Unió joganyagának szupremáciáját: „Az Európai Unió normarendszere a Litván Köztársaság jogrendszerének alkotóegységét képezi. Az Európai Unió alapszerződései által érintett területeken az Európai Unió jogszabályait közvetlenül kell alkalmazni, a jogszabályok ütközése esetén pedig elsőbbséget kell élvezniük a Litván Köztársaság törvényei és más jogszabályai felett.”
Lettország 1922. évi alkotmánya is többszöri módosításon ment keresztül, a Szovjetúniótól való különválását követően egyöntetűen a függetlenségre és népszuverenitásra hivatkozik az 1992. évi alkotmányában[12]. Az 1998. október 15-i alkotmánymódosítás rendelkezései:
„1. cikk
Lettország független demokratikus köztársaság.
2. cikk
A lett állam szuverenitását a lett nép gyakorolja.”
Lettország 2003. május 8-án módosított alaptörvénye értelmében, egyetlen cikkelyben szerepelnek a hatáskörök átruházására, a parlamenti ratifikációra és a referendumra vonatkozó rendelkezések, viszont nem kifejezetten európai uniós vonatkozásban. A szuverenitás-átruházás „problematikáját” a következőkben szabályozza a lett alaptörvény 68. pontjának második bekezdése:
„Nemzetközi szerződésekhez való csatlakozással Lettország, a demokrácia megerősítésének szándékával, állami intézményi hatásköreinek egy részét átruházhatja nemzetközi szervezetekre. Az olyan nemzetközi szerződések ratifikációjához, amelyek esetében az állami intézményi hatásköröknek nemzetközi szervezetekre történő átruházása történik, a Saeima ülésén, minimum a képviselők kétharmadának jelenlétében, a jelen levő képviselők kétharmados többségi szavazata szükséges.”[13]
Következtetések
A balti alkotmányok vizsgálatánál az tapasztalható, hogy ezek az alaptörvények vonakodnak az „európaisághoz” való tartozástól, attól, hogy az európai uniós csatlakozás bármennyire is megbontsa az egyszer elnyert szuverenitás és függetlenség szent és sérthetetlen voltát. Valamennyi balti EU tagállam alkotmányában a népszuverenitás megfogalmazás szerepel. Két állam esetében külön alkotmányos törvényben fektették le a hatáskörökre vonatkozó rendelkezéseket, egyben pedig közvetlenül a csatlakozás előtt egy évvel a szükséges minimum mértékig módosították az alaptörvényt, amely mozdulat elkerülhetetlen volt annak érdekében, hogy az ország csatlakozzék az Európai Unióhoz. Érdekes megfigyelni azt is, hogy melyik balti államnál jelenik meg közvetlenül az Európai Unió, mely alkotmány „europaizálta” magát. Az észt és a litván alkotmányos törvény „európai”, ugyanis kifejezetten az Európai Unióról szól, míg a lettek döntése értelmében, hogy alkotmányt módosítanak és nem alkotmányos törvényt csatolnak az alaptörvényhez, szigorúan nemzetközi szervezetek szerepelnek. Az észt alkotmány kétségtelenül a legnagyobb vesztes, ugyanis az alkotmánymódosítási tervek és elképzelések közül a hatáskörök átruházása tekintetében semmi sem valósult meg, helyette egy négy cikkelyt tartalmazó alkotmányos törvény rendelkezik elsősorban az Európai Unióhoz való tartozásról, másodszor, árnyaltan fogalmazza meg a tagságból fakadó kötelezettségeket, de kinyilvánítja a csatlakozási szerződésben foglaltaknak való megfelelés szándékát (2. cikk), harmadsorban pedig, ahogy a csatlakozásról, úgy az európai uniós tagságról, Észtország Európai Unióhoz való tartozásáról is szigorúan csak referendum dönthet. A litván alaptörvény is „nemzetközi”, de Litvánia Európai Uniós tagságáról szóló külön törvény már konkrétan rendelkezik a hatáskör-átruházásról és az európai uniós jogszabályok elsőbbségéről, közvetlen alkalmazandóságáról. A három balti szabályozást tekintve Litvánia a „legeurópaibb”, Lettország sokkal inkább a nemzetköziség híve, az Európai Unió kifejezést megkerüli, a hatáskör-átruházásról is „össz-nemzetközi” szinten rendelkezik.
Amint azt a fentiekben taglaltak bizonyítják, a három balti állam (de ez a többi, szuverenitásukat nem régen visszanyerő kelet-közép-európai államra is vonatkozik) nagyon óvatosan bánik a szuverenitás kérdésével, nagyon érzékenyen nyilatkozik a nemzeti azaz nacionális hatásköröknek európai vagyis szupranacionális szintre történő átruházásáról, viszont hatáskörök átadása szóba sem kerül! Hiszen alighogy visszanyerték nemzeti, sőt területi függetlenségüket, máris bizonyos mértékig le kell mondaniuk róla, a demokráciájukon osztozniuk kell, így identitásveszteség-fenyegetettségtől tartanak.
[1] A szocialista diktatúrák összeomlása után viszonylag rövid időn belül, 1989 és 1993 között születtek meg a közép-és kelet európai országok új alkotmányai. Az alkotmányok viszonylag gyors megszületése – ez alól lényegében csak a lengyel és a magyar fejlődés kivétel – magával hozta, hogy komoly tudományos és elméleti megalapozásra nem volt idő, így az alkotmányozók részint a korábbi, a kommunista rendszerek előtti történelmi tradíciókra nyúltak vissza, jóval nagyobb mértékben azonban nemzetközi tapasztalatokat hasznosítottak. A kilencvenes évek alkotmányelméletéről bővebben lásd Paczolay Péter: Az alkotmányelmélet fejlődése és az európai kihívás. Szent István Társulat, Budapest, 2003.
[2] A szovjet utódállamok alkotmányfejlődéséről bővebben lásd Szente Zoltán: Európai alkotmány-és parlamentarizmus-történet 1945-2005. Osiris, Budapest, 2006. p.458-468.
[3] Az észt alkotmány módosítását illetve pontosabban fogalmazva: kiegészítését megelőző munkálatok összefoglalásának alapjaként Anneli Albi (a firenzei egyetem PhD kutatója) írását is figyelembe vettem: Estonia’s Constitution and the EU: How and to What Extent to Amend It? Juridica International VII/2002. p.39-48.
[4] 1. cikk. (1) Észtország független és szuverén demokratikus köztársaság, amelyben a legfőbb államhatalmat a nép gyakorolja.
[5] 1. cikk. (2) Az észt függetlenség és szuverenitás korlátlan és elidegeníthetetlen.
[6] 123. cikk (1) Az Észt Köztársaság nem köt olyan nemzetközi szerződéseket, amely az alkotmánnyal nincs összhangban.
[7] 123. cikk (2) Ha észt törvények vagy más rendeletek ellentmondásban vannak a Parlament által ratifikált nemzetközi szerződésekkel, a nemzetközi szerződések megfelelő cikkeit kell alkalmazni.
[8] A bizottságot 1996. májusában hozta létre a kormány a célból, hogy felmérje az észt alkotmány potenciális hiányosságait szem előtt tartva az európai uniós csatlakozás hatását. Tagjai jogászok és akadémikusok voltak.
[9] Eredetiben „Võimalik liitumine Euroopa Liiduga ja selle õiguslik tähendus Eesti riigiõiguse seisukohalt” címmel, észt nyelven elérhető az észt Igazságügyi Minisztérium honlapján: http://www.just.ee
[10] Az Észt Köztársaság Alkotmánya. Trócsányi – Badó szerk. Nemzeti alkotmányok az Európai Unióban. Budapest: KJK- KERSZÖV, 2005. 345. p.
[11] A Litván Köztársaság Alkotmányának kiegészítéséről szóló törvényt [(A Litván Köztársaság európai uniós tagságáról) IX-2343] és az Alkotmány 150. cikkelyének kiegészítését a litván parlament (Seimas) fogadta el. Az alkotmányos törvényt a köztársasági elnök, Valdas Adamkus szignálta az Alkotmány módosításáról és kiegészítéséről szóló 148-149. cikkelyeinek értelmében.
[12] Sajó András: Az EU-csatlakozás alkotmányosságra gyakorolt hatása az új tagállamokban. Fundamentum, 2003/2. p.15.
[13] Lettország alkotmánya (a hatályos módosításokkal együtt) angol nyelven elérhető: http://www.saeima.lv/Likumdosana_eng/likumdosana_satversme.html