Kisfaludy Zoltán

 

 

A házszabály értelmezése a Németországi Szövetségi Köztársaság parlamentjében

 

 

1. Németország parlamenti struktúrájáról - röviden

 

A Németországi Szövetségi Köztársaság az 1949-ben elfogadott alaptörvényének meghatározása szerint demokratikus és szociális szövetségi állam. Minden szövetségi államban az egyik legfontosabb kérdés a tartományok szerepe, részvétele a szövetségi törvényhozásban és közigazgatásban. Ennek biztosítására szinte valamennyi szövetségi állam kétkamarás parlamenti rendszert hozott létre, amelynek második kamarájában az egyes tartományok jelennek meg[1]. Az ilyen területi alapon létrehozott második kamarák összetételükben, hatásköreikben jelentősen eltérnek egymástól. A Szövetségi Köztársaság parlamentje második kamarájának tekintett Szövetségi Tanács (Bundesrat) sajátos elvek alapján jön létre és működik, mivel a tartományi kormányok képviselőiből áll, akiket nem választanak, hanem a kormányok delegálják őket ebbe a testületbe. Az alkotmány szerint a törvényhozó hatalom Németországban alapvetően a Bundestag, míg a tartományok a szövetségi törvényhozásban és közigazgatásban a Bundesraton keresztül működnek közre[2]. Erre figyelemmel jelen tanulmány a Bundestag házszabályának (ügyrendjének) értelmezésével kapcsolatos kérdéseket vizsgálja és nem terjed ki a Bundesrat ügyrendjére.

 

2. A házszabály értelmezése

 

A parlament szervezeti- és eljárási struktúrái, valamint a házszabályok funkciói[3] egyaránt meghatározó elemek a házszabály rendelkezéseinek elfogadásában, értelmezésében és módosításában. Ezek az elemek azonban tág teret engednek a házszabály-autonómia számára. A különböző hangsúlyok és súlypontok mellett megvan a házszabályalkotó szabadsága abban, hogy az általa előnyben részesített struktúrák és funkciók keretein belül szabályozási alternatívák közül válasszon, vagy meghatározott kérdéseket ne szabályozzon. A házszabály rendelkezéseinek értelmezése csakúgy, mint a jogértelmezés általában és elsősorban felismerési probléma. A házszabály értelmezése során tehát a jogértelmezés általános szabályait kell alkalmazni[4]. A Szövetségi Alkotmánybíróság (Bundesverfassungsgericht) egyik határozatában kimondta, hogy a házszabály értelmezését a történelmi és politikai fejlődés során kialakult parlamenti hagyományokra és gyakorlatra figyelemmel kell végezni[5].

 

2.1. A házszabály rendelkezései

 

A Bundestag házszabálya úgy rendelkezik, hogy értelmezésével kapcsolatban a Bundestag ülésén – egyedi esetekben – felmerült vitás kérdésekben az elnök dönt. A házszabály értelmezése egyébként a Mandátumvizsgáló, mentelmi és házszabály bizottság feladata. Az elnök, valamely bizottság vagy frakció, a Mandátumvizsgáló, mentelmi és házszabály bizottság tagjainak legalább egynegyede, vagy a képviselők öt százaléka kezdeményezheti hogy a bizottság állásfoglalásáról a Bundestag döntsön. Amennyiben ilyen kezdeményezés nem történik, a bizottság határoz arról, hogy értelmező állásfoglalását milyen formában teszi közzé.[6] A házszabály nem tartalmaz olyan rendelkezést, amely kifejezetten meghatározná, hogy ki kezdeményezheti a bizottság eljárását. A Bundestagban kialakult gyakorlat szerint az eljárást a Házbizottság,[7] a Mandátumvizsgáló, mentelmi és házszabály bizottság elnöke, vagy bármely más bizottság elnöke kezdeményezheti. Ez a gyakorlat nem érinti a Mandátumvizsgáló, mentelmi és házszabály bizottságnak azt a jogát, hogy a hatáskörébe tartozó kérdéseket saját kezdeményezésére megtárgyalja és ajánlásokat, jelentéseket tegyen a plénumnak. A házszabály-értelmezésének joga a házszabály-autonómiából következik, és ezért alapvetően a plénumot, mint a parlamenti hatáskörök összességének gyakorlóját illeti, amely döntését ebben a kérdésben egyszerű többséggel hozhatja meg. Ez akkor is igaz, ha a házszabály az értelmezés jogát meghatározott parlamenti szervekhez vagy tisztségviselőkhöz telepíti. Az értelmezés kérdésében való döntés végső soron meghatározott eljárások útján a plénum elé vihető.

 

2.2. Az ülést vezető elnök jogosítványai

 

Az ülést vezető elnök jogát a házszabály értelmezésére már a Birodalmi Gyűlés (Reichstag) 1922-ben elfogadott ügyrendje rögzítette. A rendelkezést az ügyrend javaslata külön nem indokolta, és az a parlamenti tárgyalás során sem került szóba. Úgy tűnik, hogy ezzel zárult le az a sokéves vita, amely akörül forgott, hogy a házszabály értelmezése kétség esetén a parlament, vagy az elnök joga legyen-e. Az akkori és a hatályos szabályozás lényegét minden bizonnyal a felesleges és hosszadalmas ügyrendi viták elkerülésére való törekvés adja[8]. Az ülést vezető elnök általában él a házszabály értelmezésére vonatkozó jogával, de lehetősége van arra is, hogy egyes esetekben a Ház döntését kérje. Nem élhet az elnök a házszabály 127. §-a szerinti jogával, ha az ügyrendi kérdésben való döntés egyben az ügy érdemében történő döntést is jelenti[9]. A házszabály értelmezésének előfeltétele, hogy a házszabály tartalmazzon olyan rendelkezést, amely az adott esetben közvetlenül vagy megfelelő módon alkalmazható[10]. Ha nem található ilyen rendelkezés a házszabályban az elnök nem hozhat döntést a 127. § alapján. Az ilyenkor követendő eljárás szerint legfeljebb javaslatot terjeszthet a Ház elé és a parlament – adott esetben hallgatólagos – hozzájárulásával annak megfelelően járhat el. Egyet nem értés esetén a követendő eljárásról a Bundestagnak kell döntenie. A 127. §-ban foglalt elnöki jogkör korlátja, hogy a házszabály értelmezése semmi esetre sem terjedhet ki az alkotmány vagy más törvények értelmezésére. Amennyiben az alkotmány valamely rendelkezése egyben házszabályi rendelkezés is, annak a 127. § szerinti értelmezése csak akkor megengedett, ha nem az a vitakérdés, hogy valamely tervezett döntés alkotmányellenes-e vagy sem. Az elnök házszabály-értelmező döntése nem terjedhet túl az adott, konkrét eseten. Az eseti döntés a jövőre nézve jogilag nem köti sem az elnököt, sem a parlamentet. Az elnöknek a 127. § alapján hozott értelmező döntése a plenáris ülésen – figyelemmel az ülés rendjéhez, illetve a tárgyalás hatékonyságához fűződő érdekre - nem kifogásolható. Az elnöknek természetesen az a joga is megvan, hogy az ülést félbeszakítsa és felkérje a Mandátumvizsgáló, mentelmi és házszabály bizottságot a házszabály értelmezésére. Bár az ülést vezető elnök döntését a plenáris ülésen nem lehet kifogásolni, meg lehet ezt tenni egyrészt a Házbizottság ülésén, amely alapján a Bundestag elnöke, mint a Házbizottság vezetője, fordulhat a Mandátumvizsgáló, mentelmi és házszabály bizottsághoz, kérve annak értelmező döntését. Másrészt – valamely képviselőcsoport kérésére - a házszabály értelmezéséért felelős bizottság bekapcsolásával lehet elérni azt, hogy a végső szót a plénum mondja ki.

 

2.3. Házszabály-értelmezés a bizottsági ülésen

 

A házszabály értelmezésének problémája természetesen bizottsági ülésen is felvetődhet. Ekkor a bizottság elnöke élhet a házszabály értelmezésének jogával. Amennyiben nem alakul ki egyetértés a vitatott kérdésben a bizottsági elnök joga, illetve adott esetben - a bizottság döntése alapján - kötelezettsége, hogy a Mandátumvizsgáló, mentelmi és házszabály bizottsághoz forduljon. Ha az adott bizottságban a többség egyetért a bizottsági elnök döntésével, úgy a kisebbség a képviselőcsoporton útján, a Házbizottságon keresztül fordulhat a házszabály értelmezéséért felelős bizottsághoz. A parlamenti munka hatékonyságát javítja az az informális eljárás, amelynek során a bizottsági elnök – akár telefonon – megkeresi a Mandátumvizsgáló, mentelmi és házszabály bizottság elnökét, és felvilágosítást kér adott rendelkezés helyes értelmezését illetően. Amennyiben a bizottság korábbi értelmező tevékenysége alapján egyértelműen megválaszolható kérdésről van szó, úgy az elnök ezt közölheti, utalva az esetleges formális eljárás eredményére is. Ha nem erről van szó, akkor az elnök, lehetőség szerint a bizottság néhány tagjával konzultálva, esetleg fenntartásokkal, de meglehetősen nagy biztonsággal tájékoztatja az érdeklődőt a formális eljárás valószínű eredményéről.

 

3. A Bundestag Mandátumvizsgáló, mentelmi és házszabály bizottsága, a bizottság működése

 

A belső parlamenti nyelv a Bundestag Mandátumvizsgáló, mentelmi és házszabály bizottságát régóta “1. Bizottság”-nak nevezi. Ez az elnevezés, amely megfelel a Bundestag Kézikönyvében, illetőleg más parlamenti anyagokban a bizottságok felsorolási rendjének nem jelent rangsort, vagy értékelést, hiszen nehezen lehetne meghatározni, hogy melyik bizottság a legfontosabb. A sorrend és az elnevezés azonban nem véletlen. Utal azokra a különleges feladatokra, amelyek szorosan összefüggenek magával a parlamenttel, illetve a parlamenti képviselők jogállásával. Ebben az értelemben különbözik az “1. Bizottság” a többi állandó bizottságtól, amelyek fő feladatukként a kormány parlamenti ellenőrzését valósítják meg.

 

3.1. Az “1. Bizottság feladatai, munkamódszere

 

Az “1. Bizottság” feladatai három nagy területet fognak át: a választási, a mentelmi és az ügyrendi kérdéseket. A bizottság jellegénél fogva elsősorban parlamenti joggal[11] kapcsolatos kérdésekkel foglalkozik. E feladatok alapjait és legfontosabb sarokpontjait maga az alkotmány határozza meg[12]. Az európai integráció folyamatának előrehaladtával a bizottság feladatkörébe tartozik a (német) parlament jogállásával, a nemzeti parlamenteknek az Unióban betöltött szerepével kapcsolatos uniós előterjesztések megtárgyalása is. A bizottság feladatai közül a továbbiakban, témánkból adódóan, a házszabállyal, illetve annak értelmezésével foglalkozunk. Már elöljáróban fel kell hívni a figyelmet a bizottság – minden feladatával kapcsolatosan jellemző – munkamódszerbeli sajátosságára. A konszenzus keresésének elve a legmarkánsabban ugyanis a Mandátumvizsgáló, mentelmi és házszabály bizottság (a továbbiakban: Házszabály bizottság) tevékenységét jellemzi, amely alapján a bizottság maximálisan törekszik arra, hogy döntéseit ne gyors, többségi határozatokkal hozza meg, hanem a konfliktusokat olyan módon dolgozza fel és oldja meg, hogy az lehetőség szerint valamennyi parlamenti erő számára elfogadható legyen[13]. A bizottság összetételét, egyébként a többi bizottságéhoz hasonlóan a parlamenti erőviszonyok határozzák meg, amely lehetővé tenné a Házszabály bizottság számára is a többségi döntés meghozatalát. A házszabály az anyagi szabályok mellett meghatározza a “parlamenti eljárásjogot” is. Ezt az eljárásjogot azonban, a bíróság előtt folyó eljárásoktól eltérően, a felek nem “megkeresik”, hanem ők maguk alkotják, illetve módosítják. Ez azt jelenti, hogy a “fair” eljáráshoz való jog alapelvét, amely a szabad és demokratikus jogállamban valamennyi eljárásjogra jellemző, már az eljárásjog kialakítása során be kell tartani. A kialakításban résztvevő valamennyi erő számára egyenlő esélyeket kell biztosítani, a szabályozás kialakítását nem lehet a mindenkori többség preferenciájának megfelelően esetről-esetre változtatva végezni. A szabályozás vezérfonala a Bundestag működőképessége kell hogy legyen, úgy a belső működés, mint a kormánnyal, a Bundesrattal, a pártokkal, a médiával, a nyilvánossággal, és végső soron minden egyes polgárral való kapcsolattartás, együttműködés vonatkozásában[14]. A Házszabály bizottság tagjainak tehát a bizottság működése során – annak ellenére, hogy pártjuk, képviselőcsoportjuk politikusai – nagymértékben el kell tekinteniük az aktuálpolitikai helyzettől, igényektől. Ez a mérték egyben jelzi a parlamentnek azt a felismerését is, hogy a politikai hatalmat meghatározott ideig gyakorolja, illetve közvetíti, és hogy a többségi viszonyok demokratikus úton tulajdonképpen bármikor megváltozhatnak[15]; az aktuális többségből másnapra ellenzék lehet, és fordítva. Amíg e lehetőség bekövetkeztével reálisan számolni kell, addig gyakorlati-politikai értelme van a parlamenti eljárásjog oly módon történő kialakításának és fenntartásának, amely lehetővé teszi, hogy a házszabályi intézmények az esetleges váltást követően az eljárásjogi szabályok változtatása nélkül is teljes egészében működőképesek maradjanak. A Bundestag működésének ez a viselkedési szabálya (szokásjoga) azonban messze túlmutat gyakorlati jelentőségén. Ezáltal ugyanis sértetlenek és működőképesek maradnak a házszabály kisebbségvédelmi rendelkezései, a mindenkori ellenzék jelentős alkotmányjogi és társadalmi szerepe, amely a szövetségi alkotmánybíróság határozata szerint a szabad-demokratikus alkotmányos rend alapjaihoz tartozik[16].

 

3.2. A Házszabály bizottság relatív autonómiája

 

A Bundestag bizottsági rendszerének szabályozása világossá teszi, hogy a bizottságok alapjában véve a parlament döntés-előkészítő szervei[17]. A bizottságok határozataikat ajánlás formájában hozzák meg, amelyektől a plénum általában nem tér el, de a plénum jóváhagyása a kifelé irányuló joghatás eléréséhez mindenképpen szükséges. Ezzel az áll összhangban, hogy a szakbizottságok ajánlásaikban a plénumtól kapott megbízásukat nem léphetik túl, saját kezdeményezésükre nem terjeszthetnek tehát olyan döntési javaslatot a plénum elé, amely felett annak döntési kötelezettsége volna[18]. A Házszabály bizottságnak ebben a vonatkozásban különleges helyzete van. A házszabály 128. §-a szerint ugyanis a hatáskörébe tartozó kérdéseket saját kezdeményezésére (a plénum felkérése nélkül is) megtárgyalhatja és ajánlásokat, jelentéseket tehet a plénumnak[19]. Ez a “privilégium” a bizottság számára lehetővé teszi, hogy a feladat- és hatáskörével kapcsolatos területen saját maga kezdeményezhesse a parlamenti jog továbbfejlesztését, módosítását, vagy egyáltalán befolyásolhassa azt.

 

4. A Házszabály bizottság házszabály-értelmező tevékenysége

 

A Házszabály bizottság mennyiségileg legnagyobb és tartalmilag legsokoldalúbb tevékenysége a parlamenti jog alakítása, ezen belül különösen a házszabály értelmezése, a szabályozási tartalom továbbfejlesztése[20]. A házszabály szövegének minden értelmezése, módosítása felveti annak kérdését, hogy miként lehet annak egyszerűségét, áttekinthetőségét, érthetőségét minden képviselő számára biztosítani. A vitás kérdésekben gyakran történik kezdeményezés a kazuisztikus részletszabályozásra. Amennyiben a bizottság utat engedne az ilyen kezdeményezéseknek, úgy a házszabály nemcsak áttekinthetetlenné válna, hanem – figyelemmel a parlamenti eljárás rendkívüli sokféleségére, bonyolultságára – aligha volna lehetséges az egyes apró részletek között kielégítően differenciáló szabályozás megalkotása. A kazuisztikus szabályozás ugyanakkor növeli a joghézagok előfordulásának veszélyét, amelyek feloldása még részletesebb szabályozást tesz szükségessé. Erre figyelemmel a Házszabály bizottság – a problematika részletes megtárgyalását követően az 1987-es házszabály-reform során – az általános megfogalmazású szabályozás mellett tette le a voksát, tudva azt, hogy ezeket az általános szabályokat teljes tartalommal a konkrét eseteknek kell kitölteniük.[21]

 

4.1 A normaértelmezésről általában

 

A jogszabály és így a házszabály értelmezése is annak alkalmazását szolgálja. A jogszabály alkalmazásának mibenlétéről, lényegéről rendkívül eltérő nézetek alakultak ki[22]. A jogalkalmazás valójában egyetlen egységes folyamat, amelyben mind a tények megállapítására, mind pedig az alkalmazandó jog értelmezésére végzett műveletek ugyanannak az érvelésnek eltérő vonatkozásaiként, de folytonosan egymásra vonatkoztatottan mennek végbe. A szabály általánossága és az eset egyedisége közötti áthidalást ezért akár szubszumpciónak, akár hermeneutikus jogértelmezésnek fogjuk fel, mindkét esetben végső soron az általános és az egyedi közötti azonosításról (az azonosság normatív megállapításáról) van szó a konkrét ügyben levont jogkövetkezmények tekintetében.[23] Az egyedi eset és az általános szabály egymásra vonatkoztatása, az általános és az egyedi azonosítása az igazságszolgáltatásban a bírói tevékenység alapját jelenti. Ahhoz, hogy mind a konkrét esetben igazságos, mind pedig az egyedi norma megalkotása céljának és az azzal összefüggő normák szabályozási céljának megfelelő döntés születhessen, ez az egymásra vonatkoztatás, összehasonlítás gyakran megköveteli a szóba jöhető előírások értelmezését. Ebben az esetben meg kell vizsgálni a szabályozási szándékot, a célkitűzéseket más jogszabályok kontextusában, az igazságos megoldásra való alkalmasságot és az alkalmazhatóságot a jövőbeni hasonló esetekben[24].

 

4.2. A házszabály értelmezése a Bizottság eljárása során

 

A fentiek alapvetően igazak a Bundestag eljárási jogára is, nehezítve azzal a nem elhanyagolható körülménnyel, hogy a jogalkalmazó “bírák” ebben az esetben maguk a politikusok, és minden döntésben “saját magukat” – politikai hátterüket, képviselőcsoportjuk szándékait, politikustársaik esélyeit – támogathatják, befolyásolhatják. Ehhez jön még az a tény is, hogy a házszabály-értelmezése feloldhatatlan konfliktus esetén a mindenkori többség joga és lehetősége. Utaltunk már arra, hogy a Házszabály bizottságnak lehetőség szerint kerülnie kell a házszabály értelmezése során a nem konszenzuson alapuló, többségi döntéseket. Mivel a házszabály értelmezésében több parlamenti fórum is részt vesz, a bizottság számára fontos az egységes értelmezés, a házszabályi előírások előreláthatóságának és alkalmazási biztonságának garantálása. Az aktuálpolitikai igények és a hosszútávú, a parlament egészét szolgáló “igazságszolgáltatás” közötti ellentmondást, feszültséget kísérli meg feloldani a Házszabály bizottság, amennyiben alapvetően elutasítja a konkrét ügyekben történő, eseti jellegű állásfoglalások meghozatalát. Az eset kapcsán a bizottság olyan tartalmú döntést hoz, amely – a házszabály keretei között – a vitatott rendelkezés végleges értelmezését jelenti. Fontos kiemelni, hogy az értelmező állásfoglalás nem a bírósági határozatok stílusát követi, sokkal inkább magát a vitatott rendelkezést magyarázza a jogszabálykommentárokhoz hasonlóan. A bírósági eljárással összehasonlítva a Házszabály bizottság tevékenysége a norma értelmezésére korlátozódik, a következtetések levonását és a norma alkalmazását, tehát a konkrét tényállásnak az értelmezett rendelkezés alá vonását (szubszumálását), átengedi a házszabály (jog)alkalmazói, különösen a Bundestag szervei, testületei, politikai tényezői számára[25]. A Házszabály bizottság ezzel nem csak azt kerüli el, hogy a parlamenti hatáskörök összességét gyakorló plénum helyébe lépjen, hanem azt is eléri, hogy döntése megmaradjon a normatív, adott esetben jogfejlesztő jellegű keretek között, hozzájárulva ezáltal a parlamenti jog stabilitásának megőrzéséhez. Az értelmezésnek minden esetben meghatározott következményekkel kell járnia nemcsak a konkrét esetre vonatkozóan, hanem a jövőben esetlegesen előforduló hasonló esetekre is. A házszabályt értelmező döntésnek tehát az adott terület vonatkozásában biztosítania kell a kontinuitást a korábbi hasonló esetek, a konkrét ügy és a jövőben feltételezhetően előforduló esetek között. Ellenkező esetben ugyanis fennállna annak a veszélye, hogy a Házszabály bizottság adott tárgykörben hozott különböző döntései - akár a többségi viszonyok változásai, egyes rendhagyó helyzetek, akár a konkrét ügy megoldásához fűződő érdek folytán - az értelmezés egymástól gyökeresen eltérő irányait határoznák meg. Ennek, bár kétségkívül bizonyos fokig rugalmasabbá tenné a parlamenti eljárást, az volna a következménye, hogy a parlamenti jog (jogi) jellegét kérdőjelezné meg[26]. Az egyes esetekben szükségessé váló flexibilitást nagymértékben biztosítja a házszabálynak az a rendelkezése, amely lehetővé teszi, hogy valamely ügy tárgyalása során a Bundestag a jelenlévő képviselők kétharmadának szavazatával eltérjen a házszabálytól, feltéve, hogy ez nem ütközik az alkotmány rendelkezéseibe[27]. Ehhez jönnek még azok a szokások, alkotmányos konvenciók, amelyeket a normatív előírások mellett alkalmaznak.

 

4.3. Az állásfoglalások közzététele

 

A Házszabály bizottság értelmező döntései különböző formában jelenhetnek meg. Amennyiben az arra jogosultak kezdeményezik, hogy a bizottság állásfoglalásáról a Bundestag döntsön,[28] úgy ez házszabályszerű önálló indítványt,[29]technikai értelemben pedig Bundestag irományt kell, hogy jelentsen, amelynek eredménye parlamenti határozatban jelenik meg. Ez a parlamenti döntések jogi rendszerében “egyszerű” határozatnak minősül (szemben a törvényjavaslatokról történő döntésekkel), materiális értelemben azonban az ilyen határozatnak is nagy jelentősége van tekintve, hogy attól a Bundestag csak meghatározott, kivételes esetben térhet el. Ezért az ilyen döntés meghatározza a jövőbeni hasonló esetekben követendő eljárást. Ha nincs parlamenti határozat, akkor a bizottságnak kell megjelölnie, hogy döntését milyen formában teszi közzé. Erre többféle lehetőség kínálkozik, de ezek közül a bizottság nem választhat önkényesen, azaz más parlamenti szervekkel és testületekkel történő egyeztetés nélkül. A választást alapvetően határozza meg az, hogy a házszabály értelmezésére irányuló kérés kitől érkezett. Ha a házelnök kérte az értelmezést, akkor a választ vele lehet közölni, felkérve egyidejűleg arra, hogy azt az elnökséggel,[30] a Házbizottsággal, a képviselőcsoportokkal, vagy akár körlevél, vagy hivatalos közlemény formájában minden képviselővel ismertesse. Ha bizottsági elnök volt a kezdeményező, úgy a döntést elegendő lehet vele írásban közölni, de lehetséges ezzel egyidejűleg az összes többi bizottsági elnök értesítése is. A bizottság azonban konkrét eset kapcsán élhet a házszabályban biztosított jogával[31] is és határozati javaslatot terjeszthet a plénum elé a házszabály, vagy valamely más jogszabály módosítására. A döntések közzétételének ez a rendszere lehetővé teszi, hogy a Házszabály bizottság az ügy érdemében való döntésen túl a közzététel módjának megállapításával meghatározza azt is, hogy az adott döntés a parlament jog struktúrájában milyen szinten jelenjék meg.

 

5. A házszabály módosítása, továbbfejlesztése

 

A házszabály értelmezésének fent vázolt folyamatából már kitűnik, hogy az bizonyos értelemben annak továbbfejlesztését is jelenti. Emellett a Házszabály bizottságnak fontos szerepe van a házszabály formális módosítása kapcsán is. Ez történhet a bizottság már említett kezdeményező jogkörében,[32] amely alapján a bizottság akár teljesen új házszabály megalkotására irányuló javaslatot is a plénum elé terjeszthet. A gyakorlatban a házszabály revíziója, vagy reformja keretében a bizottság általában meghatározott rendelkezések módosítását, kiegészítését javasolja. Az erre irányuló kezdeményezést nem feltétlenül a Házszabály bizottságnak kell megtennie. Valamely frakció, vagy a képviselők öt százaléka (frakcióerő) jogosult arra, hogy formális önálló indítvánnyal a házszabály módosítását javasolja. Az ilyen kezdeményezések esetén a Házszabály bizottság első helyen kijelölt bizottságként ajánlást, illetőleg jelentést készít és azt határozathozatalra a plénum elé terjeszti. Ez a szabályozás - magától értetődően – biztosítja, hogy a házszabály módosítása, továbbfejlesztése, reformja ne mehessen végbe anélkül a testület nélkül, amely a házszabály értelmezéséért, illetőleg ezen túlmenően annak “gondozásáért” felelős.

 

6. A Házszabály bizottság, mint parlamenti szakbizottság

 

A parlamenti jog, - mint az a korábbi meghatározásból is kitűnik – nem korlátozható magára a házszabályra. A parlamenti jogként meghatározható előírások az alkotmányjog, a házszabály, valamint a Bundestag és a képviselők jogállására, a parlament szervezetére és eljárásaira vonatkozó törvények háromszögében jönnek létre[33]. Erre figyelemmel indokolt a Házszabály bizottság eljárása olyan törvényjavaslatok és más kezdeményezések esetében is, amelyek nem tartoznak szorosan a házszabályhoz. Ebben a vonatkozásban elsősorban olyan előterjesztések jöhetnek szóba, amelyek a képviselők jogállásával, illetőleg a Bundestag szerveinek jogállásával, hatáskörével foglalkoznak. Az, hogy ezeknél az előterjesztéseknél a Házszabály bizottság milyen szerepet kap és a tárgyalás melyik szakaszába kapcsolódik be, különböző lehet. A képviselői jogállásról szóló törvény esetében korábban a Jogi bizottság töltötte be az első helyen kijelölt bizottság szerepét. A Szövetségi Alkotmánybíróság ún. “tiszteletdíj” határozatát[34] követően eseti bizottságot hoztak létre, amelynek feladata a plénum vitái során megfogalmazódott álláspontok és az alkotmánybíróság határozata alapján teljesen új koncepció kidolgozása volt. A jogállási törvény későbbi átfogó módosítására irányuló javaslatok meghatározott rendelkezései vonatkozásában a Házszabály bizottság töltötte be az első helyen kijelölt bizottság szerepét. Más volt a helyzet a Petíciós bizottság feladat- és hatáskörét meghatározó törvény kidolgozása esetében. A törvény megalkotását az alkotmány módosítása tette szükségessé, amely kötelezővé tette a Petíciós bizottság létrehozását[35].A törvény megalkotásában a Házszabály bizottság első helyen kijelölt bizottságként működött közre, míg a módosítások során a Jogi bizottság töltötte be ugyanezt a szerepet.

 

Kijelölt bizottságként működik közre a Házszabály bizottság a szövetségi választási törvény módosításában, ha a mandátumvizsgálat szabályait, vagy annak konzekvenciáit kívánják megváltoztatni. A választójog csak meghatározott – természetesen nagyon fontos - vonatkozásaiban a Bundestag saját ügye, ezért annak szabályozási koncepciója elsősorban a Belügyi és/vagy a Jogi bizottság kompetenciájába tartozik.

 

A képviselők státusával kapcsolatos kérdések vizsgálatát, az ezzel kapcsolatos előterjesztések kidolgozását a Bundestag gyakorlatában jó ideje a Házbizottság speciális testülete az úgynevezett Jogállási bizottság végzi. Ez azt jelenti, hogy az adott esetben nehezen megoldható, kényes problémát először ez a testület, majd a Házbizottság vitatja meg, és csak miután körvonalazódott a megoldás történik meg az indítvány formális benyújtása, illetve a bizottság kijelölése.

 

7. Összegzés

 

A Házszabály bizottság valamennyi, egyes részletekben akár nagyon is különböző feladata és funkciója a parlamenti joggal kapcsolatos. Ma már magát a házszabályt sem - de még kevésbé a parlamenti jog további részeit, ideértve az alkotmány és más “egyszerű” törvények meghatározott rendelkezéseit - tekinthetjük úgy, mint a képviselőtestület valamilyen alapszabályhoz hasonlatos belső jogát. A parlamentáris kormányzati rendszerben a parlament minden tevékenysége kihat a társadalom többi szereplőjére, az állami akaratképzésre. A Bundestag által megalkotott szabályozások, az általa alkalmazott eljárások hatással vannak más alkotmányos szervekre, pártokra, egyesületekre, magukra a választókra. Erre figyelemmel megállapíthatjuk, hogy a bizottság kompetenciája meghaladja a parlament belső önszabályozását. A belső és a külső közötti összefüggés a szűk házszabályjog és a tágabb értelemben vett parlamenti jog között bizonyítja és egyben megköveteli, hogy a Házszabály bizottság a parlamentáris kormányzati rendszer elismerése és működési feltételeinek megőrzése érdekében minden ezekre vonatkozó problémával foglalkozzon.

 

 

 



[1] A szövetségi államok felsőházai az államszerkezet szükségszerű részei, mivel közjogi természetük szerint a szövetséget alkotó tagállamok képviseletének szervei. In.: Szente Zoltán: Bevezetés a parlamenti jogba. Atlantisz Könyvkiadó, Budapest, 1998.

[2] A szövetségi állam esetében a “második” törvényhozó szerv ilyen formája nemzetközi összehasonlításban egyedülálló. Más szövetségi államban nincs olyan tartományi kamara, amelynek feladatai és felépítése a Bundesrat-éval megegyezne. Mindezekre figyelemmel kijelenthetjük, hogy a Bundesrat par excellece nem tekinthető második kamarának.

[3] A házszabályi előírások mögött különböző – részben egymást erősítő, részben egymás ellen ható – motívumok és célok húzódnak meg. Ezekre épülnek fel a parlament általános funkcióiba ágyazottan a házszabályok funkciói, amelyek a hatályos parlamenti jogban jutnak érvényre.

[4] A jogértelmezés a jogszabállyal a jogalkalmazási folyamat során végzett művelet, amely az alkalmazandó normának az eldöntendő eset tényeire vetíthető jelentése feltárására és a kérdéses folyamatban érvényes megállapítására irányul. Klasszikus kánonja szerint négyféle módszerrel értelmezhetők a jogszabályok. E módszerek lépcsőzetesen egymás eredményére épülnek, és a korábbi módszerek igénybevétele alapján s elégtelenségének felismerése esetén lehetséges a következő módszerre rátérni. A nyelvtani, a logikai, a rendszertani és a történeti értelmezés egymás után és egyre teljesebben segíthet kibontani a jogszabály megfogalmazásában benne rejlőnek tekintett jelentést. Jogi lexikon. KJK-KERSZÖV Jogi és Üzleti Kiadó Kft. Budapest, 1999. Lásd még ehhez Takács Albert: A jogértelmezés útjai a jogbiztonság és az alkotmányosság felé In: Emlékkönyv Ádám Antal egyetemi tanár születésének 70. évfordulójára (Szerk: Petrétei József) Dialóg Campus Kiadó Budapest-Pécs, 2000

[5] BVerfGE 1, 144/148 f in: Deutsches Rechts-Lexikon (Hrsg. Dr. Horst Tilch) 2. Auflage Band 2. C.H. Beck’sche Verlagsbuchhandlung, 1992., 167. o.

[6] Geschäftsordnung des Deutschen Bundestages (a Német Szövetségi Gyűlés ügyrendje, a lábjegyzetekben a továbbiakban: GOBT) 127. §

[7] A mi fogalmaink szerinti Házbizottságot a Bundestag házszabálya Ältestenrat-nak nevezi.

[8] Ez a szabályozási cél egyébként jól mutatja a házszabályok azon funkcióját, amely rendezett, lehetőség szerint súrlódásmentes és hatékony parlamenti eljárás biztosításában áll.

[9] A Bundestag 1953. május 6-ai ülésén egy törvényjavaslat tárgyalása során kétség merült fel a minősített többség szükségességét illetően. Az elnök úgy határozott, hogy a javaslat elfogadásához kétharmados többség szükséges és mivel ez a szavazás során nem jött létre megállapította az indítvány elutasítását. Más szóval az elnök és nem a parlament döntött a törvényjavaslat sorsáról. Ez az eljárás akkor is elfogadhatatlan, ha figyelmen kívül hagyjuk a döntés hibás voltát. in Hans Trossmann: Parlamentsrecht des deutschen Bundestages – Kommentar. C.H. Beck’sche Verlagsbuchhandlung, München, 1977., 920. o.

[10] A már hivatkozott házszabály-kommentár ezen megállapításából arra következtethetünk, hogy a házszabály értelmezése során az analógia alkalmazása megengedett.

[11] A parlamenti jog fogalmáról lásd, illetve vö. Szente Zoltán: im., 21. o., Alkotmánytan (Szerk.: Dr. Kukorelli István, Osiris - Századvég, Budapest, 1994), 219-220. o., Trócsányi László: A parlamenti jog természete és forrásai In: Ádám emlékkönyv (2000), 283-296., Jost Pietzcker: Schichten des Parlamentsrecht: Verfassung, Gesetze und Geschäftsordnung In: Parlamentsrecht und Parlamentspraxis in der Bundesrepublik Deutschland (Hrsg. von Hans-Peter Schneider und Wolfgang Zeh) Walter de Gruyter, Berlin, New York, 1989., 333-357. o.

[12] Az alkotmány 40. cikke szerint a Bundestag megállapítja saját ügyrendjét. A 41. cikk szerint a mandátumvizsgálat a Bundestag joga. A 46. cikk a képviselői jogállás alapvető szabályait határozza meg.

[13] Manfred Schulte/Wolfgang Zeh: Der Ausschuß für Wahlprüfung Immunität und Geschäftsordnung. In: Parlamentsrecht und Parlamentspraxis. Walter de Gruyter, Berlin, New York, 1989., 1163. o.

[14] Manfred Schulte/Wolfgang Zeh im., 1164. o.

[15] A hatalommegosztás időbeli (temporális) szintjéről lásd Petrétei József:  Jogállam és hatalommegosztás In: Válogatott fejezetek a rendszeres alkotmánytan köréből (Szerk. dr. Kiss László) Janus Pannonius Tudományegyetem Állam- és Jogtudományi Kar, Pécs 1996., 27. o.

[16]Pl. BVerfGE 2,1 (11ff); 5,85 (199); 20,56 (101); 24,300 (348) in: Manfred Schulte/Wolfgang Zeh im., 1164.o.

[17] Lásd pl. a GOBT 54. és 62. § -ait.

[18] Az alkotmány 76. cikkelyének (1) bekezdése értelmében törvénykezdeményezési joga a szövetségi kormánynak, a Bundestag tagjainak (a képviselőknek), és a Bundesratnak van.

[19] A GOBT 75. § (1) bekezdésének h) pontja az önálló indítványok között külön sorolja fel a házszabály-ügyekben benyújtott ajánlásokat és jelentéseket.

[20] A szabályozás természetesen nem csak (sőt elsősorban nem) házszabály-módosítást jelent, hanem házszabály értelmezést is, hiszen a Házszabály bizottság értelmező döntései – hacsak a plénum nem utasítja el azokat – a parlamenti jog részévé válnak. (Vö. GOBT 127. §)

[21] A Házszabály bizottság értelmező döntései (állásfoglalásai) többféle összeállításban és a Bundestag számítógépes hálózatán is hozzáférhetőek.

[22] Lásd erről, pl. Helmut Coing: A jogfilozófia alapjai  .Osiris Kiadó – Budapest, 251-258. o.1996, Pokol Béla: A jog szerkezete. Gondolat Könyvkiadó, Felsőoktatási Koordinációs Iroda – Budapest, 1991, Szilágyi Péter: Jogi Alaptan. Osiris – Budapest, 1998., 289-305. o.

[23] Jogi lexikon. KJK-KERSZÖV Jogi és Üzleti Kiadó Kft. Budapest, 1999.

[24] Manfred Schulte/Wolfgang Zeh im., 1171. o.

[25] Manfred Schulte/Wolfgang Zeh im., 1176. o.

[26] Manfred Schulte/Wolfgang Zeh im., 1176. o.

[27] GOBT 126. §

[28] GOBT 127. §

[29] GOBT 75. § (1) bekezdés h) pont

[30] A GOBT 5. §-a értelmében a Bundestag elnöke és alelnökei alkotják az elnökséget. A házszabály szerint az elnök a Hivatal számára kiemelkedő jelentőségű szerződéseket az alelnökökkel egyetértésben köti meg. A bizottsági ülések jegyzőkönyveinek kezelésével kapcsolatosan az elnök az elnökséggel egyetértésben irányelveket bocsát ki.

[31] GOBT 128. §

[32] GOBT 128. §

[33] Manfred Schulte/Wolfgang Zeh im., 1179. o.

[34] A Szövetségi Alkotmánybíróság az alkotmány 48. cikke (3) bekezdése első mondatának értelmezése során a korábbi szabályozást (például a tiszteletdíj részbeni adómentessége tárgyában) alkotmányellenesnek találta. BverfGE 40, 296 ff., in: Manfred Schulte/Wolfgang Zeh im., 1179. o.

[35] Alkotmány 45/C. cikkely

 

2001/2. szám tartalomjegyzéke