Dolgozatom témája, a Német Szövetségi Köztársaság kormányának alkotmányos helyzete számos szempontot szolgáltat az igényes szakmai elemzéshez. A tárgyalandó intézmény súlya, szerepe, a vonatkozó tárgyi jogi szabályok jellegzetességei egyaránt érdekes fejtegetések alapjai lehetnek. De lege lata szemlélettel közelítve a témához, a munka kereteit feszegető, jövőbe tekintő alkotmányjogi kérdések (legalábbis hangsúlyos) boncolgatására természetszerűleg nem vállalkozhatom. Erre tekintettel ezúttal egy általános, az alapokat érintő analízisre teszek kísérletet.
Koncepcióm a Németország és Magyarország alkotmányos – kormányzati berendezkedése közti domináns, „axiomatikus” párhuzamok felismerésére épül. Erre figyelemmel tehát a hazai alkotmányjog vonatkozó területét is górcső alá veszem. A kifejtéshez mindenek előtt a német alaptörvény vonatkozó cikkeit, a kapcsolódó alacsonyabb szintű alkotmányjogi jogforrásokat és elsősorban német nyelvű, szakmai publicisztikákat hívok segítségül.
A megfelelő magyar szabályozásról a relevánsnak ítélt pontokon említést teszek; elsősorban a tanulságok esetenkénti megállapításának szándékával, és nem a kimerítő összehasonlítás igényével. A központi államigazgatási szerveket, valamint szűkebben a kormányt érintő, nagy horderejűnek ítélhető, 2006. évi hazai jogszabályi változások érintőleges bemutatásával a leköszönő Országgyűlés politikai – jogalkotói koncepciójának lényegi vonásait is érzékeltetem.[1] Mindezekhez a jogforrásokat, helyenként azok előterjesztői indokolását és kapcsolódó tanulmányokat használok.
Elöljáróban kiemelendő az a jogtechnikai jelenség, hogy a német alaptörvény a kormányról szóló fejezetében eltekint a feladatkörök felsorolásától, és – a magyar alkotmánnyal ellentétben – kizárólag szervezeti kérdéseket szabályoz. A kormányzati hatáskörök említésével az alaptörvény más részeiben, a többi alapintézmény és eljárási rend szabályozása kapcsán, illetve az ágazati törvényekben találkozhatunk. Tételes elemzésükre a dolgozat céljára való tekintettel sem vállalkozhatom.
A téma kapcsán elsősorban az institucionális kérdésekkel foglalkozom, így a kormányzati működés elveivel, a testületi működéssel, a felelősség elméleti kérdéseivel (többek között a miniszteri felelősség problematikájával), befejezésül pedig a hazai központi közigazgatási reform alapvető elemeinek bemutatásával, valamint az EU-tagságból eredő kihívásokkal.
I. Alkotmányos alapok a német közjogban
Mindenekelőtt – rendszertani alapvetésként is – röviden vázolom a német alkotmányos rendszer főbb vonásait meghatározó sajátosságokat.
A német föderális állami berendezkedés elméleti jelentéstartalma kettős: egyfelől a szövetségi állam és a tartományok közti „vertikális hatalommegosztásról”, másfelől – államjogi aspektusból nézve – a hatalmi ágak megosztásából fakadóan „horizontális hatalommegosztásról” is beszélhetünk. Utóbbi esetben a klasszikus törvényhozó – végrehajtó – igazságszolgáltató hármasságra gondolunk.[2]
Az államszervezeti alapelveket a konkrét megjelenésükben vizsgálva az alkotmányos szerveket két kategóriába sorolhatjuk: a Bundestag (Szövetségi Gyűlés) és a Bundesregierung (Szövetségi Kormány) képezik az unitárius elemeket, a Bundesrat (Szövetségi Tanács) és a tartományi szervek pedig a föderális jelleget hordozzák.
1) A legfőbb alkotmányos szervek
Az alábbiakban – bevezetőként és érintőlegesen – rövid áttekintést nyújtok a legfelsőbb szövetségi állami szervekről és főbb feladataikról. Elöljáróban felidézhetjük Thomas Ellwein gondolatát, mely szerint az (1949. évi) alkotmányozó „szeretete a kormányt, gondoskodása a parlamentet, bizalmatlansága pedig az államfőt érintette”[3]. A német alkotmányos berendezkedés szemléletes összefoglalásaként Ellwein a „fékek és egyensúlyok” megvalósult rendszerét díjazza, melyet a kormány központi szerepe mellett a törvényhozó testület kimunkált ellenőrzési jogosítványai, illetve a szövetségi elnök jogköreinek formális mivolta határoznak meg.
A Bundestag (Szövetségi Gyűlés) mint a népképviselet négy évre választott szerve, a hagyományos törvényhozási és kormány-ellenőrzési szerepet tölti be. Ebbéli minőségében megválasztja a szövetségi kancellárt, akit - a későbbiekben kifejtendő – konstruktív bizalmatlansági indítvány révén eltávolíthat (ill. lecserélhet), másrészt a parlamenti jog több eszközével élve a végrehajtó hatalom fölötti parlamenti ellenőrzést is gyakorolja. A német választási rendszer arányos és vegyes jellegéből fakadóan listás és egyéni képviselőkből alakul meg ez a testület; jelenlegi létszáma 614.[4]
A szorosan kapcsolódó Bundesrat (Szövetségi Tanács) a tartományi kormányok küldötteiből alakuló, ilyenformán a föderatív elemet jelentő testület, amely a tartományi partikuláris érdekek szövetségi színtéren való megjelenítésének fóruma. A szövetségi törvényhozás folyamatában bizonyos törvények esetében „vétójoggal” rendelkezik[5]. Az alaptörvény megfogalmazásában a Bundesratban a tartományok a törvényhozás és a közigazgatás, valamint az európai uniós ügyek intézésének részeseivé válnak. Minden tartomány a lakosságszámával arányosan, de legalább három küldöttet delegál, akik tartományonként egyhangúlag kötelesek szavazni. A küldöttek visszahívhatók, ellentétben a Bundestag képviselőivel, akik szabad mandátummal rendelkeznek.
Amennyiben a Bundestag és a Bundesrat egy konkrét törvényjavaslat kapcsán eltérő álláspontra helyezkedik – ez különösen gyakran előfordulhat abban az esetben, ha eltérő politikai színezetű a többség a két testületben - , akkor a Vermittlungsausschuss (Közvetítő Bizottság) jut szerephez, és törekednie kell az egyezség kialakítására.[6]
A Bundesregierung (Szövetségi Kormány) a végrehajtó hatalom csúcsán álló szerv, egyben az állami politika legfőbb irányítója. Vezetője a kancellár, akit a Szövetségi Gyűlés választ.
A Bundespräsident (Szövetségi Elnök) a német állam fejeként elsősorban alkotmánytechnikai szerepkör betöltésére hivatott. Reprezentációs feladatain kívül törvény-kihirdetési, kinevezési, kegyelmi jogosítványokkal is rendelkezik. Öt évre szóló megválasztását egy különleges testület, a kizárólag erre az alkalomra összehívott Bundesversammlung[7] végzi, amelynek valamennyi parlamenti képviselő és ugyanilyen számban a tartományi parlamentek küldöttei a tagjai. Az elnök megválasztásához a Bundesversammlung tagjainak egyszerű többsége kell, ám ha ez két fordulóban sem jön létre, a harmadik körben legtöbb szavazatot kapott jelölt lesz az államfő. Az alaptörvény 61. cikke az elnök alkotmánybíróság előtti megtámadásának lehetőségét szabályozza: a Szövetségi Gyűlés vagy a Szövetségi Tanács kétharmados szavazati aránnyal a Szövetségi Alkotmánybíróság előtt „beperelheti” az államfőt, amennyiben az az alaptörvény, vagy más törvény szándékos megsértésével gyanúsítható. Az eljárás következménye a hivataltól való megfosztás (Amtsverlust) lehet. További érdekesség az államfő helyettesítésének szabályozása: erre a Bundesrat, tehát a föderatív szerv elnöke jogosult, nem pedig az unitárius jellegű törvényhozás, a Bundestag elnöke.[8]
A Bundesverfassungsgericht (Szövetségi Alkotmánybíróság) az alaptörvényben meghatározott eljárási rend alapján alkotmányértelmezési és – bizonyos esetekben – jogvitákat eldöntő funkciót tölt be. Két szenátusra tagolódik, melyeknek nyolc-nyolc bíró a tagja. Megválasztásuk fele-fele arányban a Bundestag, ill. a Bundesrat kompetenciája; az előírt szavazati arány kétharmados.[9]
A Közös Bizottságra rendkívüli (háborús) helyzetekben egy tulajdonképpeni „vészparlament” szerepe hárul, amennyiben a Szövetségi Gyűlés és a Szövetségi Tanács már nem tud cselekedni. Tagjai kétharmad részben a Bundestag képviselői, egyharmad részben a Bundesrat küldöttei. Az előbbiek nem lehetnek a kormány tagjai, az utóbbiak pedig nincsenek utasításokhoz kötve.[10] A testület csekély fokú ismertsége abból következhet, hogy ezidáig még nem volt szükség a megalakítására. A magyar berendezkedésben a Honvédelmi Tanács rendelkezik hasonló hatáskörrel, amely rendkívüli állapot idején a köztársasági elnök, a kormány, valamint az országgyűlés által átruházott jogokat gyakorolja.[11]
Államelméleti kiindulópontként szolgál a német alaptörvény (Grundgesetz, a továbbiakban rövidítve: GG) 20. cikkének (2) bekezdése, amely kimondja a hatalommegosztás klasszikus alapelvét: az államhatalmat „a törvényhozás, a végrehajtó hatalom és az igazságszolgáltatás különleges szervei gyakorolják”. Természetesen a gyakorlatban itt sem egy merev elválasztás érvényesül; a törvényhozó és a végrehajtó hatalmi ágak ugyanis összefonódnak – személyi-szervezeti és funkcionális szempontból egyaránt. Így például a törvényhozás folyamatában a Szövetségi Gyűlésen és a Szövetségi Tanácson kívül a Szövetségi Kormány és az államfő is érintett, akárcsak a magyar rendszer hasonló funkciójú alkotmányos intézményei. Sőt, nem csupán a törvényhozó testület rendelkezik jogalkotó kompetenciával, hanem – kormányrendeletek, ún. Rechtsverordnungen formájában – a kormány is alkothat jogszabályokat. (GG. 80. cikk)
A szövetségi kancellárt a Szövetségi Gyűlés (Bundestag) választja meg, és a továbbiakban ennek a testületnek a bizalmától függ. A Szövetségi Kormány tagjai egyszersmind a Bundestag tagjai is lehetnek; erre vonatkozóan nincs kizáró szabály.
A kormány és a harmadik hatalmi ág, az igazságszolgáltatás közötti alkotmányjogi kapcsot az a szabályozás jelenti, amely alapján a legfelsőbb szövetségi bíróságok bíráinak megbízatásáról az aktuálisan hatáskörrel rendelkező miniszter dönt, egy ún. „bíróválasztó bizottság” közreműködésével. (GG. 95. cikk (2))
A fenti példákkal húzom alá azt a jelenséget, hogy a német közjogi intézmények hatékony működésének feltételét a német alkotmány és alkotmányjog is a szervek közötti kooperációban, formalizált együttműködésben látja. Jogelméleti kontextusban ezt úgy fogalmazhatjuk meg a téma kapcsán, hogy a parlamentáris kormányzati rendszer Németországban a mindenkori parlamenti többség és a kormány kooperációján nyugszik, amelyben a kormány játssza az aktívabb, kezdeményezőbb szerepet, a törvényhozásbeli többsége pedig a támogatást, egyszersmind a korrigálást biztosítja. Ez a „Gesamthandsthese”-tétel: az államvezetés együttműködési folyamatként és dialógusként való ábrázolása.[12] Fontos ugyanakkor emlékeztetni a hatályos berendezkedés okaira, melyek egyszersmind a weimari időszak szomorú tanulságai: a túl erős szövetségi elnök, a túl gyenge kancellár, és a hozzá képest túl domináns és konszenzusra képtelen parlament alkotta alkotmányos szisztéma magában hordozta a sikertelenség jegyeit. A legújabb kori német kormányzati rendszer (alaptörvényi) szabályai ebből a történelmi „kataklizmából” kiindulva különös figyelmet fordít a hatékony kormányzás lehetőségére.[13]
A német államelméleti nyelvhasználat megkülönbözteti a kormány alkotmányos intézményének kétfajta jelentését: a formális – szervezeti értelmezés szerint a kormány a végrehajtó hatalom csúcsát képező állami szerv; a materiális – funkcionális fogalom az államélet alapvető politikai kérdéseivel foglalkozó államhatalmi központként írja körül a kormányt.[14]
A kormány és a közigazgatás elhatárolása szempontjából érdemes utalnunk Alfred Katz-nak arra a megállapítására, amely szerint a végrehajtás negatív definiálásból fakadóan a kormány – a törvényhozást és az igazságszolgáltatást követően az állami hatalom és funkciók maradékával rendelkezve – az állami irányítás alakító, koordináló politikai szerve; a közigazgatás pedig a kormány által (is) hozott politikai döntések és jogi normák függésében és szorításában működő rendszer.[15]
Ehhez kapcsolódóan érdemes utalni a magyar alkotmánytan lényeges axiómájára is, amely szerint a közigazgatás – végrehajtás egészéért való politikai és jogi felelősségnek a törvényhozás előtt valamilyen formában fenntarthatónak kell lennie.[16] Ezért aztán a közigazgatási jog különös részét képező ágazati törvények kivétel nélkül miniszteriális felügyeleti jogköröket telepítenek.
Tételes jogi háttérként szolgál a német alaptörvény VIII. fejezete a szövetségi törvények végrehajtásáról, valamint a szövetségi közigazgatásról. Ennek keretében nyer szabályozást a kormány felügyeleti jogköre a szövetségi törvények végrehajtására vonatkozóan, illetve egyrészről a felhatalmazáson alapuló, másrészről a közvetlen tartományi igazgatás.
A német kormány az államirányítással megbízott alkotmányos szervként a végrehajtó hatalom élén áll. Ebbéli minőségében vezeti a bel- és külpolitikát, határozza meg annak fő vonásait. Ennek eszközeként törvényjavaslatokat nyújt be a Bundestag-hoz, rendeleteket alkot, és felügyeli a tartományok végrehajtó tevékenységét is. (GG. 84. cikk (3))
A kormányon belüli munka- és felelősség-megosztással kapcsolatosan három elvet említ a szakirodalom: a kancellár kormányfőként meghatározza a kormányzati politika irányvonalát (kancellári elv - „Kanzlerprinzip”); ezeken az irányvonalakon belül az egyes szakminiszterek az ügykörükön belül saját hatáskörükben önállóan járnak el (tárca-elv – „Ressortprinzip”, egyben a kancellári elv korlátja és negatív oldala, hiszen a fő irányvonalak kijelölése nem öleli föl pl. a miniszter kompetenciájába tartozó olyan személyi kérdéseket, mint a politikai államtitkár felmentése stb.); a miniszterek közti esetleges véleményeltéréseket illetően pedig a kormány mint testületi szerv foglal állást és dönt (testületi elv – „Kollegialprinzip”).[17]
A kancellár egyébiránt a kormány által elfogadott és a szövetségi elnök által jóváhagyott ügyrend alapján tevékenykedik (GG. 65. cikk utolsó mondata).
A kormányfő erős pozíciója nem csupán a kancellári elvre vezethető vissza, hanem arra a szabályozásra is, hogy a kormány tagjai közül egyedül őt választja meg a Bundestag – az egyes minisztereket az ő javaslatára az államfő nevezi ki. És bár a kancellár és a miniszterek egyaránt a parlamentnek felelősek, a Bundestag nem kényszeríthet egy minisztert a távozásra, hanem csupán a kancellár személyével kapcsolatban vethet fel kifogást (erre szolgál a konstruktív bizalmatlansági indítvány jogintézménye, amelynek keretében a parlament a kancellár felmentéséről csak az utódjának megnevezésével egyidejűleg dönthet).
Mindemellett kiemelendő az a politológiai – államelméleti tény, hogy a kormány cselekvési képessége alapvetően a bundestag-i többség támogatásától függ; csak így képes ugyanis az általa kezdeményezett törvényeknek parlamenti támogatást szerezni. Ennek következtében viszont a legfontosabb intézkedésekről előzetes egyeztetés folyik, adott esetben a koalíciós pártok között, így aztán a kormány és a törvényhozás helyzete ténylegesen sokat gyengült. Ez a jelenség a modern demokráciákban mindenhol érzékelhető, a magyar viszonyok is ezt mutatják. A politika „bináris kódja” ezt a modellt tartalmazza: a kormány és az ellenzék, a többség és a kisebbség kettősségére építi fel a parlamentáris demokráciák működési mechanizmusát.
A német kormány, lévén testületi szerv, a kancellárból mint tulajdonképpeni miniszterelnökből és a miniszterekből áll (GG. 62. cikk). Az alkotmány a kancellár megválasztásának és kinevezésének kérdésével foglalkozik részletesen.
1. A kancellárt a szövetségi elnök javaslatára a Bundestag választja meg. Ebben a kérdésben a határozat vita nélkül születik („ohne Aussprache”). Megválasztott kancellár az, aki a Bundestag tagjai többségének szavazatát elnyeri. Ezt a személyt a szövetségi elnöknek ki kell neveznie. (GG. 63. cikk (1), (2))
Az alaptörvény részletes „védintézkedési tervet” vázol föl arra az esetre, ha a választási procedúra nem zajlana zökkenőmentesen. Amennyiben ugyanis a jelölt nem kap többségi támogatást, a Bundestag az első szavazást követő tizennégy napon belül új jelöltet választhat meg. Ha ebben az intervallumban sem sikerül választani, akkor haladéktalanul (!) következik egy újabb szavazás, ahol az lesz a kancellár, aki a legtöbb szavazatot kapta. Ha ez a szavazatmennyiség egyben a parlamenti többséget is jelenti, akkor az államfőt kinevezési kötelezettség terheli, méghozzá hét napon belül. Amennyiben viszont a többségi szavazatszám kevesebb a képviselők felének számánál, az államelnök választhat két lehetőség közül: vagy kinevezi ezt a személyt (mondhatni mindennek dacára), vagy pedig feloszlatja a Bundestagot. Ennek a szabályozási modellnek nyilvánvalóan az a célja, hogy biztosítsa a kormányfői tisztség betöltését és ezáltal a politikai rendszer és az alkotmányos berendezkedés stabilitását. A kancellári típusú kormányzati működés alapvető eleme maga a kancellár, ezért a bizonytalanság elkerülése fontos érdek.[18] A fent kifejtett passzusok mind az államfő, mind a parlament szempontjából korlátokat állítanak föl: a szövetségi elnöknek ugyanis alapvetően kinevezési kötelezettsége van, a Bundestagnak pedig meg kell egyeznie egyetlen jelöltben, amennyiben a képviselők nem akarják kockáztatni mandátumukat.[19]
A magyar jogrend a kormányfő megválasztásával kapcsolatban, ha úgy tetszik, szigorúbb „vészforgatókönyvet” alkalmaz: ha a Kormány megbízatásának megszűnése esetén a köztársasági elnök által miniszterelnöknek javasolt személyt az első személyi javaslat megtételének napjától számított negyven napon belül az Országgyűlés nem választja meg, a köztársasági elnök a parlamentet feloszlathatja.[20] Ez tehát egy striktebb szabályozás, ám hangsúlyos eleme a Kormány megbízatásának megszűnése mint kiváltó ok.
2. Ahogy a következőkben látható, a kormányalakítás folyamatában a német alaptörvény a Szövetségi Gyűlésnek és a kancellárnak szán meghatározó szerepet.
A német kormány minisztereit a kancellár javaslatára az államfő nevezi ki és menti fel – választási procedúra tehát nincsen. (Ennek kapcsán elegendő visszautalni a kormányfő és a miniszterek viszonyára, a politikai hierarchiára, illetve ennek későbbiekben megemlítendő [alkotmány]jogi vonatkozására.) A szövetségi elnök formális kinevezési jogosítványa a kancellár dominanciáját erősíti.
A német alaptörvény a kancellár helyettesítésének problematikáját egyetlen mondattal szabályozza: a GG. 69. cikk (1) bek. szerint a kancellár az egyik minisztert nevezi ki helyetteséül. Ezzel lényegében az alkancellári tisztség jön létre (Vizekanzler), ezt a szóhasználatot azonban maga az alaptörvény elkerüli; talán abból a megfontolásból, hogy az aktuális kormányzati politikai akaratra bízza a pozíció tartalmának kitöltését. A helyettesítés ugyanis nyilvánvalóan jelentheti egyrészről a formális eljárást, ugyanakkor járhat dominánsabb politikai szerepkörrel is. A GG. 69. cikk (3) bek. kimondja, hogy a szövetségi elnök kérelmére a kancellár, valamint bármelyikük kérelmére valamelyik miniszter kötelezetté válik arra, hogy az elnök ill. a kancellár utódjának kinevezéséig az ügyvezetői feladatokat ellássa. A szövetségi köztársaság történetében egyetlen alkalommal fordult elő, hogy az alkancellár ügyvezetőnek előlépve a kancellár hatásköreit gyakorolta: 1974. május 7. és 16. között Walter Scheel helyettesítette Willy Brandt-ot, aki a GG. 69. cikk (3) bek. alapján kérte a szövetségi elnöktől, hogy mentse fel hivatalából.[21]
A magyar alkotmány hasonló megoldást alkalmaz, és lényegében ugyanezt mondja ki: „A miniszterelnököt az általa kijelölt miniszter helyettesíti”.[22] Mindazon esetekre nézve, amikor a miniszterelnök személyével kapcsolatos ok miatt szűnik meg a kormány megbízatása, a magyar alaptörvény a kijelölt minisztert nevezi meg a kormányfői hatáskörök gyakorlójának, az új miniszterelnök megválasztásáig.[23] Fontos jelenség ugyanakkor, hogy ez a közjogi szabályozás nem jelenik meg a gyakorlatban jogi relevanciával: a kancellár- ill. kormányfő-helyettes személye politikai hangsúlyt kap, és kívül esik a közjogi felelősség rendszerén, a német és a magyar rendszerben egyaránt.[24]
3. Politikai szempontból bővebb említésre méltó intézmény az ún. „államminiszteri” tisztség (Staatsminister). Törvényi elnevezése „politikai államtitkár” (politischer Staatssekretär), a köznyelv azonban inkább államminiszternek hívja[25]. Az ezen tisztséget szabályozó törvény szerint a politikai államtitkár tagja a Bundestag-nak; ez alól csak a kancellária államtitkára lehet kivétel (ParlStG 1. § 2. tagm). Kinevezésük a kancellár javaslatára, a miniszter egyetértésével történik, feladatuk pedig a miniszter támogatása feladatainak teljesítésében (ParlStG 1. § (2) bek.), különösen a miniszter képviselete a Bundestag ülésein.[26] Ebből következően a miniszternek utasítási joga van államtitkárával szemben. A politikai államtitkár megbízatása felmentéssel, a miniszter megbízatásának megszűnésével, illetve parlamenti képviselői tisztségének elvesztésével ér véget (ParlStG 4. § (1) bek.). Államminiszterek a kancellárián is tevékenykednek, ahol tehát a kormányzati központ részei, és ilyen minőségükben tanácsadói, stratégiai szerepet töltenek be a kormányfő mellett. A jelenlegi Merkel-kormány kancelláriáján három államminiszter dolgozik: az egyik a bevándorlás, a menekültek és az integráció ügyéért felelős, a másik a Szövetség és a tartományok „koordinálásáért”, a harmadik pedig kulturális és médiaügyekért.[27] Látható tehát, hogy a mindenkori kormányzati politika hangsúlyos pontjai közjogilag is premizálva vannak azáltal, hogy kiemelt képviseletet kapnak a kormányzati struktúrában. Magyarországon is megfigyelhető – különösen talán 1998 óta – ez a fajta törekvés; a magyar Miniszterelnöki Hivatal politikai államtitkári szinten emelte a fókuszba a kormányzati prioritásokat. A létszám duzzadása egyszersmind a politikai „zsákmányszerzés” pregnáns megnyilvánulása. A jelenleg hatályos állami vezetői szabályozás, valamint a megfigyelhető (politikai) gyakorlat alapján az iménti megállapítás a szakállamtitkárokra vonatkoztatható elsősorban. [28]
4. Elkülönülő tisztség a közigazgatási államtitkári beosztás (beamteter Staatssekretär), amelynek viselője a miniszternek alárendelt szerveket vezeti, egyszersmind képviseli is a minisztert ezen szervek előtt.[29] Ő a felelős a miniszter rendeleteinek végrehajtásáért. A közigazgatási államtitkár köztisztviselői jogviszonnyal rendelkezik, ebből következően a szigorú összeférhetetlenségi szabályok sorában pl. a parlamenti képviselői mandátum tilalmát is megtaláljuk. Hivatali státusza független a miniszterétől.[30]
5. A kormánytagok hivatali idejét a Grundgesetz egyrészt az új Szövetségi Gyűlés megalakulásához, másrészt a kancellár pozíciójához köti (GG. 69. cikk (2) bek.). A magyar alkotmány hasonlóképp jár el, viszont a kormány és a miniszterek hivatalvesztésére vonatkozó szabályokat strukturáltabban jeleníti meg: a 33/A. § és a 33/B. § foglalkozik a)-tól f)-ig terjedő pontokban a megszűnés eseteivel, melyek számszerűleg is kifejezik a magyar szabályozás pontosabb jellegét. A politikai gyakorlat azonban lényegét illetően megegyezik mindkét országban – és a modern parlamentáris demokráciákban – annyiban, hogy a kancellári típusú kormányzásból kiindulva a miniszterek sorsa a kormányfőtől és annak döntésétől függ. Ebben a tekintetben a parlamenti többség csupán informális befolyással bír, és döntő szerepe kizárólag a kormányfő elmozdításában lehet.
A kormány tagjainak jogállásáról három forrásból tájékozódhatunk: egyfelől magából az alaptörvényből, másrészt a Kormány tagjainak jogállásáról szóló törvényből, harmadsorban a kormány ügyrendjéből.
1) A jogállásra vonatkozó általános szabályok
A Kormány tagjainak jogállásáról szóló törvény (Bundesministergesetz, a továbbiakban rövidítve BMinG) 1. §-a kimondja, hogy a kormány tagjai a Szövetséggel közjogi hivatali viszonyban állnak (öffentlich – rechtliches Amtsverhältnis). Nem minősülnek tehát köztisztviselőknek, ugyanakkor a köztisztviselőkre vonatkozó jogok és kötelezettségek közül jópár őket is illeti/terheli, például[31]:
· Kinevezési és felmentési okirat kézhezvétele
· Hivatali eskü letétele
· Titoktartási kötelezettség
· Tanúzási engedély kérésének kötelezettsége
· Különleges ellátási igények
· Más hivatalok és foglalkozások betöltésének alapvető tilalma
· Napidíj és útiköltség térítésére való igény
A köztisztviselőkkel ellentétben a kormánytagokkal szemben fegyelmi eljárás nem indulhat (BMinG. 8.§). Amint arra Sári János rámutat, a kormánytagok felelőssége a kancellárral szemben nem közhivatalnoki felelősség, így tehát esetükben a közhivatalnokokra érvényes felelősségi törvény alkalmazása is kizárt[32]. Összeférhetetlenség áll fenn valamely tartományi kormányban betöltött tisztséggel (BMinG. 4.§), és a köztisztviselői vagy bírói tevékenységgel (BMinG. 18.§).
Mentelmi jogot a kormány tagjai csak akkor élveznek, ha a Szövetségi Gyűlésnek vagy valamely tartományi parlamentnek is tagjai, és csak ebbéli minőségükben. A magyar szabályozásban ez a passzus pl. a vagyonnyilatkozat-tételi kötelezettségben fennálló különbségben is tettenérhető.
2) A kancellár kiemelt intézménye
Érdemes behatóbban megvizsgálni a kancellár vezető szerepének alkotmányos hátterét. Az alaptörvény konkrét szabályozások révén tette egyre erősebbé a kormányfői tisztséget:
· egyedül a kancellárt választja meg a Szövetségi Gyűlés (GG. 63. cikk)
· a politikai irányvonal meghatározásának joga (Richtlinienkompetenz) egyben a parlament előtti felelősségvállalási kötelezettséget is jelent (GG. 65. cikk 1. mondata)
· csak ellene lehet bizalmi szavazást lefolytatni (GG. 67. cikk)
· csak ő kérhet bizalmi szavazást maga ellen (GG. 68. cikk)
· megbízatásának megszűnésével a miniszterek megbízatása is megszűnik (GG. 69. cikk 2. bek.)
· ő egyedül jogosult egyik miniszterét helyetteséül kinevezni (GG. 69. cikk (1))
· az ő ellenjegyzése bármely miniszteri ellenjegyzést helyettesíthet (GG. 58. cikk 1. mondata)
· egyedül ő kezdeményezheti a Szövetségi Gyűlés és a Közös Bizottság összehívását (GG. 39. cikk (3) 3. mondata)
A fentieken kívül a kormány ügyrendje (Geschäftsordnung der Bundesregierung, a továbbiakban röv.: GeschOBreg.) is tovább erősíti a kancellári dominanciát[33], például az alábbi rendelkezések révén:
· amennyiben kétség merül fel a Kanzlerprinzip és a Ressortprinzip elvének alkalmazása tárgyában, úgy a kancellár döntését kell kikérni;
· a kancellár kizárólagos joga és kötelessége a kormányzás irányának kézbentartása (Leitungskompetenz)[34];
· ezzel összefüggésben a minisztereket tájékoztatási kötelezettség terheli minden olyan intézkedésről és tervről, amelyek a kormányzás irányvonalait és a kormány ügyrendjét befolyásolhatják;
· a kormányüléseken kialakuló szavazati egyenlőség esetén a kancellár szavazata dönt, egyben ő határozza meg a kormányhatározatok szövegének végleges változatát;
· elsődlegesen a kancellár képviseli a kormányt a külkapcsolatokban;
· a kormánybizottságok elnöki feladatait alapvetően a kancellár látja el…
Volker Busse külön kiemeli a kancellárt megillető „szervezési hatalmat” (Organisationsgewalt), amely alapján a kormányfő – elsődlegesen a GeschOBreg. 9.§-a alapján – fő vonalaiban meghatározhatja az egyes miniszterek feladatkörét.[35] Az aktuális szervezeti struktúra forrásai Busse kategorizálásban az alábbiak[36]:
· A kancellár szervezeti ügyekben hozott rendelkezései
· Az egyes feladatkörök elosztására vonatkozó tervezetek, melyek a tárcaelv alapján kijelölik az egyes miniszterek főbb hatáskörét
· Az évenkénti költségvetési törvény, amely az egyes tárcák működésének pénzügyi feltételeit teremti meg.
A német rendszer tehát a „kancellárnak van kormánya” – elvre építkezik, ami leginkább a mandátumfosztás feltételrendszerében tükröződik. A parlamenti többség ugyanis kizárólag abban az esetben foszthatja meg a kancellárt a hivatalától, ha egyidejűleg gondoskodik az új kormányfő személyéről. Ez a jogintézmény, a konstruktív bizalmatlansági indítvány (GG. 67. cikk) a kancellárhoz kötött kormány képét erősíti. A kancellár menesztésével az egész kormány megbízatása megszűnik, és az új kancellár megválasztásával megkezdődik az új kormány megalakításának folyamata. Ennek az eljárási rendnek az átvételével a magyar állami - kormányzati berendezkedés is a miniszterelnöki politikairányítás és dominancia felé terelődött.
A modern parlamentáris rendszerekben a törvényhozás és a kormány közti kapcsolat leglényegesebb eleme a politikai bizalom. Az alkotmányos struktúrát ez a jelenség alapvetően meghatározza; a magyarországi viszonyokban is érzékelhető a pártelvű (de elviekben nem pártérdekű!) „politikacsinálás” gyakorlata. A kormányzás profilját napjainkban egyértelműen a kormányfő személyéhez, az általa megvalósított (ill. keresztülvinni kívánt) politikához kötik. Ebben az összefüggésben utal Manfred G. Schmidt is a (politológiai) elemzésekben bevett „kancellár-demokrácia” kifejezésre[37].
3) A testületi működés lényegi szabályai
A kománytagság természetszerűleg együtt jár a kormányüléseken való részvétellel is. A kormány ügyrendje a következő személyeket jelöli meg az ülések „rendes résztvevőiként”:
· a Szövetségi Kancellári Hivatal vezetője
· a kancellár politikai államtitkára
· a Szövetségi Elnöki Hivatal vezetője
· a sajtófőnök
· a kancellár személyes tanácsadói
· a jegyzőkönyvvezető.
A résztvevők körének felsorolása nem zárt; a fentieken kívül a koalíciós pártok vezetőségének tagjai, szakértői is kaphatnak eseti meghívást az ülésekre, ám szavazati joggal természetesen kizárólag a kormánytagok (a kancellár és a miniszterek) rendelkeznek.
A testületi működés fogalmi eleme a közös döntések meghozatala. A német alaptörvény számos esetre nézve ír elő „kollegiális döntést”, azaz a kormány testületi határozathozatalát. Néhány példa:
· a miniszterek közti véleményeltérés esetére (GG. 65. cikk 4. mondata);
· törvénytervezetek beterjesztésekor (GG. 76. cikk (1));
· a Szövetségi Tanács összehívásához (GG. 52. cikk (2));
· a Közvetítő Bizottság összehívásához (GG. 77. cikk (2));
· általános jellegű közigazgatási határozatok kibocsátásához (GG. 32. cikk (3));
· a költségvetéssel kapcsolatosan (GG. 110., 113., 114. cikkek);
· kényszerintézkedések alkalmazásához (GG. 37. cikk);
· hadifegyverek engedélyezéséhez, gyártásához, forgalomba hozatalához (GG. 26. cikk (2));
· a Szövetségi Alkotmánybírósághoz való forduláshoz (GG. 18. cikk);
· a veszélyhelyzetekben szükséges különleges hatáskörök gyakorlásához (GG. 35. cikk (3)) …
A felsorolt példák esetén (is) természetesen többségi döntéshozatal szükségeltetik, és az így meghozott határozatok a kancellárra és a miniszterekre kötelező érvényűek.[38]
A kormány saját szervezeti – intézményi ügyeinek a kezelésében széles játékteret élvez: kibocsátja a működési szabályzatát; a kancellár határozza meg a minisztériumok számát és feladatkörét; az egyes minisztériumok konkrétabb ügykörének a kialakítása a szakminiszterek feladata.
Sári János elméleti megközelítésében a kormány két minőségének megkülönböztetését idézi föl. Jogi minősége szerint a kormány nem testületi szerv – ellentétben a szocialista alkotmányozással és az általa létrehozott hierarchikus kormányfő-miniszterek viszonnyal. Politikai szempontból azonban a szolidaritás elve fűzi át a viszonyrendszert, melyben a miniszterelnökhöz és a többi miniszterhez fűződő kapcsolat a pártpolitikai rokonságon alapul.[39] A pártelvű kormányzás modern gyakorlatában a kormányt alkotó párt(ok)hoz kötődnek a kormánytagok, tipikusan párttagság, párttisztség, képviselői mandátum révén. A szerző ugyanakkor rámutat arra, hogy a testületiség meghaladott alkotmányjogi elve helyenként még mindig a figyelmes jogszabály-értelmezői szem elé kerül: a kormány ügyrendjében ugyanis a feladatok és hatáskörök testületként való gyakorlása tételeződik, és az ügyrendben részletezett kapcsolódó eljárási formák ugyancsak a mai napig hatályosak (egyenlő szavazati jog, szavazattöbbséggel történő döntéshozatal, a miniszterelnök döntő szavazata stb.). Sári János ezt a terminológiát ellentétbe állítja a konstruktív bizalmatlanság elvével, melynek tartalma a miniszterelnökre vonatkozik, így tehát a testületiség elvét lényegileg iktatja ki a kormány belső viszonyrendszeréből. Az ellentét feloldását nyilván az ügyrend és a hasonló, alacsonyabb szintű jogforrások kiigazításában láthatjuk.[40]
Mint már a bevezetőben utaltam rá, a német alaptörvényben nincs általános meghatározás a kormány funkcióira és a hatáskörére nézve. A működést meghatározó, fentebb kifejtett alkotmányos elvekből kiindulva annyi azonban leszögezhető, hogy a kormány több, mint a mindenkori parlamenti többség kifejezője; egy olyan önálló hatalmi entitás, amely számára mindenkor biztosítani kell a népnek és a parlamentnek felelős kormányzás képességét és lehetőségét.
1) Tételes hatásköri szabályozás a német alaptörvényben
Ha a kormányzati tevékenységet történelmi távlatokban vizsgáljuk, megállapíthatjuk, hogy a következő jelzők, mint jellemvonások nagyjából-egészében állandósultak: államvezető, integráló, alkotó – tervező, koordináló, kezdeményező, előretekintő. Napjainkban is ezekből áll össze a kormányzás, ez jelenti a sava-borsát. Talán még pregnánsabban jelennek meg ezek a vonások a közigazgatásban (itt a hivatali apparátus kezelésére, a személyzeti politikára gondolok elsősorban), valamint a külügyek, a külpolitika alakításában.
Az alábbiakban a Grundgesetz által nevesített, illetve érintőlegesen szabályozott kormányzati feladat- és hatásköröket tekintem át.
- Az alaptörvény 37. cikke egy különös jogintézmény, a „szövetségi kényszer” alkalmazását teszi lehetővé abban az esetben, ha valamely tartomány az alaptörvényből vagy más szövetségi törvényből eredő kötelezettségének nem tesz eleget. Ilyenkor a szövetségi kormány – a Bundesrat, tehát a föderatív népképviseleti szerv hozzájárulásával – megteheti a szükséges intézkedéseket annak érdekében, hogy az érintett tartományt kötelességei teljesítésére ösztönözze. A szövetségi kényszer alkalmazása során a kormány valamennyi tartomány és hatóság fölött utasítási joggal rendelkezik.
- Kiemelendő az alaptörvény 65. cikke, amely a fegyveres erők feletti parancsnoki hatalmat szabályozza, a honvédelmi miniszter hatáskörébe utalva azt. Ez a hatalom mindenekelőtt a hadi szövetségek kötésére, a hadi csapatok felszerelésére, a katonák kiképzésére, a hadügyi ellenőrzésre és a tartalékképzésre terjed ki. A 115. cikk ugyanakkor a kancellár hatáskörébe utalja a parancsnoki hatalmat hadiállapot idején. Az államfőnek is vannak jogosítványai e téren: ő nevezi ki és menti fel a tiszteket és altiszteket, rangot adományoz, kihirdeti a hadiállapotot.[41] Magyarországon a honvédség irányítását az Alkotmány az országgyűlés, a köztársasági elnök és a kormány hatáskörébe utalja.[42] Amint arra Sári János rámutat, ez a fajta hatáskörelosztás a kölcsönös ellenőrzés – pesszimistább szempontból a kölcsönös bizalmatlanság – jegyében történt.[43]
- A jogalkotási folyamatban a kormány előterjesztői szerepkört gyakorolhat, törvénykezdeményezési joga van tehát, a Bundestag képviselői és a Bundesrat mellett (GG. 76. cikk (1) bek.).
- Törvény felhatalmazása alapján a szövetségi kormány, annak minisztere, vagy a tartományi kormány rendeletet alkothat. A felhatalmazásnak rendelkeznie kell a tartalomról, a célról, valamint a terjedelemről. A jogalapot pedig a megalkotott rendeletnek kell tartalmaznia (GG. 80. cikk (1) bek.).
- A szövetségi törvények végrehajtásával összefüggésben a kormány a Bundesrat jóváhagyásával „általános közigazgatási előírásokat” (allgemeine Verwaltungsvorschriften) bocsáthat ki. Emellett felügyeli a tartományok jogszabály-végrehajtó tevékenységét. Ebből a célból a kormány megbízottakat küldhet a tartományok legfelsőbb szintű hatóságaihoz. A végrehajtás során feltárt hiányosságok kiküszöbölésének elmaradása azzal járhat, hogy a Bundesrat – a kormány vagy a tartomány indítványára – határozatot hoz a tartományi jogsértésről. Ez a határozat pedig a szövetségi alkotmánybíróságnál támadható meg. (GG. 84. cikk (2), (3), (4) bek.)
- Garanciális költségvetési jogi szabályokat tartalmaznak az alaptörvény 111-113. cikkei. Az átmeneti gazdálkodás keretében a kormány jogosult törvény által fenntartani rendelt intézményekről való gondoskodásra, törvény által elrendelt intézkedések meghozatalára, indokolt kötelezettségek teljesítésére stb., amennyiben a költségvetési év végéig nem születik meg a következő évre szóló költségvetési törvény. A költségvetésen kívüli kiadásokhoz a pénzügyminiszter előzetes jóváhagyása kell, melyet azonban kizárólag előre nem látható és nélkülözhetetlen szükséglet fedezetére adhat meg. Az olyan törvények pedig, amelyek a költségvetés kormány által javasolt kiadási oldalát növelik, vagy a jövőre nézve új kiadásokat jelentenek, a kormány jóváhagyásához kötöttek. Hasonló szabály érvényes a bevételcsökkentő törvények esetén is.[44]
2) A kizárólagos kormányzati hatáskör elméleti kérdései
Mint már fentebb említettem, részletes és érdemi - konkrét hatáskör-telepítéseket Németországban az ágazati törvényekben találhatunk. A teljesebb körű elemzés kedvéért azonban szükségesnek tartom, hogy kitérjek egy olyan alkotmányelméleti kérdésre, amely a német alkotmányjogi terminológiában kitüntetett helyet foglal el, tekintettel a precízen kimunkált közjogi hatáskör-elosztási rendszerre. A német szövetségi kormány kizárólagos hatáskörére vonatkozó elméleti és tételes jogi háttér vizsgálata érdekes tanulságokkal szolgált, melyekről – Hansjörg Götz disszertációs munkájára támaszkodva[45] – az alábbiakban nyújtok áttekintést.
A törvényhozó és a végrehajtó hatalom alkotmányjogilag szabályozott viszonyában háromféle területet különíthetünk el: egyfelől a kizárólagosan törvényi felhatalmazás alapján lehetővé váló kormányzati cselekvések körét; másodsorban azt a fajta mozgásteret, amelyben a kormány felhatalmazás nélkül, ám a törvényhozás mindenkori beavatkozási jogával számolva cselekedhet; harmadrészt pedig a kormányzati szabadságnak azt a spektrumát, amelyben a végrehajtó hatalmat semmiféle parlamenti szabályozás nem korlátozza. A vizsgálat az utóbbira terjed ki olyan szempontból, hogy az alaptörvény tételes rendelkezéseinek elemzésével próbálja meg a törvényhozó beavatkozási jogának korlátait számba venni.
A hatalommegosztás hagyományos elvi tételének alapulvételével a főbb német alkotmányos szerveket az alábbiak szerint csoportosíthatjuk:
· A Szövetségi Gyűlés és a Szövetségi Tanács képezik a törvényhozó hatalmat
· A Szövetségi Kormány és a neki alárendelt szervek gyakorolják a végrehajtó hatalmat
· A Szövetségi Alkotmánybíróság, a szövetségi bíróságok, valamint a tartományok bíróságai pedig az ítélkező hatalom letéteményesei.
A német alaptörvényt tanulmányozva ugyanakkor rögvest szembesülhetünk azzal a jelenséggel, hogy ez az elméleti felosztás az alaptörvényben nem jelenik meg a legélesebben. A GG. 50. cikke például kifejezetten tartalmazza, hogy a Szövetségi Tanács nem csupán a törvényhozásban, de a végrehajtás feladataiban is közreműködik. További ellenpéldákként sorolhatjuk a parlamenti képviselői mandátum és a kormánytagság gyakorlati összeegyeztethetőségét, valamint a GG. 80. cikkét, amely anyagi értelemben teremt jogalkotási lehetőséget a kormány számára. A német szakirodalom viszont egységes abban a tekintetben, hogy ezek a gyakorlati „hatalmi átfedések” csupán olyan mértékben megengedettek, ameddig nem szenved csorbát az alaptörvény hatalommegosztási tételének alapja.[46] Az egyes hatalmi funkciók lényegi tartalma ugyanis sérthetetlen. Ez a kitétel „Kernbereichslehre” (tkp. „a lényegi tartalom tana”) elnevezéssel honosodott meg a német alkotmányjogi gondolkodásban. Lényegéből kiindulva azt a következtetést vonhatjuk le, hogy kell lennie olyan területnek az állami tevékenységek körében, amely kizárólag a kormányzati szerveknek van fenntartva. Hansjörg Götz tehát ezeknek a kizárólagos kormányzati hatásköröknek eredt a nyomába.
A Kernbereichslehre kritikájának megalapozásaképp először is azt az axiómát kell figyelembe vennünk, miszerint az egyes közhatalmi szervek hatáskörei gyakran átnyúlnak a másik hatalmi funkció területére, azonban kell lenniük sérthetetlen lényegi tartalmaknak, melyekhez az idegen hatalmi ágak nem kerülhetnek érdemben közel; tehát kizárólag a materiális hatalmi funkció ún. peremterületén (Randbereich) kapcsolódhatnak a másik hatalmi ághoz.[47] A végrehajtó hatalmi ág elsődleges címzettje a kormány, azonban a törvényhozás is részesül a kormányzati funkciókból, tekintettel újkor szerepére: a parlament ugyanis a monarchiák polgári társadalmának népképviseleti szervéből központi politikai állami szervvé vált, elsődlegesen kormányképző szerepe révén, valamint a törvények megerősödött jogállami jellegéből fakadóan. Az alkotmányos monarchiában a politikai és társadalmi ellentét legpregnánsabban a polgári társadalom és az uralkodó között nyilvánult meg. Ebből következően a választóvonal a parlament és az uralkodó között feszült. A parlamentáris demokrácia korában azonban az ellentét nem a törvényhozás és a kormány, hanem a parlamenti kormánytöbbség és az ellenzéki kisebbség között domináns. A többségi döntéshozatal a törvényhozásban számos területen kap releváns tartalmat kormány és parlament viszonyában: tételesen a GG. 42. cikk (2) bek., a 63., 67., és 69. cikkek bizonyítják, hogy a gyakorlatban ugyanaz a többség rendelkezik a törvényhozás és a kormány felett.[48] Sem a személyi, sem a tárgyi függetlenség nem valósul meg tehát, mivel a különféle kormánybizottságokban, egyeztető testületekben, frakciókban és kabinetekben összehangolt háttérmunka folyik a kormány és a parlamenti képviselők, illetve ezek szakértői apparátusa között; illetőleg nincs kizárva, hogy a kormány tagjai egyben képviselők is legyenek, személyükben jelenhet meg tehát az összefonódás a két hatalmi ág között. Mindebből Götz nyomán mi is levonhatjuk azt a konzekvenciát, hogy a Kernbereichslehre merev tanítása a parlamentáris demokrácia viszonyai közepette nem érvényesül(het). A problematikát továbbgondolva Götz a Szövetségi Alkotmánybíróság e tárgykörben releváns határozatára [49] hivatkozik, melyben a Bundesverfassungsgericht (BverfG) kifejtette, hogy a GG. 20. cikk (2) bekezdésében lefektetett hatalommegosztási tétel arra szolgál, hogy az állami döntések lehetőleg a leginkább kompetens szervektől származzanak, amelyek szervezetük, összetételük, funkciójuk és eljárásuk alapján a legalkalmasabbak az adott döntés meghozatalára.[50] Amennyiben erre nézve hatékony mércét sikerül alkalmazni, az egyes hatáskörelosztásoknál rábukkanhatunk kizárólagos kormányzati hatáskörökre.
Elsőként rögtön a kormányképzés és –szervezés kapcsán fedezhetjük fel a kancellár kiemelkedő szerepét. Amint arra más összefüggésekben már utaltunk, a kormányfőnek kiemelkedő szerepe van a kormány személyi összetételének megválasztásában – még akkor is, ha ez a diszkrecionális joga a gyakorlatban a koalíciós kényszerhelyzetek által sokszor erősen beszűkül. Néhány alkotmányos szűkítést maga az alaptörvény is tartalmaz: amint arra Götz felhívja a figyelmet, a GG. 65a., 96., és 108. cikkei implicite előírják bizonyos miniszterek kinevezését (a pénzügy-, az igazságügy-, és a honvédelmi miniszter alaptörvényi szinten rögzített jogosítványai a miniszteri posztok állandósult kormányzati jelenlétét kívánják meg.[51] Másfelől vitathatatlan, hogy a törvényalkotó egyes feladatköröket meghatározott minisztériumokhoz telepíthet, korlátozva ezzel a kancellár irányvonalakat kijelölő lehetőségeit.[52] Ezen szűkítésektől eltekintve azonban nem létezik – és nem is nagyon létezhet – egyéb érdemi kancellári kompetencia-szűkítés. A kormányfő kormányszervezési jogosítványai tehát kizárólagos kormányzati hatáskörként értékelhetők. Analóg módon, a miniszteri „tárcaelv” (Ressortprinzip) – mely szerint az egyes miniszterek az ügykörükön belül saját hatáskörükben önállóan járnak el – nem szenvedhet el érdemi parlament általi behatárolást. A kormány ügyrendje meghatározásának diszkrecionális joga ugyancsak nem eshet törvényi korlátozás alá.[53]
A közigazgatás megszervezéséhez kapcsolódó jogkörök alkotmányos alapvetését a GG. 86. cikkének második mondata tartalmazza. A törvényalkotó erre nézve kifejezetten fenntartott magának szabályozási jogosultságot, adott esetben ugyanis a hivatalok létrehozását önálló hatáskörében végezheti el. Így tehát a parlament átfogó beavatkozási jogára tekintettel a kormány kizárólagos hatásköre nem állapítható meg. Más a helyzet a bírák, hivatalnokok, köztisztviselők kinevezésével kapcsolatban. Az államfő ehhez kötődő – a GG. 60 cikk (1) bekezdésében biztosított – jogköre ugyanis kizárólag formális jellegű; a teljesítményelv alapján kikötött jogi előfeltételek megléte esetén a szövetségi elnöknek nincs mérlegelési joga a kinevezést/hivatalfosztást illetően. Az anyagi kompetencia birtokosa a GG. 65. cikk (2) bek. alapján a feladat- és hatáskörrel rendelkező miniszter, ő tehát a „felségjog gyakorlója” (Träger der Personalhoheit),[54] egyszersmind kizárólagos kormányzati hatáskör megjelenítője.
A külügyek terén ugyancsak érdekes alkotmányjogi helyzetet figyelhetünk meg. Bár a GG. 59. cikk (1) bekezdésének első mondata a szövetségi elnök államfői jogkörébe utalja a szövetségi köztársaság nemzetközi képviseletét, amint arra Götz rámutat, ténylegesen a kormány oldalán találhatóak a súlyponti jogkörök. A GG. 24. cikk (1) bekezdése szerint a szövetség felségjogokat ruházhat államközi intézményekre. A kapcsolódó, nemzetközi jogilag releváns nyilatkozatok megtételére pedig a kormány, illetőleg annak tagjai jogosultak, és szintén a kormány jogosultsága, hogy az ilyen nemzetközi szervezetekben a tagállamokat megillető közreműködési jogokat gyakorolja.[55] Annak elkerülésére, hogy a nemzetközi kapcsolatokban az eredeti képviseleti jogkörrel felruházott államfő, és – a szakirodalomban egységesnek tekintett, a GG. 59. cikk (1) bekezdésére hivatkozott, és Götz által idézett álláspont szerint – származékos jogkörrel bíró kormány párhuzamos nemzetközi fellépése ne idézzen elő ellentmondásokat, a GG. 58. cikke ellenjegyzéshez köti a szövetségi elnök intézkedéseit, nemzetközi színtéren is. A kialakult nemzetközi és alkotmányjogi szokásjog szerint a kormány és annak tagjai nemzetközi képviseleti jogát azon esetekben tekinthetjük jogilag megalapozottnak, amikor az államfő számára expressis verbis nincs biztosítva kizárólagos hatáskör. Utóbbit csupán két esetben rögzíthetünk: szerződés parafrazálása esetén, valamint a követek fogadásakor. Minden más, nemzetközi jogilag releváns intézkedés esetén a kormány konkurráló jogköreit találhatjuk, s ez a jogi helyzet kizárólagos kormányzati hatáskörök megállapítását engedi meg. Dogmatikailag ugyanis nem az államfőnél, hanem a kormánynál, a Szövetségi Gyűlésnél, valamint a Szövetségi Tanácsnál lelhető fel a külkapcsolatok intézésének materiális értelemben vett joga.[56]
A költségvetési jog területére érkezve, elsősorban a GG. 110. cikk (3) bekezdését kell szemügyre vennünk, melyben a kormány költségvetés-benyújtási jogát láthatjuk.[57] A GG. 113. cikke pedig különleges vétójogot biztosít a kormánynak: a költségvetés kiadási oldalát növelő, vagy új kiadásokat jelentő (módosító) törvényjavaslatok a kormány előzetes jóváhagyásához kötöttek. Ennek jogpolitikai indoka az lehet, hogy érvényesüljön a kormánynak mint az ország költségvetéséért elsősorban jótállni köteles szervnek a felelőssége. Götz azonban újfent felhívja a figyelmet arra, hogy a modern parlamentáris rendszerek parlamenti többségre építő kormányai ezt a jogukat nehezen érvényesíthetik hatékony szinten, ugyanis a parlamenti többség bizalmától függő működésük nem engedi a „politikai hátországgal” szembeni ilyen éles konfrontációt. Elvi szinten azonban – gyakorlati szinten pedig főleg kisebbségi kormányok esetén, ahol tehát parlamenti többség bizalmának elvesztésétől már nem kell tartani – kizárólagos kormányzati hatáskört jelent a költségvetési vétó jogintézménye.
Végül kiemelendő a GG. 111. cikkének garanciális jelentőségű rendelkezése, amely az átmeneti gazdálkodás alapvető szabályait rendezi. Elfogadott költségvetés hiányában a kormány jogosult arra, hogy folytassa a költségvetési gazdálkodást mindaddig, amíg a rendes költségvetési törvény meg nem születik. Ez a szituáció jellemzően szintén kisebbségi kormányzás esetén fordulhat elő; a költségvetési törvény ugyanis – a politikai gyakorlat alapján – a kormány és parlamenti többségének éves „alap-törvénye”, egyben a kormányzóképesség elsődleges bizonyítéka a nyilvánosság felé.
Ehelyütt csupán érintőleges összevetésként emeljük ki, hogy a német alaptörvényi tételes szabályozással ellentétben a magyar alkotmány egy széles körű taxációt ad a kormány feladatairól. Megemlíti többek között, hogy a kormány védi az alkotmányos rendet, biztosítja a törvények végrehajtását, közreműködik a külpolitika meghatározásában, meghatározza a közpolitikák általános irányvonalát stb.[58]
A parlamentáris demokráciák lényegi vonása a végrehajtó hatalom politikai felelőssége a törvényhozás irányába. A mindenkori parlamenti többségtől függő kormány tulajdonképpen valamennyi intézkedésével elszámolni tartozik. A Grundgesetz szabályai szerint a kormányzati működésért elsősorban a kancellár felel a Szövetségi Gyűlés előtt (GG. 63., 64., 65. cikkek). Éppen ebből kifolyólag a német szabályozás – a magyarhoz hasonlatosan egyébként – kizárólag a kormányfő esetében alkalmaz alkotmányjogi szankciókat a parlamenti felelősség kapcsán. Emellett azonban az összes kormánytagot politikai felelősség terheli, mégpedig kettős irányba: a kancellár és a törvényhozás felé.
1) Alkotmányelméleti gondolatok a kormányzati felelősség problematikájához
A „felelős kormány” kategóriája az alkotmányos monarchia lényegi elemeként keletkezett, napjainkban pedig a hatalommegosztásra épülő alkotmányos berendezkedés esszenciája.
Peter Badura alkotmánykommentárjában John Stuart Mill releváns gondolatait idézi föl: „Egy képviseleti gyülekezetnek nem abban áll az igazi feladata, hogy a kormány munkáját maga végezze, hiszen erre nem is lenne képes, hanem abban, hogy felügyelje és ellenőrizze a kormányt, annak tevékenységét a nyilvánosság teljes fényével megvilágítsa, (…) és ha a kormányt alkotó férfiak hivatalukkal visszaélnek, vagy azt olyan módon gyakorolják, amely a nemzet kétségtelen és megfontolt érdekeivel ellentétes, hivatalukból eltávolítsák őket, és kifejezett vagy tényleges módon megnevezzék utódjaikat.”[59]
Történeti kitekintéssel vizsgálva a kérdéskört megállapítható, hogy az alkotmányos monarchia államjogában a „felelős kormány” léte és működése az uralkodó bizalmától függött; parlamenti elszámoltathatóság tehát nem létezett. Még az 1871. évi Birodalmi Alkotmány sem a törvényhozás kezébe adta a birodalmi kancellár kinevezésének és felmentésének jogosítványát, noha a lényegi irányító jogköröket már a Szövetségi Tanács és a kancellár birtokolták. Változást az 1918. évi alkotmánymódosítás hozott; a 15. cikkben ugyanis rögzítést nyert, hogy a birodalmi kancellár hivatali ideje alatt a Birodalmi Gyűlés bizalmához kötött, valamint ő és helyettese a Szövetségi Tanács és a Birodalmi Gyűlés irányába tartoznak felelősséggel. A weimari alkotmány annyiban szűkíti a törvényhozás kapcsolódó jogosítványait, hogy a kormányképzés folyamatában a birodalmi elnöknek szán döntő szerepet, ezáltal pedig elsődlegesen az államfő bizalmától függő, ún. „elnöki kabinetek” megalakulásának nyit utat[60].
A hatályos német alaptörvény – a korábbiakban érintőlegesen említett módon – a parlamentáris kormányzati rendszer alapvető vonásaként húzza meg a kancellár Bundestag előtti felelősségét, egyszersmind kizárva a kormány testületi elszámoltathatóságát. Az egyes miniszterek parlamenti felelőssége feladat- és hatáskörükön belül érvényesül, bizalmatlansági indítványt azonban ellenük nem lehet benyújtani.
A parlamentáris demokrácia belső logikájához tartozik, hogy a kormány működése során a parlamenti többségre támaszkodik, amely többség - szavazatainál fogva - a parlament bizalmát biztosítja, és segíti a kormány politikájának érvényre juttatását, tipikusan a törvényhozási tevékenységével. A politikai és parlamenti többséggel szemben az ellenzékben lévő kisebbség politikája és szavazata áll, bár Badura óv attól, hogy a parlamenti ellenőrzés eszköztárát teljes egészében ellenzéki jogosítványokként kezeljük[61]; noha a jelenkori politikai gyakorlatban ezek az intézmények főleg az ellenzék használatában válnak funkcionálissá, lévén, hogy parlament és kormány intézményes ellentéte már kevésbé domináns és meghatározó – sokkal inkább a kormány és az ellenzék politikai szembenállása kap hangsúlyt.[62]
2) A parlamenti ellenőrzés intézményei a német alkotmányjogban
A parlamenti felelősség megvalósulásának biztosítékaként egyfelől a Szövetségi Gyűlés házszabálya (röv.: GeschOBt) írja elő, hogy a kormány tagjait és megbízottaikat kívánságukra mindig meg kell hallgatni (GeschOBt. 43., 44. cikkek) – ennek intézményesült formái a későbbiekben kifejtendő ún. „nagy” és „kis” kérdések, valamint az „aktuális kérdések órája”; másfelől itt is megemlíthető a konstruktív bizalmatlansági indítvány mint a kormány fölötti törvényhozási kontroll legradikálisabb eszköze.
A tételes alaptörvényi szabályozás a végrehajtó hatalom fölötti ellenőrzési jogosítványok széles tárházát tartalmazza:
a) A Szövetségi Gyűlés plénumának és egyes bizottságainak jogában áll, hogy megjelenésre kötelezze bármelyik kormánytagot, és meghallgatását foganatosítsa. Ezzel kapcsolatosan a kormánytagok válaszadási kötelezettsége is szabályozott. (GG. 43. cikk.) Kapcsolódó – elsősorban politikai relevanciával bíró intézményként – említi meg Volker Busse az ún. kormánybeszámolók (Regierungserklärungen) műfaját, melyben politikai összefüggések vázolására vállalkozik elsődlegesen a kancellár. Tipikus előfordulási esete a kormányprogram vitája.[63]
b) A Szövetségi Gyűlésben megalakított „ad hoc” bizottságok révén vizsgálatok kezdeményezhetők a kormánnyal szemben. (GG. 44. cikk.) Garanciális rendelkezés azonban, hogy a vizsgálat alapjául szolgáló tényállás értékelése a bíróság hatáskörébe tartozik. (GG. 44. cikk (4) bek. második mondata)
c) Az alaptörvény 45b. cikke nevesíti a Védelmi Megbízott (Wehrbeauftragter) intézményét: „Az alapjogok védelme érdekében és a Szövetségi Gyűlés munkájának segítésére a parlamenti ellenőrzés foganatosítása során a Szövetségi Gyűlés védelmi biztost nevez ki”. A pozíció részletes szabályozását alacsonyabb jogforrási szinten, külön törvényben szabályozták.
d) A Szövetségi Gyűlés és a Szövetségi Számvevőszék a költségvetési ellenőrzés keretében felülvizsgálja az államháztartási gazdálkodást. Ezzel kapcsolatos parlamenti jogosítvány a felmentvény megadása, ami a zárszámadási törvény elfogadásában manifesztálódik[64].
A parlamenti jog egyik fontos és bevett intézménye az „aktuális kérdések órája”, amelyre a házszabály 106. §-a ad lehetőséget. A GeschOBt 5. számú mellékletében részletes feltételek találhatók, amelyek szerint az aktuális kérdések óráját bármelyik frakció, illetve a képviselők huszadának indítványára lehet megtartani. A magyar parlamenti jog ezzel ellentétben a plenáris ülések egyik állandó napirendi pontjaként szerepelteti ezt az intézményt, hozzájárulva a politikai viták nyilvánosságának biztosításához, és elsősorban az ellenzéki jogok érvényesítését elősegítve.
A GeschOBt 100-106.§-ai a parlamenti kérdésfeltevés négy típusát sorakoztatják fel: a „nagy” és a „kis” kérdéseket, az egyszeri (tkp. azonnali) kérdéseket, valamint az írásbeli kérdéseket. Ezekben az intézményekben voltaképpen a kérdezési jog, a vitához való jog és a nyilvánosság biztosításának elve összegződik. A leghatásosabb eszköz kétségkívül a „nagy kérdés”, amelyet a kormányzati politika általános vonatkozásaival kapcsolatban lehet feltenni. A válasznak írásban kell érkeznie, a lehetőség a vitára adott: a plenáris ülésen bármely frakció, illetve a képviselők huszadának kezdeményezésére nyílt vitát kell tartani.
A „kis kérdések” ellenben - elnevezésükből is adódóan – részletkérdésekre vonatkozhatnak, és nem a nyilvánosság előtt zajlik a párbeszéd. A kérdező képviselőnek tehát igénye szerint sajtótájékoztató útján kell a közfigyelmet felkeltenie.
Az egyedi (azonnali) kérdéseket szóban lehet feltenni a minisztereknek, méghozzá a heti parlamenti ülésezés keretében erre a célra biztosított 180 perces tárgyalási keretben[65].
Végül az írásbeli kérdésfeltevés lehetősége is biztosított, azzal a korlátozással azonban, hogy erre minden képviselőnek legfeljebb havi négy alkalommal van joga.
A fent említett eszközök alkotmányjogilag biztosítják a kormány feletti ellenőrzést; a parlament jogainak érvényesítése érdekében azonban gyakorlatilag nem áll rendelkezésre szankciórendszer. Ennek talán az lehet a jogpolitikai indoka, hogy az alkotmányozó elsődlegesen a hivatalban lévő kormány pozícióját akarta a lehetőségekhez képest erősíteni.[66]
A mindennapos tapasztalatok azt mutatják, hogy a parlamenti ellenőrzés működése elsősorban politikai okokból nehézkes (a mindenkori parlamenti többség ugyanis a túlzott lojalitás jegyeit mutatja). Ezt a jelenséget egyes szerzők „Kontrolldefizit”-ként jegyzik[67]. A jövőre nézve kívánatos, hogy a kormányzati döntéshozatali rendszer áttekinthetőbbé váljék, és az előzetes tervezési folyamathoz kapcsolódó információs jogok hatékonyabban érvényesüljenek. Az ellenzék szerepét is a vizsgálódásba vonva, felvetődik a kérdés, hogy milyen terjedelemben gyakorolhatja a parlamenti kisebbség az ellenőrzési jogosítványokat. A „kis és nagy kérdéseknél” például nem áll ugyan fenn a válaszadási kötelezettség, ám politikai okokból ez nagyon ritkán marad csak el. Ugyanez érvényes az igazmondásra is, hiszen ebben az esetben a politikai szankciók, melyek a kancellár részéről érkezhetnek, minden bizonnyal nem maradnának el, hiszen a „lebukott” miniszter a kormány politikai hitelét veszélyeztetné. A zárszámadásnál a már fentebb érzékeltetett pártelvű parlamenti logika érvényesül, vagyis a kisebbségben lévő oppozíció itt ugyancsak jelentős erőtér nélkül marad.
A leghatékonyabb eszköz az ellenzék kezében kétségkívül a vizsgálóbizottság felállításának kezdeményezése iránti jog, melyet a GG. 44. és 45a. cikkei rendeznek. A képviselők egynegyede, illetve a Bundestag védelmi bizottsága tagjainak egynegyede indítványozhatja vizsgálati eljárás lefolytatását. Ebben az eljárásban is biztosítottak természetszerűleg a többség jogai, azonban a fokozottabb nyilvánosság, valamint az artikuláltabb kisebbségi vélemény megfogalmazása miatt fajsúlyosabb intézmény lehet ez a bizottság. Theodor Maunz véleménye szerint a kormány ebben a műfajban gyakorolhat igazán önkritikát, és mutathat készséget az ellenzék jogainak tiszteletben tartására, egyben a parlament egésze irányába fennálló felelősség tudatosítására.[68]
Kiegészítésképp megemlíthető, hogy a Szövetségi Tanács (Bundesrat) is rendelkezik ellenőrzési jogosítvánnyal, ugyanis a GG. 53. cikke értelmében a kormány köteles az ügyek viteléről a Bundesratot folyamatosan tájékoztatni.
VII. A miniszteri felelősség problematikája
Tanulságos lehet a kormány tagjai felelősségének elkülönített vizsgálata, elsősorban annak alátámasztására és újbóli hangsúlyozására, hogy a kancellári elvre építkező berendezkedés a miniszterek elkülönülő felelősségre vonását lehetetlenné teszi.
Hargitai József e tárgykörben született tanulmánya történeti kitekintéssel, majd a német alkotmányjog vonatkozó alapvetéseinek felidézésével elemzi a miniszterek felelősségének formáit. A cikk keletkezésének idején még nem létezett a miniszterek és államtitkárok jogállásáról szóló törvényi szabályozás, így bizonyos tekintetben jogtörténeti jellegűvé is avathatjuk Hargitai eszmefuttatását, ám következtetései mindmáig helytállóak, elvi jelentőségűek, tehát rögzítésre méltóak.[69]
Történeti összefüggésben az alkotmányos monarchia időszakára utalhatunk vissza, amikor az uralkodó felelőtlensége ellenoldalának az általa hozott jogi aktusok miniszteri ellenjegyzése számított. „The king can do no wrong” – hangzott a korabeli elméleti alapvetés, s ennek folyományaként szükségszerű út vezetett a miniszteri felelősség kialakításához. Az ellenjegyzéssel önálló döntési körhöz jutott miniszter önálló felelősséggel tartozott a népképviselet felé, amely érthető igénnyel lépett fel ellenőrzési jogaiért. A modern értelemben felfogott miniszteri felelősség a kontinentális jogrendszerekben a francia forradalomra vezethető vissza, első tételes megfogalmazása pedig az Emberi és Polgári Jogok Deklarációjában érhető tetten.
A népképviseleti szervek végrehajtó hatalom fölötti ellenőrzési jogosítványainak részletező bemutatását fentebb elvégeztük. A kérdéskört illetően rá kell mutatni arra, hogy a miniszterrel szembeni parlamenti kontroll legerőteljesebb eszköze az ellene benyújtott bizalmatlansági indítvány lehet. Ez a kétségkívül alkotmányjogi eszköz a parlamenti felelősség keretébe tartozik, dominánsabb viszont a jogi oldala a politikainál. A parlamenti felelősség ugyanakkor a miniszteri tevékenység célszerűségi, szakszerűségi elemei kapcsán vethető föl elsősorban, hiszen a büntetőjogi felelősség érvényesítésére a bíróságok garanciákkal övezett eljárásában kerülhet sor. Azzal együtt, hogy a parlamenti felelősségnek is lehet jogi jellege (l. az esetleges bizalmatlansági indítványt), be kell látni, hogy a parlament előtti felelősségben nagyobb arányban figyelhető meg a politikai jelleg, mint a jogi. Különösen igaz ez a megállapítás akkor, ha a parlament eszköztárában nem szerepel a miniszter ellen benyújtható bizalmatlansági indítvány. Ebben az esetben tehát „közvetlen parlamenti szankcióra” nincs alkotmányjogi lehetőség.[70]
Mivel a német alaptörvény nem rendelkezik a miniszterek elleni bizalmatlansági indítvány intézményével, érdemes elkülöníteni a felelősséget és annak érvényesítési eszközét és módját. A GG. 43. cikk (1) bekezdése szerint megkövetelhető a kormánytagok parlament és annak bizottságai előtti megjelenése, mely kötelezettség kiterjesztett értelemben magában foglalja a válaszukért való helytállási kötelezettséget is.[71] A kancellár és a miniszterek felelőssége azonban individuális; a kormány testületi szervként nem tartozik felelősséggel a parlament irányába. Ehelyütt is érdemes hivatkozni a szövetségi miniszterekről szóló törvény 8. §-ára, amely kategorikusan kizárja, hogy a miniszterekre a közhivatalnokok fegyelmi felelősségét kiterjesszék. A kormányfő alapvető kormányszervezési jogkörének része a miniszterek megválogatása, menesztésük az esetleges politikai bizalomvesztés következménye lehet. A minisztereknek a parlament ellenőrzési mechanizmusainak való közvetlen kiszolgáltatása a kormányfői szerepkör gyengítéséhez, ezáltal a kormány fentebb részletezett erős alkotmányos pozíciójának veszélyeztetéséhez vezetne.
VIII. A kormány megbízatásának megszűnése
Amint azt már fentebb érintőlegesen említettem, a kormánytagok hivatali idejét a Grundgesetz egyrészt az új Szövetségi Gyűlés megalakulásához, másrészt a kancellár pozíciójához köti (GG. 69. cikk (2) bek.). A német szakirodalomban Christoph Degenhart négy fő csoportot különít el a kormány megbízatásának megszűnése szempontjából: egyfelől az újonnan választott Bundestag megalakulását (ez a ciklus lejárta, vagy a parlament idő előtti feloszlatása végett következhet be), másfelől a konstruktív bizalmatlansági indítvány alkalmazását, harmadrészt a lemondás okát (ezt az alaptörvény tételesen nem szabályozza, ám a 69. cikk (3) bekezdéséből utalásszerűen kiderülhet), negyedrészt pedig miniszterek menesztését (GG. 64. cikk (1) bek.).[72]
A konstruktív bizalmatlansági indítványt Németországban eddig két alkalommal vetették be: 1972-ben Willy Brandt (SPD) diadalmaskodott a kereszténydemokrata Rainer Barzel fölött; 1982-ben pedig Helmuth Kohl (CDU) váltotta a szociáldemokrata Helmut Schmidt-et a kancellári székben.[73]
A parlament kormány iránti bizalmának egy másik kifejezési formája lehet a kormány által kezdeményezett bizalmi szavazás. Erre politikailag instabil körülmények között, a parlamenti többség fogyatkozása, vagy a kormánypárti kritikák megerősödése miatt kerülhet sor; a kezdeményezés joga azonban a kormány kezében van. A részletszabályokat a GG. 68. cikke rendezi: amennyiben a kancellár bizalmi indítványára a Bundestag többsége nemet mond, az államfő a kancellár javaslatára huszonegy napon belül feloszlathatja a parlamentet. Ez a jog azonban nem áll fönn, amennyiben a Bundestag új kancellárt választ. Fontos eljárási szabály, hogy a bizalmi indítvány és a róla tartott szavazás között legalább negyvennyolc órának el kell telnie.
A bizalmi kérdés gyakorlati oldalát vizsgálva megállapíthatjuk, hogy az eddigi német politikai praxisban ez az intézmény tulajdonképpen „kiskapu-szerepet” töltött be: a német alkotmány ugyanis nem ismeri a parlament önfeloszlatási jogát, ezért a bizalmi szavazáshoz kapcsolható, az imént már említett kancellári feloszlatás-kezdeményezési jog egy „megfáradt” törvényhozás esetében megnyithatja az új választások előtti utat.[74]
IX. A német és a magyar kormányzati berendezkedés összevetése
Az alábbiakban - immáron egységes szerkezetben - áttekintem a német és a magyar kormány főbb jellegzetességei közt felfedezhető lényegesebb párhuzamokat, illetve ellentéteket, kifejezetten a hangsúlyozás érdekében, valamint a hazai szabályozás árnyaltabb ismertetésének szándékával, s nem a kimerítő összehasonlítás igényével. Tekintettel az újdonságnak számító európai uniós szempontra, röviden kitérek a parlament és a kormány közti együttműködés szabályainak ismertetésére is.
1) Általános alkotmányjogi aspektusok
Követve a német kormány fentebbi elemzésének szerkezetét, elsősorban a kormányképzés, a kormánytagság, a hivatali idő, a feladatok, valamint az ellenőrzés szempontjaira helyezem a hangsúlyt.
Az alkotmányos szervekkel kapcsolatosan a hatalommegosztás konzekvens keresztülvitele állapítható meg, azzal a disztinkcióval, hogy a német törvényhozásban a föderatív elem, a Bundesrat is helyet kapott – e dolgozat kereteit feszegető szabályozás révén. A központi kormányzás fő elve a „kancellári” típusú, vagyis a kormányfő (Magyarországon a miniszterelnök) politikai és jogi felelősségére építő modell. Hazai viszonylatban ez a struktúra a korábbinál még hangsúlyosabban jelenik meg, a 2006. évi LVII. törvény – sok tekintetben újító jellegű[75] – szabályozása révén. A jogszabály egyértelművé teszi a miniszterelnök szerepét a kormány tevékenységében, amikor kimondja, hogy a kormányprogram keretei között meghatározza a kormány politikájának általános irányvonalát. Emellett a normatív feladatkijelölés jogát is tételesen biztosítja. A miniszterelnökkel szembeni konstruktív bizalmatlansági indítvány eljárási szabályaihoz egy „nulladik” lépcsőfok is társul: az indítvány benyújtását bármely országgyűlési képviselő kezdeményezheti. Ez a kezdeményezés bejelentési kötelezettséggel bír az országgyűlés elnöke irányába. A kezdeményezést követheti az indítvány tényleges benyújtása, amelyet azonban – az Alkotmány 39/A. § (1) bek. szerint – a képviselők legalább egyötöde tehet meg. Elválik tehát egymástól a kezdeményezés és a benyújtás mozzanata; vélhetően az indítványhoz szükséges képviselői támogatások megszerzésének lehetősége érdekében. Garanciális jellegű korlátozást jelent, hogy a miniszterelnök a bejelentést (tehát: a kezdeményezés bejelentését!) követően három munkanapig, illetve a bizalmatlansági indítvány benyújtásától az indítvány feletti szavazás lezárultáig nem mondhat le. Ezzel a kitétellel a jogalkotó az esetleges „közjogi trükközéseket” akadályozza meg: a kormányfői lemondás ugyanis ügyvezetői státuszt eredményezne, amely a bizalmatlansági eljárásnál hosszabb időtartamú. A másik irányt érintő szűkítés pedig a fenti lemondási korlátozás tizenöt napban való maximalizálása, annak elkerülése érdekében, hogy esetleges újabb indítványok benyújtásával a miniszterelnök mégis a pozíciójában tartható legyen.
Fontos elméleti párhuzam a végrehajtó hatalom kormányzati és közigazgatási aspektusait tekintve, hogy közigazgatás – végrehajtás egészéért való politikai és jogi felelősségnek a törvényhozás előtt valamilyen formában fenntarthatónak és érvényesíthetőnek kell lennie. Ezért a közigazgatási jog különös részét képező ágazati törvények kivétel nélkül miniszteriális felügyeleti jogköröket telepítenek – Németországban és Magyarországon egyaránt. A kormányzat és a közigazgatás közti fontos kapcsot jelentik a magyar rendszerben a megyei közigazgatási hivatalok is stb.
A kormányképzéssel összefüggésben kiemelendő az a hasonlóság, hogy a kormányfő parlamenti megválasztása teremti meg a kormány testületi hivatalba lépésének az alapját.[76] Eljárási szabályozásban eltérés azonban, hogy a magyar jogrend a kormányfő megválasztásával kapcsolatban, ha úgy tetszik, szigorúbb „vészforgatókönyvet” alkalmaz: ha a Kormány megbízatásának megszűnése esetén a köztársasági elnök által miniszterelnöknek javasolt személyt az első személyi javaslat megtételének napjától számított negyven napon belül az Országgyűlés nem választja meg, a köztársasági elnök a parlamentet feloszlathatja. Hazai jogalkotói finomhangolások közé sorolható, hogy a miniszterek kinevezéséhez a fentebb említett Kódex az országgyűlés feladatkör szerint illetékes bizottsága által történő meghallgatás – eddig házszabályban rögzített – intézményét törvényi szintre emeli.[77] Ezen a ponton érdemes egy rövid kitérőt tenni a kormányképzés szervezeti aspektusait illetően. Amint arra Sári János is felhívja a figyelmet, a kormány ugyan a miniszterek kinevezésével alakul meg[78], a minisztereket viszont csak már létező minisztériumok élére lehet kinevezni. Ilyen módon tehát szükséges, hogy a kormányfő megválasztása és a miniszterek kinevezése között – mintegy beékelődésképp – a minisztériumok felsorolásáról szóló törvény elfogadásra kerüljön. Ehhez kapcsolódó újító jogforrásként a 2006. évi LIV. törvény alkotmánymódosító passzusát emelhetjük ki: a törvény 1.§-a kiegészíti az Alk. 34.§-át, egy új, (2) bekezdéssel, mely szerint „törvény minisztérium, miniszter vagy közigazgatási szerv megjelölésére vonatkozó rendelkezését a jelenlévő országgyűlési képviselők több mint felének szavazatával elfogadott törvény módosíthatja”. Emögött az a cél húzódik meg, hogy a kormány szerkezetét a kormánytöbbség szabadon és önállóan határozhassa meg.. Az ellenzék semmilyen jogi és politikai felelősséget nem visel a kormányszerkezet meghatározása tekintetében, nem szükséges tehát, hogy minősített többséget igénylő törvények felülírhassák a kormánytöbbség szervezetalakítási szabadságát. Ezért – az előterjesztői indokolás szerint – ez az alkotmánymódosítás egyértelművé kívánja tenni, hogy akár minősített, akár egyszerű többséggel elfogadott törvény is tartalmazza minisztérium, miniszter vagy közigazgatási szerv megjelölését, azt az Országgyűlés egyszerű többséggel elfogadott törvényben is módosíthassa, szabad utat adva ezáltal a kormány mögötti parlamenti többségnek ahhoz, hogy – természetesen szigorúan politikai értelemben értve – kormányozzon. Megállapítható tehát, hogy a kormány működésével összefüggésben az Alkotmány meglehetősen szűkszavú; lényegében a felelősségre helyezi a hangsúlyt, a szervezet (és a működés) szabályainak megállapítását magára a kormányra hagyja.[79]
A kormány tagjait érintő, 2006-ban megújított magyar szabályozás az állami vezetői státusz precizírozását hozta magával. A 2006. évi LVII. törvény koncepciója a „modern kormányzati szerkezet” egységes keretbe foglalásán alapul. A jogszabály indokolása szerint „az állami vezetők jogállása szorosan összefügg a szervezeti kérdésekkel, ezért indokolt a kormány tagjai és az államtitkárok jogállására, díjazására és felelősségére vonatkozó törvényi szabályozást összekapcsolni a kormányzati szervezetre vonatkozó alapvető rendelkezésekkel.” Ebből az – álláspontom szerint méltányolható – megfontolásból következően a Kódex a központi államigazgatási szervek taxatív számbavételét követően a vezetői struktúra új kereteit is lefekteti. A hatályát vesztett 1997. évi LXXIX. törvényhez képest az új kódex az állami vezetői tisztségek átláthatóbb rendszerét adja. A közigazgatási, a helyettes és a címzetes államtitkári pozíció megszüntetésével a „jelző nélküli” államtitkár, valamint a szakállamtitkár státusza jelenti az állami vezetői struktúra miniszterek alatti szintjét. Előbbi a miniszter általános, teljes jogkörű helyettesítésére jogosult, utóbbi pedig szakmai feladatokat ellátó vezető.[80] A Kódex 6.§-ára figyelemmel az állami vezetők többé nem minősülnek köztisztviselőknek, ezért rájuk nézve a köztisztviselők jogállásáról szóló 1992. évi LXIII. törvény a továbbiakban szubszidiárius hatályú. A részletes jogállási szabályok többek között az összeférhetetlenségre, a társadalombiztosítási jogállásra, a felelősség hierarchikus rendszerére[81], a vagyonnyilatkozat-tételi kötelezettségre, a szabadságolás rendjére, valamint az állami vezetőt megbízatásának megszűnése esetére megillető illetmények és juttatások körére vonatkoznak. Speciális, a köztisztviselőktől elkülönülő státuszuknál fogva az állami vezetők megbízatása a kormányzati ciklushoz (vagy általánosságban a kormány megbízatásához) kötött. Ennek értelmében minden állami vezető megbízatása megszűnik a kormány megbízatásának megszűnésével.[82] Figyelemreméltó, új intézmény a szakállamtitkári pozíció, melynek bevezetésével a jogalkotó a szakmai feladatot ellátó állami vezető státuszát kívánta megteremteni. A Kódex indokolása a szakmaiság biztosítékaként egyfelől az egyetemi végzettség előírását hozza föl, másrészt annak kizárását, hogy a szakállamtitkár kizárólag fenntartói jellegű feladatokat lásson el.[83] A hierarchikus minisztériumi szervezetrendszer konzekvens szabályozása látható az irányítási jogkörök precíz, tételes lefektetésében. A kormány a minisztériumot, a miniszter az államtitkárt irányítja, a főosztályvezetők pedig az államtitkár irányítása alatt látják el feladatkörüket.
A kormány hivatali idejét illetően fontos utalni arra a magyar szabályozási többletre, miszerint a kormány és a miniszterek hivatalvesztésére vonatkozó szabályokat a magyar alkotmány strukturáltabban jeleníti meg: a 33/A. § és a 33/B. § foglalkozik a)-tól f)-ig terjedő pontokban a megszűnés eseteivel, melyek számszerűleg is kifejezik a magyar szabályozás pontosabb jellegét. A politikai gyakorlat azonban lényegét illetően megegyezik mindkét országban – és a modern parlamentáris demokráciákban – annyiban, hogy a kancellári típusú kormányzásból kiindulva a miniszterek sorsa a kormányfőtől és annak döntésétől függ. Ebben a tekintetben a parlamenti többség csupán informális befolyással bír, és döntő szerepe kizárólag a kormányfő elmozdításában lehet.
A kormányzati megbízatás megszűnésének egyik alkotmányos esete a fentebb részletezett konstruktív bizalmatlansági indítvány beterjesztése, ill. az arról történő parlamenti szavazás. A magyarországi rendszerváltás alkotmányozó folyamatában alkotmányelméleti szinten fontos mérföldkőnek számított a német szabályozás példaként való kezelése és az intézmény meghonosítása a hazai alkotmányjogban. A Sári János által „a végrehajtó hatalom törvényhozás előtti felelőssége egyik – elméleti, fogalmi, történeti – mutációjának”[84] nevezett jogintézmény lényege, hogy bizalmatlansági indítványt csak az új miniszterelnök személyére tett javaslattal együtt lehet benyújtani. Fontos hangsúlyozni, hogy a kormány belső viszonylatában a kormányfő és a miniszterek közti „politikai-bizalmi viszony” révén a miniszterek politikai felelőssége jelent csupán relevanciát, egyenkénti elmozdításuk bizalmi kérdés felvetése keretében nem lehetséges. A miniszteri megbízatás megszűnésére vonatkozóan a 2006. évi Kódex biztosítja, hogy a feladatok ne maradjanak ellátatlanul: egyfelől létrehozza az ügyvezető miniszteri státuszt, korlátozott jogkörrel (41-42.§), másrészt a miniszterelnök kötelességévé teszi, hogy a hatáskörök ellátásával ideiglenesen más kormánytagot bízzon meg, korlátlan jogkörrel [40.§ (2), (3) bek.]. Nagyon fontos alkotmányjogi garancia az is, hogy ha valamely képviselő konstruktív bizalmatlansági indítvány benyújtását kezdeményezi, illetőleg konstruktív bizalmatlansági indítványt a miniszterelnökkel, s ezáltal a kormánnyal szemben benyújtottak, akkor a miniszterelnök, illetőleg a kormány nem mondhat le. [20.§ (2) bek.] Ezáltal a szabályozás védi a konstruktív bizalmatlansági indítvány intézményét, hiszen ha a miniszterelnök lemond, nemcsak a konstruktív bizalmatlansági indítvánnyal történő leszavazását és egyben az új kormány megalakulását kerülhetné el, hanem hatalmon maradhat még egy viszonylag hosszú ideig ügyvezető miniszterelnökként egy ügyvezető kormány élén. Ugyanakkor a konstruktív bizalmatlansági indítványtól függetlenül, önmagában a miniszterelnöki lemondás intézményére koncentrálva, alapvető jelentőségű alkotmányjogi problémát old meg a törvényjavaslat akkor is, amikor az 55/2004-es alkotmánybírósági határozat alapján kimondja azt, hogy a miniszterelnök lemondása azonnal hatályossá válik, és a lemondástól kezdve kizárólag ügyvezető miniszterelnökként vezetheti az ügyvezető kormány tevékenységét. [18.§ (2) bek.][85]
A kormány feladatait tekintve megállapítható, hogy a német alaptörvényi tételes szabályozással ellentétben a magyar alkotmány egy széles körű példálózó felsorolást nyújt a kormány feladatairól. Megemlíti többek között, hogy a kormány védi az alkotmányos rendet, biztosítja a törvények végrehajtását, közreműködik a külpolitika meghatározásában, meghatározza a közpolitikák általános irányvonalát stb. Ezen kívül egy generálklauzula is található a felsorolás végén, mely szerint a kormány „ellátja mindazokat a feladatokat, amelyeket törvény hatáskörébe utal”.[86] Sári János ebben az összefüggésben ellentmondást észlel a generálklauzula, valamint az ún. maradékelv között. Utóbbi értelmében a kormány mindazon feladatokat köteles ellátni, amelyeket az Alkotmány nem utal más alkotmányos szerv hatáskörébe; nem szükséges tehát a törvényi felhatalmazás a tevékenységhez.[87] Az ellentmondás feloldásához álláspontom szerint a maradékelv következetes jogszabályi megjelenítése indokolt. A kormányfeladatok körében hangsúlyos helyen szerepel a rendeletalkotás. A kormány tagjainak rendeletalkotását a jogalkotási törvény kifejezett törvényi felhatalmazáshoz, vagy eredeti jogkörben kiadott kormányrendeletben kapott felhatalmazáshoz köti. E rendelkezésnek alkotmányi szintre emelése történt meg a már említett 2006. évi LIV. törvény elfogadásával, amely a 2. §-ban a jogalkotásnak eddig is az Alkotmányban szabályozott alapvető rendelkezéseit (konkrétan az Alk. 37. § (3) bekezdést) egészíti ki, egyértelműen megkülönböztetve a kormány és tagjai rendeletalkotási jogának szabályait. Mindez a jogalkotási hatáskörrel összefüggésben is kifejezi a magyar alkotmányos berendezkedés azon sajátosságát, hogy a végrehajtó hatalom az egységes kormányt illeti, a miniszterek tehát önálló, a kormánytól független politikát nem képviselhetnek. További érdemleges specifikum a rendeletalkotással összefüggésben az a következtetés, miszerint a kormány rendeletalkotó tevékenységét az Országgyűlés általános hatásköre korlátozza. Ugyanis azok az életviszonyok, amelyek egyszer már törvényi szinten nyertek szabályozást, a jövőben is törvényhozás tárgyai kell, hogy legyenek. Ebből következően egyre inkább szűkül a kormány eredeti jogkörben alkotott rendeleteinek köre, mivel a gyakorlatban az Országgyűlés – túlterjeszkedett törvényhozási kompetenciájának folyományaként – eseti felhatalmazásokkal hívja fel a kormányt a rendeletalkotásra.[88] Továbbgondolva a problematikát, újfent elérkezhetünk ahhoz a felismeréshez, miszerint a törvényalkotás – legalábbis a minősített többséget nem igénylő ügyekben – a kormánytöbbség akaratának kifejeződése, s mint ilyent, kizárólag az különbözteti meg az általa támogatott kormány rendeletalkotásától, hogy nyilvános vitára van lehetőség, bizottsági és plenáris üléseken a parlamentben. A kormány testületiségéről, valamint a miniszterelnök kiemelkedő szerepköréről a korábbiakban rögzített sarokpontokra utalva, ebben az összefüggésben Sári János megkülönböztetési szükségletet lát a miniszterelnök és a miniszterek által kibocsátott rendeletek jogforrási hierarchiában betöltött helyét illetően.[89]
A kormány fölött gyakorolt törvényhozási ellenőrzés keretében mindkét ország alkalmazza a vizsgálóbizottságok eszközét, a tételes parlamenti jogban azonban eltérés érzékelhető pl. az ehhez kapcsolódó felelősség szabályozásában, illetve az egyéb ellenőrzési intézmények elnevezésében (ld. „kis és nagy kérdések”, „aktuális kérdések órája” – szemben a magyar „azonnali kérdések” és „interpellációk” hasonló politikai és jogi tartalmat hordozó műfajával).
2) A parlament és a kormány együttműködése uniós ügyekben
Különösen aktuális és a parlamenti ellenőrzés kérdésköréhez kapcsolódó téma a törvényhozó szerv és a kormány európai uniós ügyekben történő együttműködése, melynek részletes és elkülönített tárgyalása a szabályozás hazai viszonylagos újdonsága miatt indokolt lehet.
A német jogi háttér gerincét a GG. 23. cikk (2) és (3) bekezdései, valamint az azokban megadott felhatalmazás alapján elfogadott törvény a Szövetségi Kormány és a Szövetségi Gyűlés közötti együttműködésről európai uniós ügyekben („Gesetz über die Zusammenarbeit von Bundesregierung und Bundestag in Angelegenheiten der Europäischen Union”; a továbbiakban rövidítve EUZBBG). A hivatkozott alaptörvényi bekezdések előírják a Szövetségi Gyűlés, valamint a Szövetségi Tanácson keresztül a tartományok közreműködését az európai unióval összefüggő ügyekben. A Szövetségi Kormányt tájékoztatási kötelezettség terheli a két említett szerv irányába, méghozzá a lehető legkorábbi időpontban. A kormány lehetőséget biztosít a Szövetségi Gyűlés számára, hogy véleményt nyilvánítson az EU döntéshozatali eljárásában való kormányzati részvételt megelőzően. A kialakított parlamenti állásfoglalást a kormánynak figyelembe kell vennie az uniós tárgyalások folyamán. A vonatkozó részletszabályokat az EUZBBG rendezi. A törvény 3. §-a szerint a Szövetségi Kormány a lehető legkorábbi időpontban[90] és teljes körűen tájékoztatja a Szövetségi Gyűlést minden olyan európai uniós döntés tervezetéről, amely a Német Szövetségi Köztársaság szempontjából relevanciával bír. A 4. §-ban ezt a főkötelezettséget bontja ki a jogalkotó: az Európai Bizottság valamennyi olyan kezdeményezését meg kell küldeni a Szövetségi Gyűlésnek, amely európai uniós rendeletek és irányelvek meghozatalára irányul, kiegészítve a benyújtott javaslatokról szóló viták lefolyásáról szóló aktualitásokkal. Öt ülésnapon belül pedig egy formális tájékoztatót is megalkot, az ún. „jelentési ívet” vagy „feladatkijelölést” (Berichtsbogen / Ressortvermerk), amelyben összefoglalóan beszámol az uniós javaslat tartalmáról, politikai jelentőségéről, a német érdekeltségről, a szubszidiaritás alapelvének betartásáról. A Szövetségi Gyűlésnek természetesen jogában és módjában áll, hogy reagáljon a kormány által eléje terjesztett uniós javaslatra, amely reakciót a kormány az uniós tárgyalásainak alapjául köteles tenni. / 5. § / Érdekes módon nem jut tovább a törvény a részletszabályok precizírozásában, megelégszik csupán egy utalással, miszerint a tájékoztatásnak és a Szövetségi Gyűlés részvételének részleteit a Szövetségi Kormány és a Szövetségi Gyűlés közti megállapodás rendezi.
Összevetve a fentiekkel a hazai jogi hátteret, megállapíthatjuk, hogy a magyar alkotmányjogi szabályozás első látásra kimunkáltabbnak tűnik; noha a precízebb elemzés előtt nem maradhatnak rejtve egyes fogyatékosságai sem.
Az Alkotmány 35/A. § (1) bekezdése írja elő, hogy „az európai integrációval összefüggő ügyekben az Országgyűlés vagy bizottságai ellenőrzési jogkörének, az Országgyűlés és a Kormány között folytatott egyeztetésnek, továbbá a Kormány tájékoztatási kötelezettségének részletes szabályairól a jelenlévő országgyűlési képviselők kétharmadának szavazatával elfogadott törvény rendelkezik”. Erre a felhatalmazásra a jogalkotó meghozta a 2004. évi LIII. törvényt az Országgyűlés és a Kormány európai uniós ügyekben történő együttműködéséről, alapvető intézményekként szabályozva az országgyűlési bizottságok ellenőrzési jogkörét, az Országgyűlés és a Kormány között folytatott egyeztetési mechanizmust, továbbá a Kormány tájékoztatási kötelezettségének részleteit. A jogszabály 2. § (1) bek. szerint „a Kormány az Országgyűlés részére a kézhezvételt követően haladéktalanul megküld minden uniós jogszabálytervezetet, javaslatot és dokumentumot, amely az Európai Unió kormányzati részvétellel működő intézményeinek döntéshozatali eljárásában napirenden szerepel (a továbbiakban: európai uniós tervezet).” Ezen kívül „a Kormány a megküldést követően - az európai uniós döntéshozatali napirendre figyelemmel - megjelöli az álláspontja szerint törvényhozási tárgykörbe tartozó európai uniós tervezeteket, különösen azokat, amelyek
a) olyan tárgykört érintenek, amelyről az Alkotmány szerint minősített többséggel elfogadott törvény vagy külön törvény rendelkezik,
b) az alapvető jogok és kötelességek tartalmának meghatározását és érvényesülésének lényeges biztosítékait érintik, vagy
c) hatályos törvénnyel ellentétes rendelkezést tartalmaznak.” /2.§ (3) bek./
A Kormány álláspontjavaslatot ismertet az Országgyűléssel, az utóbbi pedig a Kormánnyal való egyeztetés keretében állásfoglalást fogadhat el /4. § (1) bek./. Ha az Országgyűlés minősített szavazatát igénylő ügyekről van szó, a Kormány az állásfoglalástól csak indokolt esetben térhet el /4. § (5) bek./. A Kormány azonban még az eredeti álláspont-javaslatát is módosíthatja az EU döntéshozatali eljárása során, amelyre az Országgyűlés az álláspontját kialakította. Az így képviselt döntés végleges és megváltoztathatatlan; az Országgyűlés csak a Kormány által képviselt álláspont indokolásának elfogadásáról dönt.[91]
Bizottsági szinten kiemelendő az európai ügyek bizottsága, amely a törvény 1. § (2) bek. alapján döntéshozatali jogkörrel rendelkezik uniós ügyekben. A bizottság szabadon dönthet arról, hogy mely ügyekben kéri fel a kormányt egyeztetésre (és kér e céllal álláspontjavaslatot a kormánytól).
Külön intézményként bevezeti a jogszabály az ún. „EU - konzultációs ülést”[92], amely az Országgyűlés elnöke által az Európai Tanács ülései előtt, valamint a stratégiai jelentőségű eseményeket megelőzően összehívott találkozó, ahol a miniszterelnök tájékoztatja az ülés résztvevőit – tételesen az Országgyűlés elnökét, az országgyűlési képviselőcsoportok vezetőit, az európai uniós ügyekkel foglalkozó bizottság elnökét és alelnökeit, az alkotmányossággal foglalkozó bizottság elnökét, a külügyekkel foglalkozó bizottság elnökét, valamint az Országgyűlés elnöke által meghívott országgyűlési tisztségviselőket, állandó bizottsági elnököket, állandó bizottságok integrációs albizottságainak elnökeit – arról, hogy milyen álláspontot kíván képviselni az Európai Tanács ülésén, illetve az adott, stratégiai jelentőségű eseményen. Az ez irányú tájékoztatási kötelezettséget a 2007. novemberi törvénymódosítás kiterjesztette a 2011. évi magyar EU-elnökségre való felkészülésről szóló tájékoztatással. /7. § (2) bek./ További kötelezettségként írja elő a törvény, hogy miniszterelnök az Európai Tanács üléséről szóban tájékoztatja az Országgyűlés plenáris ülését, a Kormány pedig évente tájékoztatja az Országgyűlés plenáris ülését a Magyar Köztársaság európai uniós tagságával összefüggő kérdésekről és az európai integráció helyzetéről /7. § (4), (5) bek./.
Összefoglalva a dolgozat fenti megállapításait, a legfontosabb konklúzió, hogy a két ország alkotmányos rendjében rejlő hasonlóságok egyaránt a hatékony és garanciális kormányzati berendezkedés felé mutatnak.
Az állam képének, funkciójának változásával az ellátandó feladatok száma azonban drasztikusan növekedett. A szociális állam és a jogállam korszakába lépve egyre növekedett az igény a szabályozó, koordináló, alakító állam iránt, a közpolitikák valamennyi területén.
Az új kihívásokra adandó válaszokat szemléletesen foglalja össze Alfred Katz. Mindenekelőtt a legfontosabb állami célok, prioritások lefektetését tartja szükségesnek, de a generációk közti igazságosság alapján; ezen kívül egy egységes, lehetőleg átfogó koordinációt és tervező munkát javasol a pénzügyi helyzet és a társadalmi – állami össz-szükségletek figyelembevételével. Mindezt csakis a jelenleg alkalmazott metódusok megváltoztatásával, új tervezési és vezetési eszközök bevezetésével lehet elérni. A szerző egy 1960-as években ténykedő, alkotmányos reformot előkészítő szakértői csoport véleményére hivatkozik, melynek megállapításait ma is helytállónak, időszerűnek érzi: a kormányzati elvek (tehát a kancellári, a tárca-, és a testületi elv) mellé a kompetenciák logikusabb elosztását javasolták.[93]
Az utóbbi évtizedekben aztán sorra érkeztek reformgondolatok a kormányzati működés kérdésében. Ezek a tervezés szintjén megjelenő koordinálást, a visszacsatolás beépítését emelték ki.
Napjaink kihívásaira, a bürokrácia csökkentésére, a polgárközeli – szolgáltató közigazgatás, a „karcsúbb állam” megteremtésére jelenleg is keresik a válaszokat, Magyarországon nemkülönben. Ezeknek a céloknak az elérése azonban nem veszélyeztetheti az eddigi eredményeket, a hatékony kormányzást. Ugyanakkor az intézményes garanciákra, a parlamenti jog bevált, ellenőrzési funkciót kitöltő intézményeire is oda kell figyelni, védelmezve ezzel a kontrollhoz való jogot és érdeket.
Okos egyensúlyok megtalálására van tehát szükség a jövőben – magyar és német viszonylatban egyaránt.
FELHASZNÁLT IRODALOM
Szakkönyvek, monográfiák, tanulmányok
· AVENARIUS, Hermann: Die Rechtsordnung der Bundesrepublik Deutschland.(Bonn, 2002. BPB.)
· BUSSE, Volker: Bundeskanzleramt und Bundesregierung. (Heidelberg, Hüthig, 1994.)
· DEGENHART, Christoph: Staatsrecht. (Heidelberg, Müller, 1998-1999.)
· GÖTZ, Hansjörg: Der Vorbehaltsbereich der Bundesregierung. (Inaugural-Dissertation zur Erlangung der Doktorwürde der Juristischen Fakultät der Eberhard-Karls-Universität zu Tübingen.) Stuttgart, 1993.
· HARGITAI József: A jog és politika határvonalán (Gondolatok a miniszteri felelősségről). In: Magyar Közigazgatás, 1995. évi 5. sz., 277 – 280. old.
· HAUG, Volker: Staats- und Verwaltungsrecht. (Heidelberg, Müller, 2001.)
· HESSE – ELLWEIN: Das Regierungssystem der Bundesrepublik Deutschland. Band 1. (Westdeutscher Verlag, 1997.)
· HESSELBERGER, Dieter: Das Grundgesetz. (Bonn, 2003. BPB)
· Isensee/Kirchhof (Hrsg.): Handbuch des Staatsrechts der Bundesrepublik Deutschland. (1987.)
· JARASS, Hans D.: Grundgesetz für die Bundesrepublik Deutschland. (München, Beck kiadó, 2004.)
· KATZ, Alfred: Staatsrecht. (Heidelberg, 2002.)
· KUKORELLI István (szerk.): Alkotmánytan I. (Osiris, Bp. 2007.)
· MAUNZ, Theodor: Grundgesetz. Kommentar. (Beck Kiadó, 2002.)
· SACHS, Michael (Hrsg.): Grundgesetz. (München, Beck kiadó, 2003.)
· SÁRI János: A Kormány alkotmányos helyzetének alakulása az elmúlt másfél évtizedben („pártunk és kormányunk”-tól az Unióig). In: Magyar Közigazgatás, 2005. július, 321 – 341. old.
· SÁRKÖZY Tamás: Egy év után. A kormányzás átalakításának tapasztalatairól. In: Mozgó Világ, 2007. június, 67-85. old.
· SCHMIDT, Manfred G.: Regieren in der Bundesrepublik Deutschland. (Leske + Budrich, Oplagen 1992.)
· STERN, Klaus: Das Staatsrecht der Bundesrepublik Deutschland. (München, Beck kiadó, 2000.)
Jogszabályok, egyéb források
· Grundgesetz für die Bundesrepublik Deutschland (A Német Szövetségi Köztársaság Alaptörvénye)
· Weimarer Reichsverfassung vom 11. August 1919 (Weimari Birodalmi Alkotmány)
· Bundesministergesetz (A Kormány tagjainak jogállásáról szóló törvény)
· Bundesbeamtengesetz (szövetségi köztisztviselői törvény)
· Gesetz über die Rechtsverhältnisse der Parlamentarischen Staatssekretäre (a politikai államtitkárok jogviszonyairól szóló törvény)
· Gesetz über die Zusammenarbeit von Bundesregierung und Bundestag in Angelegenheiten der Europäischen Union (a Szövetségi Kormány és a Szövetségi Gyűlés közötti, európai uniós ügyekben történő együttműködésről szóló törvény)
· Geschäftsordnung des Deutschen Bundestages (a Német Szövetségi Gyűlés házszabálya)
· Geschäftsordnung der Bundesregierung Deutschlands (A Német Szövetségi Köztársaság Kormányának ügyrendje)
· A Magyar Köztársaság Alkotmánya (1949. évi XX. törvény.)
· 2006. évi LIV. törvény a Magyar Köztársaság Alkotmányáról szóló 1949. évi XX. törvény módosításáról
· 2006. évi LV. törvény a Magyar Köztársaság minisztériumainak felsorolásáról
· 2006. évi LVII. törvény a központi államigazgatási szervekről, valamint a Kormány tagjai és az államtitkárok jogállásáról
· A magyar kormány ügyrendje /1088/1994. (IX.20.) Kormányhatározat/
· 1044/2007. (VII.1.) Kormányhatározat a Kormánykabinetről
· A Magyar Országgyűlés Házszabálya /46/1994. (IX.30.) OGY-határozat/
· 55/2004. (XII.13.) AB-határozat
· http://www.bundestag.de (A német Szövetségi Gyűlés honlapja)
· http://www.bundesregierung.de (A német Szövetségi Kormány honlapja)
· http://ec.europa.eu/governance/white_paper/index_en.htm (Az Európai Bizottság Fehér Könyve az Európai Kormányzásról)
· http://www.mkogy.hu (A Magyar Országgyűlés honlapja)
· Parlamenti Hírlevél, V. évf. 5. szám, 2007. dec.
[1] A tanulmány szerkesztőségbe való továbbításának időpontjában – újonnan alakult Országgyűlés és Kormány hiányában – a csupán valószínűsíthető újabb szerkezeti reform elemzésére természetszerűleg nem vállalkozhatom.
[2] Részletesen l. HAUG, Volker: Staats- und Verwaltungrecht. Heidelberg, Müller, 2001. 45. old.
[3] Thomas Ellweint idézi SCHMIDT, Manfred G.: Regieren in der Bundesrepublik Deutschland. Leske + Budrich, Oplagen 1992. 27. old.
[4] A német törvényhozásnak nincs állandó létszáma, ugyanis a választási rendszer arányosságából fakadóan mandátumtöbblet keletkezhet; erre volt példa a legutóbbi, 2005. évi választás is. Forrás: http://www.bundestag.de – a Szövetségi Gyűlés honlapja.
[5] Ehhez kapcsolódóan a tételes jogi szabályozást az alaptörvény 77. cikke tartalmazza.
[6] Alaptörvény 77. cikke.
[7] A Bundesversammulng magyar nyelvű fordítása nehézkes, mivel szó szerinti értelmében megegyezik a jelentése a Bundestag-éval (mindkettő Szövetségi Gyűlést jelent tulajdonképpen). Álláspontom szerint ezért a Bundesversammlung-ot „Szövetségi Gyülekezetnek” hívhatjuk; ez az elnevezés talán érzékelteti is a funkcióját.
[8] GG. 54., 57. cikkek
[9] GG. 93., 94., 98., 99., 100. cikkek.
[10] GG. 53a. cikk
[11] 1949:XX.tv. (Alk.) 19/B. §
[12] Vö. KATZ, Alfred: Staatsrecht. (Heidelberg, 2002.) 200. old.
[13] Ennek bővebb kifejtését l. alább, a III.- IV. fejezetekben.
[14] KATZ: i.m. 201.old.
[15] KATZ: i.m. 201. old.
[16] SÁRI János: A Kormány alkotmányos helyzetének alakulása az elmúlt másfél évtizedben („pártunk és kormányunk”-tól az Unióig). In: Magyar Közigazgatás, 2005. július, 331. old.
[17] AVENARIUS, Hermann: Die Rechtsordnung der Bundesrepublik Deutschland.(Bonn, 2002. BPB.) 50. old. – A három nevezett elv alaptörvényi megjelenése: GG. 65. cikk (1), (2), (3) bek.
[18] Ehhez kapcsolódóan KATZ kiemeli, hogy a kancellár parlament általi megválasztása és annak a bizalmától való függése csupán személyi értelemben jelent alárendelődést, intézményi-szervezeti értelemben nem! A kormány egy önálló államhatalmi szerv. (KATZ: i.m. 202.old.)
[19] Ebben az összefüggésben elegendő visszautalni a „weimari tanulságokra” (vö. I. fej. 2. pont)
[20] Alk. 28. § (3) b).
[21] BUSSE, Volker: Bundeskanzleramt und Bundesregierung. (Heidelberg, Hüthig, 1994.) 135., 172. old.
[22] Alk. 33.§ (2)
[23] Alk. 39/C. § (2)
[24] Említésre érdemes az aktuális hazai megoldás: a 2006-ban megalakult kormányban kezdetben a miniszterelnök „szervezeti” helyettese a Miniszterelnöki Hivatalt vezető miniszter, „politikai” helyettese pedig a szociális és munkaügyi miniszter volt. Miután az utóbbi miniszter átvette a MeH vezetését, a két helyettes funkciója a MeH-et vezető miniszter jogkörében 2007. július 1-jén összeolvadt. Vö. 1/2006 (VI.9.) ME-rendelet, valamint 3/2007. (VI.28.) ME-rendelet.
[25] Erre maga a parlamenti államtitkár jogállásáról szóló törvény is lehetőséget ad: az államfő az államtitkárt hivatali idejére, vagy egy bizonyos feladatának elvégzése idejére feljogosíthatja az „államminiszter” elnevezés használatára. Vö. ParlStG 8. §.
[26] A kormány ügyrendjének (GeschOBreg) 14. §-a.
[27] Forrás: http://www.bundesregierung.de (A Német Szövetségi Köztársaság Kormányának honlapja)
[28] Erről részletesebben l. a IX. fejezetet.
[29] GeschOBreg 14. §.
[30] A szövetségi köztisztviselői törvény (BBG) 89a §-a.
[31] Részletesebben STERN, Klaus: Das Staatsrecht der Bundesrepublik Deutschland. (München, Beck kiadó) 276. old.
[32] Vö. SÁRI: i.m. 340. old. 4. lábj.
[33] Részletebben STERN: i.m. 278.old.
[34] Bővebben BUSSE: i.m. 46. old.
[35] Ehhez kapcsolódóan l. még az alábbiakban a kormány feladatairól szóló részt, 23. old.
[36] BUSSE: i.m. 47-48. old.
[37] SCHMIDT: i.m. 15. old.
[38] Megjegyzendő, hogy a kormány illetékessége bizonyos ügyekben csak és kizárólag a II. fejezetben kifejtett három elv figyelembevételével alapítható meg; a kancellári elv és a tárcaelv a kollegialitás elve fölött áll! Vö. STERN: i.m. 312.old.
[39] SÁRI: i.m. 327. old.
[40] Vö. SÁRI: i.m. 328. old.
[41] HESSELBERGER, Dieter: Das Grundgesetz. (Bonn, 2003. BPB) 271. old.
[42] Alk. 40/B.§ (3) bek.
[43] SÁRI: i.m. 336. old.
[44] Kapcsolódó gondolatokat l. még az alábbiakban, a 25. oldalon.
[45] GÖTZ, Hansjörg: Der Vorbehaltsbereich der Bundesregierung. (Inaugural-Dissertation zur Erlangung der Doktorwürde der Juristischen Fakultät der Eberhard-Karls-Universität zu Tübingen.) Stuttgart, 1993.
[46] Az alaptörvény egyébként a 20. cikk (2) bekezdésében rögzíti a hatalommegosztás tételét.
[47] GÖTZ: i.m. 25. old.
[48] Vö. Sári János megállapításával, miszerint a kétharmados többséget nem igénylő tárgyakban a parlamenti jogalkotás a kormánytöbbség jogalkotása. SÁRI: i.m. 330. old. – A GG. idézett cikkeire GÖTZ hivatkozik: i.m. 79. old.
[49] Bundesverfassungsgerichtsentscheidung (= szövetségi alkotmánybírósági határozat), a német irodalomban szokásos megjelölés szerint: BVErfGE 68, 1.
[50] Götz ezen a ponton Konrad Hesse-t idézi, aki az alkotmánybírósági határozat kitételét „szervadekvát feladatkiosztásnak” nevezi („organadäquate Aufgabenzuteilung”). GÖTZ: i.m. 109. old.
[51] GÖTZ: i.m. 126. old.
[52] GÖTZ: i.m. 128-129. old.
[53] GÖTZ: i.m. 133-138. old. ; GG. 65. cikk utolsó mondata.
[54] GÖTZ: i.m. 142. old.
[55] Ezen a ponton Götz az Európai Közösségek 1965. évi szerződésére utal, melyben az Európai Tanács és Bizottság létrehozatalát követően, a szerződés minden tagállamnak lehetőséget biztosít, hogy egy kormánytagot delegáljon az Európai Tanácsba. – Részletesebben GÖTZ: i.m. 151. old.
[56] Bővebben GÖTZ: i.m. 150-155. old.
[57] Az alaptörvény szövege szerint a költségvetési törvényt a Szövetségi Gyűlés és a Szövetségi Tanács részére egyidejűleg kell benyújtani. Logikai úton ebből arra következtethetünk, hogy ezt a kormánynak kell megtennie. De akár utalhatunk a Hesse által képviselt, a fentiekben már idézett „szervadekvát feladatkiosztás” elméletére is. Vö. GÖTZ: i.m. 174. old.
[58] Vö. Alk. 35.§ (1) bek., valamint l. alább, a IX. .fejezetet.
[59] BADURA, Peter: Das parlamentarische Regierungssystem. In: Isensee/Kirchhof (Hrsg.): Handbuch des Staatsrechts der Bundesrepublik Deutschland. (1987.) 2. kötet, 4. rész, 2. fejezet. (504. old.) – John Stuart Mill szavai saját fordításban. (M.Sz.)
[60] Badura elemzésében a Weimari Köztársaság birodalmi elnökének különleges jogosítványai közül a parlament feloszlatásának jogát és a „vészrendelet” (Notverordnung) kibocsátásának jogát említi. L. i.m. 504. old., valamint Weimari Birodalmi Alkotmány (Weimarer Reichsverfassung – WRV) 25., 48., 53., 54. cikkek.
[61] A vizsgálóbizottság felállításának kezdeményezését tipikusan kisebbségi jogosítványként tételezi Badura, a GG. 44. cikk (1) bek. alapján. (Vizsgálóbizottság a képviselők egynegyedének szavazatával állítható föl; ez az arány a kisebbségi ellenőrzési jog hatékony biztosítéka. A magyar Házszabály 36.§ (2) bek. csupán egyötödös arányt követel meg vizsgálóbizottság felállításához. Ezen szabályozás hátterében nyilvánvalóan az 1994-es ciklus parlamenti erőviszonyai állnak, a kormányzó koalíció kétharmados többsége birtokában komoly gesztusokat tett a kevés mandátummal rendelkező ellenzéknek.) Vö.: BADURA: i.m. 508. old.
[62] L. még Götz fentebb idézett gondolatait, a 22-23. oldalon.
[63] BUSSE: i.m. 101-102. old.
[64] GG. 114. cikke.
[65] A részletszabályokat l. GeschOBt. 4. sz. melléklet I-III. fejezete.
[66] Ehhez kapcsolódóan részletesebben l. Theodor Maunz alkotmánykommentárját: MAUNZ, Theodor: Grundgesetz. Kommentar. IV. kötet, 6.fej. Beck Kiadó, 2002.
[67] KATZ: i.m. 209. old.
[68] Vö. MAUNZ: i.m. 62/48. old.
[69] A fejezet további részében a hivatkozott tanulmányra támaszkodom. HARGITAI József: A jog és politika határvonalán (Gondolatok a miniszteri felelősségről). In: Magyar Közigazgatás. 1995. évi 5.sz., 279. old.
[70] Részletesen HARGITAI: i.m. 278. old.
[71] Hargitai ezen a ponton Krögert idézi, aki Prästationspflicht-nek nevezi ezt a fajta helytállási kötelezettséget. HARGITAI: i.m. 279. old.
[72]DEGENHART, Christoph: Staatsrecht. Heidelberg, Müller, 1998-1999. 224-225. old.
[73] A konstruktív bizalmatlansági indítvány egyébiránt nem csupán szövetségi, hanem tartományi szinten is bevett intézmény: hasonló szabályozással rendelkezik Baden-Württemberg, Hamburg, Alsó-Szászország, Schleswig-Holstein és Észak-Rajna-Vesztfália is. SCHMIDT: i.m. 29. old.
[74] Vö. HAUG, Volker: i.m. 61. old.
[75] A továbbiakban a jogszabály indokolásában olvasható – a rendelkezések alapvető jellegére való tekintettel bevezetett – „Kódex” megjelölést használom.
[76] Ennek szervezeti alátámasztása érzékelhető a Magyar Köztársaság minisztériumainak felsorolásáról szóló 2006. évi LV. törvény 3.§ (1) bekezdésében: „Ez a törvény az országgyűlési képviselők 2006. évi általános választását követően megalakult Országgyűlés által választott miniszterelnök megválasztásával egyidejűleg lép hatályba.”
[77] Házszabály 132. § (3) bek.: a miniszterjelöltek meghallgatására való implicit utalás csupán a gyakorlat hozzávetőleges rögzítését jelentette.
[78] Vö. Alk. 33. § (5) bek.
[79] KUKORELLI István (szerk.): Alkotmánytan I. (Osiris, Bp., 2007.) 431. old.
[80] Az államtitkár esetében a korábbi politikai államtitkári és közigazgatási államtitkári tisztség egyesítéséről van szó, a szakállamtitkár pedig a korábbi helyettes államtitkár főként szakmai profilú tevékenységét hivatott végezni.
[81] Kódex 9. §
[82] Kódex 17. § (1) bek., 40. § (1) bek., 47. § a) pont, 58.§ a) pont.
[83] Ennek garanciális jellegű biztosítékaként értékelhetjük a Kódex 54. § (4) bekezdését, mely szerint szakállamtitkári megbízatás kizárólag gazdálkodási, üzemeltetési vagy humánpolitikai feladatok ellátására nem adható (egyedüli kivételként a Miniszterelnöki Hivatal szakállamtitkárai esetében lehetséges ez – vö. 64. § (3) bek.)
[84] SÁRI: i.m. 321. old.
[85] Részletesebben l. a Kódex előterjesztői indokolását.
[86] Alk. 35. § (1) bek.
[87] Pregnáns példaként Sári a jogalkotás terén a kormányrendeletet hozza föl – azzal a kiegészítéssel, hogy noha nem szükségeltetik törvényi felhatalmazás kormányrendelet kibocsátásához, a gyakorlatban mára mégis az eseti felhatalmazás alapján hozott kormányrendeletek dominanciája érzékelhető. SÁRI: i.m. 328-330. old.
[88] Részletesebben SÁRI: i.m. 330. old.
[89] Bővebben SÁRI: i.m. 330-331.old.
[90] A „lehető legkorábbi időpont” kikötés azt a célt szolgálja, hogy a Szövetségi Gyűlésnek lehetősége legyen még idejében befolyást gyakorolni a készülő uniós döntésre. A gyakran évekre elhúzódó tárgyalási és döntéshozatali eljárások végén ugyanis már szinte lehetetlen az aktív parlamenti beavatkozás. L. a Bundestag honlapjának tájékoztatóját: http://www.bundestag.de/internat/europa/mitwirk02.html
[91] Ennek kapcsán hívja fel a figyelmet Sári János arra, hogy a 2004. évi LIII. tv. felülírja az Alkotmány kapcsolódó rendelkezéseit; a gyakorlatban a kormány függetlenítheti magát a parlamenti állásponttól stb.
Vö.: SÁRI: i.m. 339-340. old.
[92] Ez a fogalomhasználat hivatalos jogforrásban nem, csupán a Parlamenti Hírlevél vonatkozó elemző írásában szerepel. Parlamenti Hírlevél, V. évf. 5. szám, 2007. dec., 5. old.
[93] Részletesebben KATZ: i.m. 209-210. old.