Mészáros B. Ádám

Az új Pszáf törvény, és az EU új pénzügyi felügyeleti szervei

Bevezetés

A modern pénzügyi piacok jellegzetessége a korlátokat (határokat) nem ismert, általános voltuk, ebből következően méreteik dinamikus bővülése, a technikai fejlődéssel való szoros együttmozgásuk1. Farkas István megállapítása egy dologra feltétlenül felhívja figyelmünket, mégpedig arra,hogy a piacok biztonságos működéséhez és a fejlődés biztosításához elengedhetetlen a pénzügyi felügyeleti szervezetek szabályozásának megfelelő tagállami és uniós szintű biztosítása. De mi tekinthető az éppen adott gazdasági szituációban megfelelőnek és modernnek? A pénz- és tőkepiaci szolgáltatások egyre komplexebbé válása, és a fent említett főként számítástechnikai fejlődés mellett meg kell említeni ezen szervezetek

hatásgyakorlását a gazdasági életre. Mind két oldalon elhelyezkedőknek fontos érdekük tehát a megfelelő és biztonságos törvényi szabályozás megléte, amit álláspontom szerint csak az integrált felügyeleti modell alkalmazásával érhetjük el.

Az egységes felügyelet kiszűrheti a több felügyelet által történő ellenőrzős keretében jelentkező átfedésekét2, és a költséghatékonyság is alátámasztja az egységes felügyelet szükségességét3. A specializált felügyeleti típusok negatív ismérveként jelentkezhet például a felügyeleti arbitrázs, ami közgazdasági értelemben egy fajta termékcsoportosítási eljárást jelent, mégpedig a kedvezőbb felügyeleti elbánás gyanánt. Véleményem szerint még egy további elhatárolást meg kell tenni, annak érdekében, hogy az integrált felügyelet magyarországi fajtája behatárolható legyen, mégpedig a monetáris politikától való elhatárolás. Néhány országban a jegybank végzi a felügyeleti tevékenységet, ami több okból is kifogásolható, amiből kiemelném, hogy ilyenkor a túl nagy hatalom miatt jobban ki van téve a politikai nyomásnak és a pénzintézetek lobbi erejének, tehát a túlzott centralizációnak is megvannak a veszélyei. Emellett szükségesnek tartom az együttműködést más felügyeleti szervekkel is mint például a GVH-val vagy az NFH-val, hiszen a gazdaság, mint komplex egység nem nélkülözheti az összehangolt munkát. A pénzügyi felügyeletek

és a szabályozás kérdéseinek tárgyalását időszerűvé teszik az utóbbi időszak bank- és hitelválságai4 is sajnos amiből az a konzekvencia vonható le,hogy nincs tökéletes piac, nem képes magától működni. Azonban a felügyelet arányosságára is a szabályozásnál gondot kell fordítani,ugyanis könnyen eshetünk abba a hibába ami a túl szigorú szabályozás hozománya szokott lenni,mégpedig a piac ellehetetlenítése. A fentiek ürügyén az országgyűlés megalkotta a Pénzügyi Szerveztek Állami Felügyeletéről szóló 2010.évi CLVIII. törvényt, ami 2011. január 1-jén lépett hatályba. Az új törvény részletezésére lentebb térek ki. A hazai változtatásra egyébként a 2010. szeptemberében az Európai Parlament által elfogadott módosítások alapján is szükség van, mivel az Európai Unió elérkezettnek látta az időt, hogy pénzügyi felügyeleti rendszerét új alapokra helyezze, ennek fényében három ilyen intézmény jött létre 2011 január elsejétől: Európai Bankhatóság, Európai Értékpapír-piaci hatóság ill. az Európai Biztosítás- és Foglalkoztatói nyugdíj-hatóság. Létrejöttük

magyarázható az utóbbi időben végbemenő olyan gazdasági folyamatokkal, mint az euró bevezetése, ami a pénzügyi piac kiszélesedését segítette elő. Ennek egyenes következményei voltak az országhatárokon túli bankegyesülési folyamatok 5, és az így kialakuló határon átnyúló banktevékenységek problematikája, ami egy gazdasági unióban elengedhetetlenek, és természetesen a gazdasági válság is.

Történeti fejlődés

A pénzügyi szervezetek feletti ellenőrzés története egészen Szent István uralkodásáig nyúlik vissza, bár modern értelemben vett felügyeleti tevékenységről nem beszélhetünk, hiszen nem alakult ki a gazdaságnak egy olyan fejlettségi foka, ami ezt lehetővé tehette volna. Azonban az állam igénye már ekkor megmutatkozott, hogy többek között a pénzváltók tevékenysége felett egyházi, ill. világi ellenőrzést gyakoroljanak. A szakirodalom6 az első modern elődintézményeként a Pénzintézeti

Központot tekinti. Az 1916. évi XIV. törvénnyel életre hívott "Központ" kritikus időben született, és elsősorban a Laissaze-faire elvének káros gazdasági következményeit volt hivatott kezelni, helyesebben megfogalmazva a hitelintézetek prudens működésének hiányosságaira7 hívták fel az állam fokozottabb szerepvállalását. Pozitívuma ezen szervnek,hogy független volt ill. hogy a mai szabályozás kereteit megteremtette,azonban negatívumként értékelhető,hogy csak a tőle kölcsönt

vagy hitelt felvevő tagjai vonatkozásában végezhetett felügyeleti tevékenységet, ami lényegesen megnehezítette működését. Az 1947.évi XXX. törvény rendelkezett azon

pénzintézetek részvényeinek állami tulajdonba vételéről, amik a Központ felügyelete körébe tartoztak. Fent említett elveknek megfelelően a felügyelet működésének egyik lényegi eleme a piacgazdaság megléte, ami a már ismert történelmi okok miatt nem folytatódhatott, e helyett egy olyan gazdasági berendezkedés valósult meg, ahol az állami tulajdonba került vagyontárgyak felett, az állam lényegében átvette a felügyelet szerepkörét is, és így annak működése okafogyottá vált. A rendszer gazdasági szétesésének végén, többek között a kétszintű bankrendszer létrejöttével, új, és különböző tevékenységek felügyeletét ellátó szervek jöttek létre. Ez a decentralizációs modell 1987-ben az Állami Biztosítás Felügyelet és az Állami Bankfelügyelet létrejöttével indult meg. Jellemző rájuk az erős állami kontroll, és az önálló működés hiánya, amit a rendszerváltozást követően a jogalkotó ugyan orvosolt, de az addigra létrejövő több fajta felügyeleti tevékenységet végző szervezetek (biztosítók, értékpapírok, bankok, magánnyugdíjpénztárak) integrációja csak 1999-ben jött létre8, helyre állítva a második világháború előtti egységes felügyeleti modellt. 2004-ben vezetését és jogállását alakították át gyökeresen. A felügyelet két szervezeti egységre bomlott: a főigazgató által vezetett hivatalra és a Felügyeleti Tanácsra. A főigazgató kinevezése és felmentése a miniszterelnök

jogköre volt. A pénzügyért felelős miniszter ellenőrzési jogköre véleményem szerint túl szélesre sikeredett, ami a szervezet önállóságának helyzetét sem könnyítette.

A Rendeletalkotási jog

Az Országgyűlés 2009. november 23-ai ülésnapján a T/10997.számú törvényjavaslat alapján törvényt fogadott el az „egyestörvényeknek a Pénzügyi Szervezetek Állami Felügyelete elnökének rendelkezés-alkotási hatásköréhez kapcsolódó módosításáról”. A javaslat az Alkotmánybíróság elé került, mivel a PSZÁF rendelkezés magánjogi jogalanyok absztrakt ismérvek szerint meghatározott, lezárt módon nem nevesíthető köre számára állapítana meg kötelezettségeket, illetve jogokat9. A kérelmező indokolásában kifejtette azt is, hogy lényegében egy

jogszabály-alkotási jogosítványt kapna a Felügyelet,ami nyilvánvalóan ilyen formában ellentétes az alkotmánnyal és a Jogalkotási törvénnyel is. Az Alkotmánybíróság kifejtette, hogy az alkotmánymódosítás és az ezzel együtt járó

jogszabály alkotási lehetőség adományozása

meghatározott törvényes keretek közt mehet végbe, ami jelen esetben hiányzott. Kovács Péter alkotmánybíró összegzése szerint az Alkotmányban felsoroltakon kívül hazai jogforrás nem létezhet. Tehát a 33/2010. (III. 31.) AB határozat első lépcsőben gátat vetett (teljes joggal) ezen jogkör létrehozásához. A hatályossá vált jogszabályoknak (alkotmánymódosítást követően) következtében a Felügyelet önálló alkotmányos szervvé vált (40/D), azaz csak a törvényeknek van alávetve. Az Alkotmány ezen korszakalkotó újítása mellett még rendeletalkotási jogosítványokat is biztosít a Szervezet számára. A piaci zavarokra való gyors reagálási lehetőség ezek nélkül meglehetős nehézségekbe ütközne. A rendeletek kibocsájtásának a feltétele, hogy a hatáskör csak a törvényben felsorolt esetekre terjedhet ki,és nem lehet ellentétes törvénnyel, kormányrendelettel, MNB rendelettel (1997-ig a Bankfelügyeletnek is volt ilyesfajta jogosultsága). A szakirodalom már korábban felvetette ezen kérdéskört, ugyanis a felügyelet napi munkája elképzelhetetlen normaalkotási jogkör hiányában, mivel eddig csak normaalkalmazási jogról volt szó, vagy ezen túl menően véleményezésről10. Az új törvény és a párhuzamos módosítás valóban egy független és erős fegyverekkel megáldott intézményt igyekszik létrehozni, habár az új Alkotmány elfogadott szövege más jogtechnikai eljárást követ miszerint „A pénzügyi közvetítőrendszer felügyeletét ellátó szervre vonatkozó szabályokat sarkalatos törvény határozza meg” (42.cikk)- vélhetően hasonló jogokkal -.

A Preambulum és szervezeti felépítés

Rátérvén az új felügyeleti törvényre11, a preambulum része ugyan a jogszabálynak, de általában nem fűződik hozzá tényleges jogi kötelezettség, azonban egy területet szabályozó új törvény esetében érdemes figyelmet fordítani a jogalkotó szándékára, ami a jogalkalmazás, jogértelmezés területén lehet segítségünkre. A korábbi törvényhez képest a jogalkotó kibővítette az elérni kívánt célok között az ügyfelek védelmét, és a nemzetközi felügyelet együttműködésének az erősítését. Eddig ugyanis úgy tűnt mintha a törvény csak az általa felügyelt piaci szervezeteket tekintené partnernek, és mint a pénzügyi piac egészének a biztosítása felett őrködne. Az új preambulum úgymond fogyasztó védő hozzáállása a lentebb részletezendő új intézmény bevonásával, végül is kifejezésre juttatta azt, hogy a piac, ügyfelek nélkül nem működne, így elengedhetetlen ezen személyi kör védelme, főként a jelenlegi gazdasági viszonyok között. A nemzetközi felügyeletekkel való együttműködés igénye, a fentebb már említett okok miatt került a törvény bevezető részébe. A

szervezeti felépítés terén lényeges újítások történtek, lényegében visszatértünk az 1999-es törvény struktúrájához. Az eddigi Felügyeleti Tanács helyett az elnök vezeti a szervezetet akit a köztársasági elnök nevez ki hat évre a miniszterelnök javaslatára. Változás az 1999-es szabályozáshoz képest,hogy akkor még az országgyűlés választotta meg az elnököt, lényegében az új törvény értelmében az elnök függetlensége nőtt mivel az országgyűlésnek csak beszámolással tartozik. Megjegyezném, hogy a szakirodalomban már szűk egy évtizede felhívták erre a jogalkotó figyelmét, hogy a függetlenség erősítéseként a köztársasági elnököt illesse ez a jogkör12. A két alelnököt a miniszterelnök nevezi ki hat évre a felügyelet elnökének javaslatára. Egy új testület került felállításra a szabályozás fogyasztóbarát hozzáállásának köszönhetően, a Pénzügyi Békéltető Testület amelynek elnökét a felügyelet elnöke nevezi ki hat évre. Ez egy olyan szakmailag független testület, amely pénzügyi fogyasztói jogvitákat bírál el meghatározott szervezetek és személyek között, bírósági eljáráson kívül, tehát egyfajta mediátori szerepet vállalva ezzel fel. Nem titkolt célja a Testületnek, hogy hatékonyabbá váljék az ügyfelek és a pénzügyi szervezetek közötti szerződésből eredő jogviták rendezése,és ezentúl az is,hogy a peres eljárásoknál gyorsabb és költségmentesebb megoldást nyújtson a feleknek. A Testület úgymond másodfokú testületként jár el, mivel a fogyasztónak a vele vitában álló pénzügyi szervezetnél a vita tárgyául szolgáló követelést meg kell próbálni érvényesíteni, ennek eredménytelensége esetén kell írásbeli kérelmet előterjeszteni a Testület felé. Az eljárás háromtagú tanács előtt folyik, aminek mint minden békéltető testületnek a felek egyezségének a megteremtése az elsődleges cél13. Amit a PBT egyik gyengeségének tartok, az alávetési nyilatkozat intézményének alkalmazása, ugyanis ha a pénzügyi intézmény nem tesz ilyet, akkor az eljárás csak egy ajánlás kibocsátásával végződik, ami nem köti a feleket. Közzé lehet ennek ellenére ezt tenni, ami viszont a gyakorlatból kiindulva szintén életlen megoldás, hiszen a közzétett információk nem biztos, hogy a fogyasztók nagy többségéhez eljutnak. Új intézményként jött létre a Felügyeleti Kollégium, a bevezetőben említett más szervezetekkel való szorosabb együttműködés elősegítése végett (nevezetesen annak felismerése, hogy a gazdasági problémák kezelése elszigetelt szervezetekkel nem lehetséges). Ahogy a törvény is kiemeli,elsősorban a válsághelyzetek kezelésére lesz hivatott, mind unión belüli, mind harmadikok országok hasonló feladatokat ellátó szerveivel. Az együttműködés kiterjed az információcserére és többek között a hatáskörök önkéntes átadására is, amely együttműködés előzetes konzultáció, majd írásbeli megállapodás útján jön létre.

Az EU új pénzügyi felügyeleti szervei

Igazodva az uniós jogszabályi környezethez az új törvény kimondja, hogy a

Felügyelet tagja az Európai Pénzügyi Felügyeleti Rendszernek. Rögzíti továbbá, hogy feladatai végrehajtása során mérlegeli döntéseinek a többi érintett tagállam pénzügyi rendszerének stabilitására gyakorolt hatását. Jogharmonizációs célokat szolgál azon rendelkezés is, miszerint a Felügyelet a magyarországi székhelyű hitelintézetek és befektetési vállalkozások javadalmazási politikájával kapcsolatban jogszabály alapján nyilvánosságra hozott adatokat és - azon évi 300 millió forintos vagy afölötti javadalmazási kategóriájú - vezető tisztségviselők és munkavállalók számát összegyűjti, és az információt eljuttatja az Európai Bank Hatóságnak. Tehát ezen rendelkezések teremtik meg a kapcsolatot az új törvény és az unió által 2011 január 1-től létrehozott három új felügyeleti szervvel, azaz az unió által tavaly létrehozott Pénzügyi Felügyeletek Európai Rendszerével. A 2007-2008-as válság kirobbanását követően került sor egy bizottság létrehozására, ami konkrét megoldási javaslatot dolgozott ki az európai pénzügyi szabályozás és felügyelés jövőjével kapcsolatosan, Jacques de Larosiére vezetésével14. Az addigi felügyeleti rendszer

hiányosságai a válság idején mutatkoztak meg, többek között a nemzeti hatóságok

együttműködésének a hiányában. A problémát az okozta, hogy több mint negyven szervezet látott el szabályozási teendőket a tőkepiacon, amely szervezeteknek a feladatköre és egymással való viszonya tisztázatlan volt15. A téma szempontjából elsőként az Európai Bankhatóság (EBA) célját és szervezeti felépítését mutatnám be. Rögtön az ötödik cikk leszögezi, hogy a hatóság jogi személyiséggel rendelkező uniós szerv, melynek székhelye Londonban található. Vezetését az Igazgató Tanács látja el (ezen hat fős testületnek tagja a magyar Szász Károly is) a Felügyelő Tanács és az elnök (jelenleg Farkas Ádám tölti be ezt a posztot) mellett. A szervezet legfontosabb célkitűzése a tagállamok felügyeletei közti harmonizáció megteremtése, ennek érdekében kötelező technikai sztenderdeket dolgoznak ki. A hatóság feladata a pénzügyi intézetek határon átnyúló tevékenységeiknek a nyomom követése, a nemzeti felügyeletek közti információcsere elősegítése, és az európai gyakorlat közelítése, ill. a kockázatfigyelő tevékenységet is ide sorolhatjuk. Utóbbihoz kapcsolódik a veszélyhelyzetekben való fellépés lehetősége is, amikor úgymond koordinációs feladatokat is elláthat a hatóság. Az Európai Értékpapír-piaci Felügyeleti Hatóság (ESMA), melynek székhelye Párizsban található és célja a közérdek védelme, mégpedig az Unió gazdasága és polgárai érdekében (1.cikk (5). Fenti célokat a standardok és gyakorlatok ajánlásként vagy iránymutatásként való kialakítása révén éri el, emellett megfigyeli és értékeli a piaci fejleményeket, és befektető védelmet is folytat. Az Európai Biztosítás- és Foglalkoztatói nyugdíjhatóság (EIOPA) feladata a biztosítással, a viszontbiztosítással és a foglalkoztatói nyugdíjtevékenységekkel kapcsolatos kockázatvállalás megfelelő szabályozása és felügyelete, valamint a biztosítottak védelmének elősegítése. Székhelye Frankfurtban található.

A Felügyelet elhatárolása más szervektől

A gazdaság komplexitása, megnehezíti a jogalkotó helyzetét a pontos határkijelölés alkalmával például a fogyasztóvédelemmel vagy a monetáris politikával való összeütközés keretében. Több szerző felvetette annak lehetőségét, hogy a központi bankok ellátnák a felügyelet hatáskörébe tartozó tevékenységeket, és az így létrejövő szuperfelügyelet esetleg hatékonyabban tudná szabályozni a bankpiacokat. Tulajdonképpeni vita az, itthon és külföldön, hogy az ellenőrzés legyen-e megosztva a Magyar Nemzeti Bank és a Felügyelet között?16 Korábban az Egyesült Királyság

rendszere működött ezen a módon,jelenleg pedig Lengyelországban is ezt az utat választotta a jogalkotó. Kézenfekvőnek mutatkozik első ránézésre az információk egy kézben történő összpontosítása, és közgazdászok állítása szerint az infláció csökkentésére is nagyobb lehetőség mutatkozna így. Eltérő álláspontok szerint minél nagyobb a központi bank hatásköre, annál nagyobb a politikai beavatkozás veszélye17, illetve a bankok végső menedékének számító MNB véleményem szerint nehezen tudna megfelelni mindkét elvárásnak maradéktalanul. Ráadásul a monetáris politikáját nem tudja szigorítani, ha figyelembe veszi az intézmények prudenciális szempontjait. A fogyasztóvédelemmel való szoros kölcsönhatások, az elmúlt években teljesedtek ki a Felügyelet tekintetében, ugyanis 2009 óta a fogyasztóvédelmi igényérvényesítés egy része a PSZÁF hatáskörébe került, tehát ex lege18 fogyasztóvédelmi hatóság is. A PSZÁF fogyasztóvédelmi tevékenysége […] nem elsősorban az egyedi fogyasztói panaszok orvoslására irányul, hanem a panaszokat úgy fogja fel, mint a tartalmi felügyelet egyik fontos, általános, a rendszerkockázatot is érintő információját 19. A felügyelet egyrészt közvetette tudja az ügyfelek védelmét biztosítani az engedélyezési és az ellenőrzési eljárások alkalmával, másrészt 2010 szeptemberétől egyik alelnöknek alárendelt Fogyasztóvédelmi Igazgatóságon belül négy főosztály került kialakításra, ami a feladatok differenciálását és szakszerűbb, eredményesebb ellátását célozza. Nevesítésre került a GVH-val és az NFH-val való együttműködés kötelezettsége a fogyasztókkal szembeni tisztességtelen kereskedelmi gyakorlatokkal kapcsolatos eljárások tekintetében. Jól látható a fogyasztóvédelem beszivárgása a Felügyelet ügykörébe, ami a preambulumban említett ügyfél védelmet látszik erősíteni.

Összegzés

A dolgozat címeként megjelölt új Pszáf törvény és az unió új felügyeleti szervei remélhetőleg a válságból való kilábalás célján túl egy hosszú időre stabilan működő intézményi reformot hozott létre mind a hazai mind az uniós jogalkotásnak köszönhetően. A gazdasági helyzet által generált újítások azonban jól láthatólag egy történeti fejlődés eredményei is, elég, ha csak a már lassan száz éves intézményi rendszert végig tekintjük. Tudjuk azt is, hogy a rendszerváltozást követően az Egyesült Királyságbeli Financial Services Authority modelljét tekintették példaadónak, és láthattuk, hogy lassacskán minden egyéb hasonló területen tevékenykedő állami hatóságot elnyelt a Felügyelet kis gömböc módjára. Olyan elengedhetetlen újítások, mint a rendeletalkotási jogkör vagy éppen a merőben új vezetési struktúra megalapozta a Felügyelet függetlenségét és egyben erősségét is. Feltétlen ki kell emelnem a fogyasztóbarát politika kialakítását, egy külön erre létrejött békéltető testülettel, ezzel együtt pedig a „szomszédos” hatóságokkal való szorosabb együttműködés lehetőségét is az ügyfelek érdekében. Amit tehát a hazai jogalkotás megtehetett azt megtette, de mindez kevés lenne, ha hasonló felügyeleti hatóságok nem jöttek volna létre abban a gazdasági közösségben, amiben élünk, hiszen a gazdasági problémák okát nem lehet országhatárok által elválasztva orvosolni. Az unió három felügyeleti szerve azonban véleményem szerint kevésbé lesz hatékony intézmény, egyfajta jogharmonizációs, koordinációs testületek képét rejtik ugyanis és az igazán fontos döntéseket a tagállami felügyeletek kezében hagyják, ezért többen felvetették, hogy egy egységes európai pénzügyi felügyeletre lenne szükség20. Összegezvén elmondható, hogy a gazdaság, a pénzpiaci intézmények és az ügyfelek egy hatékonyabb Felügyelet működésének lehetnek szemtanúi a jövőben.

1 FARKAS István: A pénzügyi piacok felügyelete: Quo vadis domine? Felügyelet és Ellenőrzés,

2006/1. 79. o.

2 Ligeti Sándor: Egységes pénzügyi felügyelet, specializált felügyelet, Gazdaság és jog, 2004. (12.

évf.) 6. sz. 63.o.

3 Földes Gábor: Pénzügyi jog, Osiris kiadó, 2003, 343.o.

4 Ligeti Sándor: A pénzügyi felügyeletek függetlensége és beszámoltathatósága. A határokon

átnyúló pénzügyi tevékenység felügyelete, Külgazdaság, 2009. 1-2. sz, 63.o.

5 Ligeti Sándor: A pénzügyi felügyeletek..... 76.o.

6 Asztalos László György: Kilencven éve alapították a magyar pénzügyi felügyeletet. Pénzügyi

Szemle, 50. évfolyam. 2005, 71.o.

7 Telszky János: A magyar állam pénzügyei a háború alatt. MTA Kiadása, Budapest, 1927.333-335.o

8 1999. évi CXXIV. Törvény

9 33/2010. (III. 31.) AB határozat

10 Teimer Gábor: A Magyar Nemzeti Bank és a Pénzügyi Szervezetek Állami Felügyelete

helyzetének alakulása az európai folyamatok tükrében, Gazdaság és jog, 2004, 11. sz., 19.o.

11 2010. évi CLVIII. törvény

12 Asztalos László György: A pénzügyi felügyeletek szabályozási jogáról, Budapest,2002.

13 http://www.pszaf.hu/hirek_ujdonsagok/bekelteto_110125.html

14 Az Európai Parlament és a Tanács 1093/2010/EU Rendelete

15 Teimer Gábor: i.m. 20.o.

16 Teimer Gábor: i.m. 17.o.

17 Ligeti Sándor: A pénzügyi felügyeletek...., 64.o.

18 153/2009. (VII. 23.) Korm. rendelet

19 Farkas István: i.m. 95.o.

²⁰Ligeti Sándor: A pénzügyi felügyeletek...., 76.o.