Raphaela Mogilka:

Internationale Ansätze zur Bekämpfung der organisierten Kriminalität

Geldwäsche ist ein internationales Geschäft. Das liegt einerseits daran, dass die illegalen "Grundgeschäfte" — wie der illegale Drogen-, Waffen- oder Menschenhandel — über Landesgrenzen hinweg durchgeführt werden, andererseits tritt hinzu, dass die illegalen Profite allein schon deshalb durch die Finanzmärkte verschiedener Länder geschleust werden,^[1] um ihre Herkunft bestmöglich zu verschleiern. Internationale Geldwäscheaktivitäten werden zudem dadurch begünstigt, dass zwischen den Finanzmärkten ein hohes Maß an wirtschaftlicher Verflechtung besteht und die moderne Kommunikationstechnologie weltweit schnellste Verbindungswege für Finanztransaktionen zur Verfügung stellt. Hinzu kommt das politische und wirtschaftliche Zusammenwachsen Europas und der damit einhergehende Wegfall von Grenzkontrollen. Würde der Umtausch illegalen Geldes nur in einem oder einigen Ländern erschwert, könnte es im Nachbarland eingezahlt und zurücküberwiesen werden. Nur ein international abgestimmtes Verhalten kann deshalb zum Erfolg führen. Da das Phänomen demnach weltumspannend ist, haben sich internationale Organisationen u.a. bei Konferenzen damit beschäftigt und für ihre Mitglieder zum Teil verbindliche Richtlinien erlassen, die die innerstaatliche Gesetzgebung in hohem Ausmaß beeinflußt haben.^[2] Besonders für die Bundesrepublik Deutschland, die sich erst relativ spät auf das Thema Geldwäsche eingelassen hat, waren die aus den Konferenzen hervorgegangenen Abkommen, Empfehlungen und Richtlinien gleichsam die Ideenbasis für die in der Folgezeit geschaffenen Gesetze.

1. Die Empfehlung des Europarates zu Maßnahmen gegen die Übertragung und gegen das Verheimlichen von Vermögenswerten

mit kriminellem Ursprung vom 27.06.1980

Bereits seit 1971 beschäftigte sich die sogenannte Pompidou-Arbeitsgruppe mit der Untersuchung des Drogenmißbrauchs und des illegalen Drogenhandels sowie mit dem Aufspüren und der Beschlagnahme von Gewinnen aus dem illegalen Rauschgifthandel.^[3] Auf ihre Vorarbeiten ging die Empfehlung des Ministerrats der Mitgliedstaaten des Europarats aus dem Jahre 1980 zurück. Inhaltlich orientiert sich diese an der Vereinbarung der Schweizer Banken über die Sorgfaltspflicht bei der Entgegennahme von Geldern und über die Handhabung des Bankgeheimnisses vom 1. Juli 1977 (VSB).

Die Empfehlung repräsentiert das Ergebnis einer Expertenstudie, die zwischen 1978 und 1980 im Auftrag des European Committee on Crime Problems (CDCP) angefertigt wurde. Sie basiert auf der Erwägung, dass der Transfer von Vermögenswerten krimineller Herkunft von einem Land in das andere und die Wäsche dieser Werte durch Einschleusung in das Wirtschaftssystem zu erheblichen Problemen führen werde. Die Experten waren außerdem davon überzeugt, dass das Bankensystem bei der Bekämpfung dieser Phänomene eine sehr effektive präventive Rolle einnehmen könnte. Man rechnete aber auch durch die Kooperation der Banken mit einer Hilfestellung bei der Verfolgung von Straftaten durch die Behörden.

Die Empfehlung ist speziell auf den Bankenbereich zugeschnitten und enthält keine Vorgaben für eine strafrechtliche Erfassung der Geldwäsche. Unter Abschnitt a) benennt sie Maßnahmen, die von den Banken unmittelbar selbst vorzunehmen sind. Dazu gehört u.a. die Empfehlung, eine ordnungsgemäße Identifizierung von Kunden vorzunehmen und Schließfächer nur an bekannte Kunden zu vermieten. Empfohlen wird ferner die entsprechende Schulung des Personals, insbesondere im Hinblick auf die Kontrolle von Ausweispapieren und auf das Erkennen krimineller Verhaltensweisen. In Abschnitt b) wird die Kooperation zwischen Banken und Behörden angeregt, und im Abschnitt c) wird die Entwicklung von Maschinen vorgeschlagen, die es ermöglichen, die Nummern eingezahlter Banknoten automatisch mit Listen registrierter Nummern abzugleichen.

Da die Empfehlung keinen verpflichtenden Charakter hatte, hat sie in den Mitgliedsstaaten nicht viel bewirkt. Ein Mangel war auch die Tatsache, dass sie sich nur auf Banken bezieht, nicht aber auf Berufsgruppen wie Treuhänder, Vermögensverwalter oder Steuer- und Finanzberater, die häufig für die Geldwäsche benutzt werden.^[4]  Andererseits kann man sagen, dass die Empfehlungen — zumindest auf europäischer Ebene — ihrer Zeit voraus waren. Wahrscheinlich auch aufgrund der fehlenden Umsetzungsverpflichtung fand die Empfehlung damals jedoch keine große Resonanz; eine generelle Umsetzung fand nicht statt. Erst mit Beginn der Vorarbeiten zur Konvention des Europarats wurde auf die Empfehlungen zurückgegriffen.^[5]

2. Das Übereinkommen der Vereinten Nationen gegen den unerlaubten Verkehr mit Suchtstoffen und psychotropen Stoffen vom 20.12.1988

Die sogenannte Vienna Convention — die Wiener UN-Konvention — ging wesentlich weiter als alle bisherigen Abkommen. Sie wurde im Dezember 1988 verabschiedet. An dieser europäischen Konferenz nahmen Repräsentanten aus 106 Mitgliedsstaaten teil. In dem Übereinkommen wurde zum ersten Mal eine international verbindliche Definition der Geldwäsche aufgestellt. Gleichzeitig wurden die teilnehmenden Staaten zur Schaffung eines Straftatbestandes der Geldwäsche aufgefordert.

Das Übereinkommen zielt darauf ab, die Zusammenarbeit zwischen den Vertragsparteien so zu fördern, dass sie gegen die verschiedenen Erscheinungsformen des unerlaubten Verkehrs mit Suchtstoffen und psychotropen Stoffen, die internationales Ausmaß haben, wirksamer vorgehen können. Die Vertragsparteien sind dabei verpflichtet, alle erforderlichen gesetzgeberischen und administrativen Maßnahmen zur Umsetzung der Konvention zu treffen. Allerdings sind die grundlegenden Eigenheiten der jeweiligen nationalen Rechtssysteme bei der Umsetzung zu berücksichtigen.

Die Vienna Convention sieht ein umfassendes Maßnahmenprogramm vor, zu dessen grundlegenden Komponenten die umfassende Kriminalisierung des Drogenhandels (Art. 3) bei weitgehender Gerichtsbarkeit und Auslieferungsmöglichkeit hinsichtlich dieser Straftaten, die Schaffung umfassender Einziehungsmöglichkeiten — einschließlich entsprechender Ermittlungsbefugnisse — für Vermögenswerte ist, die aus den in Art. 3 genannten Straftaten stammen, und die allgemeine Verbesserung der Rechtshilfe zwischen den Vertragspartnern vor.^[6]

Die Konvention versteht sich als Mindeststandard und sieht in Art. 24 ausdrücklich vor, dass eine Vertragspartei strengere oder schärfere Maßnahmen treffen kann, als in der Konvention vorgesehen sind.. Nach Art. 3 Abs. 1 lit. b sind die Vertragspartner verpflichtet, folgende Handlungen, sofern sie vorsätzlich begangen werden, als Straftaten zu definieren:

"i) das Umwandeln oder Übertragen von Vermögensgegenständen in der Kenntnis, dass diese Vermögensgegenstände aus einer oder mehreren in Übereinstimmung mit Buchstabe a definierten Straftaten oder aus der Teilnahme an einer oder mehreren Straftaten stammen, zu dem Zweck, den unerlaubten Ursprung der Vermögensgegenstände zu verbergen oder zu verschleiern oder einer an der Begehung einer oder mehrerer solcher Straftaten beteiligten Person behilflich zu sein, sich den rechtlichen Folgen ihres Handelns zu entziehen;

ii) das Verbergen oder Verschleiern der wahren Beschaffenheit, des Ursprungs, des Ortes oder der Bewegung der Vermögensgegenstände, der Verfügung darüber oder der Rechte oder des Eigentums daran in der Kenntnis, dass diese Vermögensgegenstände aus einer oder mehreren in Übereinstimmung mit Buchstabe a umschriebenen Straftaten oder aus der Teilnahme an einer oder mehreren dieser Straftaten stammen."

Art. 3 Abs. 1 lit. c) i) erweitert diesen Katalog noch um

"den Erwerb, den Besitz oder die Verwendung von Vermögensgegenständen , wenn der Betreffende bei Erhalt weiß, dass diese Vermögensgegenstände aus einer oder mehreren in Übereinstimmung mit Buchstabe a umschriebenen Straftaten oder aus der Teilnahme an einer oder mehreren dieser Straftaten stammen."

Diese Formulierungen der Konvention sind weitgehend an die US-amerikanischen Straftatbestände angelehnt, allerdings mit zwei Abweichungen. Erstens ist die Geldwäsche nur auf Vermögensgegenstände zugeschnitten, die aus Drogendelikten stammen, und zweitens fehlt in der Konvention die Verpflichtung zur Begründung von Meldepflichten bei bestimmten Finanztransaktionen, deren Umgehung sanktionsbewehrt ist.^[7] Die Geldwäschedefinition der Konvention ist sehr weit gefaßt. Bereits das Umwandeln oder Übertragen von Vermögensgegenständen umfaßt eigentlich alle denkbaren Finanztransaktionen. Einschränkungen der weiten Definition werden allein über subjektive Elemente erreicht. Der Täter muss "in der Kenntnis" handeln bzw. wissen, dass die Vermögensgegenstände aus einer oder mehreren in Übereinstimmung mit Buchstabe a umschriebenen Straftaten stammen. Außerdem wird ein zweckgerichtetes Tun verlangt, wobei allerdings auf "Kenntnis, Absicht oder Zweck als Merkmal für eine in Abs. 1 genannte Straftat aus den objektiven tatsächlichen Umständen geschlossen werden" kann. Dieser Absatz in Art. 3 Abs. 3 dient der Klarstellung, dass die Konvention einer entsprechenden Beweisführung nicht entgegensteht. Keinesfalls sollen damit die inhaltlichen oder formalen Anforderungen an die Beweisführung, wie sie durch das Landesrecht der einzelnen Vertragspartner ausgestaltet sind, verändert werden.^[8]

Art. 5 Abs. 2 der Konvention verpflichtet die Vertragspartner dazu, die notwendigen Maßnahmen zu treffen, um ihren zuständigen Behörden die Möglichkeit zu schaffen, Erträge und Vermögensgegenstände aus Drogenstraftaten zu ermitteln, sicherzustellen oder zu beschlagnahmen. Zur Durchführung dieser Maßnahmen sollen Gerichte oder Behörden anordnen können, dass Bank-, Finanz- oder Geschäftsunterlagen zur Verfügung gestellt oder beschlagnahmt werden. Als besonders wichtig scheint die Forderung in Art. 5 Abs. 3, dass die Berufung auf das Bankgeheimnis in diesen Fällen versperrt bleiben soll.^[9] Dies gilt nach Art. 7 Abs. 5 auch dann, wenn Rechtshilfe für derartige Ermittlungen geleistet wird. Die Konvention sieht jedoch keine Verpflichtung der Vertragspartner vor, gesetzliche Vorschriften zu schaffen, die Banken oder Finanzinstituten besondere Pflichten, wie etwa Meldepflichten für bestimmte Finanztransaktionen - auferlegen.

Die Vollversammlung der UNO bekräftigte am 23.2.1990 das Maßnahmenprogramm der Konvention und beschloß ein "Global Programme of Action", das unter anderem den Gedanken einer Einbeziehung des

Finanzsystems weiter entwickelte. In Punkt 63 dieses Programms wurde beispielsweise angeregt, Maßnahmen zu entwickeln, um das Bankensystem und andere Finanzinstitutionen davor zu bewahren, für Zwecke der Drogen-Geldwäsche mißbraucht zu werden. Dabei sollen die Staaten unter anderem in Erwägung ziehen, dies durch Erlaß entsprechender Strafnormen zu erreichen. Außerdem sollen internationale, regionale und nationale Finanzverbände dazu ermuntert werden, Richtlinien zu entwickeln, um ihre Mitglieder dabei zu unterstützen, wenn sie mit staatlichen Behörden bei der Aufspürung von Vermögenswerten aus illegalem Drogenhandel kooperieren. Schließlich sollen die Finanzinstitutionen selbst dazu bewegt werden, auf Merkmale von Geldw sche-Transaktionen besonders zu achten.

Im Dezember 1990 legte dann eine von der UN-Vollversammlung beauftragte Expertengruppe weitere Empfehlungen vor, die an die Empfehlungen der Financial Action Task Force anknüpften. Nach Punkt 12 dieser Empfehlungen soll der Bankensektor möglichst interne Maßnahmen entwickeln und einführen, um sich selbst vor Mißbrauch zu Zwecken der Geldwäsche zu schützen. In Punkt 13 wird empfohlen, dass die Identität eines Kunden grundsätzlich zu prüfen ist. Zudem soll bei Zweifeln darüber, ob der Kunde auch der wirtschaftlich Berechtigte ist, mit verhältnismäßigen Mitteln auch dieser ermittelt werden. Ferner soll die Bank ungewöhnliche Transaktionen — d.h. solche, bei denen ein vernünftiger, sachlich gerechtfertigter wirtschaftlicher Hintergrund nicht ersichtlich ist — zurückweisen. Schließlich sollen alle verdächtigen Transaktionen an die zuständigen Behörden gemeldet werden. In Punkt 15 wird angeregt, von einer Expertenguppe einen Minimalstandard für berufliche Sorgfaltspflichten erarbeiten zu lassen, um der Geldwäsche zu begegnen.^[10]

3.Die Grundsatzerklärung der Zentralbankpräsidenten der G-7 Staaten vom Dezember 1988

Nahezu zur gleichen Zeit wie die Vienna Convention verabschiedete der Ausschuß für Bankenbestimmungen und -überwachungen — das sogenannte Cooke-Committee —, der der Bank für Internationalen Zahlungsausgleich (BIZ) angeschlossen ist, im Dezember 1988 die Baseler Grundsatzerklärung. Adressat dieser Erklärung der Zentralbankgouverneure war das Bankgewerbe. Die in diesem Gremium vertretenen Notenbank-Gourverneure von sieben europäischen Ländern sowie Japan, Kanada und den USA orientierten sich bei der Formulierung der Verhaltensgrundsätze wie der Europarat in seiner Empfehlung von 1980 an der Schweizer "Vereinbarung Über die Standesregeln zur Sorgfaltspflicht der Banken (VSB)". Sie verweisen zum Teil auf Prinzipien, die eigentlich selbstverständlich sein sollten; so sollen Banken keine Dienstleistungen anbieten oder aktive Beihilfe zu Transaktionen leisten, bei denen sie Grund zur Annahme haben, dass sie mit Geldwäsche zusammenhängen. Darüber hinaus finden sich in dem Dokument des Baseler Ausschusses, dem auch die Bundesrepublik angehört, Forderungen nach Zusammenarbeit mit den nationalen Vollzugsorganen, soweit es das Bankgeheimnis erlaubt, sowie nach Schulung und Sensibilisierung des Personals.^[11]

Die Erklärung basiert auf der Grundannahme, dass Banken unfreiwillig zu Zwecken der Geldwäsche mißbraucht werden. Gleichzeitig wird der Gedanke der Europarats-Empfehlung von 1980 aufgegriffen und hervorgehoben, dass die Banken sowohl im präventiven als auch im repressiven Bereich Hilfestellung bei der Bekämpfung leisten können. Die Verwicklung von Banken in Geldwäscheaffären hat nach Auffassung des Cooke-Committees eine negative Publizität zur Folge, die das öffentliche Vertrauen in die Banken und damit auch deren Stabilität gefährden kann. Zudem können für Banken durch die Verwicklung in kriminelle Geschäfte unmittelbare finanzielle Verluste entstehen. Aufgrund dieser Gefährdung der Banken sieht das Cooke-Committee den primären Aufgabenbereich der Bankaufsicht durch das Geldwäscheproblem tangiert und dementsprechend die Aufsicht dazu aufgerufen, ethische Standards zur beruflichen Sorgfalt zu implementieren. Bedingt durch die aufsichtsrechtliche Perspektive enthält sich die Erklärung einer Aussage zur strafrechtlichen Erfassung der Geldwäsche.

Als erste Maßnahme empfiehlt der Ausschuß die sorgfältige Kundenidentifikation. Die zweite Empfehlung wird pauschal mit "Einhaltung der Gesetze" überschrieben. Nach ihr sollen die Banken hohe ethische Standards und die Gesetze einhalten. Eine weitere Konkretisierung erfolgt nicht. Vielmehr erkennt der Ausschuß an, dass die Banken keine Möglichkeit haben, die kriminellen Zwecke von Finanztransaktionen zu erkennen. Im vierten Abschnitt der Erklärung werden die Banken dazu aufgerufen, mit den Strafverfolgungsbehörden in dem Umfang zu kooperieren, wie es das jeweilige Bankgeheimnis zulasse. Die Auflockerung des Bankgeheimnisses selbst wird nicht angesprochen. Auch hier fehlt es an weiterer Konkretisierung. Den Banken wird lediglich geraten, bei Verdacht auf Geldwäsche angemessene Maßnahmen zu ergreifen. Im Kapitel V wird schließlich nochmals allgemein empfohlen, dass die Banken ihre Geschäftspolitik an den Grundsätzen dieser Erklärung ausrichten sollen. Dazu solle das Personal entsprechend informiert und geschult werden.

Die Erklärung ist geprägt durch ihren unverbindlichen Charakter und die fehlende Konkretisierung. Sie bringt — gemessen an dem Zeitpunkt ihrer Veröffentlichung — inhaltlich keine neuen Ansatzpunkte. Hervorzuheben ist allein, dass sich die internationale Bankaufsicht für zuständig erklärt und damit — im Vergleich zu ihrem herkömmlichen Aufgabenfeld — Neuland betritt. Vor diesem Hintergrund ist auch verständlich, dass die Erklärung trotz ihrer formalen Unverbindlichkeit zu Reaktionen in der Bankpraxis geführt hat. Von verschiedener Seite sind die Formulierungen der Erklärung übernommen und bekräftigt worden, so beispielsweise in verbindlichen Inter-Bankvereinbarungen,^[12] in Hinweisen der Bankaufsichtsbehörden^[13] und in sonstigen rechtsverbindlichen Texten.^[14] Aus heutiger Sicht muß der Inhalt der Erklärung jedoch als überholt gelten.

4. Die Empfehlungen der Financial Action Task Force (FATF)

Auf dem Weltwirtschaftsgipfel in Paris wurde im Juni 1989 eine Aktionsgruppe "finanzielle Maßnahmen gegen die Wäsche von Drogengeldern durch Banken"^[15] eingesetzt, die am 19.4.1990 insgesamt 40 Empfehlungen veröffentlichte.^[16] Die Arbeitsgruppe ist ein zwischenstaatliches Gremium, dessen Zweck es ist, Politiken zur Bekämpfung der Geldwäsche zu entwickeln und zu fördern. Sie besteht derzeit aus Vertretern von 26 Ländern und zwei internationalen Organisationen (EU-Kommission und Kooperationsrat der Golfstaaten).^[17] Im Gegensatz zum Europaratsabkommen werden in den Empfehlungen strafrechtliche und finanzrechtliche Perspektiven erstmals vereint.^[18]

Teil I des Berichts beschreibt das Ausmab der Geldwäscheproblematik und gibt einen Überblick über die Methoden der Geldwäscherei, wobei die Rolle der Finanzinstitutionen hervorgehoben wird. In Teil II wird das Ergebnis einer Bestandsaufnahme zu den bereits vorhandenen internationalen und nationalen Maßnahmeprogrammen gegen die Geldwäsche präsentiert. Im internationalen Bereich wird auf die Vienna Concention und die Baseler Grundsatzerklärung besonders hingewiesen. Der nationale Bereich wurde unter drei Gesichtspunkten untersucht: Erstens, ob Strafvorschriften gegen die Geldwäsche bestehen, zweitens, ob und wie die Beschlagnahme und Einziehung vorgesehen ist, und dritten, welche Bedeutung und Ausgestaltung das Bankgeheimnis hat und welche Meldepflichten für Finanztransaktionen bestehen. Teil III setzt die Ergebnisse der Analyse in 40 Empfehlungen um, die sich wie folgt gliedern: Allgemeiner Rahmen der Empfehlungen (Teilabschnitt A; Empfehlungen 1 bis 3) und die Verbesserungsvorschläge für die nationalen Rechtssysteme (Teilabschnitt B, Empfehlungen 4 bis 8). Am umfangreichsten sind die Empfehlungen für die Stärkung der Rolle des Finanzsystems (Teilabschnitt C; Empfehlungen 9-29). Zuletzt folgen Empfehlungen zur Verbesserung der internationalen Kooperation (Teilabschnitt D; Empfehlungen 30 bis 40.)

Die Empfehlungen 4 bis 7 nehmen Stellung zur strafrechtlichen Erfassung der Geldwäsche. Als grundlegend wird die Kriminalisierung der Drogengeldwäsche in dem Umfang empfohlen, wie sie in der Vienna Convention vorgesehen ist. Jedoch wird der ausschlißliche Bezug zu Drogendelikten unter anderem aus Beweisgründen für zu eng gehalten und daher eine Ausdehnung angeregt: Als Bezugstaten der Geldwäsche sollten entweder alle oder bestimmte schwere Straftaten und/oder Taten, die hohe kriminelle Profite abwerfen, in Betracht kommen. Ein Konsens wurde jedoch nur dahingehend erzielt, dass zumindest die wissentlich erfolgte Geldwäsche strafbar sein müsse. Angeregt wurde zudem, dass die Strafbarkeit - wenn möglich - auch juristische Personen selbst und nicht nur deren Angestellte treffen sollte.

FÜr die Einbeziehung des Finanzbereichs wird im Teil C ein sehr ins Detail gehender Maßnahmenkatalog vorgeschlagen, der auch auf spätere Initiativen des Europarates und der EG großen Einfluß genommen hat. Vorab betont der Bericht ausdrücklich, dass die Empfehlungen 12 bis 29 nicht nur im eigentlichen Bank-Bereich, sondern auch im sonstigen Finanzbereich angewendet werden soll. Erfaßt werden müßten alle Geschäftsbereiche, in denen große Bargeldzahlungen anfielen, denn der Punkt, an dem Bargeld in das Finanzsystem eintritt, gilt als Schwachstelle im Geldwäscheprozeß.

Die Empfehlungen 12 bis 14 stellen Regeln über die Identifizierung der Kunden und über die Buchführung auf. Zum Grundsatz erhoben wird das Gebot, keine anonymen Geschäftsbeziehungen mehr zuzulassen. Insbesondere bei Kontoeröffnungen, Schließfachvermietungen und umfangreichen Bargeldgeschäften soll der Bankkunde anhand eines amtlichen Ausweises identifiziert und dies schriftlich dokumentiert werden. Weil treuhänderische Geschäftskonstruktionen als besonders gefährdet eingestuft werden, soll nach Möglichkeit auch der wirtschaftlich Berechtigte einer Transaktion identifiziert werden.  Die Unterlagen sollen mindestens fünf Jahre aufbewahrt werden, um in einschlägigen strafrechtlichen Verfahren den Behörden zur Verfügung zu stehen. Wesentlich ist, dass die Unterlagen so beschaffen sind, dass sie eine Rekonstruktion der Transaktion ermöglichen.

Die Empfehlungen 15 bis 20 betreffen Leitlinien zur Forderung nach einer erhöhten Sorgfalt bei den Finanzinstituten. Insoweit sollen unübliche und komplexe Großgeschäfte besonders sorgfältig auf Zweck und Hintergrund geprüft werden. Ferner sollen Finanzinstitute berechtigt oder verpflichtet sein, den Verdacht, dass Geldmittel aus strafbaren Handlungen stammen, den zuständigen Behörden mitzuteilen. Damit verbunden soll die Freistellung von straf- und zivilrechtlicher Ahndung fÜr das Institut und seine Beschäftigten bei gutgläubiger Meldung sein. Eine Mitteilung an den Bankkunden über die^[19] Meldung soll nicht erfolgen. Nach einer Meldung sollen sich die Institute an die Weisungen der Behörden halten.

Unter Punkt 20 wird außerdem die Entwicklung interner Programme— wie Personalauswahlverfahren und Schulungsprogamme — zur Bekämpfung der Geldwäsche empfohlen. Besonderes Augenmerk soll gegenüber Kunden und Instituten aus Ländern geübt werden, die die FATF-Empfehlungen nicht oder nur ungenügend befolgen. Ferner soll sichergestellt werden, daß die Empfehlungen auch von den Auslandsniederlassungen der Institute eingehalten werden. Geprüft werden sollen die Durchführbarkeit und der Nutzen von Maßnahmen zur Erfassung des grenzüberschreitenden Bargeldverkehrs sowie eines Meldesystems, bei dem alle nationalen und internationalen Geldgeschäfte an eine zentrale Behörde gemeldet werden. Neben dem bargeldlosen Zahlungsverkehr überhaupt soll die Entwicklung moderner und sicherer Methoden des Zahlungsverkehrs gefördert werden.

Die Empfehlungen 26 bis 29 betreffen die Aufgabe der Aufsichtsbehörden und anderer Verwaltungsbehörden. Empfohlen wird beispielsweise, dass die Aufsichtsbehörden Richtlinien erlassen sollen, mit deren Hilfe die Finanzinstitute verdächtige Verhaltensmuster ihrer Kunden erkennen können. Dabei wird allerdings betont, dass eine derartige Richtlinie niemals erschöpfend sein kann und jeweils den veränderten Umständen angepaßt werden müsse. Schlieálich wird noch empfohlen, den notwendigen Rechtsrahmen dafür zu schaffen, dass Straftäter oder deren Komplizen keinen beherrschenden Einfluß auf Finanzinstitute gewinnen können.^[20]

Die FATF-Empfehlungen verstehen sich nur als "minimal standard in the fight against money laundering". Auch sollte nicht aus den Augen verloren werden, dass einige der Empfehlungen nur auf eingeschränkte Zustimmung stießen.^[21] Gleichwohl ist in den Empfehlungen ein Konsens dokumentiert, der auf breite politische Anerkennung gestoßen ist. Dies hat auch dazu geführt, dass die FATF ermächtigt wurde, ihre Aufgaben fortzuführen. Dabei ist neben der Fortentwicklung der Empfehlungen das Mandat hervorzuheben, die Umsetzung der Empfehlungen zu überwachen und hierüber zu berichten. Gerade dieses System des Self-Reporting bringt für die beteiligten Länder trotz völkerrechtlicher Unverbindlichkeit der Empfehlungen einen erheblichen Umsetzungsdruck.^[22]

1996 wurden die 40 Empfehlungen aufgrund der vorliegenden Erfahrungen aktualisiert. Dabei wurden die Auslegungsbestimmungen berücksichtigt, die zwischen 1990 und 1995 von der "Financial Action Task Force" erarbeitet wurden. Die ursprünglichen 40 Empfehlungen waren in der Folgezeit die wesentliche Grundlage für den Vorschlag einer EG-Richtlinie der EG-Kommission.^[23]

5. Die Konvention des Europarates über das Waschen, das

Aufspüren, die Beschlagnahme und die Einziehung der Erträge aus Straftaten vom 08.11.1990

Im September 1987 wurde vom Ministerrat des Europarates eine Expertengruppe eingesetzt, die prüfen sollte, ob und inwieweit die bereits existierenden strafrechtlichen Konventionen^[24] als Grundlage für das Aufspüren, die Beschlagnahme und die Einziehung von Vermögensvorteilen aus Straftaten nutzbar seien. Da die Prüfung nur eine sehr beschränkte Anwendbarkeit der bestehenden Konventionen ergab, wurde dies zum Anlaß genommen, eine neue spezielle Konvention zu diesem Themenkreis zu erarbeiten. Sie ist von der UN-Drogenkonvention und den vierzig Empfehlungen der FATF beeinflußt.^[25] Der wesentliche Inhalt des sogenannten Straßburger bereinkommens besteht in der Definition der landesrechtlichen Mindeststandards der Einziehungsvorschriften. Diese sind erheblich detaillierter formuliert als in der UN-Konvention.^[26]

Die Expertengruppe legte im April 1990 einen Entwurf vor, der nach wenigen Änderungen am 12. September 1990 vom Ministerrat verabschiedet wurde. Das Hauptaugenmerk des Übereinkommens liegt auf der internationalen Zusammenarbeit und Rechtshilfe im Bereich der Einziehung und vorläufgen Sicherstellung von Tatwerkzeugen und Erträgen aus Straftaten. Hier werden ausfÜhrliche und weitreichende Regelungen aufgestellt, die von der Hilfe bei der Ermittlung der Erträge aus Straftaten bis zur Zustellung von Schriftstücken an betroffene Personen reichen.

Art. 6 Abs. 1 der Konvention empfiehlt die Kriminalisierung der Geldwäsche in enger Anlehnung an die Vienna Cenvention. In den folgenden Punkten geht sie jedoch weiter als ihr Vorbild: Zum einen sind die Vortaten nicht auf Drogendelikte beschränkt; zum anderen wurde es als sinnvoll erachtet, auch im Ausland begangene Straftaten als Vortaten der Geldwäsche zuzulassen. Schließlich sind die subjektiven Anforderungen abgesenkt: So wird auch eine Kriminalisierung derjenigen Fälle befürwortet, bei denen der Täter annehmen mußte, dass es sich bei dem Vermögenswert um einen Ertrag krimineller Herkunft handelt. Kriminalisiert werden sollen nach Art. Ziffer 3 lit. b zudem Fälle, bei denen der Täter zum Zwecke der Gewinnerzielung gehandelt hat.^[27]

Art. 3 der Konvention enthält zunächst nur die allgemeine Verpflichtung, Maßnahmen zu treffen, die es ermöglichen, Vermögenswerte, die der Einziehung unterliegen, zu ermitteln und jedes Geschäft mit diesen Vermögenswerten oder jede Übertragung oder Veräußerung dieser Werte zu verhindern. In Art. 4 wird diese allgemeine Vorgabe unter der Überschrift "Besondere Ermittlungsbefugnisse und -methoden" präzisiert. Nach Art. 4 Ziffer 1 ist jede Vertragspartei verpflichtet, die Anordnungsbefugnis für Gerichte oder Behörden zu schaffen, dass Bank-, Finanz- und Geschäftsunterlagen für Maßnahmen nach Art. 3 zur Verfügung gestellt oder beschlagnahmt werden können. Ausdrücklich ist ferner vorgesehen, dass das Bankgeheimnis kein Hinderungsgrund für die Verwirklichung dieser Maßnahmen darstellt.

Nach Artikel 4 Ziffer 2 soll die Anwendung von Ermittlungsmethoden ermöglichst werden, welche das Aufspüren von Erträgen sowie die Sammlung diesbezüglicher Beweise erleichtern. Beispielhaft werden die Anordnung der Überwachung von Bankkonten, der Zugriff auf Datenverarbeitungssysteme und die Anordnung der Vorlage bestimmter Unterlagen aufgezählt.

Die Konvention enthält keine ausdrücklichen Regelungen zu Meldepflichten jedweder Form. Zum Teil wird im Hinblick auf Art. 3 der Konvention die Auffassung vertreten, dass Meldepflichten der erwähnten Art notwendiger Bestandteil einer Gesetzgebung seien, welche die Anforderungen des Art. 3 erfüllen will.^[28] Dem ist jedoch entgegenzuhalten, dass international höchst unterschiedliche und umstrittene Meldemodelle im Wettstreit stehen und daher Bestimmtheitsaspekte gegen eine solche weite Auslegung sprechen.^[29]

 6. Die EG-Richtlinie zur Verhinderung der Nutzung des

Finanzsystems zum Zwecke der Geldwäsche vom 10.06.1991

Aus den Empfehlungen der FATF und der Wiener Konvention heraus hat sich die Richtlinie des Rates der Europäischen Gemeinschaften zur Verhinderung der Nutzung des Finanzsystems zum Zwecke der Geldwäsche entwickelt.^[30] Diese EG-Richtlinie entstand auf Initiative der EG-Kommission und wurde am 10. Juni 1991 verabschiedet. Mit ihr sollten in erster Linie die Sorgfaltspflichten der Kredit- und Finanzinstitute verbindlich festgelegt werden, wodurch eine Reihe zusätzlicher Pflichten auf diese zukam.

Durch den Mißbrauch der Finanz- und Kreditinstitute zur Geldwäsche entsteht die Gefahr, dass nicht nur die Solidität und Stabilität der betroffenen Institute, sondern auch das Ansehen des gesamten Finanzsístems geschädigt wird. Die Folge ist ein Vertrauensverlust der Öffentlichkeit in das Finanzwesen. Dementsprechend verfolgte die Richtlinie das Ziel, die Integrität des gemeinschaftlichen Finanzsístems sicherzustellen. Die Regelungen sollten verhindern, dass Geldwäscher den Binnenmarkt im Finanzsektor, den freien Kapitalverkehr und die Freizügigkeit bei Finanzdienstleistungen für ihre kriminellen Aktivitäten ausnützen können.

Von der Europäischen Gemeinschaft wurden einheitliche Regelungen zur Bekämpfung der Geldwäscherei für notwendig erachtet, weil Geldwäscher versuchen könnten, Vorteile aus der Freiheit des Kapitalverkehrs und der damit verbundenen finanziellen Dienstleistungen, die ein einheitlicher Finanzraum mit sich bringt, zu ziehen. Andererseits sollte die Richtlinie nach ihrer Präambel aber verhindern, dass einzelne Mitgliedsstaaten der EG zum Schutz ihres Finanzsystems Maßnahmen ergreifen, die mit der Vollendung des Binnenmarktes unvereinbar sind. Zum Erlaß der Geldwäsche-Richtlinie wurde der Rat ferner wegen des Zusammenhangs zwischen der Geldwäsche und der organisierten Kriminalität motiviert, denn die organisierten Kriminalität stellt eine besondere Bedrohung für die Gesellschaften der einzelnen Mitgliedsstaaten dar.^[31]

Die Bestimmung des Begriffs „Geldwäsche” wurde der Definition des Wiener Übereinkommens entnommen, allerdings nicht — wie dort — auf Drogendelikte beschränkt. Den Schwerpunkt der Regelungen bilden Vorgaben für den Finanzbereich, die sich weitgehend an den FATF-Empfehlungen orientieren.

Die Richtlinie erfaßt alle Arten von offiziellen Kredit- und Finanzinstituten (Art. 1). Nicht unmittelbar betroffen sind dagegen die nicht offiziellen Finanzinstitute wie Spielkasinos, Geldwechsler, Notare u.a. Insoweit verpflichtet die Richtlinie ganz oder teilweise auf Berufe und Unternehmen auszudehnen, deren Tätigkeiten besonders geeignet sind, für Zwecke der Geldwäsche genutzt zu werden. (Art. 12). Damit bleibt die Richtlinie hinter dem Ansatz der FATF zurück, der auch die Post, Kreditkartenunternehmen, den Goldhandel u.a. miteinbezieht.^[32]

Um zu verhindern, dass Geldwäscher die Anonymität für ihre kriminellen Tätigkeiten ausnutzen,^[33] verlangt Art. 3 der Richtlinie, dass Finanzinstitute ihre Kunden bei der Konteneröffnung, bei Bargeldtransaktionen von mehr als 15.000 ECU und in allen Fällen, bei denen ein Verdacht auf Geldwäsche besteht, identifizieren. Die EG-Norm zielt darauf, auch den wirtschaftlichen Eigentümer zu erfassen. Die Kreditinstitute sind bei Verdacht des Vorschiebens von Strohmännern gehalten, die Hintermänner soweit wie möglich festzustellen. Aus diesem Grund verpflichtet Art. 3 Abs. 5 die Kredit- und Finanzinstitute, die angemessenen Maßnahmen zu ergreifen zur Feststellung der Identität der Person, in dessen Namen diese Kunden handeln. Die Vorschrift knüpft nicht mehr — wie im Laufe des Verfahrens einmal vorgesehen — an Handeln in fremdem Namen an, sondern am Auftreten im eigenen Namen. Da Strohmanngeschäfte sich dadurch auszeichnen, dass sie im eigenen Namen, aber auf fremde Rechnung handeln, wurde durch die Erweiterung der Norm ein wesentlicher Beitrag zu ihrer Effektivität geleistet.^[34]

Nach Artikel 4 muß die Identifizierung dokumentiert werden, und die

entsprechenden Unterlagen sind mindestens fünf Jahre aufzubewahren. Nach Artikel 5 sollen Finanzinstitute jede Transaktion besonders sorgfültig prüfen, deren Art ihres Erachtens besonders nahelegt, dass sie mit einer Geldwäsche zusammenhängen. In diesem Punkt bleibt die Richtlinie deutlich hinter den FATF-Empfehlungen zurück, nach denen eine besondere Prüfung bei allen "ungewöhnlichen" Geschäften angezeigt ist.^[35] Art. 6 sieht zum einen vor, dass Finanzinstitute von sich aus die zuständigen Behörden über die Tatsachen unterrichten, die ein Indiz für Geldwäsche sein können. Auch wenn der Wortlaut hier nicht ganz eindeutig ist, muß Art. 6 unter Heranziehung der Begründung im Sinne einer gesetzlichen Meldepflicht verstanden werden.^[36] Eine solche Pflicht zur Meldung verdächtiger Finanzoperationen wird dort als wirksamste Form der Zusammenarbeit gesehen. Art. 6 fordert zum anderen die Verpflichtung aller Institute, auf Verlangen alle erforderlichen Auskünfte zu erteilen.

Nach Art. 7 haben die Mitgliedstaaten dafür zu sorgen, dass Finanzinstitute Transaktionen, von denen sie wissen oder vermuten, dass sie mit einer Geldwäsche zusammenhängen, nicht vornehmen, bevor sie die zuständigen Behörden informiert haben. Die Behörden können dann jeweils nach den Voraussetzungen ihrer nationalen Bestimmungen anordnen, die Transaktion nicht auszuführen. Nur in Ausnahmefällen darf das Institut die Transaktion dennoch ausführen, hat dann aber nachträglich die entsprechenden Informationen zu liefern.

Art. 8 sieht vor, dass Finanzinstitute und ihr leitendes Personal den betreffenden Kunden nicht darüber informieren dürfen, dass Informationen nach Art. 6 oder 7 weitergegeben oder Ermittlungen wegen Geldwäsche durchgeführt werden. Art. 9, der bestimmt, dass ein Angestellter oder Leiter eines Institutes, der im guten Glauben Mitteilungen nach den Art. 6 und 7 macht, nicht zur Rechenschaft gezogen werden kann, wird als Schutzklausel für die Institute verstanden. Nach Artikel 11 haben die Mitgliedsstaaten dafür zu sorgen, dass Finanzinstitute geeignete interne Kontroll- und Mitteilungsverfahren zur Vorbeugung und Verhinderung der Geldwäsche schaffen und das Personal entsprechend schulen.

Die Richtlinie selbst enthält keine strafrechtlichen Bestimmungen. Nach der ursprünglichen Fassung der EG-Richtlinie hätten die Mitgliedsstaaten dafür sorgen müssen, dass die Geldwäsche nach ihren Rechtsordnungen als strafbare Handlung gilt. Obwohl sich alle Mitgliedsstaaten einig waren, dass die Kriminalisierung der Geldwäsche eine unabdingbare Voraussetzung zu deren Bekämpfung ist, haben sich mehrere Länder, darunter auch die Bundesrepublik, gegen diese Bestimmung gewendet. Es ist nämlich umstritten, ob der Europ ischen Gemeinschaft eine Regelungsbefugnis auf dem Gebiet des Strafrechts zusteht. Art. 5 Abs. 1 EWGV verpflichtet die Mitgliedstaaten, geeignete Mabnahmen zur Umsetzung des Gemeinschaftsrechts zu treffen. Den Ländern steht jedoch in diesem Rahmen ein Ermessensspielraum zu, innerhalb dessen sie entscheiden können, welcher Art die zu treffenden Vorkehrungen sein sollen. Insofern ist zweifelhaft, ob die Gemeinschaft die Einführung eines Straftatbestands der Geldwäsche vorschreiben kann.

Die Geldwäscherichtlinie bestimmt stattdessen nur, dass die Mitgliedstaaten festzulegen haben, wie die Verstöße zu ahnen sind. Zu diesem Zweck sind nach Art. 14 der Geldwäsche-Richtlinie geeignete Maßnahmen zu treffen, um die vollständige Anwendung sicherzustellen. Die Wahl von Art und Höhe der Sanktionen wird somit dem nationalen Gesetzgeber überlassen. Diese Gestaltungsfreiheit ist allerdings begrenzt durch die allgemeine Mitwirkungspflicht gemäß Art. 5 EWGV sowie den gemeinschaftsrechtlichen Gleichheitsgrundsatz. Danach hat der nationale Gesetzgeber den gemeinschaftsrechtlichen Schutzauftrag so auszuführen, dass er sich angemessen in die nationale Strafrechtsordnung einfügt. Hieraus ergibt sich, dass das Fehlen einer strafrechtlichen Richtlinienkompetenz der Gemeinschaft nicht das Strafrecht insgesamt und insbesondere die Straftatbestände, sondern lediglich die Sanktionsdrohungen betrifft. Daraus folgt eine bereits umfassende Harmonisierungskompetenz der EG im Bereich des Wirtschaftsstrafrechts.^[37]

Die dem Rat angehörenden Regierungsvertreter verpflichteten sich, spätestens bis zum 1.1.1993 die Bestimmungen des Wiener Übereinkommens sowie die Richtlinie des Europarats in nationales Recht zu transformieren. Diese schreiben auch die Einführung eines Strafttatbestands der Geldwäsche vor. Am 10.6.1991 wurde die Richtlinie zur Verhinderung der Nutzung des Finanzsystems zum Zwecke der Geldwäsche durch den Rat der EG verabschiedet. In Artikel 17 wurde die EU-Kommission verpflichtet, im Dreijahresrhythmus über die Anwendung der Richtlinie zu berichten.

Die EU-Kommission hat am 3.3.1995 entsprechend Art. 17 der Richtlinie einen ersten Bericht über die Umsetzung in den Mitgliedstaaten vorgelegt. Der nebst Anlagen 35 Seiten lange Bericht bezieht sich auf zwölf Mitgliedsstaaten und beschreibt, wie diese die wichtigsten Vorschriften der Richtlinie umgesetzt haben. Zu dem Bericht hat das Europäische Parlament eine Resolution verabschiedet, in der der EU-Kommission und den einzelnen Mitgliedstaaten Verpflichtungen — unter anderem Berichtspflichten — auferlegt oder Anregungen gegeben werden. Am 19.6.1997 wurde in Brüssel das zweite Protokoll zum Übereinkommen der finanziellen Interessen der Europäischen Gemeinschaften gezeichnet, durch das die Arbeit an den Vertragswerken, die einen strafrechtlichen Mindeststandard hinsichtlich des Schutzes der finanziellen Interessen der Gemeinschaften innerhalb der Europäischen Union gewährleisten sollen, einen vorläufigen Abschluß gefunden hat.

Dieses zweite Protokoll enthält Bestimmungen zu den Bereichen "Geldwäsche", "Verantwortlichkeit von juristischen Personen" sowie

"Einziehung und Verfall", außerdem Bestimmungen zur Rechtshilfe bei Abgaben- und Zolldelikten und zur Zusammenarbeit der Mitgliedsstaaten und der Kommission bei Straftaten zum Nachteil der Gemeinschaft. Die Mitgliedstaaten wurden verpflichtet, die Wäsche von Erträgen aus gemeinschaftsschädlichen Betrugs- und Bestechungstaten unter Strafe zu stellen, wobei bei den Betrugstaten die Verpflichtung auf schwere Fälle beschränkt wurde und bei Bestechungstaten eine Beschränkungsmöglichkeit auf schwere Fälle durch die Einlegung eines Vorbehalts vorgesehen wurde, der jedoch nur für einen Zeitraum von fünf Jahren gilt und einmal um weitere fünf Jahre verlängert werden kann.^[38]

Außerdem wurden die Mitgliedsstaaten durch das zweite Protokoll verpflichtet sicherzustellen, dass auch juristische Personen für Betrugstaten im Sinne des Übereinkommens, Bestechungstaten und Geldwäschetaten, die zu ihren Gunsten begangen wurden, verantwortlich gemacht werden können. Hinsichtlich des Personenkreises, für deren Handlungen juristische Personen verantwortlich gemacht werden müssen, knüpft die Regelung an eine Führungsposition im Unternehmen an, wobei diese durch die Merkmale "Vertretungsbefugnis", "Entscheidungsbefugnis" oder "Kontrollbefugnis" noch näher umschrieben wird. Daneben müssen juristische Personen auch für Taten anderer Unternehmensangehöriger verantwortlich gemacht werden, soweit diese Taten durch mangelnde Überwachung oder Kontrolle seitens einer Führungsperson ermöglicht wurde. Während bei der unmittelbaren Verantwortlichkeit von Führungspersonen eine strafrechtliche oder nicht strafrechtliche Geldsanktion zwingend vorgeschrieben ist, werden bei der Verantwortlichkeit für Aufsichtspflichtverletzungen keine bestimmten Sanktionen vorgesehen.^[39]

Ausgeklammert wurden aus dem zweiten Protokoll die Vorschläge der Kommission zu einem zentralen Ermittlungsverfahren und zur Einrichtung eines zentralen Betrugsregisters.

7. Weitere internationale Abkommen

Im Jahre 1984 verabschiedeten die Vertreter südamerikanischer Staaten die Deklaration von Quito. In dieser Erklärung wird der Rauschgifthandel als Straftat gegen die Menschheit mit allen auf den Fall anwendbaren rechtlichen Folgen angesehen. Die Unterzeichnerstaaten verpflichteten sich, den Drogenhandel zu bekämpfen. In der Deklaration wurde betont, dass der illegale Rauschgifthandel zu einem Anstieg der Organisierten Kriminalität führt. Die einzelnen Staaten stehen dem Phänomen machtlos gegenüber. Zur Bekämpfung des Rauschgifthandels und seiner damit zusammenhängenden Aktivitäten sind deshalb multilaterale Aktionen erforderlich. Neben dem im Vordergrund stehenden Schutz der Gesundheit und der Jugend wurde erkannt, dass der Rauschgifthandel eng mit Vorhaben verbunden ist, deren Ziel die Zerstörung der rechtlichen Ordnung und des sozialen Friedens ist. Eine weitere Bedrohung der Gesellschaft durch den illegalen Drogenhandel wurde in der Tatsache gesehen, dass Korruptionsmechanismen in Politik und Verwaltung die Hersteller- und Konsumländer bewußt ausgenutzt werden.^[40]

Auf der 15. Konferenz der Justizminister der Europäischen Gemeinschaften im Juni 1986 wurde eine Verstärkung der Untersuchungsmaßnahmen im Bereich der Bekämpfung des illegalen Rauschgifthandels befürwortet. Der Schwerpunkt der Bemühungen sollte hierbei in der Schaffung von Rechtsgrundlagen für Untersuchungen, Beschlagnahme und Einziehung der Erträge aus dem illegalen Drogenhandel liegen.^[41]

Als weitere Institution im Rahmen der europäischen Zusammenarbeit sind die TREVI-Arbeitsgruppen zu nennen. Dabei handelt es sich um Gremien zur Verbesserung der Zusammenarbeit im EG-Bereich auf dem Gebiete der inneren Sicherheit.^[42] Die Abkürzung TREVI steht für Terrorismus, Radikalismus, Extremismus und Gewalt.^[43] Sie beschreibt somit den Arbeitsbereich der Arbeitsgruppe. TREVI wurde 1976 durch die EG-Innenbzw. Justizminister gegründet. Im Rahmen der TREVI-Arbeit sind mehrere Untergruppen gebildet worden. So wurde u.a. im Juni 1985 in Rom die Einrichtung von TREVI III beschlossen, deren Aufgabenbereich in der Bekämpfung der organisierten Schwerkriminalität liegt. Zu den Fragen, mit denen sich diese Arbeitsgruppe befaßt, gehört auch die Bekämpfung der Geldwäsche.^[44]

Darüber hinaus sollen auch regionale Abkommen dazu beitragen, den Geltungsbereich der von der EG und der FATF entwickelten Grundsätze auszudehnen. So wurden mit der "Declaration and Program of Action of Ixtapa (Mexiko)" vom 17. April 1990 im Rahmen eines Ministertreffens der OAS die lateinamerikanischen Länder in den Prozeß eingebunden. Ein ähnliches Ziel verfolgte die "Caribean Drug Money Laundering Conference" in Aruba vom 10. 6.1990, bei der die Empfehlungen der FATF pauschal gutgeheißen und 21 weitere hinzugefügt wurden.^[45]

8. Interpol und Europol

Bei Interpol handelt es sich nicht um eine supranationale Polizeibehörde mit Exekutivkompetenzen, sondern um eine Vereinigung nationaler Polizeibehörden, an der Anfang der neunziger Jahre 158 Länder angeschlossen waren. Die Bundesrepublik Deutschland ist seit 1953 Mitglied dieser Organisation.^[46]

Im September 1979 wurde in Nairobi im Rahmen der 48. Sitzung der Generalversammlung der IKPO-Interpol eine Resolution verabschiedet, in der alle Mitgliedsstaaten aufgefordert wurden, sämtliche denkbaren Maßnahmen zum Aufspüren und zur Beschlagnahme von Gewinnen aus Straftaten zu unternehmen. Außerdem wurde ein Fragebogen über die Kontrollmöglichkeit finanzieller Transaktionen erarbeitet. Im Juni 1980 erarbeitete das Generalsekretariat einen Fragebogen über die Kontrollmöglichkeiten finanzieller Transaktionen. Zusammen mit weiteren Informationen gab die Drogenabteilung des Generalsekretariats eine Enzyklopädie über die Kontrolle des Geldverkehrs in 69 Ländern heraus. In diesem Nachschlagewerk werden pro Mitgliedsland unter anderem Angaben darüber gemacht, wie der grenzüberschreitende Zahlungsverkehr und Kapiteltransfer geregelt ist und ob Auskünfte über legale und illegale Transaktionen auch ausländischen Stellen für Strafverfolgungszwecke zugänglich sind.^[47]

1983 wurde schließlich innerhalb des Generalsekretariats von Interpol die sogenannte OC-FOPAC^[48] gegründet. Diese Gruppe widmet sich hauptsächlich der finanziellen Seite krimineller Aktivitäten. Sie hat es sich zum Ziel gesetzt, neben einem umfassenden Informationsaustausch auf dem Finanzsektor insbesondere der Aus- und Fortbildung im Bereich von Ermittlungstechniken besonderes Augenmerk zu schenken. So sollen im Rahmen eines einwöchigen Kurses Techniken der internationalen Geldwäsche dargestellt und Kenntnisse über den internationalen Transfer von Zahlungsmitteln vermittelt werden.^[49]

Ein weiteres Projekt der FOPAC-Gruppe ist die Ausarbeitung eines Modellgesetzes zur "Erleichterung der Erlangung von Beweismitteln, die für strafrechtliche Ermittlungen und Verfahren benötigt werden". Die ersten beiden Abschnitte des Modellgesetzes regeln in detaillierter Form das Verfahren des Zugangs zu Bankunterlagen und anderen Geschäftsunterlagen für in- und ausländische Ermittlungen und Strafverfahren. Der dritte Abschnitt enthält einen Straftatbestand des Besitzes von kriminellen Gewinnen, unabhängig davon, ob die Straftaten, aus denen die Gewinne resultieren, im In- oder Ausland begangen wurden. Bis zum September 1989 hatte das Generalsekretariat ca. 20 Staaten unterstützt, die Gesetze zur Identifizierung, Aufspürung, Beschlagnahme und Einziehung von Vermögenswerten, die aus kriminellen Unternehmungen stammen, verabschiedet haben.

Die Einführung von Europol wurde im Maastrichter Vertrag über die Europäische Union vom 7.2.1992 mit dem Ziel einer engeren Zusammenarbeit in den Bereichen von Justiz und Inneres beschlossen. Beim Bundeskriminalamt in Wiesbaden wurde im Sommer 1998 ein eigenes Europol-Referat eingerichtet. Mit dem 1.10.1998 trat die von allen EU-Mitgliedsstaaten unterzeichnete und ratifizierte Europol-Konvention in Kraft. Bis sie im Laufe des Jahres 1999 ihre Tätigkeit aufnehmen kann, arbeitet noch die Vorläuferbehörde, die seit dem 3.1.1994 in Den Haag tätige Europol-Drogenstelle (EDS). Ihr war zunächst die Aufgabe übertragen worden, auf der Ebene der EU-Mitgliedsstaaten den Austausch von Informationen über Rauschgifkriminalität und die damit zusammenhängende Geldwäsche zu organisieren. Das geschieht zum einen durch nationale Verbindungsbeamte, die personenbezogene Daten auf der Grundlage des jeweiligen nationalen Rechts in andere Länder übermitteln können. Des weiteren können auf der Grundlage allgemeiner Daten Lagebilder erstellt und Kriminalitätsanalysen vorgenommen werden.

Eines der größten Probleme der Verbrechensbekämpfung ist der unzureichende Informationsfluß zwischen den nationalen Strafverfolgungsbehörden, da sensible Daten kaum weitergegeben werden dürfen und es an einer zentralen Stelle zur Informationssammlung fehlt. So kann es zu ineffektiven parallelen Ermittlungen gegen internationale kriminelle Organsationen kommen, deren Tätigkeit in Europa in den letzten Jahren erheblich zugenommen hat. Allein 1997 wiesen in Deutschland 73,9 % der Fälle von organisierter Kriminalität einen internationalen Bezug auf, während der Anteil nichtdeutscher Tatverdächtiger in diesem Bereich 60,1 % betrug.

Mit dem Inkrafttreten des Europol-Übereinkommens ist es für die Europol möglich, zentral personenbezogene Daten zu speichern. Durch die zentrale Auswertung von Informationen aus allen Mitgliedsstaaten werden sich für die nationalen Polizeibehörden zahlreiche neue Erkenntnisse ergeben, die unmittelbar in die Ermittlungsarbeit einfließen können. Aus den Europol-Analysedateien wird außerdem ein Indexsystem gebildet. Zudem können die Verbindungsbeamten der Mitgliedsstaaten auf der Grundlage des jeweiligen nationalen Rechts Informationen austauschen. Die Funktionen von Europol ähneln den Zentralstellenfunktionen des Bundeskriminalamts in Deutschland. Voraussetzung für die Aufnahme der Tätigkeit von Europol ist es aber noch, dass das am 19.06.1997 von den Mitgliedsstaaten unterzeichnete Immunitätenprotokoll — das Immunität für Amtshandlungen im Rahmen von Europol garantiert — in innerstaatliches Recht umgesetzt wird.^[50]

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