Müller György

Müller György

Kormányzati viszonyainkról az új alkotmánykommentár

„A Kormány” című fejezete kapcsán

Magyarországon jogtudományi munkát olyan hírverés talán még sohasem előzött meg, mint a valóban nagyszabású – háromkötetes és csaknem 50 szerző közreműködésével készített – 2009 végén kiadott új alkotmánykommentárét.[1] A megjelenést megemelte és médiaeseménnyé is tette, hogy a művet 2010. január 19-én – a zsurnalisztika kedvelt kifejezésével – közjogi méltóságok, maga a köztársasági elnök, mellette pedig az Alkotmánybíróság és a Legfelsőbb Bíróság elnöke mutatta be, akik egyáltalán nem fukarkodtak az elismeréssel.[2] Ahogy a kommentár alkotmányos viszonyaink megértése szempontjából fontos bevezető tanulmányában (Folytonos alkotmányozás. Ajánlás az Alkotmány kommentárja elé) Tölgyessy Péter sem. A művet további tekintélyes alkotmányjogászok is dicsérik (az I. kötet hátsó borítóján Halmai Gábor és Petrétei József). A külső méltatások és előszavában meg az Alkotmány kommentárjának feladatairól szóló tanulmányában a mű szerkesztője, Jakab András a vállalkozásról újszerű szemlélete és módszerei miatt sokat ígérnek. A célt illetően pedig a szerkesztő egyáltalán nem szerénykedik: „A magyar alkotmányjog-tudomány legnagyobb művét akartuk megírni, amely minőségét tekintve is meghaladja az eddigieket.”[3]

A kommentárt elenyésző kivétellel olyan szerzők írták, akiknek pályafutása a rendszerváltás után kezdődött meg. A szerzői kör vállaltan generációs jellegű kiválasztásával az idősebb jogásznemzedék kirekedt, amellyel önmagában – nem mintha feltétlenül hasznos és előrevivő lenne – még nincs baj. A nem éppen árnyalt magyarázat, amelyet nem a műből, hanem megjelenése kapcsán a szerkesztő Jakab Andrással készített interjúból tudhattunk meg, mégsem meggyőző.[4] A miért ugyanis: „Mert az idősebb nemzedéket erős személyi ellentétek szabdalták meg: egy részük még 1989-ben is bőszen éltette a proletárdiktatúrát. Velük nehéz lett volna együttműködni a demokratikus jogállam alkotmányának kommentálásában.” Később olvashattunk egy egészen más tartalmú finomabb változatot is, amely a fiatal generáció lelkesedésével és a módszertani paradigmaváltással érvel.[5]

Mindezek ismeretében várakozással olvastam el a kommentár engem leginkább érdeklő, „A Kormány” című fejezetét.[6] A munka a kormányra vonatkozó alkotmányos rendelkezések alapos, terjedelmi lehetőségeinek köszönhetően igen részletes feldolgozását adja, amelyet a jövőben a témával foglalkozók nem kerülhetnek meg. Csoda azonban nem történt, a kommentárnak ez a része messze áll a tökéletességtől; egyik-másik megállapítás erősen vitatható, akár téves is, olykor az érvelés hiányos. Több ponton nem sikerült a magyar kormányzati viszonyok lényegi vonásainak a megragadása, amely pusztán az alkotmányszöveg bármilyen színvonalas jogdogmatikai alapon álló magyarázatával, az alkotmány alatti (lehet, hogy rossz és nem alkotmány-konform) joganyag elvszerű mellőzésével, a kormányzati gyakorlat és a politikai összefüggések figyelembevétele nélkül valószínűleg nem is lehetséges. Támaszkodva a témakörben publikált korábbi munkáimra[7] mondanivalómat 3 kérdés – a kormány felépítése, belső viszonyai és a szerkezetének meghatározása – köré csoportosítom.

1. A kormány felépítése, az elv és következményei

a) A felépítésére vonatkozó alkotmányos rendelkezés értelmezésekor a kommentár megállapítja a felsorolás taxatív jellegét, amelyből következően a kormánynak nem tagjai az államtitkárok, és az összetételt az alkotmány alatt a parlament nem bővítheti.[8] [A felépítésről a 33. § (1) bekezdése annyit mond: a kormány a) miniszterelnökből és b) miniszterekből áll.] A miniszterekhez tartozhat minisztérium, vagy lehetnek tárca nélküliek (37.§). Az alkotmányból nem derül ki (és a kommentárból sem), hogy mellettük még – 1997-2006 között a miniszterelnök döntésétől függően, utána kötelezően – a kormányban ül a Miniszterelnöki Hivatalt vezető miniszter is, aki elvileg talán helytelenül, de törvénynél fogva önálló típusként nem számít tárca nélkülinek vagy minisztérium élén állónak sem. A Miniszterelnöki Hivatal ugyanis – presztízs-okból meg azért, hogy szervezeti és működési viszonyaival attól eltérhessen – soha sem minősült minisztériumnak, a statútumai 1990-től a miniszterelnök munkaszerveként definiálták. (A minisztériumok felsorolásáról szóló törvényből kimarad, de eltérés hiányában alkalmazzák rá a minisztériumokra irányadó szabályokat.)

A kommentár már szinte túlzó pontossággal aláhúzza, hogy a kormányban csak egy miniszterelnök lehet, további tagként pedig a megalakulásakor legalább két miniszter. Leszögezi, hogy az induláshoz képest a működő kormányban ez a minimális létszám sem követelmény, mert akár az összes miniszter megbízatása is megszűnhet, de ameddig a miniszterelnök hivatalban marad, a kormány fennáll.[9] A kommentárban is extrémnek jelzett helyzet az alkotmányból levezethető, habár alatta törvényi előírások igyekeznek ennek megakadályozására, mert nem engedik meg, hogy a miniszteri helyek huzamosan betöltetlenül maradjanak, amely kizárja ugyanazon személy több miniszteri megbízatását, és azt, hogy a miniszterelnök miniszteri tisztséget is magára vállaljon. A jelenlegi szabály, a központi államigazgatási szervekről, valamint a Kormány tagjai és az államtitkárok jogállásáról szóló 2006. évi LVII. törvény (a továbbiakban státustörvény) 40. §-a szerint a miniszter megbízatásának megszűnését követően a miniszterelnök haladéktalanul javaslatot tesz az új miniszter személyére, vagy feladatának ellátásával ideiglenesen másik kormánytagot bíz meg. Előtte hasonlóan rendelkezett a Kormány tagjai és az államtitkárok jogállásáról és felelősségéről szóló 1997. évi LXXIX. törvény 17. §-a is, de pontosabban, mert a kormányfő személyi javaslatának megtételére 30 napot írt elő, amellyel rögzítette az átmeneti helyzet fennállásának lehetséges időtartamát. (A megüresedő miniszteri helyek betöltése általában gyorsan megtörténik, 2006 után is 30 napon belül. 2004-ben ugyan egy távozó tárca nélküli miniszter funkcióját hónapokig helyettesítő miniszterek gyakorolták, de a tárcát vezető miniszterrel szemben az ő kinevezésére nem volt törvényi kötelezettség.[10] A helyzet érdekessége inkább a tárca nélküli miniszter funkciójának az elszemélytelenedéséből következett.)

Tulajdonképpen tartalmilag egyet is értenék az alkotmányszövegnek a kommentár szerinti olyanfajta értelmezésével, hogy a kormány csak az összes – a minisztériumok felsorolásáról szóló törvényben szereplő – tárcát vezető miniszter kinevezésével alakulhat meg [alkotmány 33. § (5)].[11] Ennek a logikának felel meg, hogy a parlament (pontosabban a kormánytöbbség) rendszerint még hivatalba lépése előtt a leendő kormány, illetve a választáson győztes pártok igényeihez igazítja a minisztériumi struktúrát, amely után a miniszterelnöktől elvárható, hogy teljes létszámmal haladéktalanul megalakítsa a kormányát. Az új kormány azonban mégis felállhat hiányzó miniszterekkel, mert a követelményt a kormányzat szervezeti viszonyait szabályozó törvények – lehet, hogy az alkotmányt ezzel megsértve – feloldották. Persze nem a hiányzó miniszter helyettesítésével, ami az üres poszt esetén fogalmilag nem képzelhető el. 2006-ig azért, habár a szabály alkalmazhatóságát ugyan a minisztériumi tagozódás megváltoztatása kétségessé tette volna, mert a régi miniszter utóda kinevezéséig nem távozhatott, addig köteles volt a hatáskörök gyakorlására [1997. évi LXXIX. törvény 16. § (1)]. A problémát azonban leegyszerűsítette 2006-ban a már említett – még csak nem is kétharmados – szervezeti törvény (a státustörvény), amely a kormányzati viszonyokat a miniszterelnöki hatalom megerősítésével, az államtitkári rendszer gyökeres megváltoztatásával és a kormány szervezetalakítási jogkörének újraértelmezésével amúgy is jelentősen és persze több szempontból vitathatóan módosította. Innentől még inkább egyértelmű, hogy a kormány megalakulása nem igényli az összes miniszter egyidejű kinevezését. A hivatkozott 40. § ugyanis (a kinevezési javaslat haladéktalan megtételével vagy ügyes megfogalmazásban nem helyettesítéssel, hanem a feladatkör ideiglenes ellátásával) kiterjed arra az esetre is, ha a kormány nem teljes létszámmal alakul meg.

Az alkotmány alatti szabályban felkínált lehetőségre 2009-ig a kormányok megalakulásakor nem volt szükség, de akkor a Bajnai-kormány betöltetlen miniszteri hellyel, gazdasági miniszter nélkül lépett hivatalba. Az állapot rövid ideig tartott, a politikai és alkotmányjogi szempontból sokkal izgalmasabb események: a miniszterelnök személyének megtalálása körüli bonyodalmak, majd a konstruktív bizalmatlanság intézményének alkalmazásával megvalósított kormányfőváltás után nem is keltett érdeklődést. A miniszterelnök a kinevezési javaslattal teljesítette törvényi kötelezettségét, az pedig homályban maradt, hogy a miniszter hatáskörét átmenetileg ki gyakorolta. (Hibát 2008-ban vétettek, amikor kinevezéséig miniszterelnöki rendelet intézkedett egy még nem létező tárca nélküli miniszter idő előtt megállapított statútuma szerinti feladatkörének ellátásáról.[12] Ilyen esetkör azonban 2006 után sincs, a működő kormányban másik miniszter kijelölése a miniszter távozása után jöhet szóba.)

b) A már idézett kivételesen rövid mondat (a kormány miniszterelnökből és miniszterekből áll) jogdogmatikai magyarázata arra már nem terjed ki, hogy a felsorolás a kormányon belüli viszonyok fontos elvét is rögzíti. 1990-ig a kormány (pontosabban minisztertanács) felépítése többszintű volt abban az értelemben, hogy a kormánytagság különféle minősége – minisztertanács elnökhelyettese (1989-ig), államminiszter, miniszter – megkülönböztette a jogállásokat és a kormányfő alatt hierarchiához vezetett. Ezzel szemben a szocialista berendezkedés elnökhelyettesi és ahhoz szorosan kapcsolódó kormánybizottsági rendszerének hangsúlyos elutasításával az 1990-ben kialakított kormánymodell előtérbe állítja a miniszterelnök alatt a további hierarchikus kapcsolatok kizárásával a miniszterek egyenjogúságát. Ezért nem jelenik meg a kormány alkotmányos felépítésében a miniszterelnök-helyettes (és csak az akadályoztatott kormányfő átmeneti helyettesítése merülhet fel) vagy bármiféle néven a szerepét betöltő és a többi miniszter fölött álló csúcsminiszter. Az elvet az államminiszteri tisztséget is megszüntető 1990. májusi alkotmánymódosítás indokolása mondta ki: „A miniszterek egyenlő felelősséget viselnek, ezért indokolt, hogy a hierarchiában egyenlő helyet is foglaljanak el.” Alkotmányjogi értelemben vett egyenjogúságról van csak szó, mert a kormányban az egyes miniszterek valódi súlya az erőviszonyoktól függően nagyon is különbözhet, amit több tényező – egyebek között a tárca jelentősége, a miniszter politikai háttere, koalíciós szempontok, személyes adottságok és körülmények, a kormányon belüli szűkebb körű testületekben való részvételi lehetőségek – határozhat meg.

c) A kormány felépítésének elve azért is fontos, mert együtt a kormány és a kormányfő alkotmányos felelősségével eljelentéktelenítette a kormánybizottságnak 1972 óta az alkotmányban is elismert – ezzel pedig a többi kormányzati szervhez képest valóban kiemelt[13] – intézményét [40. § (1)]. A már 1988-89-ben (a Grósz-, majd a Németh-kormány alatt) elhaló kormánybizottságok lényegi ismérve az volt, hogy a rájuk bízott területen a kormány helyett és nevében járhattak el, gyakorolhatták hatásköreit. A kormány hatalmi eszközeivel rendelkező kormánybizottságok és élükön mintegy csúcsminiszterként az elnökhelyettesek ugyan egy-egy területen összefogták és összehangolták a kormányzati munkát, azonban nemcsak tehermentesítették, hanem önálló irányítási szintként és túlméretezett hatáskörökkel gyengítették is a kormányt és a kormányfőt, illetve létük a kormányzás széttagoltságához vezetett. A kormányzati döntéshozatalnak és döntés-előkészítésnek az 1990-ben kiépített rendje és intézményei minden ciklusban a fennálló kormány elképzeléseihez igazodtak, de a lényegét illetően változatlan maradt. Többé-kevésbé töretlenül mindig érvényesült az a felfogás, hogy az egyes kormányzati területek koordinációjára a korábbi kormánybizottságok pótlására szervezett jellemzően miniszteri összetételű és vezetésű szakkabinetek (gazdasági, nemzetbiztonsági stb.) vagy más testületek – még a miniszterelnök által vezetett átfogó politikai feladatkörű kormánykabinet sem – a döntési jogkörének gyakorlásával formálisan a kormány funkcióját nem vehetik át.

Mint szervtípus valamiféle szervezeti tartalékként a kormánybizottság a kormány ügyrendjében is megmaradt, de felállítására 1990 óta – akkor is a korábbi lényege, ügydöntő jellege nélkül – egészen kivételesen került sor. (Utoljára 2001-ben a Népesedéspolitikai Kormánybizottsággal. Más kérdés, hogy a kormányok különféle tárcaközi testületeket létesítenek, amelyek nem moshatók össze a kormánybizottsággal. Ilyen a kommentárban a kormánybizottságra példaként tévesen felhozott OECD Magyar Nemzeti Bizottság vagy a katasztrófavédelemben fontos szerepet játszó Kormányzati Koordinációs Bizottság.) Ráadásul 2006-ban a státustörvény, amely törvényi szinten először intézményesítette a kormányzati döntés-előkészítés testületi szerveinek típusait, szintén megtartva ugyan a kabinet és a gyűjtőfogalomszerű egyéb testület mellett a kormánybizottságot, megszüntette azt a lehetőségét, hogy delegált hatáskörben kormánydöntést hozzon. (Ezzel szemben a kabinetet nem a kormány, hanem törvényben a parlament – következményként létének elrendelésével – felruházhatja ügydöntő hatáskörrel, amellyel korlátozza a kormány mozgásszabadságát, és beavatkozhat a kormányzati döntés-előkészítés szervezeti viszonyaiba. Persze szervezeti jogi képtelenség az is, hogy a státustörvény a döntési jogkörrel nem rendelkező kormánybizottságot központi államigazgatási szervnek minősíti, amellyel neki szervi jogállást – lényegében a kormánnyal szemben is valamiféle viszonylagos önállóságot – tulajdonít.)

2. A kormányon belüli viszonyok, a testületi jelleg kérdése

a) 1990 óta – a Magyar Demokrata Fórum és a Szabad Demokraták Szövetségének megállapodását realizáló májusi-júniusi alkotmánymódosítástól – a magyar kormányzati rendszer egyik (a kommentár szemléletével nem igazán érzékeltethető) alapvonásaként a miniszterelnök a német kancellárhoz hasonlíthatóan kiemelkedik a kormányából. Megszűnt – félig-meddig már az 1989. őszi alkotmányszöveggel is, mert elismerte az addig hiányzó kormányalakítási jogát – a korábbi alkotmányos állapot, amelyben a kormányfő nem volt több mint első az egyenlők között. Egyszerűen fogalmazva: a rendszerváltás utáni magyar kormányzati berendezkedésben a miniszterelnöknek van kormánya és nem a kormánynak miniszterelnöke. Legfeljebb az alkotmánynak az 1990-ben érintetlenül hagyott 37. §-a, amely elrejti a miniszterelnök kiemelkedését, és testületvezetésként definiálja a feladatkörét (a miniszterelnök vezeti a Kormány üléseit, gondoskodik a Kormány rendeleteinek és határozatainak végrehajtásáról), keltheti a kormányfő és a miniszterek egyenjogúságának a látszatát.

A miniszterelnöknek eredetileg az alkotmányban elismert jogai – a kormányprogram meghatározása, a kormányalakítás, a helyettesének kiválasztása és korábbról a kormányülés vezetése (az abból levezetett ügyrendi jogosítványaival is) – adják hatalmának közjogi hátterét. Ehhez jött még 2006-ban – a kommentárban nem elemzett, csak néhány hivatkozással figyelembe vett – státustörvény, amely a jogi eszköztárat a miniszteri önállóságnak és a testületi elvnek a terhére kibővítette. Az irányt mutatja, hogy innentől a miniszterelnök személyzeti hatalma teljes körben átfogja az államtitkári kart és addig hiányzó szervezetirányítási jogokhoz is jutott (például a kormánybiztosoknak a kormánytól átvett irányításával). Ami igazán értékes, hogy megfogalmazódott, ami az alkotmányból kimaradt, habár a többi joggal ugyan körülírja, a főnöki pozíciója, mert a kormányprogram keretei között ő határozza meg a kormánypolitika általános irányát, a miniszter pedig a kormány általános politikájának, azaz a miniszterelnök által meghatározott kormányprogram és politikai irányvonal keretei között tevékenykedik. Ezzel a miniszterelnök egyértelműen a kezébe vette a kormány irányítását, a miniszterek pedig, akiknek sorsa a kormányalakítási jog és a bizalmatlansági szabályok (a miniszterrel szembeni bizalmatlansági indítvány kizártsága) miatt egyébként is tőle függ, neki alárendelődnek. (Úgy gondolom, nemcsak jogon kívüli, hanem jogi értelemben is.) Az erős jogállású miniszterelnököt aligha korlátozza a miniszteri önállóság, amely jogszabályi leírása szerint (1997. évi LXXIV. törvény 10. §) 2006-ig sem jelentett többet, mint hogy a miniszter más hatóságokhoz hasonlóan a jogszabályban előírt feladat- és hatáskörében önállóan jár el, és ezért felelősséggel tartozik. A státustörvénynek még ennyi is sok volt, és könnyen értelmezhető jelzéssel a miniszter rendeltetését az önállóság kiemelése nélkül határozta meg. (A 2006. évi LVII. törvény 28. §-a szerint a miniszter a kormány általános politikájának keretei között vezeti a minisztériumot; e feladatkörében irányítja az államtitkár tevékenységét, valamint dönt a hatáskörébe tartozó ügyekben.)

Felvethető, hogy az új kormányfői joggal a státustörvény – szellemétől ugyan nem idegenül – burkoltan továbbírta az alkotmányt. Az Alkotmánybíróság azonban 2009-ben elfogadta, hogy a kormánypolitika általános irányát a miniszterelnök határozza meg, és azt is, hogy ahhoz járuló eszközként a minisztereinek feladatokat szab. Csak a feladatmegszabás formájaként a normatív utasítását iktatta ki a státustörvényből, amely a miniszterelnök és a miniszterek között már nyíltan hierarchikus viszonyt keletkeztet, ráadásul a jogalkotási rendet is sérti.[14] Egyébként a miniszterelnök alkotmányellenesnek ítélt normatív utasítása 2006-tól bármennyire is jelképezte hatalmának növelését, a nyilvánvaló szándékkal szemben nem szélesítette, hanem éppen ellenkezőleg inkább csökkentette az eszköztárat. (Fordítva pedig az alkotmánybírósági határozat nem gyengítette, hanem erősítette a miniszterelnöki hatalmat.) A miniszterelnök informális utasítási hatalma ugyanis a politikai realitások határai között – szabályozatlanul és kötöttség nélkül, ebből következően a státustörvényhez képest korlátlanabbul, természetesen a konkrét utasítás adásának lehetőségét is magába foglalva – mindig létezett. Nem véletlen, hogy feladatmegszabó normatív utasítások kibocsátásáról 2006 után sincs hír, a miniszterelnököknek erre az eszközre nem volt szükségük.

b) A szokásos felfogás szerint a miniszterelnök dominanciája ellenére a kormány testület, ami következhet pusztán a fogalmából meg az alkotmányban [37. § (1)] is meghatározott működési formájából, a kormányülésből. Az általában (és nem csak Magyarországon szokásos) hetenkénti kormányülés politikai esemény és kommunikációs alkalom, jogi jelentősége abban áll, hogy a kormánydöntések – az említendő és az összeshez képest szerény kivétellel – az alkotmányból következően itt születnek. Más kérdés, hogy a kormány ülése, mivel már nem feltétlen helyszíne a politikai-szakmai vitáknak és egyeztetéseknek, gyakran, de nem kizárólagosan a tartalmában máshol kialakított döntéstervezetek szentesítését célozza. Tendenciáról van szó, amely nem annyira a miniszterelnöki hatalom kiszélesedésére, hanem inkább formalizált intézményeivel (közigazgatási egyeztetésekkel, miniszteri és államtitkári összetételű testületekkel) és szabályozatlan eljárásaival (politikai és koalíciós egyeztetésekkel, előkészítő megbeszélésekkel) a döntés-előkészítési rendszer nyilván kívánatos fejlődésére vezethető vissza.

A kormány testületi működése szempontjából nem érdemes nagy figyelmet fordítani a távszavazásnak a rendszerváltás előttről átvett (néhányszor egyedül a Horn-kormány alatt alkalmazott) ügyrendi szabályára, amellyel a döntést a kormánytagok ugyan együttesen, de nem a kormányülésen hozhatják, mert írásban vagy távbeszélőn közölhetik álláspontjukat. Ennél sokkal érdekesebb és gyakorlatiasabb, hogy a kormányügyrendek – kivételesen és feltételekhez kötve – felhatalmazzák a miniszterelnököt a kormány helyettesítésére, ami azt jelenti, hogy kormányülésen kívül – enyhítőbb ügyrendi fogalmazással a kormány ülései között – egy személyben a kormány jogkörében hozhat döntéseket. A rendszerváltás előttről örökölt ügyrendi felhatalmazást kormányhatározatok és sokkal kevésbé rendeletek hozatalával – a koalíciós korlátok miatt 1994-98 között legkevésbé Horn Gyula – mindegyik miniszterelnök ki is használta. (Ennek dacára a Fidesz 2004-ben a parlamentben lépett fel a gyakorlat ellen, az MDF pedig 2005-ben az Alkotmánybírósághoz fordult, amely még nem döntött az ügyben.) Egyébként 2005 óta a miniszterelnök kormányt helyettesítő jogkörét törvény is ismeri, a nemzetközi szerződés végleges szövegének megállapításával kapcsolatos eljárásban a szükséges kormányhatározatot a miniszterelnök is meghozhatja.[15] Ami meglepő, hogy 2006-ban a státustörvény, amely igazán nem szégyenlősen erősítette meg a miniszterelnök helyzetét, a kormányt helyettesítő jogköréről hallgatott.

A kormány testületi jellege és a működési formáját meghatározó alkotmányos előírás a miniszterelnök kormányt helyettesítő lehetőségének az alapját kétségtelenül ingataggá és vitathatóvá teszi. A kommentár az ügyrendi szabállyal és gyakorlatával ugyan nem foglalkozik, mégis világos az álláspontja, hogy a kormánytagok kormánydöntést csak együttesen hozhatnak és a kormány szerepét a miniszterelnök sem veheti át.[16] A mai magyar kormányzati viszonyokhoz azonban, ha saját jogán járna, a miniszterelnök erős szabályozási hatásköre éppen illene, amelynek hiányát – talán felfoghatjuk így is – a kormány jogkörének átvétele kiegyenlíti. A háttérhez ugyanis hozzátartozik, hogy a jogforrási rendszer a miniszterelnököt nem emeli ki a kormányból; egyszerű kormánytag, akinek rendeletalkotási joga a miniszterekével egyenértékű és a szabályozási tárgykörök szűkössége miatt alig jut jelentőséghez.

A kommentár – itt egyébként kilépve a jogias értelmezési keretéből – megkérdőjelezi, majd kifejezetten tagadja a kormány testületi minőségét, mert ennek lényege a szótöbbséggel hozott döntés (a szavazás), amely nem egyeztethető össze főként a miniszterelnök felelősségével (másképpen mondva a kormányon belüli hatalmi helyzetével) és a koalíciós kormányzással sem.[17] A következtetés pedig az, hogy a kormány tagjait nem a testületiség, hanem a politikai szolidaritás köti össze, amellyel a gondolatmenet befejezetlen, mert a kormány szervi jellegének kérdése megválaszolatlanul marad. (A közigazgatási jogi gondolkodásban a szerv, ha nem testület, akkor a hatásköröket gyakorló egy személy vezetése alatt áll, amely a kormányra a miniszterelnök kiemelkedése után sem igaz. Nem véletlen, hogy megbízatásának megszűnése kapcsán a kommentár a kormányt mégis testületi szervnek minősíti.[18]) Azzal persze egyetértek, hogy a kormány működésének valóban kényes pontja az ügyrendjében – sőt 1997-ig az addig hatályban tartott 1973. évi III. törvényben is – részletezett szavazás. A formális szavazás rendjéhez 1990 után az Antall- és Boross-kormány szigorúan tartotta magát, de elhalása már a Horn-kormány alatt megkezdődött, mert a lényeg a koalíciós partnerek előzetes egyetértése volt, amely hiányában az előterjesztésekről ügyrendszerűen szavazni sem lehetett. Az Orbán-kormány óta 1998-tól pedig más országokhoz hasonlóan a vitákat és az ellenvéleményeket nem kizárva a kormánydöntések legfeljebb eseti kivételekkel formális szavazás nélkül születnek. (Addig sem volt titok, habár köztudott sem, de a második Gyurcsány-kormány alatt 2007-ben a szavazás hiányát a Kormányszóvivői Iroda – konkrét ügyben a miniszterek álláspontját firtató ellenzéki képviselői megkeresése kapcsán – hivatalosan is megerősítette.[19]) Ha másért nem, a kormány saját maga által hozott ügyrendi szabályának a sérelme miatt a gyakorlat jogi szempontból vitatható, de a kommentárban is felhozott politikai és célszerűségi érvek szólnak mellette. A kormány politikai egységéből a konszenzusos döntéshozatal célja következik, ami a viták szavazásos lezárása helyett inkább ismételt egyeztetéseket igényel, koalícióban pedig a formális szavazás valóban alkalmatlan eszköz a kormányon belüli konfliktusok kezelésére. Szavazással mindig a nagyobbik partneré a többség. Persze a formális szavazás gyengítheti a miniszterelnököt is, ha – ugyan ülésvezetési technikákkal könnyen elháríthatja – kisebbségbe kerül a kormányában. Hátrányt okozhat bármelyik miniszternek is, akinek formális leszavazása fontos ügyben ellehetetlenítheti a kormányban maradását.

3. A kormányszerkezet meghatározása

a) Sok más országgal szemben Magyarországon a minisztériumok alapításával, megszüntetésével, a minisztériumi tagozódás átalakításával a kormányzati szerkezet lényegéről nem a kormány vagy akár a miniszterelnök rendelkezik, hanem az alkotmány szerint (34. §) a minisztériumok felsorolásáról szóló törvénnyel a kormány felépítéséről alapvetően a parlament dönt. A szocialista berendezkedésből megtartott – habár a korábbi közjogi hagyományra is épülő – parlamenti jogkör megszüntetése a jogállami átmenet körülményei között fel sem merülhetett, a cél nem a végrehajtó hatalom erősítése, hanem inkább korlátozása volt; olyannyira, hogy az 1989. őszi alkotmányszöveg a minisztériumok felsorolásáról kétharmados alkotmányerejű törvényt írt elő. A kormányzást ellehetetlenítő kétharmados követelmény 1990 májusában még az Antall-kormány megalakulása előtt megszűnt, és innentől a minisztériumi struktúra kialakítása – legalábbis, ha a parlamentben többséggel rendelkezik – a kormányoldal, végeredményben a parlamenti jogkör ellenére mégis a kormány ügye. 2006 óta pedig még inkább, mert a kormány szervezetalakítási mozgásterét az alkotmánymódosítás (2006. évi LIV. törvény) azzal kitágította, hogy a minisztériumok és általában a közigazgatási szervek nevének megváltoztatása, valójában a feladatok átcsoportosításával átszervezésük egyszerű többséggel kétharmados törvényt is érinthet. [Az alkotmány 34. §-ának (2) bekezdése szerint: törvény minisztérium, miniszter vagy közigazgatási szerv megjelölésére vonatkozó rendelkezését a jelenlévő országgyűlési képviselők több mint felének szavazatával elfogadott törvény módosíthatja. A megjelölés kifejezést a kommentár is elnevezésként és hatáskör-telepítésre utaló kijelölésként értelmezi.[20]]

b) A kormány felépítésének meghatározása a minisztériumok – ezáltal a tárcát vezető miniszterek – felsorolásáról elfogadott törvénnyel azonban nem feltétlenül fejeződik be a parlamentben, a miniszterelnök tárca nélküli miniszterek beállításával (1990-től 29 kinevezéssel) még folytathatja. A miniszterelnök nemcsak a tárca nélküli miniszterek személyéről és számáról dönthet, hanem a kinevezés előtt az ügykörről is, amelyet általában és helyes logikával csak ezután részletez a kormány [alkotmány 37. § (2)]. Evidencia, hogy a tárca nélküli miniszterek nem vezetnek minisztériumot,[21] habár a rájuk bízott egybefüggő területekkel és az általuk összefogott szervezetekkel kimondatlanul – bonyolultabb irányítási és vezetési viszonyokkal – gyakran kisebb-nagyobb minisztériumok keletkeznek. (A tendenciát mutatták például a privatizációs vagy az európai ügyekért felelős és a kutatás-fejlesztésért felelős tárca nélküli miniszterek reszortjai.) A miniszterelnök szempontjából pedig az intézmény lényege, hogy olyan – az összes kormányzati ciklusban, de leginkább az Antall-korszakban alkalmazott – hatalmi-taktikai eszközhöz jutott, amellyel akár a tárcák hatásköreinek elvételével alakíthatja a kormányszerkezetet, befolyásolhatja a kormányon belüli viszonyokat, politikai-koalíciós szempontokat érvényesíthet és pozícióját is erősítheti.

A miniszterelnök és a kormány jogának terhére a parlament is rendelkezhet a tárca nélküli miniszterekről, habár a kommentár abban téved, hogy a minisztériumok felsorolásáról szóló törvények rendszerint kitérnének számukra és feladatkörükre.[22] (Már csak az említett szokásos menetrend miatt sem lehetséges; a kormány meg sem alakult, ebből következően nincs tárca nélküli miniszter, amikor a törvényt elfogadják.) A parlamenti beavatkozás két alkalommal fordult el. Először az intézményt – szigorúan véve céljával éppen ellentétesen – 1990-95 között a kormány korlátozásaként használták, mert a „Duna-gate” botrány után törvényi előírás alapján (1990. évi LI. törvény) a polgári nemzetbiztonsági szolgálatokat csak tárca nélküli miniszter felügyelhette. A másik esetben 1995-96-ban nem tudatosan a korlátozás szándékával, hanem jogalkotási hiba miatt a privatizáció is törvénynél fogva (1995. évi XXXIX. törvény) kötelezően tárca nélküli miniszterhez tartozott.

c) Az alkotmány 40. §-ának (3) bekezdése szerint a kormány jogosult az államigazgatás bármely ágát közvetlenül felügyelete alá vonni, és erre külön szerveket létesíteni. A kommentár a szövegre – szemben a kormány kiüresedett és egyáltalán nem alkalmazott aktus-felülvizsgálati jogkörével [alkotmány 34. § (4)] – kevés figyelmet fordít, habár a rendkívüli intézkedési és szervlétesítési jogkörrel helyesen magyarázza, jelentőségével és megvalósulásával nem foglalkozik.[23] [A rendkívüli intézkedési jog tartalma a mai viszonyokra nehezen értelmezhető, a kommentár példája, hogy ez alapján a kormány egy általa különben is irányított minisztériumot a saját felügyelete alá vonhat és rendelkezhet a tárca ügyeiről, erőltetettnek tűnik. A tárca ügyeiről való rendelkezésre inkább az alkotmány 40. §-ának az 1997-ben hatályon kívül helyezett (2) bekezdése adott volna módot, amely a hatáskörelvonás tilalmának feloldásával a kormányt feljogosította arra, hogy az államigazgatás körébe tartozó bármely ügyben közvetlenül vagy valamely tagja által intézkedjék. E tekintetben a rendszerváltás utáni kormányok önmegtartóztatóan viselkedtek, mert a jogállami viszonyokhoz nem illő felhatalmazással nem éltek, egyébként a korábbi alkalmazásáról sincs hír.]

Az idézett alkotmányszöveg mögött látni kell, hogy a minisztériumok felsorolásáról szóló törvénnyel és a tárca nélküli miniszterek beállításával csak a kormány felépítése dől el, de a kormányzati szervezeti viszonyok kialakítása nem zárul le. Az 1949 óta szinte változatlan és avítt fogalmazású előírás lényege és igazi értelme, hogy a kormányzati szerkezetet illetően a parlament és a miniszterelnök mellett elismeri a kormány szervezetalakítási jogkörét is. Ebből következően a kormány (és vitatható kiterjesztő értelmezéssel a miniszterelnök) számos hatásos szervezetalakítási eszközzel rendelkezik, amellyel saját jogán és voltaképpen a minisztériumi struktúra érintésével igazíthatja elképzeléseihez a kormányzati szerkezetet. (Minisztériumi szint alatti főhatóságokkal, ügyek intézésére szóló személyi megbízatásokkal: kormánybiztossal, kormánymegbízottal, kormánymeghatalmazottal, miniszterelnöki megbízottal, valamint a Miniszterelnöki Hivatal ügyköreinek a megállapításával.) Az addig alig korlátozott mozgásteret 2006-ban a státustörvény különösen a kormánybiztosi, államtitkári, szakállamtitkári, tárca nélküli miniszteri kinevezések korlátozásával és azzal, hogy az országos hatáskörű szervek helyébe lépő kormányhivatalok alapításának átadta a parlamentnek, csökkentette.