Müller György

Még egyszer kormányzati viszonyainkról az új alkotmánykommentár „A Kormány” című fejezete kapcsán

A Jogelméleti Szemle 2010. évi 1. számában jelent meg cikkem (Kormányzati viszonyainkról az új alkotmánykommentár „A Kormány” című fejezete kapcsán), amelyet nem recenziónak szántam. Az alkotmánykommentár vonatkozó fejezete, amelyben általam is elismert érdemei mellett számos problematikus pontot látok, alkalmat adott, hogy a magyar kormányzati berendezkedés néhány eleméről, a kormány felépítéséről, belső viszonyairól és a szerkezetének meghatározásáról – a kommentárhoz nem is feltétlenül kötődve, az ott alig (esetleg csak lábjegyzetben) vagy egyáltalán nem érintett kérdésekben is – kifejtsem véleményemet. Számítottam rá, hogy a cikkre, amely bőven tartalmaz – bizonyára nem kellemes és vitára is ingerlő – bíráló megjegyzéseket, választ kapok, amely a fejezet társszerzőjétől, Térey Vilmostól a Jogelméleti Szemle 2010. évi 2. számában meg is érkezett (Térey Vilmos: Csodaváróknak. Válasz Müller György: „Kormányzati viszonyainkról az új alkotmánykommentár »A Kormány« című fejezete kapcsán” című írására). A válasz némileg személyeskedő éllel már címében is állítólagos csodaváró hajlamaimat veszi célba, de attól tartok, érvelés nélkül, pusztán erőlködő élcelődésével nem talált. Arról ugyanis nem szól, amit pedig részleteztem, hogy mihez képest maradt el írásom szerint a csoda: az alkotmánykommentár megjelenésének kivételes körülményei, közjogi méltóságok és alkotmányjogászok sokat ígérő méltatásai és különösen szerkesztőjének a mércét igen magasra állító (mondhatnám a művet fényező) nyilatkozatai miatt.

Tulajdonképpen akár irigyelhetném is vitapartnerem magabiztosságát és tévedhetetlenségbe vetett hitét, mert, ugyan a cikkből nem mindenre reagál, a kormányszerkezet meghatározásáról szóló részre egyáltalán, véleményemből – részlet- vagy ténykérdésben sem – semmit nem fogad el, de még csak kételyei sem támadnak.[1] (Habár a kibontakozó szakmai vitának, és ebben egyetértünk, örül.) Már-már mulattató, amikor nincs jobb, a végső érv: ami nem jelenik meg az Alkotmányban, a kommentár számára nem is létezik, vagy ilyenkor az értelmezési pálya felszabadul. Ezért nem kerül szóba, hogy 12 évig vitathatóan ugyan, de önálló minisztertípusként – kulcsszereplőként és többnyire a miniszterelnök helyetteseként – kormánytag volt a Miniszterelnöki Hivatalt vezető miniszter. (És lám, a törvények – 2010 nyarán az alkotmánymódosítások is – tényleg jönnek-mennek, a második Orbán-kormány felállásával húsz év után miniszterestől megszűnt a Miniszterelnöki Hivatal, pontosabban a Miniszterelnökséggel meg a közigazgatási és igazságügyi tárcával megkettőződött.) Ha pedig az Alkotmány nem definiálja a kormánybizottságot, akkor a szervtípusra akár a rossz példák (másféle tárcaközi testületek) is lehetnek jók.

Nézetkülönbségünk lényege abban áll, hogy álláspontom szerint csupán az alkotmányszöveg jogdogmatikai alapú magyarázata a kormányzati viszonyokról keveset mond, a kommentár szerkesztési elvével szemben a teljesebb és helytállóbb képhez mellőzhetetlen az alacsonyabb szintű joganyag (kormányszervezeti törvények, működési szabályok), a megismerhető kormányzati gyakorlat és a politikai összefüggések figyelembevétele is. (Természetesen az alkotmányszöveg alatt és nem helyette, ahogy ezt Térey Vilmos próbálja nekem tulajdonítani.) Az előző írásomban említetteken túl számomra a szemléleti korlátot jelzi, hogy az államtitkári rendszer, amely a kormányzati berendezkedés fontos és izgalmas kérdése, a legrövidebben sem fér bele a kommentárba, mert az államtitkárokra az alkotmányszöveg éppen csak utal. Habár nem kétséges, hogy a kommentárnak „A Kormány” című fejezete a témával foglalkozók számára megkerülhetetlen szakirodalmi munka, azonban akik – jogászok is – a kormányzati viszonyokról átfogó és a valóságra is kiterjedő ismereteket szeretnének szerezni, szűk értelmezési kerete miatt jobban járnak, ha helyette politikatudományi kézikönyvet forgatnak.[2]

A válasz számos kérdéssel foglalkozik, amelyek többségére, mivel csak magamat ismételném, nem térek vissza. Akit a vita részletei érdekelnek, nyilván elolvassa írásainkat és a kommentár vonatkozó részét. A miniszterelnök helyzetét és a kormányon belüli viszonyokat illetően azonban kiegészítem múltkori véleményem.

a) Térey Vilmosnak nagyon nem tetszik felfogásom a miniszterelnök kormányon belüli meghatározó szerepéről, arról pedig különösen, hogy a miniszterek neki alárendelődnek. (A múltkori megfogalmazást megismételve: nemcsak jogon kívüli, hanem jogi értelemben is.) Egyébként korábbi munkáimban többször hangot adtam, hogy hajlamosak vagyunk a miniszterelnök kormányon belüli hatalmi pozícióját alátámasztó jogi eszközök jelentőségének a túlértékelésére. A közjogi háttér fontos, de erejét sokkal inkább a politikai viszonyok és a politikai háttere határozzák meg: a kormányzó pártnak vagy pártoknak a parlamenti többsége és egysége, kisebbségi kormányzás esetén a külső támogatás megszerzése, a kormányfőnek a pártján belüli súlya és a koalíciós viszonyok.[3] Az egymást követő kormányok viszonyainak összehasonlítása pedig 1998-tól abba az irányba mutat, hogy a miniszterelnöknek a kormányzaton belüli hatalma – az eredeti alkotmányos helyzet és a második Gyurcsány-kormány megalakulásáig a jogi eszköztár érintése nélkül – erősödött. (Például azzal, hogy a kormányfő szervezeti háttereként a Miniszterelnöki Hivatal a politikai és a közigazgatási koordináció központjává fejlődött.) A miniszterelnök kormányon belüli meghatározó szerepe és a megerősödése azonban nem a hatalmi ágak (parlament és kormány) közötti viszonyról vagy valamiféle antidemokratikusba hajló rendszer kialakulásáról szól. (Ezért fog mellé Térey Vilmos, amikor a miniszterelnök kormányon belüli dominanciájával vagy annak kimondásával szemben főérvként hozza fel, hogy a parlamentáris kormányforma lényegével is szembehelyezkedik.)

Az 1990 óta érvényes alkotmányos helyzete szerint, szemben a lehetséges másik és a korábbi kormánymodellel, amikor a kormányfő nem több mint első az egyenlők között, a magyar kormány miniszterelnöki kormány.[4] Éppen azért, mert az Alkotmány szerint a miniszterelnök szerepe nem merül ki a kormányülés vezetésében, hanem hozzá kötődik – lehet, hogy helytelenül – a kormányprogram, övé a kormányalakítás (a miniszterek kinevezésének, menesztésének, illetve a kormányátalakítás lehetőségével), ő jelöli ki helyettesét és a kormányba, amelynek felépítését egyébként a parlament dönti el, tárca nélküli minisztereket állíthat be. Az pedig evidencia, hogy mindez parlamenti támogatás nélkül nem lehetséges, mert hiányában a miniszterelnök megbukik. És természetesen, ahogy erről volt szó, a miniszterelnök alkotmányos és politikai helyzete nem feltétlenül azonos: a jogok gyakorlásakor a miniszterelnöki mozgásteret a politikai viszonyok befolyásolják, jogait a koalíciós megállapodások akár el is téríthetik. (Az 1998-as koalíciós megállapodások szerint a kisgazda- és az MDF-vezetésű minisztériumok politikai államtitkárainak személyét az akkori törvényi szabályozással szemben a miniszterelnök jogának csökkentésével a miniszterek jelölhették.[5]) A magyar rendszert gyakran kancellári típusú kormányzásként jellemzik, mivel kialakításához a német berendezkedés és az alaptörvény 1990-ben és később is mintát adott, mégis félrevezető, mert a mai német kancellár helyzetének és lehetőségeinek felülértékelésével és félreértésével korlátlan diktatórikus jellegű kormányfői túlhatalmat sejtet.

1990-ben ugyan az alkotmányos helyzetének megerősítése ezt célozta, de az alkotmányszöveg nem mondja ki a lényeget, hogy a miniszterelnök irányítja kormánya tevékenységét. (Sőt a miniszteri rendeltetést meghatározó – lényegében 1949 óta érintetlen – 37. § még csak nem is utal a miniszterelnökre: A miniszterek a jogszabályok rendelkezéseinek és a kormány határozatainak megfelelően vezetik az államigazgatásnak feladatkörükbe tartozó ágait, és irányítják az alájuk rendelt szerveket.) Az irányító szerep, amely az alkotmányos helyzetének megfelel, mégis vitathatóan az Alkotmány alatt, előbb 2006-ban, majd 2010-ben két kormányszervezeti törvényben (2006. évi LVII. és a 2010. évi XLIII. törvény) köztudottan német mintára azzal fogalmazódott meg, hogy a miniszterelnök a kormányprogram keretei között meghatározza a kormány politikájának általános irányát. A kormányon belüli irányítási viszony nem önmagában ebből következik, hanem a folytatásból, amely a miniszter játékterét a miniszterelnöki jogokhoz köti. A miniszter mindkét törvény szerint a kormány általános politikájának, vagyis a miniszterelnök által meghatározott kormányprogramnak és politikai iránynak a keretei között tevékenykedik.[6]

b) Ugyan nem feltétlenül rokonszenvezünk ezzel, de a kormányfői jogok mellett látni kell, hogy az MDF-SZDSZ megállapodását realizáló 1990-es alkotmánymódosításokkal kialakított kormányzati berendezkedésben a miniszternek a parlamenttel szembeni politikai felelőssége lényegében kiüresedett. A bizalmatlansági szabályokból következően a miniszterek közvetlen politikai felelősséggel az alkotmányszöveggel szemben (39. §) nem a kormánynak és a parlamentnek, hanem a miniszterelnöknek tartoznak. Az Alkotmány kimondja a miniszter parlamenti felelősségét, de tartalmatlanná teszi, mert 1990-ben azzal a megfontolással kizárta ellene a bizalmatlansági indítványt, hogy nem illik a miniszterelnök erős pozíciójához és a konstruktív bizalmatlanság intézményéhez. Magyarországon a parlament a rendelkezésére álló eszközeivel – az interpellációval, a kérdéssel, az azonnali kérdéssel és a beszámoltatással, sőt kinevezésük előtt a bizottsági meghallgatásokkal – kellemetlenkedhet a minisztereknek, de a bizalmatlanság kifejezhetőségének hiánya miatt következmények nélkül. (Ennek problémáját a leglátványosabban még az Antall-korszakban érzékelhettük, amikor egyik miniszternek az interpellációs válaszait a parlament talán tíznél is több alkalommal nem fogadta el, de a miniszterelnök és az érintett felmentéssel vagy lemondással a politikai konzekvencia levonását nem látta szükségesnek.)

c) Cikkem nem foglalkozott a konstruktív bizalmatlansággal, Térey Vilmos mégis talált vitatni valót. Könnyű megcáfolni, hogy a konstruktív bizalmatlanság nem keletkeztet a miniszterelnök és a miniszterek között alá-fölérendeltségi viszonyt, főleg, ha nem is állítottam. Szövegemet más helyen is félreérti, vagy ami valószínűbb, az ellenérvelés egyszerűbbé tétele érdekében roppant kreatívan – kevésbé eufemisztikusan: önkényesen és pontatlanul – kezeli és értelmezi. Ezt teszi akkor is, amikor felrója, hogy kritika nélkül írtam a miniszterelnök kormányt helyettesítő lehetőségéről, arról, hogy egy személyben is hozhat kormánydöntéseket. Pedig a megértő magyarázat ellenére, ami abból következik, hogy az erős szabályozási jog a mai kormányfői modelltől egyáltalán nem idegen, a lehetőség alapját ingatagnak és vitathatónak minősítettem. (Éppen a kommentárnak a cikkben idézett álláspontja miatt, amely szerint a kormány szerepét a miniszterelnök sem veheti át.) Az Alkotmánybíróság 2005 óta hallgat az ügyben, amelyre egyfajta válaszként, habár 2004-ben ellenzékként a parlamentben a Fidesz támadta az első Gyurcsány-kormánynak az összes elődje által is követett gyakorlatát, a felhatalmazást a második Orbán-kormány új ügyrendje is tartalmazza.[7] Noha 2010-ben igazán kínálkozott az alkalom, hogy e helyett a kétharmados parlamenti többséggel kormányzó pártszövetség – a kormányzati viszonyokon a miniszterelnök-helyettesi tisztség beállításával amúgy is változtató alkotmánymódosítással – a miniszterelnök saját jogán járó rendeletalkotási lehetőségét szélesítse ki.

Ha már szóba jött a konstruktív bizalmatlanság – antidemokratikus és a kormány parlamenti felelősségét korlátozó hatásai miatt nem feltétlenül kedvelt – intézménye: 1990-ben az MDF-SZDSZ megállapodás nyomán az ellenzéki lehetőségek korlátozásaként a kormányzás stabilitásának céljával került az Alkotmányba. A miniszterelnök megerősített helyzetét a parlamenttel, pontosabban az ellenzékkel szemben ugyan mindig jelképezte, de a parlamenti erőviszonyok miatt hosszú ideig a kormányt védő felesleges túlbiztosításnak tűnt. Gyakorlati alkalmazása ellenzéki eszközként 2008 tavaszáig, amikor a szocialista-szabaddemokrata koalíció felbomlása után a második Gyurcsány-kormány mögött már nem állt biztos parlamenti többség, az esély reményével fel sem merülhetett. (De 2009 márciusában is, mivel az ellenzék nem képzett egységet, elbukott az MDF elnökének kísérlete, mert még a konstruktív bizalmatlansághoz szükséges képviselői aláírás sem gyűlt össze.)

A szembenálló politikai oldalak között húzódó igen mély szakadék miatt a mi viszonyainkra eddig kevéssé igaz, hogy a konstruktív bizalmatlanság a koalíciós társak egymással szemben bevethető fegyvere lenne.[8] (A nagyobb vagy legnagyobb kormánypárt mindig zsarolható volt azzal, hogy a kisebbik koalíciós partner kilátásba helyezi a szakítást. Ezért engedményekre kényszerülhetett és aggódhatott a kisebbségi kormányzástól, de attól nem, hogy a koalíciós társ átáll az ellenzékhez, majd a konstruktív bizalmatlansági indítvánnyal megvalósul a kormányváltás. Amint ez történt 1982-ben a Német Szövetségi Köztársaságban.) Ami viszont érdekes, hogy a magyar politikai gondolkodásban a konstruktív bizalmatlanság tulajdonképpeni eredeti céljának elfelejtésével nem minősül kizárólag ellenzéki eszköznek, hanem a ciklus közbeni miniszterelnök-váltáskor a kormányoldal is használhatja. Először 2004-ben Medgyessy Péter távozásakor (utólag jól érzékelhetően feleslegesen) még csak fontolgatta, 2009-ben pedig, amikor Gyurcsány Ferenc helyébe Bajnai Gordon lépett, alkalmazta is. A kormánypártok számára egyrészt azért előnyös a konstruktív bizalmatlanság, mert a leendő miniszterelnök elkerülheti a kormányprogram előterjesztését. Másrészt, és ez a fontosabb ok, a kormányfő egyébként sokkal inkább kézenfekvő lemondásával szemben a köztársasági elnök távoltartásával nemcsak gyorsabban és kényelmesebben, hanem kiszámíthatóbban lebonyolítható a kormányváltás. Megjegyzem, a konstruktív bizalmatlanság bevetésére a kormányoldalt akár még az ellenzék is biztatja.