MIME-Version: 1.0 Content-Type: multipart/related; boundary="----=_NextPart_01C95C02.89FB2F40" This document is a Single File Web Page, also known as a Web Archive file. If you are seeing this message, your browser or editor doesn't support Web Archive files. Please download a browser that supports Web Archive, such as Microsoft Internet Explorer. ------=_NextPart_01C95C02.89FB2F40 Content-Location: file:///C:/65923296/novak36.htm Content-Transfer-Encoding: quoted-printable Content-Type: text/html; charset="us-ascii"
Novák
Ádám
Az Euró=
;pai
Bíróság a neofunkcionalizmus tükrében
Bevezető
„ A még él=
ő
neofunkcionalistákat talán már a kihalás
veszélyezteti, de gondolkodásuk önmagában nagyon =
is
él, még akkor is, ha más „elméleti faj=
221;
címkéjét viseli”
&=
nbsp; &nbs=
p; &=
nbsp; &nbs=
p; &=
nbsp; &nbs=
p; &=
nbsp; (Philippe
C. Schmitter)
A regionális integráció=
ra,
szűkebben az európai integrációs teoretikus
gondolkodásra minden bizonnyal az egyik legmaradandóbb - ha n=
em a
legjelentősebb - hatást a neofunkcionalista irányzat
gyakorolta és gyakorolja mindmáig. Bár az irány=
zat,
születése óta jelentős fejlődésen ment
keresztül, ezzel együtt premisszái is jelentősen
átalakultak, elméleti alapvetéseit, (amelyek
részben a funkcionalizmusban gyökereznek) és az
integráció nemzeteket átívelő
társadalmi szabályszerűségeit ma is
következetesen bizonyítani tudja.
Voltak viszont időszakok mikor maga az elmélet megalkot&oac=
ute;ja,
Ernst B. Haas vélekedett pesszimistán saját
gondolatairól, vagy mikor maga az integrációs folyamat
látszott cserbenhagyni az irányzat logikáját.
Mindazonáltal, ahogy az idézet=
is
tartja, a neofunkcionalista irányvonal jellegzetességei, ha n=
em
is az eredetileg elképzelt forgatókönyv szerint, é=
;s
kevésbé koherens módon, de mindenképp
fellelhetők a mai közösségi
történésekben.
Dolgozatomban egy viszonylag fiatal
kutatási területet, a közösségi jogi
integrációt és egyben az Európai
Bíróság működése által
befolyásolt folyamatokat vizsgálom. A téma, amely a
neo-neofunkcionalisták mellett nemcsak a legalistákat vagy a
kormányköziség híveit, hanem az ún.
racionális intézményelvűség (rational-choice institutionalists)=
[1] képviselői=
t is
megérintette, különös figyelmet érdemel.
Dolgozatom elsősorban két, egym&=
aacute;ssal
összefüggésben álló jelenséget
kíván bizonyítani. Egyrészről azt, hogy a
neofunkcionalisták összetett érvrendszere, és az
integráció dinami=
zmusát
jellemző premisszáik komplexitásukban teljesülnek a
közösségi jogi integráció által
meghatározott dimenzióban. Ennek
bizonyításához kiemelek három neofunkcionalista
hipotézist, és alátámasztom azok jogi
integrációval kapcsolatos
érvényességét. A dolgozatom – mivel
összetettségében koncentrál a jogi
integráció neofunkcionalista jegyeire –lehetős&eac=
ute;get
nyújt arra, hogy a vizsgált terület jellegzetessé=
geit
a Haasi gondolatmenettel összevessük, abból
következetéseket vonjunk le.
Dolgozatom másik célja, hogy
felhasználva a neofunkcionalista szemléletet, rámutass=
ak
az Európai Bíróság azon intézményi
és működésbeli jellemzőire, melyek hozzá=
;járultak
ahhoz, hogy sikeres „intézményi ügynökk&eacut=
e;”
és az integráció meghatározó
motorjává váljon. Érvelésem szerint a
Bíróság sikerességét olyan
tényezők tették lehetővé, melyek a jog
sajátos logikájából erednek. Ezzel a
tézissel - amellett, hogy neofunkcionalista szempontból is
igazolni tudom a testület működését -
magyarázattal szolgálhatok a Bíróság vis=
zonylagos
sikerességére is, olyan, főként „politikai
logikán” alapuló közösségi
testületekkel szemben, mint az Európai Bizottság vagy az
Európai Parlament.
Hangsúlyozom, dolgozatom
megközelítése nem jogi, sokkal inkább
politikatudományi megközelítésen alapul. Az els=
337;
részben egy elméleti bevezetést adok az irányzat
alapvonalairól, és főbb módosulásair&oacut=
e;l.
Ez az alapvetés alkalmas arra, hogy általa megjelöljek
három, neofunkcionalista dinamikát érzékeltet=
337;
premisszát ( a spillover eff=
ektust
–és az általa előidézett, a tagállam=
ok
számára előre nem látható
következményeket1; a szupranacionális szervez=
etek
relatív intézményi
önállóságát2; a regionál=
is
társadalom résztvevőinek a közösségi
intézmények irányába megváltozó l=
ojalitását3).
Továbbá itt fogalmazom meg a közösségi jogi
integrációról kialakított saját
hipotézisemet is, mely érvényességét a
közbenső leíró szekciók fogják
bizonyítani.
A téma központi rész&eacu=
te;t
képező fejezetek (III.1-3;IV) az Európai
Bíróság működésének kezdeti,
szerződések által biztosított, majd pedig
későbbi, aktivizmusa által átalakított
működési keretére koncentrálnak. Fontos
kihangsúlyozni az eltelt időszak alatt bekövetkezett
hatásköri változásokat, különösen a
nemzeti bíróságokkal kiépített együ=
ttműködés
folyamatát az előzetes döntéshozatali mechanizmuson=
keresztül.
A közbenső részek érvelése maga implicit
megfelel a neofunkcionalista felfogásnak, illetve tükrözi =
az
általam kiválasztott három domináns
neofunkcionalista jegyet.
A dolgozat IV. fejezete egy
ügynök/megbízó sémából (principal/agent perspective) kiind=
ulva
mutatja be a Bíróság azon működési,
intézményi tulajdonságait, melyek alapján siker=
es
ún. „ügynöknek” tekinthetjük. A
Bíróság, mint intézményi ügynök
sikeressége alatt részben a tagállami akaratokkal szem=
beni
relatív önállóságát, részben
pedig pragmatista neofunkcionalista működésének
konzekvens megőrzését értem. A felsorakoztatott
érvek is ezt az értelmezést követik.
Az általam választott té=
;ma jelentősége
abban áll, hogy egy olyan területet dolgoz fel, amely
izoláltsága miatt nem képezheti politikai érdek=
ek,
politikai befolyásolás tárgyát - pusztán
szakmai létének kiteljesítése által
mégis képes olyan, elsősorban politikai alapon
szerveződő vállalkozások
konszolidálására, mint az európai
integráció. Ez pedig nem mást igazol, mint a
neofunkcionalizmus technokráciába vetett hitét.
II. A neofunkcionalista elmélet
összetevői, történeti háttere
A neofunkcionalizmus az ún. „na=
gy
elméletek” csoportjába tartozik, és
progresszív kihívást, igazi alternatívát=
jelentett
a föderalisták számára, az integráci&oacut=
e;
hajnalán. A teória magját is ebből a
föderalizmus melletti alternatív szemléletből
érthetjük meg legjobban. Ehhez viszont szemügyre kell
vennünk a funkcionalista elméleti előzményeket.
…”Az államokat csakis akkor köthetjük
össze egyazon nemzetközi közösségé, ha
kötőerőként is épp azt használjuk, ami
közös bennük, nem pedig azt, ami megosztja
őket…”[2] David Mitrany gondolat=
a többszörösen
is szemlélteti, miben kínál merőben más
nézőpontot a föderalisták ellenében.
Egyrészt rámutat egy az elmélet által kitű=
zött
optimális célra, mely nem más, mint a nemzetközi
közösségiség. Másrészt pedig utal a
cél elérését szolgáló
eszközökre is, amelyek főként a pragmatizmuson, a tec=
hnokratikus
elit-viselkedésen és az emberi kreativitás
kibontakoztatásán alapulnak. Ugyanakkor azért
érdemes feleleveníteni Mitrany-t mert valójában
nála találjuk meg a funkcionalista látásm&oacut=
e;d
társadalmi mibenlétét, néha már
filozófiai mélységekben.
A funkcionalizmus szerint az ember alapvet=
337;en
kreatív és kreativitásában más
népekkel együttműködni képes. Azonban a
történelmi nemzethatárok megjelenése kis
csoportokká izolálta az egykor még kooperatív
„nagy társadalmat”, megszüntette az emberek
motivációit abban, hogy a máshol élőkkel
azonosuljanak, problémáikat közösen kezeljék.
Ezzel gátat szabott az emberiség önkiteljesedésne=
k,
ami a kreativitás legfőbb előfeltétele. A feladatok
átpolitizálódtak, megoldásuk egyre feszült=
ségterhesebbé
vált. A nemzetközi kapcsolatokban a nemzetállami
preferenciák: a biztonság elérése, valamint a j=
og
és a rend fenntartásának igénye, funkcionalista
szemmel egy degradált, korlátozott állapot. Igazi
előrehaladást és kreativitást egy
„pozitív célokra törekvő, a magát
jóléti szolgáltatásokkal azonosító
(nemzetközi) együttműködés” jelenthetne=
230;
„az emberek életét és nem csupán egyfajta
rendet szolgáló eszközként.”[3]Az
együttműködést, ami egyúttal a
békére törekvés szándékát is
kifejezi - Mitrany szerint - nem egy statikus és
kívülről tervezett mederben kell megalkotni, hanem egy nag=
yon
is aktív, társadalom-orientált alapon, amely
végeredményben egyet jelentene a „legtágabb
értelemben vett szociális biztonsággal”[4]. Tehát a
progresszivitás lehetőségét mindenképp
magában a társadalomban, a társadalmi
problémákban kell keresnünk úgy, hogy a lehet!=
7;
legnagyobb mértékben realizálhatóvá
tesszük az ún. kreat&ia=
cute;v
vagy jóléti eredményeket oly módon,
· =
hogy
biztosítjuk a szélesebb nemzetközi együttműködés kereteit, azáltal
· =
hogy
kizárjuk a kooperációt akadályozó,
feszültségterhes, polit=
ikai
probléma-megoldást.
· =
Az
elmélet ezzel alternatívát kínált egy
működőképes nemzetközi békekonstrukcióra (Working Peace) és a nemzetközi társadalomban=
specifikusan felmerülő
problémákra egyaránt.
<= o:p>
Mindezek után a funkcionalisták
könnyen megtalálták a kritizálható pontoka=
t, a
föderalisták érvelésében. Az
átpolitizáltság jelensége a nemzeti autorit&aac=
ute;sok
szövetségi szintre emelésével fokozottan jelentke=
zne.
Egy ilyen föderációban az államokat csak
igazán megosztó, politikai-vetületű
konfliktusgóc magasabb szintre emelését
látták. A funkcionalizmust már ekkor is dinamizmusa
különböztette meg az alkotmányozást cél=
ul
tűző föderalizmustól. Statikus konstrukció hel=
yett
egy progresszív, a változó társadalmi
igényeket leképező formát vett alapul. A
föderalisták érvelése viszont sekélyes mar=
adt
a különböző autoritások rendeltetés&eacut=
e;t
illetően és inkább az autoritások személyi
kérdését tették vita tárgyáv&aacu=
te;.
A
funkcionalisták pontosan emiatt hangsúlyozták a semleg=
es,
egyes önálló feladatok köré szerveződ=
337;
problémamegoldás receptjét. A technokratikus
vezetés és hozzáállás a
megbízható és hatékony működés
garanciája. Álláspontjuk szerint, az államokat
úgy lehet a leghatékonyabban
együttműködésre bírni, ha olyan területek=
et
vonunk közös kezelés alá, amelyek a
legkevésbé képezik a nemzeti szuverenitás
tárgyát. Bár természetesen nem létezik o=
lyan
terület, amely a résztvevők autoritásának
legalább a legcsekélyebb feladását ne
kívánná meg: éppen ezért emeli ki Philip=
pe
Schmitter a kooperáció ezen kezdeti lépéseinek
fontosságát és összetettségét. Amel=
lett
hogy a kérdéses terület közös igazgatás=
a a
résztvevők maximális bizalmát élvezi, font=
os,
hogy a tagállamok az együttműködésből
elégséges profitra is szert tegyenek, a szuverenitásuk
kárpótlásaként.[5]
A funkcionalista koncepció szerint az egységbe ková=
;csolódás
egy olyan progresszív folyamat, amelyet funkcionális szervek
létrejötte mentén modellezhetünk, univerzális
méretekben gondolkodva. Az új intézmények
formáját a funkcióik adnák. A folyamat
dinamikája pedig ismételten a társadalomhoz
köthető, ahol a közösségiség
feléledése, az együttes érdekek felismerés=
e az
együttes problémamegoldásra irányítja
figyelmüket. Mivel ezen feladatok megoldása a közös
szervek reszortja, automatikussá válik az igény, hogy
minél több ügyet és hatáskört a
közösségi szintre rendeljenek.
Az elmélet
magyarázóképessége azonban a nemzetek-feletti
szervek erőviszonyainak változásait illetően
meglehetősen gyengének bizonyult. A
tökéletesítés feladatát a nagy klasszikus,
Ernst B. Haas végezte el. Az elődje által hátraha=
gyott
szürke foltok kitöltése közvetve vagy
közvetlenül, egy új jelenség az ún.
„spill-over”(átcsordulás) effektus
bevezetéséhez köthető.
Haas vitatja, hogy az egyes
közösségi ügyeket feltétlenül
depolitizálni kellene, vagy egyáltalán lehetne: „=
; A
szociális jólét és a hatalom korántsem e=
lválaszthatóak.
Valójában a jóléti intézkedések
elérését célzó lépések, cs=
akis
tisztán politikai döntések keretében
születhetnek meg”[6]. A közös
döntések tehát diffúz tartalommal bírnak,
így hosszú távon nem zárják ki a
központi szervek átpolitizálhatóságá=
;t
sem, megnyitva az utat a politikai integráció felé. Az=
átcsordulás, amely
lényegileg a közös ügyek öngerjesztő
expanzív tulajdonságát szemlélteti, nem
univerzális folyamat. Ellentétben a funkcionalizmussal, ez
regionális dimenziót, és a gazdaságok
egymástól való nagyfokú függés&eacu=
te;t
feltételezi. Az integráció dinamikája így
már nem csupán társadalomfüggő lesz, hanem
endogén logikává is válik. Egy újabb
terület kooperációba bevonása, előre nem látható belső, technikai okok
miatt válhat szükségszerűvé, annak
érdekében, hogy ne sérüljön az előzetes=
en
kitűzött cél megvalósulása vagy, hogy az
új kontextus nyújtotta, relevánsnak vélt
újabb lehetőségek is formát kaphassanak
(megvalósulhassanak). A legtöbb irodalom kiemeli a
neofunkcionalisták újítását a dinamizmus=
egy
másik elemét illetően: az elitek
viselkedésével kapcsolatban.
Az
integráció egy bizonyos kontextusában megszerzett
tapasztalatok Felt&eacut=
e;tela): ha az érdek-orientált résztvevők
döntésük alapján átültetik a tanult=
akat
egy új kontextusba – ez
feltételezi az aktorok egyértelmű és
konvergáló érdekeit A b) verzió
megvalósulása viszont nem feltételezi a konszenzus=
t az
aktorok közt sem az érdekek, sem a következő
fázis tartalmát illetően
Felt&eacut=
e;telb): pusztán az elsajátított döntéshozatali mechanizmusok, normák &aa=
cute;ltal
létrejött konszenzus elégséges az új
területek felé nyitáshoz.
1. ábra: A tanulási folyamat=
egy
aspektusa – Ernst B. Haas alapján (“Beyond the nation sta=
te”
1968)
A Haasi logikából kivonatolt
ábra a tanulás egyik olyan forgatókönyvét
szemlélteti, mely által progresszívvé vá=
lhat
az együttműködés, pusztán az egyezményes
mechanizmusok univerzális, más területekre
átültetett gyakorlása folytán. Természetes=
en
nem csak az elitek viselkedése módosulhat a tanulás
folyamatán keresztül, hanem az egyes államok érde=
kei
is megváltozhatnak az együttműködés sorá=
;n.
Azonban, mint ahogy azt később l=
átni
fogjuk, a társadalom szintjén jelentkező,
átalakulást indukáló hatások - melyeket
nevezhetünk tanulásnak, de kifejezőbb a politikai
elvárások és lojalitások
reorientációjáról beszélni - legal&aacut=
e;bb
ennyire progresszív erejűek. „ A személyes politik=
ai
lojalitás a kormány egyes funkcióinak
működésével kapcsolatosan kialakított
megelégedettség hozadéka. Mivel az egyéni
szereplők több funkció vagy rendeltetést
betöltő szerv felé is lojálisak lehetnek egy
időben, a nemzetközi szervek is a lojalitás fokozatos t&aa=
cute;rgyát
képezik majd”[7]. A nemzetek felett
álló szervek, és a tágan értelmezend!=
7;
regionális társadalom viszonyában, ilyen
minőségű kapcsolat létrejötte az
integráció relatíve magas fokát tételezi
fel. Ugyanakkor egyfajta sorrendiséget kell megfigyelnünk az
integráció egyes fázisai között, amíg=
az
említett, lojalitáson alapuló kapcsolat vég&uum=
l;l
kialakulhat: a közösségi együttműködé=
;s
nyújtotta kézzelfogható eredmények, egyú=
ttal
a szupranacionális intézmények stabil, sikeres
működése szükségeltetik ahhoz, hogy a nemzeti =
vagy
szubnacionális szereplők látókörében =
az
állami autoritások mellett a nemzetközi szervek is az
„elvárások címzettjeivé”
válhassanak.  =
; &n=
bsp;
Haas így több szempontból=
is
működőképesebbé, az európai
regionális együttműködésbe szervesen
illeszkedővé tette a neofunkcionalizmust. Azáltal, hogy
belső dinamikával ruházta fel a
történéseket, sikeresen állított
alternatívát a statikusnak, mesterségesen
konstruáltnak értékelt föderalista áll&aac=
ute;spont
ellenében. Teljesebbé vált az a kép, amit Schmi=
tter
évekkel később a két irányzat
ismeretelméleti különbözőségének
nevezett - az államközi kooperáció
kialakulását illetően: eszerint a föderalizmust
ún. „drámai pol=
itikai
események” jellemzik, a neofunkcionalizmus viszont „=
szocio-gazdasági-kulturá=
lis”
interakciók mentén modellezhető legjobban.[8]
Az Európai Gazdasági
Közösség válsága az 1960-as években, =
az
integráció megtorpanása aggályokkal tölt&o=
uml;tte
el Haast. A Luxemburgi-kompromisszum előidézte
szituációban megrendülni látta az egykor
minőségileg magasabbnak rendűnek tételezett eur&oac=
ute;pai
együttműködést. Riasztotta, hogy a már-m&aacut=
e;r
a francia külpolitika eszközévé degradált
egység visszazuhanhat kezdeti nacionalista és agresszív
formájába.[9]
Szintúgy megrendülni látszottak a spill-over
automatizmusába fektetett nagy tervek. Az egész inkább
tűnhetett egy valószínű, mintsem determinisztikus
jelenségnek. Éppen emiatt a figyelem súlypontja a
regionális egymásrautaltság helyett a
szupranacionalitás, a közösségi
intézmények felé tolódott.
Jelenlétükkel ők segíthetik majd a
kormányközi együttműködést, az
eltérő politikai szándékok közös mederbe
terelésével. [10]
A szupranacionalitás az irányz=
at
nemcsak meghatározó elemét, hanem egyik új
dinamikáját is képezi. A közösségi
intézmények sajátos önállósá=
ga,
sokszor a tagállamok akaratával szembenálló
viselkedése a neofunkcionalizmusban következetesen védett
álláspont. ”Ez a fajta nemzetek felett áll&oacut=
e; önállóság
elengedhetetlen, a neofunkcionalista gondolkodás
megértéséhez, amely az egész
integrációs folyamatot önfenntartónak, és
sokszor előre nem látott visszacsatolásokon
alapulónak tartja. Igazából az egész Euró=
;pai
Unió, olyan egyedülállóan fontosnak tartott
elemével foglalkozunk itt, ami magyarázattal szolgálha=
t az
EU komparatív sikerességére, más nemzetközi
szervezetekhez képest”. [11]
Az 1960-as és ’70-es évek
stagnálását végül a 1986-ban
megszülető Egységes Európai Okmány (EEO)
törte meg. Schmitter részletesen elemzi azokat a
különlegesnek mondható világpolitikai és
közösségbeli körülményeket, melyek
következményeit nemcsak neofunkcionalista, hanem más
irányzatok eszköztárával sem lehetett teljes
bizonyossággal előre jelezni, és amelyek végü=
;l
újabb lendületet kölcsönöztek az
integráció folyamatának.[12] Az EEO által
elindított lavina a későbbi Maastrichti, Amszterdami
és Nizzai Szerződésben csúcsosodott ki. Az
egységes piac teljesítésének 1992-es
határterve, ismét felszínre hozott egy sor
egymással szorosan összefüggő szakpolitikai
kérdéskört, növelve az interdependencia
jelentőségét és teret nyitva a funkcionális
gyakorlatnak. Pozitív átértelmezést kapott a
közösségi autoritás fogalma, a regionális
társadalom résztvevői pedig újult erővel
mobilizálódhattak. Tehát az egykor elavulni
látszó elmélet mégsem bizonyult
használhatatlannak.
A politikatudomány és a
neofunkcionalisták érdeklődése a ’90-es
évektől kezdődően egy eddig még
kiaknázatlan terület, a közösségi jogi
integráció felé fordult. Bár jog és poli=
tika
kapcsolata a politológusok klasszikus vizsgálati terepé=
;t
képezi, az EU tanulmányokat illetően ez a kontextus ez
idáig csekély figyelmet kapott. Azonban mielőtt kiemeln&=
eacute;m
azokat a támpontokat, melyek segítségével a
közösségi jogi integráció egyes
összetevőit vázolom, szeretném felhívni a
figyelmet egy talán triviálisnak tűnő, mégis
kulcsfontosságú alapvetésre a neofunkcionalizmus &eacu=
te;s
a jog összefüggésében. Grainne de Búrca
írja le a hangsúlyos megkülönböztetést =
a jogi integráció &eac=
ute;s
a jogon keresztüli
integráció között, egyértelműen a
neofunkcionalisták terrénumába utalva az utóbbi=
t.
Érvelése szerint „a neofunkcionalisták
szélesebb jogi perspektívája nemcsak arra keres
választ, hogy milyen módon jött létre a
közösségi jogi integritás, hanem arra is, hogy a
teória mennyire tulajdonít fontos szerepet a jogi
integrációnak a politikai egységesülés
hosszú folyamatában”.[13]
A feljebb felvázolt rövid,
elméleti áttekintő alkalmas arra, hogy kiemeljünk
három a neofunkcionalista dinamikát relevánsan
szemléltető megállapítást, hogy azt k&eacu=
te;sőbb,
vonatkoztatási keretként használjuk.
1.
A
’spillover’ belső logikája, amely a
közösségi kezelés alá vont egyes terüle=
tek
saját szférájukon belüli, illetve más
területekre is kiható terjeszkedő tulajdonság&aacut=
e;t
szemlélteti. Ez az expanzív hatás a szűken vett
közösségi ügyek funkcionális kapcsolatá=
n,
tágabb értelemben a tagállami gazdaságok
egymástól való függésén alapul
(regionális interdependencia). Azonban a jelenség a
tagállamok szemszögéből vizsgálva
legtöbbször előre nem
számított következményeket vonz magáva=
l.
2.
Jelentős a szupranacionális
intézmények önállósága. =
A közösségi intézm&e=
acute;nyeknek,
fontos, az integrációt előmozdító szerepet
tulajdonítottunk. Az önállóság akár=
a
tagállami érdekekkel szemben is érvényre jut. A
közösségi (egyesek szerint saját
intézményi) érdekek előnyt élveznek.
3.
A lojalitások, és elvár=
ások
reorintálódnak, és kapcsolat épül ki a
közösségi szint és a nemzetállam alatti szin=
tek
- az ún.’ regionális társadalom’ -
résztvevői közt. Az ilyen viszony kialakulását a klasszikus neofunkcionali=
zmus
egy hosszan tartó folyamat végtermékének
feltételezi, az integráció egy minőségileg
magasabb fázisában.
=
Hipotézisem szerint, a fent
említett, az integráció dinamikáját szem=
léltető
három megállapítás mindegyike teljesül a j=
ogi
integráció és az Európai
Bíróság által meghatározott
dimenzióban. Továbbá azt is állítom, hogy
ezen szféra értékelésekor, a harmadik
összetevőt – a
lojalitások és elvárások
reorientációját – illetően
módosítanunk kell az elmélet hagyományos
feltételezéseit: azt, hogy a kapcsolat
kiépülése bels=
337;
logikán alapul és az =
integráció
magas fokát feltételezi. Esetünkben a kapcsolat
kiépülése kü=
;lső,
motivált és tudatos tevékenység eredmény=
e (a
Bíróság részéről), amely az integráció egy alacsonya=
bb
fokán is képes volt megteremtődni.
III. Az Európai
Bíróság
A politikatudomány
valószínűleg a nemzetközi kapcsolatokban
egyeduralkodó realista nézőpont miatt nem szentelt
kellő figyelmet az Európai Bíróság (tov&aa=
cute;bbiakban:
Bíróság) és bíráskodás
folyamatainak az elmúlt évtizedekben[14]. A realista
felfogás kizárja, hogy az egyszerű, nemzetközi
rezsimekként működő szupranacionális
intézmények a szuverén államok
akaratától független, preferenciáiktól elt=
érő
magatartást kényszerítsenek ki az
integrációban. Ahhoz, hogy ennek ellenkezőjét
bizonyítani tudjuk, lényegileg arra kell magyarázatot
adnunk, milyen módon sikerült jelen esetben az Európai
Bíróságnak neofunkcionalista közösségi
szervként viselkednie, diszkrecionális utat törve mag&aa=
cute;nak
a tagállami akaratok fogságából.
A
jelenséget részben történeti perspektív&aa=
cute;ban
vizsgálom, kiemelve azt, hogy az eredeti rendeltetését
átértelmező Bíróság, hogyan
válhatott az integráció egyik motorjává,
úgy, hogy eközben legitimitását megőrizte. A=
történeti
perspektíva kulcstényezőjéül az előzetes
döntéshozatali eljárás Bírósá=
;g
általi átformálását választottam.=
Ez
a jelenség érvelésem fontos csomópontját
képezi. Egyszerre bizonyítéka a
Bíróság jogkörkiterjesztő aktivizmusá=
nak
és támasztja alá hipotézismet, mely szerint a
nemzeti bíróságok tudatos bevonása
nélkül – lásd: Működőképes
kapcsolat az Európai Bíróság és a nemzeti
bíróságok között – a hipotézis
értékelése (III.3.alfejezet)
– működésképtelen maradt volna az újon=
nan
kiépített mechanizmus.
Az átalakított előzetes
döntéshozatali eljárás azonban egy még
fontosabb jelenségre is felhívja a figyelmünket.
Absztraktabb szinten a politika és a jog eltérő
logikájáról van szó. Ez a sajátos logika=
az,
amely jórészt magyarázatul szolgálhat azokra a =
változásokra,
melyek a Bíróság sajátos aktivizmusának
termékei, és amely változásokkal a tagál=
lamok
és a döntéshozó politikusok előzetesen nem
számolhattak.
A következő alfejezetek sorá=
;n az
előzetes döntéshozatali eljárás
átalakítását középpontba emelve beb=
izonyítom
három neofunkcionalista tézisem
érvényességét. Azt, hogy a
Bíróság sajátos aktivizmusa segíts&eacut=
e;gével
sikeresen növelte jogkörét, olyan későbbi
következményekkel szembesítve a tagállamokat,
melyekkel a szerződések megkötésekor nem is
számoltak. Valamint azt, hogy a Bíróság aktiviz=
musa
csakis a nemzeti bíróságokkal kialakult szorosabb
kapcsolat révén teljesedhetett ki. Eme kapcsolat
feltételezi, hogy a nemzeti bírói testületek
tevékenységükben nem a tagállami, hanem az
Európai Bíróság által preferált
érdekeket részesítsék előnyben-
kialakítva ezzel egy újfajta lojalitást a
Bíróság, mint közösségi szerv
irányába.
III.1 A szerződések
árnyékában
Vizsgálódásunk szempontjából az&eacu=
te;rt
fontos legalább vázlatosan szemügyre vennünk az
alapító szerződések Bíróságra
vonatkozó rendelkezéseit, mert így
lehetőségünk nyílik összehasonlítani ke=
zdeti
mozgásterét (a szerződő tagállamok
szándékait) és a sajátos jogfejlesztő
aktivizmusának eredményeként született új,
megnövekedett mozgásteret.
A közösségi alapít&o=
acute;
szerződések logikus, és szükségszerű
elgondolása volt a bírói fórum
létrehozása. Az integrációs modell nemcsak
új nemzetközi intézményi struktúráv=
al
rendelkezett, de az autonóm jogrendszer
kialakításának ambícióját is
dédelgette. Emellett a közösségi
tagságból eredő kötelezettségek és a
közösségi aktusok végrehajtása elengedhetetl=
enné
tette az európai bíráskodás
kialakítását. Az uniós jog
érvényesítésében azonban nemcsak a
közösségi, hanem a nemzeti bíróságok =
is
részt vállalnak, ezzel növelve a jogalkalmazás
hatékonyságát.[15]
Mint minden
közösségi intézmény esetében, a
Bíróság felállításár&oacut=
e;l
is az alapító szerződés rendelkezett. Az
Európai Szén- és Acélközösséget
(ESZAK) létrehozó Párizsi Szerződés egyedi=
megbízatással
ruházta fel a Bíróságot. A francia Conseil̵=
7;d
Etat nyomán – amely a francia kormány hatásk&oum=
l;rbéli
túlkapásait volt hivatott ellenőrizni – a
Bíróság elsősorban a közösségi
intézmények, kifejezetten a Bizottság, hatalmán=
ak
kordában tartásával lett megbízva.[16] A Római
Szerződéssel (RSZ) annyiban módosult helyzete, hogy a sz=
erződő
felek megvonták tőle a szankcionálás
lehetőségét, mely az ESZAK- értelmében
még mindkét közösségi intézmény
(Bíróság, Főhatóság) eszköze v=
olt.
Így a Bíróság mandátuma - a
szerződések szerint – elméletileg három
korlátozott funkció betöltésére terjedt ki=
:
§ =
a
közösségi autoritások korlátozása -
elsősorban a Bizottság hatásköri
túlkapásainak megakadályozása;
§ =
a
szerződések tisztázatlan részeinek
értelmezése;
§ =
a
rendelkezéseket nem teljesítők ellen a Bizottság =
vagy
a tagállamok által indított szabálysért&=
eacute;si
eljárások esetében a döntő
bíráskodás.: itt fontos hangsúlyozni a
döntő bírói szerep korlátolt mivoltát,
ugyanis a közösség egyértelműen a
Bizottságot tette meg a szerződések ún.
„őrévé”, és rendelte
illetékességébe a szerződési joghelyek
másodlagos jogalkotással való
kitöltését a fontosabb területeken, (versenypolitik=
a,
közös agrárpolitika vagy a közös piacot
illetően) a nemzeti közigazgatással
együttműködve. Ilyen feltételek mellett csak a
rendelkezések értelmezésével kapcsolatosan
felmerülő, tagállamok és cégek közti va=
gy a
Bizottság és tagállamok közti viták
eldöntésében kapott mediátor szerepet a
Bíróság.
A hatáskörök vizsgál=
atakor
fontos kiemelnünk a tényt, hogy a szerződések
alapján a Bíróság nem vagy csak igen
korlátozottan gyakorolhatott ellenőrzési funkciót=
a
közösségi jogszabályok
életbeléptetése kapcsán.
A RSZ
rendelkezett még az ún. „előzetes
döntéshozatali eljárás”
megalapozásról, mely egyrészt szavatolja a
jogalkalmazás egységét a közösségen b=
elül,
másrészről, ez az eljárás vált az e=
gyéni
jogérvényesítés sarokkövévé.=
[17] „ A RSZ 234. ci=
kke
értelmében a nemzeti bíróságok, amennyib=
en
úgy ítélik meg, hogy az előttük lév=
337;
ügy a közösségi jog érvényesség&=
eacute;vel
és értelmezésével kapcsolatos
problémát vet fel, kérdést utalhatnak az
Európai Bírósághoz, mely az előzetes
döntéshozatali eljárás keretében
megválaszolj azt”.[18] Az eredeti
szándék alapján az eljárás csupán=
a
nemzeti bíróságoknak szolgált volna
segítségül a jogértelmezésben. Az
Európai Bíróság azonban ezt az
eljárást a közösségi jogalkalmazás ( a
tagállamok közösségi jogalkalmazása) hathat&=
oacute;sabb,
központi ellenőrzésére használta fel.
Korábban már említett&u=
uml;k,
mennyire fontos szerepet töltenek be a nemzeti
bíróságok a közösségi
jogalkalmazás hatékonnyá tételében. A
Bíróság jogkörkiterjesztő manőverei
alapvetően a nemzeti szint bíróságait
használták fel annak érdekében, hogy
szélesebb, a szerződések által explicit nem
biztosított funkciókat alkosson magának.
III.2 Az Európai
Bíróság, a nemzeti bíróságok
és az átalakított előzetes döntéshoza=
tali
eljárás
A Bíróság
integrációban betöltött szerepét, és
hatásköreit taglaló tanulmányok jelentős
része már próbál kilépni a jelensé=
;gek
koherens (neofunkcionalista, kormányközi) elméleti
szemszögből való elemzéséből, és
inkább ún. „k&o=
uml;zép-szintű
(meso-level)”
teóriákkal és a szereplői interakciók
pontosabb modellezésével, a folyamatok elemekre
bontásával kísérleteznek.[19]
Azonban, kivétel nélkül
döntő jelentőséget tulajdonítanak egy momentum=
nak:
a közösségi szint nemzeti szintbe való
beférkőzésének, az előzetes dönté=
;shozatali
mechanizmus átalakításán keresztül.
Röviden arról van szó, hogy amit a szerződés=
ek a
Bíróságnak központi szinten nem biztosítot=
tak
– a jogalkalmazás központi ellenőrzésé=
t[20] – azt aktivizmu=
sa
által sikerült helyettesítenie a nemzeti szinteken
felépített, decentralizált kényszerít=
37;
mechanizmussal.
A Bíróság
joggyakorlatának jelentős részét teszik ki az
előzetes döntéshozatali eljárások. A
közösségi jog alkotmányos jellegét alak&iacu=
te;tó
doktrinák nagy része is ebben a formában jött
létre.[21]
Elemzésünk szempontjából két ilyen doktrina
megalkotása bír fontossággal. Mindkettő a de Gaul=
le által
fémjelzett időszakban született. Egy 1963-as
döntéssel az ún. közvetlen
hatály elvét (Van Gend en Loos- ügy), egy évv=
el
később a Costa v. Enel ügy kapcsán pedig a közösségi jog
felsőbbségét állapították meg. =
Az
első az egyének számára, a nemzeti
bíróságokon is érvényesíthető
közösségi jogalapot adott. A második a nemzeti b&ia=
cute;róságok
felelősségét írta elő a
közösségi jog elsőbbrendű
alkalmazására a kérdéses nemzeti jog felett.
Ez a két doktrina az előzetes
döntéshozatali eljárást – a nemzeti
bíróságok ’ jogértelmezési
mankóját’ – valódi perlési elj&aacu=
te;rássá
alakította. A korábban kizárólag a nemzeti
bíróságok vitáiban, bizonytalanságaiban
működő mechanizmus immár lehetővé tette -=
a
perlésen keresztül - hogy akár magánszemél=
yek
is az uniós jogra hivatkozva, változást
eszközöljenek ki a nemzeti joganyagban.[22] Nem szabad
elfelejtenünk, hogy a Luxemburgi időszak stagnáló
tanácsi munkája miatt, a másodlagos jogforrások
híján, a Bírósági munka kénytelen
volt a szerződések rendelkezéseire támaszkodni. A
perlések nélkül a különböző ügy=
ek
nem kerültek volna a nemzeti bíróságok, közv=
etve
pedig az Európai Bíróság
jogértelmezése elé. Ily módon a
közösségi jogalkotás bénultsága
ellenére, a Bíróság képes volt
továbbra is életben tartani a jogi integráció
folyamatát.
Az új mechanizmus hatásosabban
lépett fel a vonakodó tagállamok ellen, akik jogon
kívüli eszközeikkel:
addig meg tudták kerülni a sokszor költségekkel
járó jogkövető, szabálybetartó
magatartást. Ezek után a hasonló eszközök
jórészt hatástalannak bizonyultak, hiszen a
Bíróság a perlési mechanizmus által
már a nemzeti szintű igazságszolgáltatás
támogatását élvezte. A kormányok
rákényszerültek, hogy „kifogásaikat
eztán jogi megfogalmazásba öntsék a
bírói kar meggyőzésére”.[23]
Joggal merül fel a kérdés=
, hogy
az egykor a Bíróságot teljesen más szerepkö=
;rre
megálmodó tagállamok, miért nem léptek f=
el
mikor kezdeti érdekeik csorbulását tapasztalták?
Ellentmondást ebben az esetben nem kell feltételeznünk,
sokkal inkább egyfajta stratégiai tervezés és a
politikusok és jogászok eltérő időbeli
horizontjai állnak a háttérben. Ahogy Karen J. Alter
kifejti: az időt eltérően kezelő politikusi és
bírói látásmódok, más
preferenciákat generálnak az egyes jogi esetek
megítélést illetően is. Alter úgy
érvel, hogy a politika és a politikusok ’rövidl&aa=
cute;tók’,
mert választóikat kénytelenek kiszolgálni,
és igyekszenek hivatalukat is minél tovább megtartani.
Ezért hajlamosak csak a materiális vonatkozásokra
koncentrálni, és óvni minden materiális c&eacut=
e;lt
szolgáló erőfeszítést – beleé=
rtve
a közös piac tervét is. A politika viszont így hajl=
amos
átsiklani olyan hosszú-távon kialakuló, nem
feltétlen anyagi vonzatú jelenségeken, mint
például egy jogi doktrina megalapozása. A
Bíróság kihasználta a
rövid-távú, materiális politikai
látószöget és lefektetett alapelveket, de ,hogy
rövid távon ne okozzon vele politikai feszültségeke=
t,
azokat nem használta fel materiális szankciókhoz. A
Bizottság együttműködését élvezv=
e, a
szabálysértési eljárásokban olyan
ügyeket dolgoztak fel sikeresen, amelyek rövid-távú
politikai érdekekbe nem ütköztek, viszont hosszú
távon segítettek a bírói doktrinák
megszilárdításában.[24]
Fontos leszögeznünk, hogy a dolgozat - egyedi
érdeklődési köre miatt - csupán a
közösség alkotmányos jellegét megalapoz&oacu=
te; alapvető doktrinák
leírására szorítkozik. A Stone Sweet és
Brunell által definiált bírói
alkotmányozási folyamatban, az Európai
Bíróság több szakaszban és számos
egyéb doktrinán keresztül segítette a nemzeti
bíróságokat a közösségi jog
betartatásának még hatékonyabb
biztosításában.[25]
Hosszabb távon a folyamat közvet=
ett
eredménye egy részletesebben kifejtett közöss&eacut=
e;gi
joganyag, hatékonyabban kikényszeríthető
közösségi jogalkalmazással. Bár a
következmények többszörösen szembementek a
tagállamok akaratával, a Bíróság
neofunkcionalista szempontból igazolódott, hiszen a
közösségi érdekeket részesítette
előnyben a tagállamival szemben, úgy hogy közben
politikailag feddhetetlen maradt. A neofunkcionális dimenzió
és az integráció sikeressége ugyanis attó=
;l
függ, hogy az aktuális terület mennyire képes
megmaradni depolitizált, pragmatista jellegében.[26]
III.3. Működ=
37;képes
kapcsolat az Európai Bíróság és nemzeti
bíróságok között – a hipotézis
értékelése
Azonban, annak érdekében, hogy=
a
Bíróság valóban működő rendszert
alkothasson meg, a jogalkalmazás ellenőrzését de
facto végző, nemzeti szinttel kellett gyümölcsöz=
ő
kapcsolatot kiépítenie. Ez részben az előzetes
döntéshozatali eljárás
átalakításával megtörtént. A
perlési folyamat résztvevőit, az ügyek legfőbb
előállítóit, politikailag és anyagilag is
érdekeltté tettük, abban, hogy a hatásaiban
számukra negatív belpolitikai status quo-t,- jogi úton,
közösségi jogalapra hivatkozva - nemzeti
bíróságaikon keresztül megváltoztass&aacut=
e;k.
Már csak a nemzeti
bíróságok meggyőzése maradt hátra, =
hogy
elfogadva a közvetlen hat&aacu=
te;ly
és a közössé=
;gi
jog szupremáciájának elvét,
segítsék a jogi integráció folyamatát. E=
z a
folyamat összetettebb képet mutat. Walter Mattli és
Anne-Marie Slaughter részletes leírást
szolgáltattak arról, milyen motivációk és
gátló tényezők működnek az EU-s jog
adaptációját illetően, a nemzeti
bíráskodási szisztémában.[27] A preferenciák
mind horizontálisan mind vertikálisan, mind pedig jogi
kultúrák között eltérnek. A
különbözőségek a doktrinák
elfogadásának idejét illetően a
legszembetűnőbbek az egyes országok között.[28] Három olyan
tényezőt emelek ki a nemzeti bíróságok
szemszögéből, amelyek motiváló erővel
bírhatnak a doktrinák használatára. Az első
kettő belső, a jog technikai jellegéből fakad, a harm=
adik
viszont külső tényező a Bíróság =
külső
eszköze a nemzeti szint meggyőzésére.
2. Bírósági
versengés (Alter nyomán): a nemzeti
bíróságok bürokratikus csatáikban
hívják segítségül a közöss&eacut=
e;gi
jogot, a bírói szintek egymás közötti, valam=
int
a bírói szintek politikai testületetekkel való
vitáikban. A puszta tény, hogy a bírói
hierarchiában az eltérő szintek eltérő
kompetenciákkal rendelkeznek az Európai
Bíróság ’oltalmazása’ felé
irányíthatja a kevésbé befolyásos
testületek figyelmét. Így a nagyobb presztízs$=
9;
közösségi szervre támaszkodva növelhetik
korábban szerényebb hatásköreiket egymással
szemben (pl: a fent említett felülvizsgálati jog
megszerzése által).
3. Emberi jogok védelme<=
/i>: Az
emberi jogok védelmére való hivatkozást[30]az Európai
Bíróság eszközként használja a
közösségi jogi integráció
mélyítésére. Ez ugyanis egy olyan momentum mell=
yel
a bírói felfogás egyetemessége folytán
– a liberális emberi jogok védelme az állammal
szemben – minden nemzeti bíró és bír&oacu=
te;i
testület azonosulni tud. A doktrinák használatát
ebben a felfogásban a bírói hivatás
kiteljesítésének mércéjének is
tekinthetjük. [31]
Nem lehet tehát eléggé
hangsúlyozni, milyen jelentőséggel bírt a
Bíróság számára, hogy nemzeti
támogatói bázisa stabil és jogilag aktív
maradjon. Ahogy, Mattliék írják: „a jog
alkotása, alkalmazása már eredendően az
elvárások és lojalitások megváltoz&aacut=
e;sának
folyamata. A jog legfőbb szerepe, hogy tiszta és
bizonyosságon alapuló normát
állítson…olyat, amely mentén elvárá=
;sok
kristályosodhatnak ki.”[32] Hipotézisemben=
azt
tételeztem fel, hogy az ún. „regionális
társadalom” és a közösségi
intézmények között létrejövő
lojalitáson alapuló kapcsolat, a jogi integráció
esetében már egy korai szakaszban létrejöhet. Ha =
ezen
kapcsolat alatt az átalakított előzetes
döntéshozatali eljárás keretében
születő perlési eljárás
megszilárdulását, és egyben a doktrinák
elfogadásnak periódusát értjük, akkor
állításom beigazolódni látszik. A
doktrinák egy része ugyanis már a ’60-as,
’70-es években elfogadásra talált. A perlé=
;si
eljárások pedig a joggyakorlat szerves részév&e=
acute;
váltak.
Bár az előző három
ún. ’motiváló tényező’ nem
tartalmazza például, a Bíróság tág
értelmezését abban a tekintetben, hogy mely
bírói szervek rendelkeznek kérdés-utalási
jogokkal,[33]és
szintén nem teszünk említést azokról a jogi
továbbképzésekről és informális
találkozókról sem, melyeket a Bírós&aacu=
te;g
szervez a tagállami kollégák bizalmának
megnyerésére. Ezek sem elhanyagolható összetev=
37;i
az Európai Bíróság eszköztárá=
;nak.
Ennek ellenére sikerült
bizonyítékot szereznem azon állításomra =
is,
mely szerint az Európai Bíróság nemcsak
passzív részese, hanem szerves, pro-aktív
alakítója a reorientált lojalitáson alapul&oacu=
te;
kapcsolatnak – a nemzetek feletti intézmények és=
a
szubnacionális szint résztvevői között. Ez a
jelenség a mi esetünkben az elsődleges
közösségi joganyag alkotmányos-jellegűvé
formálásban nyílvánult meg. Ennek megteremt&eac=
ute;séhez
ugyanis az Európai Bíróság, mint
szupranacionális intézmény, szubnacionális
résztvevőkkel (elsősorban és közvetlenül =
a nemzeti
bíróságokkal) épített ki
együttműködést.
=
&nb=
sp;
IV. Az Európai
Bíróság - egy önállósuló =
222;ügynök”
(principal-agent perspective):
Az előzőekben történeti
aspektusban, a szűken vett előzetes döntéshozatali
mechanizmus átalakításán keresztül
szemléltettem a közösségi jogi integráci&oac=
ute;
komplex és egyedi neofunkcionalista jegyeit. A következőkb=
en
kifejezetten a Bíróság, mint közösségi
szerv és a tagállamok viszonyrendszerében keresem az
intézményi önállóság, mint
neofunkcionalista tényező meghatározó jellemz!=
7;it.
Erre a feladatra a legalkalmasabbnak egy ún. ’ügynök=
/megbízó’
modell alkalmazását tartottam. A modell azért hasznos,
mert általa érzékelhetőbbé válik a
különbség az olyan relatíve autonómiá=
val
rendelkező intézmények, mint a Bírós&aacut=
e;g
és a kvázi rezsimekként működő
nemzetközi szervezetek között.
Ez a fejezet az Európai
Bíróság intézményi
sajátosságait vizsgálja két alapvető
szándékkal. Egyrészről bizonyítani
kívánom, hogy a Bíróság sikeres
neofunkcionalista ügynök és megfelel az ehhez a
minőséghez előzőleg támasztott
feltételeknek – tehát működése
relatív önállóságot mutat a
tagállamokkal szemben, illetve megőrizte pragmatista
jellegét, szakmailag feddhetetlen maradt. Másrészr!=
7;l
pedig ismételten hangsúlyozni akarom a jog egyedi
logikájának, specifikumainak szerepét a
Bíróság sikerességében más
közösségi szervekkel szemben.
Az ügynök/megbízó
analízis használata azért szemléletes, mert
bármely közösségi intézmény
modellezésére használható, ugyanakkor a
neofunkcionalizmus mellett, több más elméleti
irányzat is (pl.: rational c=
hoice
institutionalism) alkalmazza, így nem képezheti elfogult
megközelítés tárgyát.
Legegyszerűbb sémáj&aacut=
e;ban
ügynök/megbízó viszony akkor jön létre,
amikor egy szolgáltatás ellátására egy v=
agy
több tagállam (megbízó), intézményi
(ügynök) segítséget vesz igénybe. A hagyom&a=
acute;nyos
rezsimelmélethez hasonlóan, az intézmények (ügynökök)
főként a résztvevők közötti
együttműködést segítik és specializ&aac=
ute;ciókkal
csökkentik a feladatellátás költségeit. Mark
Pollack nyomán négy elkülönült
tulajdonságot lehet egy neofunkcionalista ügynöknek
kölcsönözni:[34]
a) segíti a felek
tökéletlen-szerződése által keletkező
bizonytalanságok eloszlatását (incomplete-contracting),
b) ellenőrzi az
együttműködést, a közös
megállapodások betartását (monitoring),
c) nagyfokú specializációra
törekszik a hatékonyság növelése
érdekében,
d) politikai ’
döntőbíró ’ szerepét tölti be, a
kényes, semleges hozzáállást
megkívánó kérdésekben (honest brokering).
Ilyen szempontból az
intézmények hatékony eszközeik
megbízóiknak és szolgálataikkal
elősegítik egy magasabb rendű nemzetközi
kapcsolatrendszer kialakulását. Azonban, számolnunk ke=
ll
azzal a ténnyel is – elsősorban a neofunkcionalista
felfogásban, - hogy az intézmények,
létrejöttüket követően a befolyásuk
maximalizálására törekszenek majd. Mivel a megbízók és ügynökök is saj&aac=
ute;t
preferenciával rendelkeznek, ez a befolyás
maximalizálás feszültséghez vezethet. A
közösségi intézmények egyértelmű
célja az integritás és saját autoritásuk
fokának növelése, amely szembemehet a szerződő
felek, a tagállamok akaratával.
A képletet tovább bonyol&iacut=
e;tja,
a regionális integráció egyik egyedi ellentmondá=
;sa.
Jonas Tallberg számol azzal a faktorral, miszerint
feszültségek húzódnak az uniós
szerződéseket aláíró tagállamok, mi=
nt kollektív megbízók, és a szerződéseket
végrehajtani köteles tagállamok, mint egyéni ügynökök érdekei
között. Előbbi minőségükben a tagáll=
amok
a megállapodások egymás közti lehető
legerősebb kikényszerítésére, a
szakpolitikák optimális implementálására
törekszenek. Viszont mint „ügynökök” a
tagállamok hajlamosak arra, hogy a költséges és
őket szuverenitásukban sértő közöss&eacut=
e;gi
intézkedéseket megkerüljék. Mivel tehát a
tagállamok kétfajta minőségben is részt
vesznek a folyamatban (mint, ügynök és megbíz&oacut=
e;)
emiatt a közösségi intézmények új
szerepkört, a felügyel=
37;ét
(supervisor) töltik be. A felügyelő megbízá=
;sa
abból áll, hogy a kollektíven kötött
szerződések betartását figyelemmel kövesse,
valamint a neki delegált szankcionáló
eszközökkel az ellenszegülőket megbüntesse.
2. ábra: Módosított
’Ügynök-Megbízó’ modell két
verziója, a felügyelői magatartás változ&aac=
ute;sában.
(principal-supervisor-agent model=
i>
Jonas Tallberg nyomán - Tallberg. 2000)
<=
img
width=3D614 height=3D2 src=3D"novak36_files/image009.gif" v:shapes=3D"_x000=
0_s1051">
A második ábra azt a
környezetet szemlélteti, és egyben dilemmát
világítja meg, amelyben a közösségi int&eacu=
te;zmények
találják magukat, mikor intézményi befoly&aacut=
e;suk
változtatására törekszenek.
A következőkben néhá= ny érvet hozok fel röviden, annak alátámasztására, hogy az Európai Bíróság sikeres közösségi ügynök, és sok es= etben függetleníteni tudta magát a tagállami akaratoktól. A neofunkcionalista látásmód alapján a szupranacionális intézmények hatáskörében megnyilvánuló bizonyos fokú autonómia az integráció szerves velejárója, a folyamat fenntartásának egyik motorja. Azonban a Bíróság emancipálódásában az intézményi meghatározók mellett, a jog specifikumából adódó lehetőségek is szerepet játszottak.<= o:p>
Mindazonáltal az államok
hosszú távon mégis képesek a számukra
megfelelő mederben tartani a bírói aktivizmust[38]. A
legnyilvánvalóbb példája ennek a Maastrichti
szerződés. A szerződés által létrehoz=
ott
ún. ’ pilléres szerkezet’ második, illetve
harmadik pilléréből, a Közös Kül- é=
;s
Biztonságpolitikai és Bel- és Igazságügyi
együttműködésből kizárták a
bírói hatásköröket, demonstrálva, hogy
igenis tanultak korábbi hibáikból és a
különleges fontossággal bíró területekh=
ez
nem engedélyezik a hozzáférést.
.
V. Összegzés
Az európai közösségi=
jogi
integráció és az Európai
Bíróság működése által
meghatározott kutatási terület alkalmasnak bizonyult arr=
a,
hogy azt neofunkcionalista megközelítéssel vizsgá=
ljuk,
ezzel egyben alátámasztva az elmélet
relevanciáját. Az elemzésben felhasznált
közép-szintű (meso=
-level)
integrációs megközelítések arra engednek
következtetni, hogy a koherens elméleti vonal
leképezése összetettsége folytán nem minden
esetben és nem minden területen nyújt sikeres
bizonyítási keretet.
Mindezek ellenére dolgozatomban
megkíséreltem a közösségi jogi
integráció által meghatározott területet
úgy elemezni, hogy az összetettségében tükr&=
ouml;zze
a neofunkcionalizmust, mint alapvető regionális integrác=
iós
elméletet. Ennek érdekében kiemeltem három olyan
premisszát, melyek hűen szemléltetik a neofunkcionalizmus
integrációról alkotott dinamikáját.
3. Az integráció során,=
az
együttműködés egy magasabb fokán, a
nemzetállami szint résztvevői felfigyelnek a
közösségi intézmények
tevékenységére, melyet lojalitásuk
megváltozása is jelez. Egy idő után ugyanis, olyan
kézzelfogható eredmények letéteményeseiv=
é
válnak majd ezen intézmények, hogy a korábbi nemzetállamhoz fűződő
lojalitások a közösségi szint felé
irányulnak – hiszen eztán az
állampolgárok bennük látják, tőlü=
;k
várják az együttműködés fenntartá=
;sát
és egyben jólétük biztosításá=
;t.
A három premissza mindegyikének
érvényességét sikerült
alátámasztanom a közösségi jogi
integráció dimenziójában. A dolgozat
bizonyította, hogy a kezdeti, viszonylag korlátozott
funkciókra kijelölt Európai Bíróság
képes volt mozgásterének növelésére,
amit az integráció, szűkebb értelemben a jogi
egységesülés mélyítésére
használt fel.
Az Európai Bírósá=
;g
sajátos aktivizmusa váratlanul érte a tagállami
politikusokat. A szerződések biztosította
jogosítványait használva, a Bírósá=
;g
alkotmányos jelleget adott az elsődleges közöss&eacut=
e;gi
jogforrásoknak a különböző doktrinákon
keresztül. Ezzel nemcsak jogfejlesztő magatartásával
(részletesebben kifejtett közösségi joganyag –=
; az
aktivizmus hatására egyre gyakrabban alkalmazott előzetes
döntéshozatali eljárások), de a tagállami
jogkerülés megakadályozásával is vá=
ratlan
helyzet elé állította a politikusokat.
A lojalitások ún.
„reorientációja”, mint harmadik neofunkcionalista
premissza, szintén bizonyítást nyert. Hipotézis=
met
is megerősítve, a jelenség Haasi-logikát
megcáfoló egyedülállóságot mutat a
vizsgált dimenzióban. A Haas által
valószínűsített fokozatosan kiteljesedő, a
közösségi szint felé irányuló t&aacut=
e;rsadalmi
lojalitások, több szempontból rendhagyó mó=
don
formálódtak az Európai Bíróság
és a nemzeti bíróságok viszonyrendszeréb=
en.
Egyrészt bebizonyítottam, hogy ilyen jellegű kapcsolat n=
em
igényli az integráció magas fokát, hiszen
esetünkben már az 1960-as ’70-es években
formálódóban volt az Európai
Bíróság és a nemzeti bírósá=
;gok
jogfejlesztő, doktrinális együttműködése.
Továbbá, szintén alátámasztottam azt is,
hogy az Európai Bíróság nem csak felismerte, de
maga is proaktív alakítójává vált=
eme
kapcsolatnak.
Ez persze egyáltalán nem jelenti a hagyományos
elmélet fogyatékosságát, sőt, azzal, hogy =
az
integráció egy korai szakaszában vált
szükségessé a kapcsolatépítés, csak
aláhúzza annak fontosságát.
A
történeti perspektíva mellett, mely a
módosított előzetes döntéshozatali
eljárás hatásait taglalja, a dolgozatban egy
ún.” ügynök/megbízó”
megközelítést (p=
rincipal/agent
perspective) is alkalmaztam a neofunkcionalista jellemzők erő=
teljesebb
szemléltetésére. Ez a fajta
megközelítés az Európai Bírós&aacut=
e;g
intézményi összetevőit és
önállóságát – azaz
„ügynök” mivoltát volt képes
feltárni. A hiteles neofunkcionalista érvelés
érdekében, olyan intézményi
bizonyítékokat sorakoztattam fel, melyek egyrészt visz=
onylagos
autonómiát biztosítottak a
Bíróságnak. Bizonyítva ugyanakkor azt is, hogy
munkájában mindvégig képes volt szakszerű,
pragmatista módon, a jog kizárólagos logikáj&aa=
cute;t
meg nem sértve működni. Ezzel eleget téve a sikeres
neofunkcionalista ügynök felé támasztott két
legfőbb kritériumnak.
A konkrétumokat tekintve, az Eur&oacu=
te;pai
bíróság azért tekinthető sikeres
„ügynöknek”, mert aktivizmusa által kép=
es
volt alapvető ügynök funkciói
gyarapítására: a szerződések
biztosította jogosítványok mellé, az ún.=
monitoring funkciót (a
jogalkalmazás központi ellenőrzése) és
további specializáci&=
oacute;kat
gyűjött be magának. Intézményi
önállóságának legfőbb indikáto=
ra,
hogy jogkörei leghatásosabban csak a szerződések
módosításán keresztül korlátozhat&o=
acute;ak
és számos komparatív előnnyel rendelkezik m&aacut=
e;s
közösségi intézmények (Európai Bizott=
ság,
Európai Parlament) mozgásterével szemben.
A dolgozat másik kitűzött
célja az volt, hogy absztraktabb szinten
rávilágítson a jog logikájának
egyediségére, mely magyarázattal szolgál a
Bíróság aktivizmusának sikerességé=
;re
és rendkívül erős neofunkcionalista
minőségére is. Mind a történeti
perspektíva (a Bíróság
kapcsolatépítése a nemzeti szintettel), mind pedig a
statikus elemzés (principal/=
agent
perspective) tartalmazza az egyediség meghatározói=
t.
Ez a logika mind az intézményi
tulajdonságokat (sikeres ’ügynök’), mind
stratégiai tervezéseit illetően (az előzetes
döntéshozatali eljárás
átalakításának sikere) olyan
eszközkészlettel ruházta fel a
Bíróságot, mely által mozgásterét
jelentősen növelhette.
Amint láttuk, a
különböző doktrinák megalapozása és
azok nemzeti bíróságokkal való elfogadtat&aacut=
e;sa
olyannyira sajátos jogi időhorizonton mozgott, hogy azt a
politikusok, a politika képtelen volt felismerni, ezáltal
létrejöttét megakadályozni. Más
szempontból, az intézményi tulajdonságokat
figyelembe véve, ugyanígy képtelenek voltak a
tagállamok beavatkozni a Bíróság ügynö=
;ki specializációjába=
,
mellyel saját szakmai rendeltetését szolgálva
gátat szabott a jogkerülő tagállami
magatartásnak. Ugyanakkor nem szabad megfeledkeznünk a
bírói tradíció olyan szervezeti megnyílv=
ánulásairól
sem, mint pl: a döntésh=
ozatal
egyhangúságának hagyománya, mely szint&eacu=
te;n
a tagállamokkal szembeni ’immunitását’
erősíti.
Ez a logika tehát idegen ugyan az
alapvető politikai döntéshozó aktorok
számára – ezzel részben megmagyarázva a
Bíróság tőlük való relatíve
függetlenségét – viszont egyáltalán =
nem
idegen a neofunkcionalizmus felfogásában. A legitimitá=
sát
mindvégig megőrző, az
átpolitizálódásnak nem engedő
bírói testület szigorú szakmai, pragmatista, a
saját terrénumában az integráció üg=
yét
támogató hozzáállásával - b&aacut=
e;r
a jog sajátos logikáját használva - de a
neofunkcionalizmust többszörösen igazolva
működött.
<= o:p>
<=
span
style=3D'mso-spacerun:yes'>
Felhasznált irodalom
Alter, Karen J. 2000. The European UnionR=
17;s
legal system and domestic policy: spillover or backlash? International Organization vol.54. no.3.
Alter, Karen J. 1998. Who are the
’Masters’ of the treaty?: European governments and the European
Court of Justice. International
Organization vol.52.no.1.
Búrca, de Grainne. 2005. Rethinking l=
aw in
neofunctionalist theory. Journal of
European Public Policy vol.12.no.2
Burley, Anne Marie- Walter Mattli. 1993. Eur=
ope
before the court: A political theory of legal integration. International Organization vol.47.no.1.
Conant, Lisa. 2007. The politics of legal
integration. Journal of common mark=
et
studies vol.45- Annual Review pp.45-66
Chryssochoou, Dimitris N. 2001. Theorizing European integration. L=
ondon,
Sage Publications
Garrett, Geoffrey. 1995. The politics of leg=
al
integration. International Organiza=
tion
vol.49. no.1.
Garrett, Geoffrey-Barry Weingast. 1993. Ideas, interests and institutions:
Constructing the EC’s internal market. In: Ideas and foreign poli=
cy,
edited by Judith Goldstein and Robert O. Keohane, 173-206. Ithaca, NY.:Corn=
ell
University Press
Haas, Ernst B. 1968. Beyond the nation state: Functionalism and international organizati=
on.
Stanford CA: Stanford University Press
Kende Tamás, Szűcs Tamás =
szerk.
2006. Európai közjog
és politika. Complex kiadó, Budapest
Moravcsik, Andrew. 1998. The choice for Europe. Cornell University- edited by Peter J. K=
atzenstein
Pollack, Mark A. 1997. Delegation, agency and
agenda-setting in the European Community. International
Organization vol.51.no.1
Schmitter, Philippe C. 2005. Ernst B.Haas an=
d the
legacy of neofunctionalism. Journal=
of
European public policy vol.12.no.2.
Schmitter, Philippe C. 1969. Three neofuncti=
onal
hypotheses about international integration. International
Organization vol.23.no.1
Shapiro, Martin- Stone Sweet, Alec. 2002. On law,
politics and judicialization. Oxford University Press
Slaughter, Anne Marie-Walter Mattli. 1998. R=
evisiting
the European Court of Justice. Inte=
rnational
Organization vol.52.no.1
Tallberg, Jonas. 2000. Supranational influen=
ce in
EU enforcement: the ECJ and the principle of state liability. Journal of European public policy
vol.7.no.1
Tsebelis, George-Geoffrey Garrett. 2001. The
institutional foundations of intergovernmentalism and supranationalism. International Organization vol.52.=
no.2
Wiener, Antje-Thomas Diez. 2004. European integration theory. Oxford
University press
[1] Lásd: Geoffrey Garrett.(1995)
= George Tsebelis – Geoffrey Garrett.(2001)
[2] Haas idézi Mitranyt, Mitrany.(1948) = 359.o.
[3] David Mitrany.(1963) 51.o.
[4]Uo. 51.o.
[5] Philippe C. Schmitter.(2005)
[6] Ernst B. Haas.(1968) 23.o.
[7] Haas.(1968) 49.o. /saját fordításban/
[8] Philippe C. Schmitter.(2004) 47.o.
[9] Philippe C. Schmitter.(2005)
[10] David Mutimer.(1994)
[11] Andrew Moravcsik.(1998) 54.o. /saját ford./
[12] Schmitter.(2005) 8-11.o.
[13] Grainne de Búrca.(2005) 5.o.<= /p>
[14] Walter Mattli-Anne Marie Slaughter.(1998)
[15] Kende Tamás-Szűcs Tamás.(2006)
[16] Karen J. Alter.(1998)
[17] Kende Tamás-Szűcs Tamás.(2006)
[18] Uo. 465.o.
[19] Lásd:
Anne Marie Slaughter-Walter Mattli.(1998)
= Karen J. Alter: (1998,2000) =
[20] Ez alatt a fogalom alatt (judicial review) az egyes tagállamok közösségi joggal kapcsolatos jogalkalmazói tevékenységének alkotmánybírós&aa= cute;ghoz hasonló kontrollját, normakontrollját értem. Eme kontroll során fény derülhet a közösségi joganyag tagállamok általi hiányos vagy tökéletlen tagállami implementálásá= ra.
[21] Kende-Szűcs (2006)
[22] „ A tagállamok eredeti szándéka szerint az eljárás nem biztosít= ott volna olyan mechanizmust, mely segítségével unió= ;s állampolgárok saját tagállamukat perelhett&eacu= te;k volna, még kevésbé kívánták a nem= zeti bíróságokat törvény felülvizsgálati jogosítványokkal felruházn= i. Mindkét jelenség az Európai Bírósá= ;g sajátos felfogásának eredménye, mely az Európai Közösségen alkotmányos entitá= st ért.” (Shapiro-Stone Sweet.(2002) 264.o.)
[23] Karen J. Alter.(1998) 15-16. o.
[24] Karen J. Alter.(1998)
[25] A közvetett hatály elve (= Von Colson ügy 1984) és az azt értelmező Marleasing döntés; val= amint az állami felelőss&eacu= te;g doktrinája – mely által egyes közösségi irányelvek hibás implementálása esetén az egyén lehetőséget kap tagállama felelősségre vonására a nemzeti bíróságok előtt- mind ezen folyamatba illeszkednek. (Alec Stone Sweet- Thomas Brunell. 2002)=
[26] Anne Marie Burley- Walter Mattli.(1993)
[27] Slaughter-Mattli.(1998) 17-20.o.
[28] A közvetlen hatály doktrináját- Franciaország kivételével- az összes tagország a megalkotását követő tíz éven belü= ;l elfogadta. A közösségi jog szupremáciáj&aacu= te;nak Hollandia 1964-ben, Belgium és Németország 1971-ben, Olaszország 1984-ben, az Egyesült Királyság pedig 1990-ben vetette alá magát.(Slaughter-Mattli 1998)
[29] Szemléletes példaként hozható fel egy 1990-es döntés (Factartome), mellyel Angliában formálisan is elfogadásra került a közösségi jog elsőbbségének elve. Ennek következményeként – az angol parlamenti törvényhozás szuverenitása ellenére –= ; a bíróságok jogosultságot nyertek felülbírálni a közösségi kötelezettségeket sértő jogszabályokat.(Slaughter-Mattli.1998)
[30] Karen J.Alter, Harlow és Richard Rawlings nyomán ír a jogi eredmények politikai haszonná transzformálásáról; a perlési stratégiákról és azokról a pamfletekr= 37;l, amelyeket különböző érdekcsoportok adnak ki, hog= y a célközönséget európai emberi jogaikról és a perlés különböző szabályairól tájékoztassák. (Alter. 2000= )
[31] Jonas Tallberg elemzi az állami-felelősség jogi doktriná= ;ja születésének körülményeit. Ennek kapcsán emeli ki az Európai Bíróság hasonló (az emberi és polgári jogok védelmére alapozott) érvelését, a nemzeti bíróságok és tagállamok előtt. (Jon= as Tallberg.2000)
[32] Burley-Mattli.(1993) 28.o.
[33] Kende Tamás és Szűcs Tamás fejti ki, hogy saját értékelési rendszerének alkalmazásával az Európai Bíróság szokatlan módon bírói testületnek találta többek között: a holland orvosi kamara fellebbviteli bizottságát, az olasz vizsgálóbíró= ;t, a holland „Scheidsgerecht”-et, amely a holland bányászok számára létrehozott alap melle= tt működött, mint választottbíróság és a dán munkaügyi bíróságot is. (Kende-Szűcs. 2006)
[34] Mark A. Pollack.(1997)
[35] Mark A. Pollack.(1997)
[36] Uo. 20.o.
[37] George Tsebelis- Geoffrey Garrett (2001)
[38] Egyes
irányzatok ráadásul pont a Bíróság
korlátolt és tagállami preferenciáktól
szorosan függő mivoltát emelik ki. Szerintük az olyan nagy és
befolyásos államok, mint Németország vagy Franc=
iaország
érdekei és a közösségi
bíráskodással kapcsolatban kialakított
hozzáállásuk, nagyon is kordában képes
tartani a testület tevékenységét.
Lásd: Garrett-Weingast.(1993)