Pollmüllner
Tamás
Közigazgatási bírósági
határozatok 1997-99.
I.
Előszó:
Tanulmányom
csapatmunka eredménye, melyet az ELTE Állam- és Jogtudományi Karán Dr. Pokol
Béla egyetemi tanár iránymutatásával végeztünk.
A római jog,
magánjog-közjog felosztását alapul véve, munkám különlegessége az így születő
dolgozatokkal szemben, hogy közülük az egyetlen, mely egyértelműen egy közjogi jellegű jogterület anyagát
dolgozza fel.
A Legfelsőbb Bíróság
közel kétszáz - pontosabban az
elmúlt három év 197 - közigazgatási bírósági határozatát tekintettem át.
Elemzésem többirányú, leglényegesebb eleme annak vizsgálata, hogy a
jogértelmezés 12 fő eszköze közül, melyek a legelterjedtebbek a Legfelsőbb
Bíróság ítélkezési gyakorlatában.
Munkám a közigazgatási jogi törvénykezés
elemzésére koncentrál. A Legfelsőbb Bíróság ítélkezési gyakorlatára vonatkozóan
átfogóbb képet kaphat az olvasó, ha ezt követően elolvassa Keszthelyi Balázs
jogegységi határozatokról, Parádi Ákos és Makai Attila büntetőjogi, továbbá
Botos Viktor munkajogi bírósági határozatokról szóló
tanulmányát.
Dolgozatunk
készítésénél mindannyian az 1999. végével lezárt CD jogtár dokumentumaira
támaszkodtunk. E forrás napjainkra a jogászi tevékenység nélkülözhetetlen
információs bázisává vált, mely lehetővé tette számunkra, hogy időnk nagy részét
ne a szükséges bírósági határozatok felkutatására, hanem azok feldolgozására,
elemzésére fordítsuk.
II. Bevezető gondolatok a
közigazgatási jogról és a közigazgatási
eljárásról:
A közigazgatási jog
- a jogrendszer speciális területe.
Itt ugyanis - az ügyek egy részénél - a jogi jellegű szabályok mellett
meghatározó jelentőséggel bírnak olyan szakkérdések, melyekben az érintett
területen jártas szakértők nélkül a
bíróság képtelen eldönteni a jogvitát, sőt sok esetben már a tényállás
feltárásához is szükségesek szakmai ismereteik. Így a döntéshozatalban
meghatározó szerephez jutnak, véleményüket a bírói gyakorlat általában nem
hagyhatja figyelmen kívül. Sok esetben megalapozzák az ítéletet, leszűkítve
ezzel a bírói önállóság, függetlenség, autonóm döntéshozatal
kereteit.
E jogterület másik
jellegzetessége, hogy a bírósági eljárásban megjelenő felek legalább egyike - közérdeket, közjót képviselő - állami,
közigazgatási szerv. Ez azonban nem zárja ki azt sem, hogy a közigazgatási
perben két közigazgatási szerv közötti hatásköri vita bontakozzon
ki.
A közigazgatási
perek, bírósági határozatok előzményeként mindenképpen szólni kell a megelőző
eljárásról, melynek integráns része a közigazgatás rendszerén belüli
döntéshozatal és jogorvoslat. Míg a büntetőjogban a bírósági eljárás kezdetét
rendőrségi szakban a tényállás, a cselekmény körülményeinek feltárása, illetve a
munkajogban a munkaügyi jogszabályokban meghatározott releváns tények léte előzi
meg, addig a közigazgatási pereket megelőző eljárási elemek valamivel
bonyolultabbak.
Közigazgatási
szervek határozataival szembeni jogorvoslat lehetősége - a közigazgatás
hierarchikus szervezetrendszerén belül is adott. Ilyen lehetőség a munkaügyi
eljárásban természetesen nincs, hiszen - hasonlóan a büntetőeljáráshoz -
jogorvoslatra csak az elsőfokú bírósági ítélet megszületését követően nyílik
mód.
Közigazgatási perben
a bírósági keresetindítás alapja, hogy az érintett élt a közigazgatáson belüli
jogorvoslat lehetőségével. Amennyiben ezt nem használta ki, a közigazgatási
határozat - jogerőre emelkedését követően - bíróság előtt nem támadható meg. Ez
a gyakorlatban következőképpen történik. Kérelemre, vagy hivatalból indított
eljárás esetén a körülmények és jogszabályi rendelkezések áttekintését követően
az elsőfokú közigazgatási szerv határozatot hoz. Ezután az illetékes
közigazgatási szerv az Áe. 48. §-ban meghatározott feltételek mellett a
határozatot kiegészítheti, kicserélheti, vagy kijavíthatja, kivéve, ha az ügyfél
jóhiszeműen szerzett és gyakorolt jogát sérti.[1]
Lehetősége van az államigazgatási szervnek határozata módosítására, illetve
visszavonására, ha észleli, - még mielőtt felettes szerv, vagy bíróság
megállapítaná - hogy az jogszabályt sért[2].
Módosítás és visszavonás ellenérdekű fél hiányában ügyfél kérelmére, akkor is
lehetséges, ha a szerv az ügyfél jogorvoslati kérelmében foglaltakkal egyetért[3].
Lényeges korlátozás, hogy az Áe. erre csak egyszer, a határozat közlésétől
számított egy éven belül ad lehetőséget[4].
Biztosítja az Áe. az
elsőfokú határozat fellebbezéssel történő megtámadását. Fellebbezéssel élhet -
15 napon belül - az érdemi döntéssel szemben, akire vonatkozóan a határozat
rendelkezést tartalmaz[5].
Meghatároz a törvény olyan eseteket is, melyek kizárják a fellebbezést[6].
Általános szabály, hogy az ügyfél kérelmét a határozatot hozó szervnél terjeszti
elő, melyben új tényeket, bizonyítékokat is megjelölhet. Ha az elsőfokú
határozatot hozó szerv nem ért egyet a fellebbezésben foglaltakkal,
jogszabályban rögzített kötelezettsége - 8 napon belül - felterjeszteni azt
felettes szervéhez. Utóbbi - határozatot hoz, melynek eredménye az eredeti
határozat helybenhagyása, megváltoztatása, vagy megsemmisítése, az elsőfokú
szerv új eljárásra utasítása, vagy a tényállás önmaga révén történő kiegészítése
mellett.
Amennyiben az ügyfél
a másodfokú határozattal sem ért egyet, nyitva áll előtte a kétlép-csős bírósági
jogorvoslat lehetősége.
Összegzésként
elmondható, hogy a közigazgatási perek nagyrésze ráépül a közigazgatási
szervekben folyó eljárásra, valamint az ott hozott érdemi határozatokra. A
közigazgatási eljárás speciális szabályai - a többi jogágtól eltérően -
lehetőséget teremtenek a bírósági jogorvoslat elkerülésére, és az azt megelőző -
közigazgatás keretei között történő - jogorvoslatra.
III. A Legfelsőbb Bíróság
1997-99-es közigazgatási bírósági határozatairól
általában:
A Legfelsőbb Bíróság
közigazgatási határozatainak száma növekvő tendenciát mutat. Míg '97-ben 60,
'98-ban 66, '99-ben 71 ilyen határozat született. Ez azt jelenti, hogy az évente
elbírált ügyek száma '99-re - az első vizsgált év adatához képest - 18 %-kal
nőtt. Éves szintre lebontva a növekedés lassult, hiszen míg a '98-as adat a
'97-eshez képest 10 %-os, addig a '99-es a '98-ashoz képest csak 7,6 %-os
növekedést mutat.
Változott az összes
felülvizsgálati kérelmen belül az alaposak, és nem alaposak aránya. Így alapos,
kisebbrészt alapos, vagy alábbiak szerint alapos minősítést a '97-ben benyújtott
felülvizsgálati kérelmek 35 %-a kapott. Ez az arány '98-ra 33,3 %-ra csökkent,
majd '99-re 43,7 %-ra nőtt. Az elmúlt esztendőben jelentősen - mintegy 31,2
%-kal - javult a felülvizsgálati kérelmek eredményessége. Nagyon magas azonban
még mindig az alaptalan, vagy nem alapos minősítésű kérelmek aránya. Bár a
'97-es 56,7 %-ról folyamatosan csökken, még '99-ben is 39,4 %-os értéket mutat.
Az alapos és nem alapos felülvizsgálati kérelmek közötti differencia abból
adódik, hogy léteznek megalapozatlan, illetve a Legfelsőbb Bíróság által nem
értékelt kérelmek is. Ezek aránya kezdetben 8,3 % volt, majd 6 %-ra csökkent,
végül '99-ben nagyon magas - 16,9 %-os értéket ért el.
Dolgozatom
statisztikai összehasonlítását folytatva érdekes annak áttekintése, hogy a CD
Jogtár közigazgatási határozatai témájuk szerint hogyan oszlanak meg. Melyek
voltak az elmúlt évek legelterjedtebb ügyfajtái és melyek fordultak elő csak
elvétve ?
A három év
közigazgatási határozatai sorában legmagasabb arányt az alapítványokhoz,
egyesületekhez, egyházakhoz, pártokhoz kapcsolódó ügyek képviselnek. Ezek az
összes közel egyharmadát, 29,4 %-át adják. Főként az alapítványok, egyesületek
bírósági nyilvántartásba-vételéhez, alapító okiratuk módosításához, közhasznú
szervezetté minősítéséhez kapcsolódnak.
Az összes
közigazgatási határozat 17,3 %-a eljárási, 16,8 %-a kárpótlási, 13,2 %-a adó,
vám, jövedéki, TB., 8,1 %-a választási ügyben hozott döntés. Kisebb arányt
képviselnek, de jelentősek 4,1 %-kal a munkavállalókhoz és
érdekképviseleteikhez, valamint 3,0 %-kal a közbeszerzési eljáráshoz kötődő
határozatok. Az összes közigazgatási határozat 2,5-2,5 %-a segélyekhez,
engedélyezésekhez, ingatlanokhoz kapcsolódik.
Alapítványok,
egyesületek jogvitáinak aránya az említett átlagos 29,4 %-nál '97-ben jóval
magasabb 40,0 %-os volt, mely közel felére (21,2 %) esett vissza, majd '99-re az
előző évihez képest 7 %-ot emelkedett. E tendenciát látva úgy gondolom, ezen
ügyek aránya tartósan 20 % felett fog maradni.
Az eljárási kérdések
köre viszonylag tág kategória. Tartalmazza a közigazgatási szerveken belüli,
illetve a bírósági eljárást érintő jogvitákat. Az előző kategóriához hasonlóan
itt is hullámzó arányszámokat kaptam. Különösen magas 21,2 %-os volt az eljárási
kérdések aránya '98-ban, míg a '99-es érték - a kezdő évnél 2,6 %-kal
alacsonyabb - 14,1 %. Ezek együttes hatása eredményezte három év átlagában a
fent említett 17,3 %-os arányt.
A kárpótlási
határozatok aránya mindhárom évben 13 és 20 % között mozgott. '97-ben volt a
legalacsonyabb 13,3 %, míg '98-ban elérte a 19,7 %-ot, ami 48%-os növekedést
jelentett. '99-re 16,9 %-ra visszaesett arányuk. Az utóbbi két év csökkenő
tendenciája - a kárpótoltak körének további szélesítése hiányában - véleményem
szerint tartós lesz.
Egyértelmű, kis
mértékben csökkenő trendet jelzett az adó, jövedéki, TB., vám határozatok
aránya, de mindhárom évben meghaladta a 10 %-ot (13,3, 12,1, 11,3 %). Valószínű,
hogy ezek aránya a következő években is hasonló lesz.
Végül, bár három év
együttes átlagában a választással kapcsolatos bírósági határozatok aránya nem
haladta meg a 10 %-ot, mégis említést érdemelnek. Ez ugyanis a közigazgatási
határozatok azon kategóriája, melyen egyértelmű trendek láthatók. '97-ben - a
választásokat megelőző évben - arányuk 1,7 %-os volt. A '98-as parlamenti és
helyhatósági választások előkészületei, eredményei kapcsán arányuk elérte a 7,6
%-ot. A vizsgált időszak végén - e választások utóhatásaként - az összes
közigazgatási határozaton belül 14,1 %-os arányt képviseltek. E tények láttán
racionálisnak látszik az a magyarázat, hogy a választási határozatok aránya a
választásokat megelőzően növekedni kezd. Csúcspontját valamikor a választást
követő időszak elején éri el, majd csökkenni kezd. Valószínű, hogy ez a trend -
a ciklikusan következő - újabb választás esetén
megismétlődik.
Általánosságban -
statisztikai adatokkal kiegészítve - az értékelt három év közigazgatási
határozatairól ennyit szükségesnek tartottam rögzíteni. Most azonban rátérnék a
bírósági határozatok elemzésén belül - a jogértelmezés eszközeinek
vizsgálatára.
IV. Jogértelmezési
eszközök a közigazgatási bírósági határozatokban:
A jogászi munka
egyik legnehezebb területe a jogalkotó tevékenység. Míg a jogszabályok
előkészítését szűkebb jogászi kör végzi, elfogadásuk választott képviseleti
szerv "szimboli-kus" aktusa, egy közel ilyen fajsúlyos feladat - a jogértelmezés - szinte minden jogászi
képzettséggel - sőt nemcsak azzal - rendelkező szakember, rutinszerű
tevékenysége lehet. Jogot értelmeznek a köztisztviselők, peres ügyekben az
ügyfeleket képviselő ügyvédek, továbbá az ügyészek, és bírák. De - mindenki
számára megismerhető jogszabályok révén - nincsenek ki-zárva ebből a körből más
területek szakértői sem. Így saját munkája könnyítése érdekében jo-got
értelmezhet akár a háziorvos, a mérnök, vagy a közalkalmazott stb. is.
Ennek ellenére - a
jogbiztonság, jogállamiság
követelményeit szem előtt tartva - legalább ennyire lényeges kérdés a hatályos
jogszabályok megfelelő értelmezése. A bíróság előtti jog-viták tárgya - annak
esetleges vitatása mellett - a tényállás minősítése, jogkövetkezményeinek
levonása.
Ideális esetben,
egyértelmű tényállási elemek és jogszabályi háttér mellett is előfordulhat, hogy
- az érintett jogászok - eltérő, sőt ellentétes következtetésekre jutnak. Az így
kibontakozó jogvitákban döntő szót független, csak jogszabályoknak alárendelt
bíróságok, néha a Legfelsőbb Bíróság mondja ki. Elmondható azonban, hogy a
bíróságok elé kerülő ügyek döntő része nem jut el az utóbb említett fórumig -
többségük a másodfokú ítélet jogerőre emelkedésével
végződik.
A mégis Legfelsőbb
Bíróság elé kerülő másodfokú ítélettel szemben - jogerőre emelkedését megelőzően
- a felek törvénysértésre hivatkozva felülvizsgálati kérelmet nyújthatnak be. A
fent említett viszonylag alacsony - 50 %-nál jóval alacsonyabb - eredményességi
ráta csökkentheti a perek folytatására irányuló hajlandóságot. Ennek ellenére a
Legfelsőbb Bíróságon dolgozó bírák létszámához képest - az általuk tárgyalt
ügyek, hozott határozatok száma jelentős.
Elterjedt
jogértelmezési eszköz a használt szavak, kifejezések hétköznapi, illetve speciális-technikai értelmezése. Ezek
az elemek a közigazgatási határozatokban is nagy gyakoriság-gal fordulnak elő.
Nem ritka az sem, hogy egy határozaton belül - egyidejűleg - mindkettő
megtalálható. E két értelmezési alap közül úgy érzem mégis az utóbbi -
speciális-technikai ér-telmezés - jellemzi inkább a közigazgatási határozatokat.
Jó példa erre a Legfelsőbb Bíróság 1999. évi 484. határozata, mely így
fogalmaz:
"Az . 17. §-ának (1)
bekezdése akként rendelkezik, hogy nem jegyezhető be a változás, ha az okiratnak
olyan alaki vagy tartalmi hiányossága van, amely miatt
nyilvánvalóan érvénytelen."[7]
A kiemelt
kifejezések - így az alaki, tartalmi hiányosság, illetve a nyilvánvaló
érvénytelenség fogalma - jogilag kidolgozott terminus technicusok, melyek valódi
értelmet más jogszabályokkal összefüggésben nyernek. Helyes értelmezésük jogászi
képzettség hiányában nehezen képzelhető el.
A harmadik - kontextuális - értelmezési forma
szintén elterjedt a közigazgatási határozatokban. Általában a Legfelsőbb Bíróság
nem egy, hanem kettő, három, esetleg több törvényre hivatkozva dönti el az
ügyeket, határozza meg a további teendőket. Jellemző szinte minden esetben a
Polgári perrendtartásról, valamint az Államigazgatási eljárásról szóló törvényre
tör-ténő hivatkozás.
Gyakori a -
speciális ügyekre vonatkozó - kapcsolódó jogszabályok említése is. Például
alapítványok, egyesületek esetében az 1989. évi II. Egyesületekről szóló,
kárpótlási ügyekben a kárpótlási, továbbá vám, adó, jövedéki ügyekben az Art.,
vagy a Gt. rendelkezéseire stb. va-ló utalás.
Az a tény, hogy a
bíróság egy határozatban több jogszabályra hivatkozik, rávilágít a magyar
jogrendszer egységére, melynek átlátása, ismerete a jogértelmező tevékenység
alapja.
Közigazgatási
jogviták elbírálásánál a Legfelsőbb Bíróság gyakran alkalmazza a joglogikai maximák alapján történő
értékelést. A vizsgált három év közigazgatási határozatainak 25,9 %-ában
egyértelműen megjelenik. Erre a jogértelmezési eszközre példa lehet a lex
specialis derogat legi generalis (a speciális szabály lerontja az
általánosat) érv - idézett kárpótlási ügyben - felmerülése:
"A Kpt. I. 9. §-a alapján a
kárpótlásra jogosultat a volt tulajdonának az Álla-mi Vagyonügynökség vagy az
önkormányzat által történő értékesítése esetén az ott megjelölt kivételekkel illeti meg elővásárlási
jog. Ilyen kivételként sze-repel, ha az önkormányzati vagy állami tulajdonú
bérlakást az abban lakó bérlő vásárolja meg."[8]
Ebben az esetben
általános szabály, hogy a kárpótlásra jogosultat - volt tulajdonának ÁVÜ, vagy
önkormányzat általi értékesítése esetén - elővásárlási jog illeti meg. Speciális
szabály szerint a törvényi rendelkezés kivételeket fogalmaz meg. Ilyen kivétel,
amikor a bérlakást bentlakó bérlő vásárolja meg. A '97 évi 459. bírósági
határozatban e speciális kivétel lerontja az általános
szabályt.
A joglogikai
értelmezés eszközei közül legelterjedtebb az argumentum a contrario
(ellen-kezőből következtetés) alkalmazása. Megjelenik az 1998. évi 59.
Társadalombiztosítási kötelezettségről szóló határozatban
is:
"A Gt. 24. §-ának (1)
bekezdése értelmében a gazdasági társaság a cégjegy-zékbe való bejegyzéssel - a
társasági szerződés megkötésének, részvénytársa-ságnál az alapszabály
elfogadásának időpontjára visszamenőleg - jön létre. Tekintettel arra, hogy a
perbeli betéti társaság a cégbejegyzési kérelmét visszavonta, az a Gt. idézett
rendelkezéséből következően nem jött
létre. Tár-sasági jogviszony nem
keletkezett, ezért a T. 10. §-ának (5) bekezdése értel-mében a biztosítás sem állt fenn."[9]
Az idézett
közigazgatási határozat rögzíti, hogy a - törvény szerint - társaság
cégjegyzékbe való bejegyzéssel jön létre. Jogszabály nem szabályozza azt az
esetet, amikor ez - kérelem visszavonása miatt - nem történik meg. Ennek
ellenére a Legfelsőbb Bíróság azt a következtetést vonja le, hogy mivel a
szükséges feltételek nem adottak - a társaság nem jött létre. Ebből logikusan
következik, hogy társasági jogviszony, illetve TB. fizetési kötelezettség sem
keletkezhetett.
Szintén az
argumentum a contrario jellemzi a '98. évi 402. határozatot, mely az alapítvány
megszűnését követő alapítványi vagyonra vonatkozóan
rendelkezik:
"A . nem tartalmaz kifejezett előírást arra
vonatkozóan, hogy az alapító milyen eltérő rendelkezést tehet, így nem tiltja azt sem, hogy az alapítvány
megszűnése esetére úgy rendelkezzen, hogy a megmaradt vagyon az alapítót illeti
meg. Ez azonban nem jelenti azt,
hogy az alapítók az alapítvány meg-szűnése esetére korlátozás nélkül, kizárólag saját
érdekeiket szem előtt tartva rendelkezhetnek a vagyon felhasználásáról."[10]
A Legfelsőbb Bíróság
ítélete abból az elvből indul ki, hogy amit törvény - jelen esetben a Ptk. - nem
tilt, azt szabad. Ennek ellenére nem ezt a következtetést vonja le, hanem
kifogásolja azt a gyakorlatot, hogy az alapítók a vagyonról kizárólag saját
érdekeiknek megfelelően rendelkeznek.
Hasonló joglogikai
következtetést tartalmaz - a szintén '98 évi - 404. bírság kiszabásáról szóló
ítélet. Itt ugyanis a törvényszöveg kimondja, hogy adott tényállás esetén abból
a közigazgatási szervnek milyen következtetést kell levonnia. A Legfelsőbb
Bíróság - az elsőfokú bírósággal - azonos törvényre hivatkozva ellentétes
következtetésre jut, így kimondja, hogy a jogszabály szövegéből nem következik,
ami a korábbi határozatokban megjelent. Ezt a következőképpen fogalmazza
meg:
"Téves az elsőfokú
bíróságnak a bírság kiszabására vonatkozó törvényi értel-mezése is. A törvény
értelmezéséből nem következik, hogy
az alperes kizáró-lag jogvitában szereplő két ellenérdekű fél együttes
szankcionálása mellett szabhatna ki bármelyikükkel szemben bírságot."[11]
A jogértelmezés
ötödik eszköze - a precedensek
fényében értelmezés - direkt formája nem terjedt el a magyar közigazgatási
bírósági döntések gyakorlatában. Burkolt precedenskövetésről is csak néhány
esetben beszélhetünk. Ez a vizsgált közigazgatási határozatok kb. 2,5 %-ban
fordul elő. Példa lehet rá a tavaly hozott 428. - közalapítványról szóló -
bírósági határozat, mely így fogalmaz:
"A Legfelsőbb Bíróság által
következetesen folytatott bírói
gyakorlat nem engedi meg az alapító okirat korlátlan módosítását. A
kérelmező által bejelentett alapítóokirat-módosítás a Ptk. fent hivatkozott rendelkezéseibe
ütközik, mert meghaladja az ott megjelölt kereteket és mértéket. Ezért helyesen
járt el az elsőfokú bíróság, amikor a módosítás nyilvántartásba vételével
kapcsolatos kérelmet elutasította.[12]
Hasonló ügyek
elbírálása során - több jogeseten keresztül - kialakult bírói gyakorlat, a
precedensek fényében történő értelmezés közvetett
megjelenése.
Nem túl elterjedt az
analógiák útján való értelmezés. A
Legfelsőbb Bíróság közigazgatási határozatainak 11,2 %-ában ismerhető fel. Ilyen
határozat az alapítói képviseletről szóló '99. évi 583., mely így rendelkezik:
"Nem ért egyet a Legfelsőbb
Bíróság a fellebbezőnek az alapítók képviseleti jogosultságának korlátaira
vonatkozó álláspontjával. A Pp. 66. §-a szerint amennyiben a törvény egyes perbeli cselekményekre másként nem rendelke-zik, a fél
helyett az általa, illetőleg törvényes képviselője által választott
meghatalmazott is eljárhat."[13]
Ebben az esetben -
eltérő törvényi rendelkezés hiányában - a bíróság automatikusan alkalmaz más
ügyekben irányadó jogi szabályokat. Így saját hatáskörben kitölti a törvényhozó
által hagyott joghézagot, mely a konkrét jogeset és a törvényszöveg közötti
különbségből adódik, továbbá
kiszélesíti a jogszabály hatókörét.
A jogértelmezés
hetedik eszköze - a jogi
doktrinális-jogdogmatikai értelmezés. Az előbbi két eszközhöz hasonlóan - a
Legfelsőbb Bíróság közigazgatási határozataiban - ez sem igazán elterjedt.
'97-99. között mindössze 3 olyan ítéletet találtam (1,5 %), melyben nyomai
vannak. Leglátványosabban - joglogikai következtetéssel ötvözve - egy
ingatlan-használattal kapcsolatos ügyben jelenik meg:
"A másodfokú bíróság a
tényállást helyesen állapította meg, és a jogszabályok helyes értelmezésével
hozta meg határozatát. Az Ötv. 2. §-ának (1) be-kezdése alapján a bizottság adja
az önkormányzat tulajdonába az ingatlanke-zelő szerv kezelésében lévő épületet
(épületrészt), ha egészben vagy részben az önkormányzat, illetve az önkormányzat
intézménye, közüzeme használja. A Legfelsőbb Bíróság álláspontja szerint ez a használat a fizikai értelemben vett
birtokban, hatalomban tartást
jelenti. Az albérletbe adással a bérlő ezt a használati jogát ruházta át, így a
használati jog az albérlőre szállt át. A bér-lő tekintetében tehát nem lehet szó használatról.
A felperes felülvizsgálati
kérelmében arra is hivatkozott, hogy az önkormány-zat intézménye és a kft.
között közös használat valósult meg.
Ezt a hivatkozást a Legfelsőbb Bíróság nem tartja megalapozottnak, mivel jogilag
releváns közös használatot csak meghatározott épületrészekre és meghatározott
jogcímre lehet alapítani. Nem vitatottan az egész ingatlant a kft. részére
albérletbe adták, a közigazgatási döntések is ezen alapultak, így az a körülmény
nem bír relevanciával, hogy az intézmény egyes dolgozói továbbra is e
helyiségekben végeztek munkát."[14]
Nem jellemző a
jogtudományi művekre történő direkt hivatkozás. Ebben a határozatban a
használat, közös használat fogalmánál merül fel a jogdogmatikai megközelítés
szerepe.
Jóval gyakoribb a jogelvek, illetve alkotmányos alapjogok, alapelvek
fényében való értel-mezés. Előbbi a vizsgált időszak közigazgatási
határozataiban 40,1 %-ban, utóbbi 15,7 %-ban jelenik meg.
E két jogértelmezési
alap szorosan összekapcsolódik - elválasztásuk, megkülönböztetésük nehéz
feladat. Alkalmazásuk leginkább kárpótlási, alapítványi, választási ügyekben
jellemző.
Jogelvi értelmezést
tartalmaz a '98. évi 104. határozat is:
"Alapítvány létrehozására a
bírák és a bírák által létrehozott társadalmi szervezetek is jogosultak, hiszen
alapítási jogukat törvény nem
korlátozza."[15]
A Legfelsőbb Bíróság
döntésének alapja - amit a törvény nem tilt, nem korlátoz, azt
szabad.
A névvalódiság,
névszabatosság követelményére hivatkozik a '98. évi 456. közigazgatási
határozat:
"A nyilvántartásba vétel során eljáró
bíróságnak kell vizsgálnia az Etv. 7. §-a (2) bekezdésének megfelelő
alkalmazásával, hogy a párt, illetőleg társa-dalmi szervezet elnevezése más
bejegyzett szervezet elnevezésétől különbözik-e, illetőleg, hogy megfelel-e a névvalódiság, névszabatosság követelményé-nek."[16]
Általános pénzügyi,
adójogi elvként felmerül - adólevonás esetére a számla jogszabálynak való alaki
és tartalmi megfelelése, melyet a '99. évi 537. határozat részletez:
"A Legfelsőbb Bíróság több eseti
döntésében rámutatott arra, hogy adólevo-nási jog kizárólag az előzetesen
felszámított általános forgalmi adó összegét hitelesen igazoló dokumentum birtokában
gyakorolható. A számlának nem-csak alakilag, hanem tartalmilag is meg kell felelnie a
jogszabályi előírások-nak."[17]
Bírói
függetlenségre, összeférhetetlenségre vonatkozó alapelvet említ '99. évi 396.
határozatában:
"A Pp.14. §-a alapján a perben nem járhat el az a megyei bíróság,
melynek vezetője a fél képviselőjének a 13. § (2) bekezdésében felsorolt hozzátartozó-ja."[18]
Inkább alkotmányos
alapjogok, alapelvek fényében való értelmezés jellemzi a következő néhány
határozatot. A Legfelsőbb Bíróság - kárpótlási határozatában - politikai
indíttatású szabadságelvonásra, az emberi és állampolgári alapjogok megsértésére
hivatkozva így fogalmaz:
"A tiltott határátlépés
következtében lefolytatott büntetőeljárás - függetlenül attól, hogy a szovjet
Btk. mely §-a, milyen minősítés alapján tekintette bűn-cselekménynek, politikai
indíttatású büntetőjogi felelősségre vonást valósított meg, így ellentétes az emberi és állampolgári
alapjoggal, amely szerint lakóhelyét
mindenki szabadon választja meg. Az elkövetett cselekmény és annak büntetése
egyértelműen bizonyítja, hogy a cselekmény megítélése politikai indíttatású
volt, és az elszenvedett szabadságmegvonást a felperes politikai okok miatt
szenvedte el.
A Kpt. 3. §-a (1)
bekezdésének d) pontja szerint kárpótlás jár a személyes szabadságot súlyosan
korlátozó sérelmekért, ha szovjet szervek által történő kényszermunkára
hurcolás, továbbá a szovjet bíróság politikai indíttatású ítélete vagy más
szovjet hatóság intézkedése alapján végrehajtott szabadság-elvonásra hivatkozva
kéri a kárpótlás megállapítását a sérelmeket elszenve-dett."[19]
A Legfelsőbb Bíróság
egy másik kárpótlási határozatában - az államigazgatási eljárás során fellépő -
diszkrimináció tilalmát hangsúlyozza:
"A törvény 2. §-ának (5)
bekezdése alapján az
államigazgatási eljárásban mind a magyar, mind a külföldi ügyfelek a törvény előtt teljes egyenlőséget
élveznek, és ügyeiket minden megkülönböztetés és részrehajlás nélkül
kell elintézni.
A rendelkezésre álló adatok
alapján megállapítható, hogy az alperes ugyane-zen kitelepítésre figyelemmel más
személyek részére kárpótlást állapított meg, míg a felperes kérelmét
elutasította. Az alperes eljárása tehát - anélkül, hogy az eltérés okát feltárná
és indokolná - az ügyfélegyenlőség
elvét sérti, azaz a döntés jogszabálysértő."[20]
A Legfelsőbb Bíróság
egyesülési joggal kapcsolatos határozatában kifejti, hogy - mindenkinek joga van
demokratikus, önkormányzati elven alapuló egyesületet létrehozni, működtetni.
Ezt a gondolatot elsősorban az Alkotmányra, illetve az Etv.-re hivatkozva
részletezi.
"Az egyesülési jogról szóló 1989. évi II.
törvény (továbbiakban: Etv.) 1. §-a értelmében az egyesülési jog mindenkit megillető alapvető emberi szabad-ságjog, amelyet
a Magyar Köztársaság elismer, és biztosítja annak zavarta-lan gyakorlását. Az
egyesülési jog alapján mindenkinek joga van arra, hogy másokkal szervezeteket,
illetőleg közösségeket hozzon létre, vagy azok tevé-kenységében részt
vegyen.
Az Etv. 3. §-ának (1)
bekezdése szerint a társadalmi szervezet olyan önkénte-sen létrehozott,
önkormányzattal rendelkező szervezet, amely az alapszabály-ban meghatározott
célra alakul, nyilvántartott tagsággal rendelkezik, és cél-jának elérésére
szervezi tagjai tevékenységét.
Az Etv. 6. §-ának (1)
bekezdése alapján a társadalmi szervezet alapszabálya az abban meghatározott
célkitűzéseknek megfelelően biztosítja a szervezet demokratikus, önkormányzati elven
alapuló működését, elősegíti a tagok jo-gainak és kötelességeinek
érvényesülését."[21]
A lelkiismereti és
vallásszabadság, mint alapvető emberi jog - a '99. évi 480. bírósági határozat
középpontjában áll:
"A lelkiismereti és
vallásszabadságról, valamint az egyházakról szóló 1990. évi IV. törvény 1. §-a
szerint a lelkiismereti és
vallásszabadság mindenkit megillető alapvető emberi szabadságjog, amelynek
zavartalan gyakorlását a Magyar Köztársaság biztosítja. E lelkiismereti és
vallásszabadság magában foglalja a vallás vagy más lelkiismereti meggyőződés
szabad megválasztását vagy elfogadását és azt a szabadságot, hogy vallását és
meggyőződését min-denki vallásos cselekmények, szertartások végzése útján vagy
egyéb módon - akár egyénileg, akár másokkal együttesen - nyilvánosan vagy
magánkörben kinyilváníthassa, gyakorolhassa vagy taníthassa."[22]
A jogértelmezés
tizedik eszköze - a jog mögötti etikai
értékek fényében való értelmezés. Leginkább kárpótlási ügyekben jellemző. A
vizsgált időszak közigazgatási határozatainak 19,8 %-ánál megtalálható.
Egyértelműen növekvő tendenciát mutat az etikai alapú mérlegelés jelenléte. Míg
'97-ben a határozatok 11,7 %-ában, '98-ban 15,2 %-ában, '99-ben 31 %-ában
érezhető hatása.
Kárpótlási ügyeknél
kiterjesztően értelmeztem e jogértelmezési eszköz jelenlétét. Nem minden esetben
a konkrét etikai hivatkozás alapján, hanem sok esetben a mögöttes mérlegelés
révén soroltam be a határozatokat. Egyértelműen látható azonban jelenléte a
következő két idézett határozatban:
"Az alperesi határozat
jogszerűségének, a felperes térítési kötelezettségének alapjául szolgáló, a
társadalombiztosításról szóló 1975. évi II. törvény 106. §-ának (2) bekezdésében
foglaltak szerint a jogalap nélkül felvett társada-lombiztosítási ellátást attól
lehet visszakövetelni, akinek az ellátás felvétele
felróható.....
Felperesi felróhatóság hiányában ezért a
másodfokú bíróság az 1991. június 3-tól 1992. március 31-ig terjedő időszakra
helytállóan mentesítette a felpe-rest a visszatérítési kötelezettség
alól......."[23]
E határozat a
felróhatóság fogalmát használja, melynek meglétét a független bírói fórum
mérlegeli. Így tehát a bíróságon múlik, hogy a feltárt tényállásból a
felróhatóság meglétére kötvekeztet-e. Mint látható, konkrét esetünkben - a
kérdéses időszakban - nem találta helytállónak a felróhatóságot bizonyító
érveket.
Szintén az etikai
jellegű értékelés jelenik meg a '99. évi 589. határozat szövegében:
"A Pp. 106. §-ának (1)
bekezdése szerint, ha a fél valamely határnapon hibá-ján kívül nem jelent meg,
vagy határidőt hibáján kívül mulasztott el, a mu-lasztás következményei igazolással
orvosolhatók. A felperes az 5. számú végzés kézhezvételét követően mind
fellebbezéssel, mind igazolási kérelemmel élt. Egyrészt igazolási kérelemmel
arra vonatkozóan, hogy kórházi kezelése miatt a végzés ellen a fellebbezését
határidőben nem tudta benyújtani, másrészt mulasztását a tárgyalásról történt
távolmaradását azzal igazolta, hogy 1996. június 2-án feladott beadványában kérte betegségére
való hivatkozással a tárgyalás távollétében történő
megtartását.
A Legfelsőbb Bíróság
álláspontja szerint, tekintettel a
felperes életkorára, egészségi állapotára, külföldi lakhelyére, a felperes
által az igazolási kére-lemben előadottak a mulasztás vétlenségének igazolására
alkalmasak, és így a Pp. 107. §-ának (1) és (2) bekezdése alapján az igazolási kérelem megala-pozott. A
mulasztás igazolásának elutasítására csak azon indok alapján nem kerülhet sor,
hogy a felperes a tárgyalás távollétében való megtartására vo-natkozó beadványa
postai feladóvevényét bírósági felhívásra nem csatolta. Az igazolási kérelmet méltányosan, a kérelemben előadottak mérlegelésével kell elbírálni."[24]
A Legfelsőbb Bíróság
határozatában etikai alapon közelíti meg a mulasztás okait. Elfogadja a felperes
életkorára, egyészségi állapotára, lakhelyére történő hivatkozást. Ítélete végén
rögzíti, hogy a hasonló ügyeket a kérelemben foglaltak mérlegelésével -
méltányosan - kell eldönteni.
Végül a
jogértelmezési eszközök közül ki kell térnem a jogszabály céljai, illetve a jogszabály akarata, szándéka szerinti
értelmezésre. Áttekintve a Legfelsőbb Bíróság előző három évének közigazgatási
határozatait egyértelmű következtetésként levonhatom, hogy az előbbi szerepe
meghatározó, míg az utóbbi csak elvétve fordul elő. Statisztikai adatok nyelvére
fordítva 95,4, illetve 4,6 %-os arányt képviselnek. Előbbire jó példa a '98. év
105. számú kárpótlási határozata:
"Helyesen utal a jogerős
ítélet indoklása arra, hogy a törvény
értelmében a sorsolás helyéről és idejéről a földkiadó bizottság a
felpereseket köteles lett volna írásban értesíteni, hiszen a felperesek nem a
földkiadó bizottság szék-helyén, hanem más településen laktak. Az értesítés
megtörténtét a földkiadó bizottságnak kellett volna bizonyítania, ezt a tényt,
azonban sem a közigazga-tási eljárás során, sem a bírósági eljárás során nem
tudta bizonyítani. Egyet-ért a Legfelsőbb Bíróság a jogerős ítélet indoklásában
foglalt azon megálla-pítással is, hogy a
törvény szóhasználatából egyértelműen arra kell következtetni, hogy a nem
helyben lakó földkiadási igényt bejelentő részarány-tulajdonosokat kötelező
írásban értesíteni, azaz az értesítés nem maradhat el. A törvény megsértése
súlyos jogszabálysértésnek minősül, amely a közigazgatási eljárás során hozott
határozat érdemére is kihatott, tehát a felperesek távolmaradása a földkiadó
bizottság érdemi határozatát lényegesen befolyásolta."[25]
A Legfelsőbb Bíróság
törvény értelmére, szóhasználatára hivatkozva egyértelművé teszi, hogy a
törvényszöveg, a törvény objektív célja elsődleges.
Ellentétben ezzel, a
jogalkotó szubjektív akarata megjelenik a '99. évi 93. határozatnál:
"A Legfelsőbb Bíróság
Közigazgatási Kollégiumának 2. sz. állásfoglalása alapján nemcsak az elsőfokú
bíróságnak, hanem a másodfokú bíróságnak is vizsgálnia kell, hogy az alapítvány
céljára szolgáló vagyon rendelkezésre áll-e, hiszen a . 74/A. §-ának (2)
bekezdése alapján a nyilvántartásba vétel nem tagadható meg, ha az alapító
okirat az e törvényben meghatározott
fel-tételeknek megfelel.
A fellebbezési eljárásban
adat merült fel arra, hogy nagy valószínűséggel az alapító halálát követő
hagyatéki eljárás következtében az alapítvány céljára rendelt vagyon most már
elkülönítetten az alapítvány rendelkezésére áll."[26]
Az idézett
jogesetben a jogszabályi feltétel későbbi - halasztott - bekövetkeztét elfogadja
a bíróság. Erre utal, hogy a nagy valószínűséggel kifejezést
használja.
V.
Összegzés:
Az említett 12
jogértelmezési alap közül legelterjedtebb a hétköznapi, speciális-technikai
szószerinti, illetve a jogszabály céljai szerinti értelmezés. Jellemző még a
joglogikai maxi-mák, alkotmányos alapjogok és alapelvek, továbbá mögöttes etikai
értékek alkalmazása.
A vizsgált három év
magyar közigazgatási határozataiban kevésbé elterjedt a precedensek, valamint a
jogalkotó akarata révén értelmezés. Végül szinte nincsenek is jelen az
analógiák, doktrinális-jogdogmatikai eszközök a
jogértelmezésben.
Érdekes összefüggés,
hogy egyes ügyfajták erősebben kötődnek egy-egy értelmezési alaphoz. Így például
az etikai alapú értékelés hangsúlyosan jelenik meg a kárpótlási ügyekben, míg az
alkotmányjogi érvelés inkább jellemzi az alapítványi, választási határozatokat.
Irodalom:
Pokol Béla - A
jogértelmezés alapjai (A szövegréteg működése)
- Felsőbírósági
jogértelmezés Magyarországon
- A bírói precedensjog
rétege
CD Jogtár -
Közigazgatási döntvények
1997. évi BH.-k: 95-99,
146-151, 204-209, 250-255, 311-315, 366-370,
414-419, 455-461, 504-508, 560-563, 611-615,
1998. évi BH.-k: 57-60,
103-109, 152-154, 201-205, 252-255, 306-311,
362-367, 402-406, 458-463, 513-515, 562-563,
616-622,
1999. évi BH.-k: 45-50,
90-94, 141-144, 187-192, 391-394, 429-432,
480-485, 533-537, 581-589,
[1] Államigazgatási eljárás általános szabályairól szóló 1957. évi IV. tv. 48. §
[2] Államigazgatási eljárás általános szabályairól szóló 1957. évi IV. tv. 61. §
[3] Uo.
[4] Uo.
[5] Államigazgatási eljárás általános szabályairól szóló 1957. évi IV. tv. 62-63. §
[6] Uo. 64. §
[7] BH. - 484. Nem jelenti a jóhiszeműen szerzett és gyakorolt jogok sérelmét a határozat visszavonása abban az esetben, ha a fél nem volt alanya a visszavont határozat alapjául szolgáló jogviszonynak (1999.)
[8] BH. - 459. A kárpótlásról szóló hatósági határozat alapján elővásárlási jog az ingatlan-nyilvántartásba nem jegyezhető be (1997.)
[9] BH. - 59. A cégbejegyzési kérelem visszavonása esetén a cég nem jön létre, a társadalombiztosítás tehát a létre nem jött társaság tagjára nem terjed ki (1998.)
[10] BH. - 402. Az alapítvány megszűnése esetén a vagyon felosztására vonatkozó alapítói rendelkezésnek egyértelműnek kell lennie (1998.)
[11] BH. - 404. A Közbeszerzési Döntőbizottság mind az ajánlattevőt, mind az ajánlatkérőt megbírságolhatja, ha annak a törvényben meghatározott feltételei fennállnak (1998.)
[12] BH. - 428. Közalapítvány alapító okiratában sem módosítható és egészíthető ki az alapítvány eredeti célja (1999.)
[13] BH. - 583. Az alapítvány bírósági nyilvántartásba vétele során a képviselet szabályai is irányadók (1999.)
[14] BH. - 362. Az önkormányzati tulajdonba adás szempontjából nem minősül használónak a bérlő, ha az ingatlant albérletbe adja (1998.)
[15] BH. - 104. Alapítvány létrehozására a bírák és a bírák által létrehozott szervezetek is jogosultak (1998.)
[16] BH. - 456. Ha a párt elnevezését a bíróság - törvényesnek találva - bejegyezni rendelte, a választási szerv ezt a döntést nem bírálhatja felül (1998.)
[17] BH. - 537. Csak alakilag és tartalmilag hiteles számlával igazolt forgalmi adó visszaigénylésének van helye (1999.)
[18] BH. - 396. Nem járhat el a per másodfokú elintézése során az a megyei bíróság, amelynek vezetője a peres féllel, illetőleg képviselőjével hozzátartozói kapcsolatban van.... (1999.)
[19] BH. - 254. A szovjet bíróság által tiltott határátlépés miatt történt elítélés politikai indíttatású szabadságelvonásnak minősül (1998.)
[20] BH. - 367. Az ügyfélegyenlőség elvét sérti, ha a hatóság több ügyfél esetén - azonos jogszabály és tényállás mellett - más-más döntést hoz (1998.)
[21] BH. - 366. A társadalmi szervezet (párt) alapszabályába foglalt rendelkezés megsértése törvénysértésnek minősül (366.)
[22] BH. - 480. A közérdekű cél meghatározása a vallásos meggyőződéshez kapcsolható (1999.)
[23] BH. - 534. Félreérthető tájékoztatás a jogalap nélkül felvett gyermekgondozási segély visszatérítéséhez szükséges felróhatóságot kizárhatja (1999.)
[24] BH. - 589. Az igazolási kérelem elbírálásának szempontjai (1999.)
[25] BH. - 105. Súlyos eljárási jogszabálysértés, ha a földkiadó bizottság a nem helyben lakó, földkiadási igényt bejelentő részarány-tulajdonosokat nem értesíti írásban a sorsolásról (1998.)
[26] BH. - 93. Az alapítói vagyon rendelkezésre állását vizsgálni kell, a végrendeleti juttatás ígérete nem elegendő (1999.)