Pokol Béla
A joghoz jutás esélyei*
A modern társadalmakban az emberek joggal, jogi előírásokkal
szembesülése mindennapi eseménnyé válik. A társadalom modernizálódásának egyik
alapvető vonása, hogy a hierarchikus közösségekbe befogott egyéni élet helyett
sokoldalúan függetlenített individuumokból álló társadalmi szerveződés jön
létre. Így a tartós és változatlan kapcsolatokban zajló élet helyett a
nagymértékben atomizált egyének állandóan változó, egyszeri kapcsolatokból
felépülő élete lesz a jellemző. Ebben a szerveződésben a termékek piaca és a
szolgáltatások piaca a pénzen keresztül nyújtja az individualizálódott
egyéneknek azt, amit korábban a hierarchikus kisközösségekben (többgenerációs
nagycsaládok, szomszédságok, zárt falvak közösségei stb.) a szokások szerint
szabályozottan a közösség tagjai teljesítettek egymás iránt. Régebben a
gyereknevelés, öregkori gondozás, de a napi munka és a többi tevékenység is,
tartós, változatlan közösségekben zajlott le, míg a modernizáció mai szakaszán
ezek egyre inkább különböző szolgáltatási piacokon szerveződnek meg, és pénzen
keresztül, személytelenül jutnak el az egyénekhez. Ez a modernizációs fejlemény
a minimálisra szorítja vissza a valamikori közösségeken belüli ellenőrzési és
konfliktus-megoldási mechanizmusokat az egyének között, és egyre inkább az
állam által biztosított jogszolgáltatást teszi ezek eszközévé. A jog tehát
egyre fontosabbá válik a modern társadalmak működésében, és az egyes ember
életében egyre több szempontból válnak fontossá a jogi előírások és a jogi
garanciák.
Ezzel a modernizációs fejleménnyel párhuzamosan jött létre az európai
civilizációs fejlődésmenetben - már a felvilágosodásban - a törvény előtti
egyenlőség, a jogegyenlőség eszméje, amely a feudális rendi társadalom
egyenlőtlen jogi státusai helyére minden ember egyenlőségét írta elő a jogi
bánásmód számára. Ez nagy előrelépést jelentett a nyílt jogegyenlőtlenség
korábbi állapotához képest, de az 1800-as évek folyamán nagyon hamar kiderült,
hogy a vagyoni, iskolázottsági stb. egyenlőtlenségek az egyes egyének között
sok szempontból semmissé teszik a törvény előtti egyenlőséget a mindennapi
bírói perekben és más jogi eljárásokban. Ennek megfelelően a szociálisan
érzékenyebb országok törvényhozásai már az 1800-as évek második felében léptek
ebbe az irányba, és például a német polgári perrendtartás 1877-ben az un. “szegényjog”
keretében igyekezett költségkedvezményekkel segíteni az alsóbb társadalmi
rétegek bírósághoz fordulását (lásd Kengyel 2001:179).
Ebben az időben azonban az emberek túlnyomó többsége még zárt
kisközösségekben élte életét, és csak az élet ritka pillanata volt a joghoz
fordulás, a bírói perben való részvétel. Csak az 1900-as évek gyorsuló
iparosítása és átfogóbb modernizációja hozta létre a már jelzett széleskörű
individualizációt és a hagyományos kisközösségek szerepének háttérbe szorulását,
és ezzel a jogi előírások illetve a jogi garanciák egyre erősödő szerepét a
mindennapokban. Ennek megfelelően a formális jogegyenlőség mellett a joghoz
jutásban való tényleges egyenlőség követelése is csak az 1900-as évek második
felétől erősödött fel a modern társadalmakban. Az “acces to justice”
körülményeinek elemzése és a társadalom szegényebb rétegeinek e téren való
szélesebb körű segítése Nagy Britanniában és az Egyesült Államokban indult az
1940-es évek végétől, de a kontinentális nyugat-európai országokban is hamar
visszhangra találtak ezek a törekvések, és itt is átvették ezeket az 1970-es és
1980-as évektől kezdve. Először szűkebb jogszociológiai műhelyekben vitatták
meg az itteni problémákat, majd az így kibontakozó kritikák hatására a törvényhozások
is léptek, és a jótékonysági alapon szerveződő magánszerveződések mellett az
állami jogsegély formáit is megteremtették.
Közép-Kelet-Európában az állampárti rendszerek bukása óta, az 1990-es
évek elejétől gyors léptekkel halad a társadalom átalakítása abba az irányba,
ahol a kiterjedt állami kontroll helyett a legkülönbözőbb életszférában a piaci
szolgáltatások és a jog szervezi az életet. A megnövekedett jogi szerep így
nálunk is sürgetővé teszi a joghoz jutás feltételeinek és az itteni esetleges
akadályoknak a vizsgálatát.
Ebben a tanulmányban ezt fejleményt tartjuk szem előtt. Először
megvizsgáljuk, hogy a jogkoncepcionális szembenállások milyen eltéréseket
hoztak létre a joghoz jutást segítő utak kiépítésében (1), ezután megnézzük,
hogy az angol-amerikai illetve a kontinentális európai jogrendszerek eltérő
bírói szerepfelfogása milyen következményekkel jár a joghoz jutás
biztosításában (2), ezután szemügyre vesszük az eltérő jogrendszerekben a
perköltségek nagyságát és az ebből fakadó akadályokat a joghoz jutásban (3), és
végül a legterjedelmesebb részben az állami és más, jótékonysági
jogsegély-formákat vizsgáljuk meg rendszeresen (4).
Mivel hazai vonatkozásban rendszeres empirikus jogszociológiai
vizsgálatok csak nagyon kis mértékben állnak rendelkezésre, ezért elsősorban a
Nyugat-Európában és az USA-ban található megoldásokat elemezzük majd, de ahol
magyar adat – legalább felbecsülhető nagyságban - található, ott az elemzés
kapcsán ez is említésre kerül.
1.
Jogkoncepciók
és a joghoz jutás modelljei
Az eltérő jogkoncepciók a jog más és más mozzanatát emelik a jog
középpontjába, és ennek fényében szemlélik az egész jogrendszer működését.
Ebből következően a joghoz jutás biztosítását is eltérő irányokban és eltérő
megoldásokkal lehet megközelíteni az egyes jogkoncepciókból. Ha a gyakorlati megoldásokat és az ezek
közötti rivalizálásokat vesszük szemügyre, melyek az elmúlt évtizedekben a
nyugati országokban kialakultak, akkor három főbb megközelítést tudunk
elkülöníteni a joghoz jutás segítése terén. Az egyik megközelítést a
szövegpozitivista és a jogdogmatikai pozitivista jogkoncepciókból kiindulók
hozták létre, egy másik irányzatot e téren az alapjogi jogkoncepció hívei
alakítottak ki, akik a jogot első sorban az alkotmányos alapjogokkal azonosítják,
és a jog többi mozzanatát csak kisegítő és alárendelt szerepben fogják fel, és
végül a gazdasági jogelmélet híveinek álláspontja különíthető el a joghoz jutás
vizsgálata terén. Ez a harmadik azonban csak alárendelt szerepet játszik a
gyakorlati megoldások alakításában, és inkább csak a polgári pereket illetően
vannak markáns elképzeléseik. Főként az elsőként említett két irányzat
rivalizálása érhető tetten az egyes országok joghoz jutást segítő megoldásainak
alakításában.
Legcélszerűbb megvizsgálni az Egyesült Államok joghoz jutási segítési
formáit, mert itt épült ki legmarkánsabban ez a szembenállás, és más
országokban csak az itteni ösztönzések hatására és csak kisebb mértékben jött
ez létre.
Történetileg először az a fajta jogsegély épült ki, amely a szegényebb
és információhoz jutás terén hátrányos helyzetben lévő társadalmi rétegek
számára a hagyományos ügyvédi képviseleti és jogi tanácsadási tevékenységet
nyújtotta ingyenes alapon. Jótékonysági társaságok, karitatív
tevékenységként hoztak létre már az 1800-as évek végétől a nagyobb amerikai
városokban a “Legal Aid Societies” (Jogsegély Társaságok) rendszerét, melyek
ügyvédeket alkalmaztak abból a célból, hogy az alacsony jövedelemmel
rendelkezőket ingyenesen segítsék jogi problémáik megoldásában (lásd
Knoppke-Wetzel 1978: 197). Ezek ma is működnek, és minden nagyobb amerikai
városban megtalálhatók a Legal Aid Bureu-k, de mivel az alacsony jövedelem
igazolását nagyon szigorúan veszik, ezért rendszerint a kérelmezők 20%-át
elutasítják az igazolások nehézkessége miatt. Hasonlóan ehhez a jogsegélyi
formához, a büntető ügyek területén két jogsegély-forma alakult ki, melyek
szintén a hagyományos ügyvédi tevékenységet nyújtják ingyenes alapon. Az
egyiket a kirendelt védő (Assigned
Counsel) másokat a “közvédő” (Public Defender) rendszere jelenti. A kettő
között a különbség abban áll, hogy míg a kirendelt védőt a gyanúsított számára
a hatóság illetve a bíróság rendeli ki az ügyvédi irodák listájától, akik
jelentkeztek kirendelt védői feladatokra, ha a gyanúsított nem tud maga számára
ügyvédet fogadni, addig a közvédő az önkormányzatok által felállított közvédői
hivatalokban tevékenykedik alkalmazott ügyvédként, vagy tartós megbízásban.
Ennek fontos hatása van a két eltérő rendszer hatékonyságára. Míg a kirendelt
védői listára az egyes ügyvédek közül rendszerint a fiatalabb és
tapasztalatlanabb ügyvédek jelentkeznek, akik csak kevés ügyféllel
rendelkeznek, addig a közvédői hivatalokba az amerikai ügyvédség nagy létszáma
folytán kialakult óriási konkurencia lehetővé teszi a nagy tapasztalatokkal
rendelkezők kiválogatását, és másrészt ezek jól megfizetve, és erre szakosodva
látják el a büntető ügyvédi feladatokat. Így ez utóbbiak rendszerint
hatékonyabbak, mint a kirendelt védők (lásd Knoppke-Wtzel 1978:200). Az egyes
amerikai városokban váltakozva vagy az egyik, vagy a másik rendszert
alkalmazzák, de valamelyik mindenképpen létezik. Még ebbe a hagyományos ügyvédi
tevékenységet nyújtó körbe tartozik a “Judicare-System” jogsegélyi formája,
amely a büntetőjogi ügyeken kívüli magánjogi jellegű ügyekben működik. Ezt a
szövetségi pénzekből az 1960-as évek végétől kezdték kiépíteni, és lényege hogy
- büntető ügyeken kívül - a jogi képviseletre és jogi tanácsadásra rászorult
alacsony jövedelműek a helyi szociális hivatal vezetőjénél egy
“jogsegély-kártyát” igényelhetnek, és ha a hivatal engedélyezi ezt, akkor
kapnak egy jogsegély “hitelkártyát”, amellyel bármely ügyvédhez fordulhatnak
bírói eljárásban képviseletért, vagy más jogi tanácsadásért. Az ügyvéd a
szokásos tarifája szerint ezután leemelheti munkadíját és eljárása közben
keletkezett kiadásait a hitelkártyáról, amely mögött a Judicare Fond-ok
szövetségi pénzei állnak. Ez a megoldás a legteljesebben eltünteti a vagyonos
és a szegény rétegek között a joghoz jutásban az egyenlőtlenségeket, mivel
közvetlenül az ügyvédi szabadpiacra engedi be a jogosultat, míg az előbbiek a
jótékonysági rendszerben valamiképpen alacsonyabb szintű jogászi munkát
biztosítanak csak. Igaz, hogy ez a megoldás háromszoros kiadást igényel az
állam részéről egy-egy igénybevevő felé, az ügyvédi piac magasabb tarifái
miatt, ezért nem is terjedt el az USA teljes területén, csak néhány tagállamban
működik ez.
A hagyományos ügyvédi tevékenység jogsegélyi formákba befogása mellett
az 1960-as évektől, az alkotmányos alapjogok középpontba nyomulása és az erre
épülő jogkoncepciók kibontakozása menetében, új jogsegélyi formák jelentek meg,
illetve néhány régi forma új tartalmat kapott. A változás három irányban
ragadható meg: 1) Egyrészt a jogsegély iránya eltolódott abból a
szempontból, hogy nem a hagyományos törvényi és precedensjogi anyagból
igyekeznek a jogi garanciákat biztosítani a jogsegély igénybevevője számára,
hanem az alkotmányos alapjogokból és az ezeket konkretizáló felsőbírósági
precedensekből. Ez az irányeltolódás megfelel annak, hogy a jogot ez a
jogkoncepció elsősorban az alkotmányos alapjogokkal és az ezeket kibontó
legfelsőbb bírósági döntésekkel azonosítja. 2) Egy másik változást az jelent,
hogy az egyéni jogvédelemről eltolódik a hangsúly az adott egyén átfogóbb
csoportjának problémái felé. E jogfelfogás híveinek körében ugyanis az a -
máskülönben helyes - meggyőződés, hogy az egyéni jogi probléma mögött általános
társadalmi problémák állnak, ám ők a politikai eljárások helyett a jogi perben
törekednek e mögöttes általános társadalmi probléma orvoslására. Így
próbaperek, tömeges perlések stb. szükségesek e nézet szerint abból a célból,
hogy megváltozzon a jogrendszer vonatkozó része maga, és így kevésbé az egyéni
jogi ügy a fontos. Vagyis a hagyományos ügyvédi munka helyett inkább mozgalmi
jogászharcosokat és ezek politikai aktivitását állítja be jogsegély címén a
bírói eljárásba ez változás (lásd Epp 1998, Scheingold 1998). 3. Egy harmadik eltolódás abban áll, hogy itt
már elcsúszik a hangsúly a szegénység okán rászorultakról a más szempontból
hátrányos helyzetben lévők felé. Itt már inkább a bőrük színe miatt, nemi
irányultságuk miatt és más okok miatt kisebbségben levők kerülnek be a
csoportossá váló jogsegély középpontjába. Vagyis a jogsegély eredetileg
“szegényjogi filozófiai” alapozottsága az “alapjogi filozófia” felé csúszik el
(lásd Knoppke-Wetzel 1978:205).
Az 1960-as évek “alapjogi
forradalma” a demokrata párti (Kennedy, Johnson) elnöki adminisztrációk
elkötelezett támogatásával ment végbe, és a szövetségi szintű törvények illetve
a ezek által létrehozott pénzalapok ekkor jórészt ezeket a nem
hagyományos, “mozgalmár
jogász”-formákat részesítették előnyben. Az 1964-es “Equal Opportunity Act” egy
önálló jogsegély rendszert hozott létre, amely sokmilliós dolláros
támogatásokat adott a fekete kisebbséget felkaroló mozgalmi jogász szektornak,
és az itt kiépített technikák terjedtek el később a feminista, majd a
homoszexuális-leszbikus mozgalmak jogászaktivistái tevékenységébe. De ugyanígy
a korábban is létező pro-bono ügyvédi tevékenység, amelyet egy-egy
ügyvédi iroda jótékonysági alapon nyújt a szegényebb rétegek tagjai számára,
egy hangsúlyváltáson ment át, és a mozgalmár jogászi egyesületek kezdték ezeket
szervezni az 1960-as évek közepétől. Így például a Lawyers Committee for Civil
Rights under Law (LCCRUL) 1964-től szervezi a pro bono tevékenységeket, és
igyekszik átfordítani ezeket a hagyományos ügyvédi tevékenységből a mozgalmi
jogászat céljaira (lásd Knoppke-Wetzel 1978:211).
A jogsegély-formáknak ez a jogkoncepcionális szembenállása kisebb
mértékben felbukkant a nyugat-európai országokban is az 1970-es évek közepétől,
de itt a mozgalmi jogászi irányzat csak egészen kis jelentőségre tett szert -
majd látni fogjuk, hogy az angoloknál volt erre ekkor egy kísérlet - és a
hagyományos ügyvédi tevékenység jogsegélyi formákba befogása maradt a domináns
mindvégig. Ám az új közép-európai demokráciákban - így nálunk is - az amerikai
impulzusok már az eddigiekben is nagyobb hatást értek el.
Magyarországon jól megfigyelhető, hogy az államilag finanszírozott
jogsegély-formákon túl, a magánszféra által szervezett jogsegélyek az Egyesült
Államokban már kimutatott szembenállás mentén kezdtek kiépülni a rendszerváltás
utáni évektől. A hagyományos ügyvédi tevékenység jogsegélyi formákba befogása
mellett a mozgalmi jogvédelmi szervezetek is gyors ütemben kezdtek teret nyerni
az 1990-es évek közepétől.
A tradicionális ügyvédi tevékenység jogsegély formájában való
megszervezését - alapvetően munkajogi
kérdésekre szűkítetten - egyes országos szakszervezeti szövetségek vállalták
fel. Így az MSZOSZ - a legnagyobb országos szakszervezeti szövetség - megyei
szinten szervezve, az egész országban létrehozott egy jogsegély hálózatot,
megyénként egy-egy, de néhány helyen két ügyvéd beállításával, szakszervezeti
tagoknak, munkaügyi problémák esetén.
Az így alkalmazott ügyvédek neve, címe, fogadó órája az interneten is
elérhető az érintettek számára. Ugyanígy a Liga Szakszervezet egy ügyvédet
állított be jogsegély-szolgálatra, szintén munkaügyi problémákra. (Sajnos,
ügyforgalmi adatok és az erre fordított pénzügyi háttér adatai nem állnak
rendelkezésünkre.) De található az interneten a “Segélyhely” honlapon olyan
jogi tanácsadást nyújtó hely, amely néhány soros, tényállás-leírást tartalmazó
kérésre néhány sorban összefogva jogi felvilágosítást és tanácsokat ad, és a
néhány száz, jogi tanácsadási e-mail levélváltást átolvasva, szakszerű jogászi
tanácsoknak minősíthetők ezek (lásd: http://www.segélyhely.hu)
A magánszférát tekintve kiterjedtebbnek tűnik az előbbi mellett az
amerikai impulzusokra visszamenő mozgalmi jogsegély-formák rendszere, és
kiépülésének menete is dinamikusabbnak minősíthető. Döntően a Soros-Alapítvány
által finanszírozott jogsegély szervezetekről van itt szó, melyek nagy része a
cigány kisebbség illetve a nemi irányultság szempontjából kisebbséget jelentő
homoszexuális-leszbikus csoportok részére szervez jogvédelmet, lényegében az
emberjogi ideológia mentén, és ahogy az Egyesült Államokban már láthattuk, az
egyéni ügyektől sok esetben az átfogóbb csoportproblémák politikai küzdelmei
felé eltolódva. Például 2001-ben a “Döntések a joghoz jutás és az
esélyegyenlőség” szekcióban 19 millió forintot osztott szét a Soros-Alapítvány
ilyen fajta jogvédő szervezetek között. Jelezni kell persze, hogy az így
támogatott jogsegély szervezetek egy része a hagyományos “szegényjogi”
filozófia mentén épül fel a Soros-támogatásoknál is, ám ezek tevékenységéről
kevesebbet tudhatunk, mert e jogpolitikai csoportosulás médiaháttere elsősorban
az emberjogi harcokat tárja a nyilvánosság elé. Szintén a Soros-Alapítvány
jogvédő rendszerébe tartozik az a kezdeményezés, amely egy “Mozgó Jogsegély
Szolgálat” kiépítését célozta meg, és kisbuszokkal “mozgó ügyvédi irodákat”
szándékozik köröztetni az ország egyes régióiban. Erre 2001-ben további
nyolcmillió forintot fordítottak, és az interneten elérhető leírás szerint ez
is az emberjogi szektorba tartozik, a cigányság körében, a velük szemben
feltárható diszkrimináció ellen igyekszik majd jogi védelmet nyújtani.
2.
A bírói
szerep eltérésének hatásai
A törvény előtti formális egyenlőség és a ténylegesen egyenlő esély a
mindennapi jogszolgáltatás menetében erősebben elszakadhat egymástól azokban a
jogrendszerekben, ahol a bíró passzívabban, csak a felek által elétárt tények
alapján és csak a felek által döntésre kiemelt jogi kérdésekben köteles
dönteni. Ezzel szemben, ahol a bíró aktívabb tevékenységre kötelezett az
elétárt eset tényei összegyűjtetésében és ezek tisztázása terén, illetve a
vonatkozó jogi kérdések feltárásában, ott ez az elszakadás csak kisebb mértékű.
Az első esetben a bíró az objektív igazság kiderítésére kötelezve, a felek
közötti eltérő tudást és jogi képviselővel alátámasztottságban meglévő eltérést
részben maga is kiegyenlítheti. Ám ahol a bíró nem mehet túl a felek által
elétárt tényeken és az általuk feltett jogi kérdéseken, ott a felek közötti
eltérés a jogi képviselet terén végzetes lehet a gyengébben képviselt, vagy
ügyvéddel egyáltalán nem képviselt fél számára.
A modern jogrendszerekben ez az eltérés található meg egyrészt az
angol-amerikai jogrendszerek, illetve az ide tartozó régi angol gyarmatok
jogrendszerei (India Ausztrália stb.), másrészt a kontinentális európai
országok jogrendszerei között. Az angol-amerikai jogrendszerek passzív bírói
szerepével szemben a kontinentális európai jogok aktív bírói szerepe áll. Így
érthető, hogy a “joghoz jutás” témaköre az angol és az amerikai jogirodalomban
illetve jogpolitikai törekvésekben jelentkezett először, és ma is szélesebben
kiépült itt, mint a kontinentális európai jogrendszerekben (lásd Blankenburg
1979:231-249). A büntető perekben például mind Nagy-Britanniában, mind az
Egyesült Államokban az állami költségvetésből biztosított kirendelt védő (vagy
közvédő) már akkor jár a gyanúsítottnak, ha az általa elkövetett bűncselekmény
szabadságvesztéssel büntethető, míg Németországban csak akkor, ha a kiszabható
szabadságvesztés törvényi minimuma eléri az egy évet. Ez pedig csak a
legsúlyosabb bűncselekmények (emberölés, nemi erőszak, fegyveres rablás stb.)
esetében ad jogot a gyanúsítottnak a kirendelt védőre (lásd Dannemann
1996:276).
A különböző fokú bírói aktivitás a perek lefolyása kapcsán tehát eltérő
fontosságot ad az állami és magánalapon szervezett jótékonysági
jogsegély-formáknak, de a komplexebb jogi ügyekben a bírói aktivitás magasabb
foka sem képes kiegyenlíteni a felek eltérését a jogi képviseleti háttérben.
Jelezni kell itt, hogy az angol jogéletben törekvések mutatkoznak a passzív
bírói szerep változtatására, és több törvényhozási reformbizottság felmutatta
már az ebben rejlő hátrányokat. Az 1995-ben a Lord Woolf által irányított
széleskörű elemzés kimutatta, hogy elsősorban a passzív bírói szerep az oka a
perek elhúzódásának, mivel a tehetősebb perbeli felek ügyvédei a széleskörű
bizonyítással - sokszor a per
szempontjából lényegtelenebb részleteket is bevonva és ezeket is tüzetesen
megvizsgálva - el tudják érni, hogy az anyagilag gyengébb háttérrel rendelkező
fél a hosszú per folyamán anyagilag ellehetetlenül, és ezzel a taktikával
számára előnytelen egyezségkötésbe is belekényszeríthető a hosszúra nyúlt per
egy pontján (lásd: Woolf-Report 1995:25). A passzivitásra kötelezett bíró pedig
semmit nem tehet ez ellen. Egy sor hasonló hátrány miatt az angolok a
Woolf-Report nyomán 1999-ben egy széleskörű törvényhozási reformot vezettek be
a polgári perrendtartás terén, amely közelítette az angol bíró szerepét a
kontinentális európai bíróéhoz. A jogrendszer egészét szemlélve azonban még ma
sem lehet eltekinteni a joghoz jutás vizsgálatánál és az erre vonatkozó
megoldások elemzésénél a bírói szerep eltéréseinek hatásaitól a két nagy
jogcsalád között.
3.
A
perköltség hatása a joghoz jutásra
A széles értelemben vett magánjogi - gazdasági jogi, munkajogi,
családjogi - perekben a perköltség mértéke nagyban befolyásolja a jogosultak
hozzájutását jogaikhoz, joggal alátámasztott követelésükhöz. Az ügyvédi
munkadíjak és készkiadásaik fizetése vagy az egyes bizonyítási cselekmények
költségeinek, a per illetékeinek fizetése a per folyamán a kisebb jövedelműeket
- pernyerési esélyeiktől függetlenül - eleve megakadályozhatja jogaik bíróság
előtti érvényesítésében. Így az absztrakt szinten biztosított jogok és jogi garanciák
illetve a törvény előtti egyenlőség ellenére a társdalom bizonyos részei
hátrányos helyzetbe kerülhetnek a jogszolgáltatás igénybevételénél. A joghoz
jutás elemzésénél és az itteni esélyegyenlőség biztosításánál így
elengedhetetlen a perköltség kérdésének vizsgálata.
A probléma érzékeltetésére érdemes összevetni az angol, a német és a
magyar polgári perek eltérő költségkihatásait. Ha egy angol peres fél egy havi
átlagkeresetének megfelelő kb. ezer angol fontot kitevő követelésért perel, a
solicitornak (a perelőkészítő ügyvédnek) és a barristernek (a tárgyalótermi
ügyvédnek) kifizetett munkadíj - amely óradíjas alapon történik, és így az
ügyvédek a minél nagyobb idő perbe invesztálásában érdekeltek - minden
valószínűség szerint már eleve nagyobb lesz, mint a perelt követelés értéke
(lásd Dannemann 1996:289, Woolf- Report 1995). A bírósági illetéket hozzáadva
pedig teljes bizonyossággal mondható, hogy havi átlagkereset nagyságú
követelésért Nagy-Britanniában nem célszerű perelni. A pernyertes fél ugyan
visszakapja a per folyamán kifizetett költségeit, az ügyvédi munkadíjjal
együtt. De a hosszan elhúzódó perek, és az anyagilag erős, de pervesztésre álló
ellenfél széleskörű lehetősége a vég nélküli bizonyításra, a per elnyújtása
érdekében, szinte bizonyosan egyezségkötésre kényszerítheti már az ítélet előtt
a másik felet, és így a megosztott perköltségek még mindig többe fognak
kerülni, mintha egyáltalán nem perelt volna. Mindez eleve elriasztja a kis
értékű követelések perlésétől a gyengébb anyagi háttérrel rendelkező feleket
(lásd Dannemann 1996, Woold-Report 1995). Gerhard Dannemann leírása szerint
1993-ban még egy 100 ezer font követeléséért küzdő angol házaspár is - végső
pernyertessége ellenére - végül több kiadást fizetett ki a perre, mint amit végül
követelésével elért.
Németországban - szemben az angol helyzettel - nem a szabad
ügyvédi alku, az óradíjas rendszerben, hanem a jogszabályilag rögzített ügyvédi
munkadíjak és bírósági illetékek rendszere létezik. E szerint, ha egy német
perlő fél a hazai átlagkeresetének megfelelő másfélezer euró nagyságú
követelésért perek, akkor az ügyvédi munkadíj és a bírósági illeték címén kb.
ezer euró perköltség fizetésére lesz köteles, tehát majdnem az egész követelése
értékével azonos összegre rúg a perköltsége. Az 1990-es évek második felében
még 50 ezer márka (ma kb. 25 ezer euró) követelésnél is 12 ezer márkát (hatezer
eurót) tett ki a perköltség (vagyis a követelés negyedét), de az átlagos
tízezer márka követelések esetén még ennek felét is elérte a perköltség. Az
angolhoz képest azonban még ez is olcsóbb perlést jelentett, és főként a perek
rövidebb időtartama és a fix perköltség előre kalkulálhatósága miatt a német
polgári perekben a joghoz jutás nagyobb mértékben biztosított, mint az angol
polgári perekben. (Az átlagos angol polgári per, ha végig viszik az ítéletig,
több mint három évig tart, míg a németeknél az esetek döntő többségénél fél éve
alatt megtörténik az első fokon az ítélethozatal.)
Végül, ha a magyar helyzettel hasonlítjuk a fentieket össze, akkor
látni kell, hogy nálunk az átlagosan a pertárgyérték hat százalékát kitevő
bírósági illetékek és a mostanáig fennálló egy-öt százalékos ügyvédi munkadíjak
sokkal olcsóbbá teszik a hazai perlő fél helyzetét, mint akár a németeknél, nem
is beszélve az angol helyzetről. Az elmúlt hónapokban persze egy
igazságügyminiszteri rendelet eltörölte az ügyvédi munkadíj 1-5% közé
szorítását, és a perbeli fél és ügyvédje szabad megállapodására bízta azt, de
még nem tudni, hogy a gyakorlat milyen irányba megy el, és az említett rendelet
amúgy is lehetővé teszi a bíró számára, hogy mérsékelje az ügyvédi díjat a
pervesztes fél felé megfizetendő perköltség meghatározásakor, ha azt
eltúlzottnak látja. (lásd a 8/2002. (III. 30) IM rendeletet). Ez az alacsony
perköltség csak két kiegészítés szem előtt tartásával érthető meg. Az egyik
abban áll, hogy a bíróságok működését az alacsony bírósági illetékek csak
egészen kis mértékben fedezik, és például a 1998. évi költségvetés bírósági
fejezetében a 27 milliárdos bírósági költségvetésnek csak a tíz százalékát
adták az ezekből származó bevételek, és 90%-ban az állami támogatás fedezte
ezt. A bírósági rendszert tehát szinte ingyenesen bocsátja a jogszolgáltatás
feladatára az állam a magyar szervezésben, és ennek költségei alig jelennek meg
a perköltségben. A másik kiegészítést úgy adhatjuk meg, ha jelezzük, hogy még a
90%-os költségevetési hozzájárulás is szegényes állapotban tartja a bírósági
szférát, az épületeiket, a technikai berendezéseket és a bírák illetve
alkalmazottak fizetéseit tekintve. Az alacsony szinten tartott perköltség
tehát, miközben a joghoz jutásban segíti a perlés elkezdését, még a szegényebb
rétegekhez tartozók számára is, a bírósági szféra anyagi problémáit hozzák
létre. (Lásd az 1980-as években az “olcsó perlésre” az állampárti közép-európai
rendszerekben Kengyel Miklós megállapításait : Kengyel 1990:121).
A perköltség kapcsán fontos
kitérni a jogvédelmi biztosítás helyzetére, amely a szélesebb elterjedtség
esetén hozzáhárulhat a joghoz jutás terén az esélyegyenlőség garantálásában.
Biztosítás abban a szektorban tud széleskörűen elterjedni, ahol a biztosítási
kockázat a számba jöhető események költségkihatásainál kiszámítható. Ezzel
szemben, ahol ez a kalkulálhatóság csekélyebb mértékű, a biztosítók csak magas
biztosítási díj ellenében vállalják a biztosítást, ez pedig csökkenti az
igénybevevők körét. A jelen eseten döntő fontosságú az ügyvédi munkadíj
rögzített rendszerű modellje, illetve az óradíjas ügyvédi díjak közötti
különbség. Az óradíjas alapú modellben ugyanis az egyes ügyvéd eleve a hosszas
perlésben érdekelt, és a szembenálló felek ügyvédeinek kifogyhatatlan
bizonyítási ötletei kiszámíthatatlanná teszik a per indításánál a végső
perköltség nagyságát. Ez a kalkulálhatatlanság pedig csak magas biztosítási díj
mellett teszi vállalhatóvá a jogvédelmi biztosítás vállalását (lásd Partington
1979:150-160, Dannemann 1996:283). Ezzel szemben a fix perköltségek rendszere a
németeknél az elmúlt évtizedekben a legszélesebb körben elterjesztette a
jogvédelmi biztosítást, és az 1990-es évek közepén már a német háztartások fele
kötött ilyet. A havi néhány márkás (ma: eurós) jogvédelmi biztosítás pedig
lehetővé teszi a szegényebb rétegekhez tartozók számára is a per könnyű
elkezdését, mert az ügyvédi munkadíjat, a bírósági illetékeket és a többi
felmerülő költséget a biztosító még pervesztesség esetén is fizeti. A németek
magas perlési arányait összehasonlítva például az angolokéval, ez is
magyarázza, de a jelen esetben a joghoz jutásban az esélyegyenlőség kapcsán ez
mint fontos tényező jön számba (lásd a jogvédelmi biztosítás átfogó elemzését:
Blankenburg 1996).
Magyarországon csak az 1990-es évek közepén kezdődött el a jogvédelmi
biztosítás kiépítése, de ma ez még csak egésze szűk körben létezik (lásd
Zavodnyik 1996:106).
4.
Az állami és
a jótékonysági jogsegély formái
A jogászi segítség nyújtását -
rászorultsági alapon - három területen lehet vizsgálni: a büntető eljárásokban
felelősségre vont esetében, a jogait polgári perben érvényesíteni kívánó rászorultnál és végül a bírósági
eljárásokon kívüli jogi tanácsadás területén. Történetileg is ebben a
sorrendben jöttek létre az állami/jótékonysági jogsegélynyújtás formái, először
a büntető perben, majd az ezen kívüli bírósági perekben és végül a bírósági eljárásokon
túl is. Ez utóbbi különösen azért is terjed nagy léptekkel az elmúlt
évtizedekben több országban is, mert nyilvánvalóvá vált, hogy a bíróságon
kívüli jogi tanácsadás az esetek egy részében lehetővé teszi a jogi
konfliktusok perléssé alakításának elkerülését is. Az e nélkül perbe szállás
mellett döntő fél számára, a jogi tanácsadás folyamán evidenssé válhat, hogy
perlése amúgy is kilátástalan lenne, vagy az, hogy a peren kívül még más mód is
nyílik az ügye kezelésére.
4.1.
Kirendelt
védő a büntető eljárásban
E téren a következő főbb szempontok szerint vizsgálhatjuk a
büntetőeljárásban a terheltet (a tett elkövetésével gyanúsított, vádolt
személyt) állami pénzből védő ügyvéd tevékenységét: 1) Tárgyilag milyen
széles a büntető eljárások köre, amely kirendelt védő igénybevételére jogosítja
fel a terheltet. 2) Időbelileg mely ponton léphet be a büntetőeljárásba
a kirendelt védő. 3) Minőségileg milyen mértékben közelit a kirendelt
védő tevékenysége a szabad ügyvédi piacon választott ügyvéd tevékenységéhez.
1)Tárgyilag a kirendelt védőre jogosultság attól függően eltérő
terjedelmű a különböző országokban, hogy csak a legsúlyosabb bűncselekményekkel
gyanúsítottaknak jár ez, vagy már önmagában az, hogy szabadságvesztéssel
fenyegetik a bűncselekményét, jogosulttá teszi erre. Nem függetlenül attól,
hogy a bíró milyen aktív vagy passzív szerepet játszik a büntető per
vezetésében, a szélesebb körben való igénybevételre az angolszász
jogrendszerekben van lehetőség. Mind Nagy-Britanniában, mind az Egyesült Államokban
kirendelt védő illeti meg a gyanúsítottat már akkor, ha szabadságvesztés
kiszabását írja elő a jogi szabályozás arra a bűncselekeményre, amellyel
gyanúsítják, illetve vádolják (lásd Knoppe-Wetzel 1978:198, Dannemann
1996:287). Ezzel szemben Németországban csak akkor jár a kirendelt védő a
terhelt részére, ha az által elkövetett bűncselekményre a törvényben előirt
törvényi minimum eléri az egy év szabadságvesztést. Mivel a német büntető törvénykönyv egy év minimumot csak a
legsúlyosabb bűncselekményeknél ír elő (a szándékos emberölésnél, a nemi
erőszaknál, a fegyveres rablásnál stb.) így a büntető eljárások nagyon nagy
részében, ahol a törvényi minimum ennél kisebb, nem vehet részt kirendelt védő.
Magyarországon hasonló a helyzet, mint a németeknél, noha itt nem a
törvényi minimumhoz, hanem egy meghatározott maximumhoz köti a büntető eljárási
törvény a kirendelt védőre való jogosultságot. A Be. 47. §-a szerint a védő
részvétele kötelező a büntetőeljárásban, ha a bűncselekményre a törvény öt év
szabadságvesztésnél súlyosabb büntetést rendel, de ezentúl lényeges az is, hogy fiatalkorú ellen folyó
büntetőeljárásban és néhány más esetben is, kötelező a kirendelt védő, ha maga
a terhelt nem hatalmazott meg védelmére ügyvédet (lásd Nagy 2000:7). A
gyakorlatban ez azt jelenti, hogy az összes büntetőeljárásban érintett
terheltet tekintve az esetek 20%-ban van kirendelt védő, és ezentúl 10%-ban
meghatalmazott védő található, vagyis tíz esetből hétben egyáltalán nem vesz
részt védőügyvéd a büntetőeljárásban (lásd Fenyvesi 2001:1). Az ügyésszel
szemben így a jogban járatlan és az eljárási garanciákat, bizonyítási
lehetőségeket nem ismerő vádlott jogait a bíró védheti csak.
Itt jelezni kell azt a változást, amely 2003 januárjától beállhat, ha
hatályba lép a már korábban halasztott hatállyal elfogadott új büntető eljárási
törvénykönyv. Ez a kódex, sok szempontból szakítva az európai jogi
hagyományokkal, a büntető bíró passzív pervezetését írja elő, és a fő súly a
bizonyítási javaslatok terén a perbeli felek kezébe megy majd át. Amennyiben ez
a törvénykönyv tényleg hatályba lép a több éves csúszás után, akkor a kirendelt
védő szűkebb körű részvétele tarthatatlanná válik, és e helyett indokolt lesz
majd az angolszász országokban látott szélesebb igénybevétel végig gondolása.
2) Időbelileg is nagy eltérések vannak az egyes országok között a
kirendelt védő bevonásának időpontját illetően. A legkorábbi időpontban az
Egyesült Államokban kapcsolódik be a kirendelt védő a büntetőeljárásba, és már
az első kihallgatáson közölni kell a gyanúsítottal, hogy ügyvéd jelenléte
nélkül nem köteles válaszolni, és amennyiben maga nem képes ügyvédet
meghatalmazni, akkor kérhet kirendelt védőt. Ennek elmaradása esetén nem lehet
figyelembe venni a gyanúsított kihallgatásakor elhangzottakat (Fenyvesi
2001:4). Nagy-Britanniában, ha ilyen
szigorúan nem is járnak el, szintén mód nyílik a kirendelt védő biztosítására a
nyomozás kezdetétől. Itt 1984-től vezették be a “Duty Solicitor” intézményét,
aki a nyomozás egész szakasza alatt védi a gyanúsítottat, ha az maga nem tud
védőt meghatalmazni. Hasonló a helyzet Magyarországon is, és itt is jelen van a
kirendelt védő már a nyomozati szakaszban, de itt csak a nyomozás első napjai
után kerül erre sor. A magyar szabályozás ugyanis úgy rendelkezik, hogy kötelező
védelem esetén fel kell hívni a gyanúsítottat a kihallgatáskor, hogy ha három
napon belül nem hatalmaz meg ügyvédet védelmére, akkor a hatóság rendel ki
számára védőt. Ám így a döntő fontosságú első napokban, amikor a nyomozás fő
irányait és az alapul fekvő tényeket összeállítják, nincs még jelen védő a
gyanúsított mellett (Fenyvesi 2001:1). A német szabályozás még ennél is később
teszi kötelezővé a kirendelt védő bevonását, és fő szabály szerint erre csak
akkor kerül sor, amikor az ügyész benyújtotta a vádiratot a bíróságra
(Dannemann 1996:198). Vagyis itt a nyomozati szakasz egészéből kiesik a
kirendelt védő, és csak a bírói szakaszban kap szerepet. De a túlzott
következtetések levonásának elkerülésére ismét említeni kell itt a különbséget
a passzív angol bíró és az objektív igazság kiderítésében aktivistára
kötelezett német bíró eljárási szerepe között.
3) Minőségileg az eltérést a kirendelt védő tevékenysége és a ügyvédi
szabad piacon kiválasztott védő tevékenysége között egy sor körülmény befolyásolja.
Az első és legfontosabb az, hogy az állami kirendelés mennyiben csak a kezdő és
tapasztalatlanabb illetve az ügyvédi piacról kiszorult gyenge ügyvédek
terrénuma lesz, vagy ezzel szemben a tapasztaltabb és aktívabb ügyvédeket is be
tudják vonni ebbe a körbe. Ez a különbség pedig elsősorban attól függ, hogy
mennyiben közelíti meg a kirendelt védőre fordított állami költség a
meghatalmazással elérhető ügyvédi jövedelmeket. Az Egyesült Államok esetében
már láttuk az előzőkben, hogy az “assigned counsel”, a kirendelt védő
rendszerint csak csekély összeget kap, és ezért csak a kezdő ügyvédek kérik
felvételüket a kirendelt védői listára. Ezzel szemben a közvédői hivatalokba
alkalmazottként foglalkoztatott ügyvédek (“public defender”) már
tapasztaltabbak, rendszeres jövedelmet biztosit számukra ez a tevékenység, így
a közvédő hivatalok válogathatnak a jelentkező, kiváló ügyvédek közül. Az igazi
megoldás ezen a téren az amerikai “judicare-system” formája jelentené, amely
egy hitelkártyát biztosit a jogosult számára, és ez maga választhatná meg az
ügyvédi szabadpiacról az ügyvédjét, igaz, hogy ez háromszoros összegbe kerülne
az állam számára a közvédői hivatal költségeihez képest. De ez a forma az
Egyesült Államokban is csak a büntető ügyeken túli polgári jellegű ügyekre
vonatkozik.
Nagy-Britanniában a jogi piacon kialakuló ügyvédi óradíjakat veszik
alapul a kirendelt védő díjazásánál is, és az állam erre fordított
pénzösszegeinek nagyságát mutatja, hogy 1990-ben - az összes lakosra vetítve -
majd tíz font volt az állami kiadás a bűnügyi védelem költségeire, míg a
németeknél ugyanez az összeg - szintén angol fontban számítva - csak egynegyed
fontot ért el (Dannemann 1996:184). Igaz, ebbe a nagyságrendű különbségbe
belejátszik az is, hogy a sokkal hosszabb ideig tartó angol büntetőperek a
némethez képest időbeli ráfordításban is sokkal több munkát követelnek meg a
kirendelt védőtől. Mindenesetre a németeknél a piaci díjazásnál alacsonyabb a
kirendelt védő munkadíja, és ez eleve szelektálást hoz létre az erre vállalkozó
ügyvédek között. És ez még csak fokozódik a közép-európai országokban,
Csehországban, Szlovákiában és Lengyelországban alacsony tarifákkal dolgoznak a
kirendelt védők, illetve a lengyeleknél jó ideig még ingyenes is volt ez az
ügyvédek számára kötelező kirendelt védői tevékenység ellátása (lásd Fenyvesi
2001:5-6).
A magyar helyzetre rátérve látni kell, hogy itt is alacsony munkadíjak
határolják be a kirendelt védői feladatokra jelentkezők körét, és ezek jórészt
a kezdő és tapasztalatlanabb ügyvédek közül kerülnek ki, akiknek egészen
mostanáig 500 és ezer forint közötti forint óradíj is vonzó lehetett, de
ezentúl motiválta őket az is, hogy tapasztalatokat tudtak így szerezni a
perbeli tevékenységet illetően, és ezen az úton is növelni igyekeztek a későbbi
ügyfélkörüket (lásd Nagy Zsolt empirikus felmérését a hazai ügyvédek motívumait
illetően: Nagy 2000b). Egy új
igazságügyminiszteri rendelet megnégyszerezte ezt az összeget, óránként kétezer
forintot megállapítva. és ez valamivel
több, mint amit az 1994-től - az 500 forintos óradíj megállapításától - az infláció felemésztett. A felmérések szerint fiatalabbak mellett még
az idősebb ügyvédi korosztályból is kerülnek ki kirendelt védők, és ezeknél a
háttért az jelenti, hogy az 1990-es évek elején felvirágzó gazdasági jogi
ügyvédi tevékenységbe nem tudtak bekapcsolódni - ezekben az akkori kezdő
ügyvédek voltak fürgébbek és sikeresebbek - így az idősebb ügyvédek maradtak a
hagyományos tárgyalótermi ügyvédi feladatoknál, és ehhez közel áll a kirendelt
védő tevékenysége is (Nagy 2000b). Csökkentette a kirendelt védők aktivitását
az alacsony óradíjak mellett az is, hogy az állam nem fizette számukra az
iratmásolásokat, pedig az oldalanként 100 forint/oldal másolási díjat a nagy
tömegű iratcsomóknál saját zsebből a kirendelt ügyvéd nem tudta fizetni. Így
pedig a kirendelt védő felkészülése a védelemre csak csekély fokú lehetett, a
védencétől pedig annak anyagi helyzete miatt rendszerint nem tudta ezt kérni
(lásd Fenyvesi 2001:2). Ezen is változtatott az új igazságügyi rendelet, és
befogta ezt és más készkiadásokat is a kirendelt ügyvédnek megtérítendő
összegek közé.
Összességében tehát a legtöbb megoldás a büntető eljárásokban csak
csökkentett színvonalú kirendelt védői tevékenységet biztosít, és ez
nagymértékben érvényes a hazai állapotokra is.
4.2. A jogsegély formái a magánjogi perekben
A büntetőeljárásokban a gyanúsított, a vádlott büntető szankciókkal
sújtása áll a középpontba, és ez a tét nem alkalmas a gyanúsított és ügyvédje
között a cserekapcsolatok kialakítására. Ezért itt csak az ezen kívüli díjazás
fejében várható el az ügyvédtől - most eltekintve az emberbaráti szeretetből
fakadó esetleges védői motívumoktól - hogy vállalja a fél jogi képviseletét.
Ezzel szemben a magánjogi követelések és különösen a kártérítési követelések
terén már maga a perbeli követelés bevihető az ügyvéd motiválásába. Így
ezen a téren a rászorultság és az alacsony jövedelem sem feltétlenül követeli
meg az állami dotációval való perlés garantálását - alkalmazhatjuk témánkra a
gazdasági jogelmélet kiindulópontját. Ebből a jogkoncepcióból inkább az
következik a magánjogi perekre nézve, hogy tegyük lehetővé a perjogi
szabályokkal az ügyvédi piac megfelelő működését, és akkor az ügyvédi piac maga
keresi meg a pernyertességre alkalmas ügyeket, és ajánlkozik akár a szűkös
anyagiakkal rendelkezők számára is perbeli képviseletre. A követelés megnyerése
után, az abból való osztozkodás garantálja az ügyvéd számára, hogy érdemes
minden erejét bevetni az ügy megnyerésére. Így, ha egy magánjogi követelés nem
talál ügyvédet az ügyvédi piacon, akkor az csak annak bizonyítéka, hogy a
perbeszállás reménytelen az ügyvédi piac értékelése szerint (lásd Posner
1990:342, Cohen 1984). Ahol ez a jogkoncepció befolyást talál a törvényhozásra
és az igazságügyi adminisztrációra, ott visszaszorulnak az állami
jogsegély-formák és a mögéjük telepített állami pénzalapok, és inkább az
ügyvédi piac megfelelő aktivitását célozzák meg a perjogi szabályozás megfelelő
alakításával. Ez történt az Egyesült Államokban az 1980-as évektől, ahol az
extrémitásig hajtott ügyvédi konkurencia és az ügyvéd “vállalkozóként”
megjelenése a magánjogi perekben amúgy is hagyományokkal rendelkezik. Az
európai országokban - noha egyetemi jogászkörökben már vannak hívei ennek a jogkoncepciónak
– még nem tett hatást az állami jogsegély terén a jogpolitikai elképzelésekre.
Sőt, éppen ellentétes, növekvő állami feladatvállalás a jellemző itt az elmúlt
évtizedekben, ami pedig érdekes feszültségben
áll az amúgy sokoldalúan végrehajtott “államtalanítási”, “piacosítási”,
“privatizálási” törekvésekkel. (Lásd ennek konstatálását Dannemann 1996:287).
Ha az állami jogsegély-formákhoz fordulunk a magánjogi perlés
területén, akkor az Egyesült Államokkal kezdve, a már elemzett
“judicare-system” megoldását kell kiemelni. Ez, mint láttuk, a teljes összeg
kézhez tartásával vállalja át az alacsony jövedelem igazolása után, hogy az
arra jogosult az ügyvédi piacon állami pénzből fogadjon fel jogi képviseletére
ügyvédet. Ám épp a jelzett, polárisan szembenálló gazdasági jogkoncepció
befolyása miatt, ez nem terjedt el teljesen az Egyesült Államokban, és csak
néhány tagállamra kiterjedően működik. Általában megfigyelhető volt az elmúlt
évtizedekben, hogy ha republikánus elnök és ennek igazságügyi adminisztrációja
alakította a jogsegély-politikát, akkor inkább visszaszorították az állami
jogsegély-alapokba fektetett összegek nagyságát, illetve leálltak új állami
jogsegély-formák bevezetésével, ezzel szemben a demokrata kormányzatok - melyek
több szempontból az európai szociáldemokratáknak megfelelő törekvéseket
vallanak - inkább hajlottak és hajlanak az állami jogsegélyekkel az ügyvédi
piacba való beavatkozásra.
A nyugat-európai országokat szemügyre véve a magánjogi perlést támogató
állami jogsegélyek terén, azt lehet látni, hogy itt még nagyvonalúbbak
rendszerint, mint a büntető perek kirendelt védőinek kérdésében. A leírásokból
kitűnően mind az angolok, mind a németek a szokásos ügyvédi munkadíjakra kapják
az állami pénzösszegeket, ha alacsony jövedelmük bizonyítása sikerül, és
megkapják az engedélyt az állami költségen való perlésre (lásd White 1978,
Dannemann 1996:288). A ’90-es évek elején mind a két országban évente 380 ezer
körül volt azok száma, akik perlésükre megkapták az állami jogsegély igénybevételét,
noha ez a németeknél a jóval nagyobb perlési kedv, így a magasabb itteni
pergyakoriság miatt csak a perlő felek kisebb hányadát segíti, míg az
angoloknál ez az összes magánjogi perlés nagyobb százalékánál jelenik meg.
Másrészt fontos látni, hogy az angoloknál a hosszabb ideig elhúzódó és óradíjas
ügyvédi munka miatt ez sokkal költségesebb perlés állami átvállalását jelenti,
szemben a sokkal gyorsabban befejeződő és jogszabályilag rögzített, fix összegű
ügyvédi munkadíjakkal folyó perlés hazájában, Németországban. Ezért míg egy
állami pénzen pereskedő félre az angol költségvetés 2120 fontot költött a
’90-es évek elején, addig a németeknél ez - angol fontban számítva - csak 450
font nagyságú összeget tett ki (lásd Dannemann 1996:276).
Jelezni kell, hogy a németeknél színezi a képet a magánjogi perléseknél
az állami jogsegélyre jogosultságot illetően az, hogy az elterjedt jogvédelmi
biztosítások révén a perköltséget, benne az ügyvédi munkadíjat nagyon széles
körben a biztosítók fizetik, így a joghoz jutás realizálását ezen az úton is
segítik. Ennek kapcsán érdemes kitérni a németeknél az állami jogsegélyre
jogosultságban való döntés menetére, mert ez túlmutat ezen az ügyön, és a per
menetétnek egészét is sokszor nagymértékben befolyásolja. Ugyanis szemben Nagy-Britanniával
és az Egyesült Államokkal, ahol a szociális hivatal illetékes vezetője dönt
erről, a németeknél a per folyamán maga a bíró dönt ebben a kérdésben is,
mintegy a per előkérdéseként. A polgári perrendtartás azonban a németeknél a
rászorultság igazolása mellett attól is függővé teszi a per költségeinek állami
átvállalását, hogy a per érdemében való pozitív döntés valószínűsíthető-e a
kérelmező fél számára. Az engedélyező bíró ezért a kérelem beérkezése után a
benyújtott iratok alapján megvizsgálja a pernyertesség valószínűségét. Ez az
eljárás aztán azt a helyzetet hozta létre, hogy az okosabb perlő felek kérik a
jogsegély engedélyezését, és így az ügy érdemében való későbbi döntésről nagyon
gyors úton, amikor még nem merültek fel komolyabb perköltségek, támpontot
kaphatnak. Ekkor kiszállni egy esélytelennek ígérkező perből, még kis
perköltség mellett lehetséges, és e mellett ez hozzájárul ilyenkor az
egyezségkötésre való gyors áttérésre (lásd Dannemann 1996:285).
Ha a fejlettebb nyugati országokban a magánjogi perlésben a joghoz
jutást segítő állami jogsegélyek teljes évi összegét összehasonlítjuk, akkor a
következő képet kapjuk Az Egyesült Államokban 1998-ban 600 millió dollárt
költöttek a magánjogi perek alacsony jövedelmű perbeli feleinek támogatására,
ez egy lakosra vetítve két és egy negyed dollárt tett ki. Németországban dupla
ekkora volt az egy lakosra vetített állami jogsegély összege e perekben,
Franciaországban szintén ugyanennyi. Hollandiában még ennek dupláját is
meghaladta, és majd tíz dollár volt ez az összeg, végül az angoloknál még ennek
két és félszeresét sem sajnálták e célra, és - szintén amerikai dollárban
számolva - 25 dollárt tett ki az összes lakost tekintve az egy lakosra jutó,
magánjogi perlésre kiadott költségvetési támogatás összege (lásd Comparative
Statistics 2002). A világon a legbőkezűbb angol támogatás tehát több mint
tízszerese az amerikaiakéhoz képest, de hogy érzékeljük a összeg nagyságát
érdemes említeni, hogy ha Magyarország a felsorolt országok közül a legalacsonyabb
amerikai összegeket fordítaná erre, akkor a tíz millió lakosra a két és
egynegyed dollár 22,5 milliót jelentene, forintban hat milliárdot.
Áttérve a magyar helyzetre, két intézményt kell kiemelni. Egyrészt a pártfogó
ügyvéd, másrészt a bírósági panasznap intézményét. A pártfogó
ügyvédet a polgári perekben a bíró rendel ki a rászorult számára, ha valamelyik
perbeli félnek nincs ügyvédje, és a bíró szükségesnek látja. Ez azt illeti meg,
aki “kereseti, jövedelmi és vagyoni viszonyai folytán a perköltséget, vagy
annak egy részét fedezni nem tudja (lásd a PP 84.§ (1) bekezdését). A
gyakorlatban ez azt jelenti, hogy a teljes költségmentességet akkor kapja meg a
kérelmező, ha a családjában az egy főre eső jövedelem nem haladja meg a
létminimumot. Ezentúl néhány területen -
pl. a munkajogi és a családjogi perek egy részénél - rászorultságtól függetlenül un. tárgyi
költségmentesség áll fenn. Sajnos nincsenek empirikus adatok még a hazai
jogirodalomban arról, hogy milyen gyakori a pártfogó ügyvéd kirendelése, milyen
hatékonysággal tevékenykednek ezek, mekkora költséget jelent ez az állami
költségvetés számára. A pártfogó ügyvéd munkadíja még a kirendelt ügyvéd
munkadíjánál is alacsonyabb volt az eddigiekben, és 1988-tól mostanáig polgári
peres eljárásban a bíróság legfeljebb 1.300 forintot állapíthatott meg erre,
nemperes eljárásban pedig legfeljebb csak 400 forintot. Az új igazságügyi
rendelet ezeket felemelte - szinte csak az infláció azóta végbement mértékét
kompenzálva - kb. hatszorosára (lásd a 7/2002. (III. 30) IM rendeletet). Ez a
szokásos ügyvédi munkadíjhoz képest továbbra is nagyon alacsony. Ez azt
valószínűsíti, hogy erre is a fiatalabb és gyakorlatlanabb ügyvédek
jelentkeznek ezután is, más ügyfélkör híján (lásd Nagy 2000b).
A bírósági panasznap a korábbi, állampárti időkből maradt
vissza, amikor a bíró a felek és ügyvédeik fölött állva közvetlenül az
államhatalmat testesítette meg, és a polgári perben nemcsak a szokásos európai
bíró aktivitásával rendelkezett, hanem a legszélesebb körben kitanítási kötelezettsége
volt még az olyan felek részére is, akit ügyvéd képviselt. Mint a polgári jog
fő letéteményesei, ekkor evidens módon merült fel, hogy a szabad idejében a
bírák segítsék a felek bírósághoz fordulását, és erre alakult ki a bírósági
panasznap intézménye, amikor “a bíróság a szóban előterjesztett kérelmeket
(költségmentesség iránti kérelem, keretlevél, panasz, feljelentés stb.)
jegyzőkönyvbe foglalja, ha az ügy bírósági hatáskörbe tartozik” (Kengyel
2001:83). A bírói semleges döntési pozícióval nehezen fér össze, hogy a bírák
mellékesen ilyen ügyvédi feladatokat is végezzenek, és például a bíró a saját
maga által megfogalmazott keresetlevél ügyében pártatlanul döntsön, így a
rendszerváltás után fel is merült, hogy ez sérti a bíróságok alkotmányos helyzetét,
ám praktikus okokból - ti. ennek megszüntetése más intézmény híján még csak
tovább rontotta volna a joghoz jutás esélyegyenlőségét – az alkotmánybírák az
intézmény fenntartásáról döntöttek (lásd Kengyel 2001:83). Kengyel Miklós és
egy általa vezetett team empirikus felmérése szerint az 1980-as években a peres
felek mintegy 21%-a vett igénybe a bírósági panasznapot ingyenes jogsegélyként,
de ügyvédi körökből származó információk szerint ma is jelentős mértékű a
bírósági panasznapok igénybevétele. Igaz ezek az információk azt is jelzik,
hogy a heti néhány órás fogadónap alatt a bírósági fogalmazók a felkészülési
idő minimuma mellett teljesítik ingyenesen a sorban állók jogi kéréseit, és ez
nem hasonlítható össze a megfizetett ügyvéd ilyen munkájával.
4.3
. Állami jogsegélyek a bírósági
eljárásokon kívüli jogi tanácsadásban
A perléshez rászorultsági alapon nyújtott állami jogsegély már túl
későn jön - vált elismertté az utóbbi évtizedekben a témával foglalkozók
körében (lásd Kengyel Miklós elmélyült és kitűnő elemzését ehhez: Kengyel
1990:92-95) Egyrészt egy sor pert meg lehetne előzni, ha már a jogi tanácsadás
szintjén megfelelő felvilágosítást kapnának a konfliktusba keveredett
jogkeresők, másrészt a mai, komplex közigazgatási szférával átszőtt, modern
társadalmakban egy sor jogi ügy eleve nem bíróságra tartozik, hanem más
hatósági utakra, és a jogi előírások labirintusában való eligazodáshoz
professzionális jogász segítsége szükséges itt is. Az ügyvédi praxis eléggé
nagy része ma már eltolódott ebbe az irányba, és megfelelő jövedelem mellett
mód nyílik ennek igénybevételére. A szegényebb társadalmi rétegekhez tartozók
joghoz jutásban való esélyegyenlősége így itt is megköveteli az
állami/jótékonysági jogsegély-formák kiépítését. A kontinentális európai
országokban hosszú ideig csak a már megindult perekben építették ki az állami
jogsegély-formákat, és csak az angol és az amerikai példák nyomán indult meg az
1970-es évektől ebben az irányban a nyitás.
A bíróságokon kívüli ingyenes jogi tanácsadás rendszere - eltérő
modelleket kialakítva - történetileg első esetben Nagy-Britanniában és az
Egyesült Államokban jött létre. Nagy-Britanniában 1949-ben hozták lére az
alacsony jövedelműek segítésére a jogi tanácsért ügyvédhez fordulást biztosító
állami támogatási rendszert (“Legal Aid and Advise Act”), melyet 1973-ban
alaposan kiterjesztettek, és lényegében egy jövedelmi szint alatt mindenki
folyamodhatott ettől kezdve támogatásért (lásd White 1979:139-149). Ez az
összeg 1974-ben 25 angol font volt, de 1994-ben már átlag 88 fontot tett ki az
egy-egy jogosult számára kiutalt támogatás (lásd Dannemann 1996). Jogi
tanácsadás, iratok készítése, a barrister véleményének beszerzése egy jogi
probléma perbeli esélyeiről stb. mind benne van ebbe a jogsegélybe, és az
solicitor-ügyvéd a kliensével kitöltetett jövedelembevallás nyomtatványával
maga fordulhat az állami jogsegélyalaphoz, az összeg lehívásáért. E rendszer
kiterjedtségét mutatja, hogy 1994-ben valamivel több mint másfélmillió ilyen
jogi tanácsadási jogsegély-támogatást engedélyeztek Angliában és Wales-ben
(lásd Dannemann 1996:283). A költségvetés számára ez 1994-ben 139 millió angol
font kiadást jelentett, (kb. 50 milliárd forintnak megfelelő ez az összeg). Ezt
a jogsegélyi formát a Citizen Advice Bureau-k (Állampolgári Tanácsadó
Hivatalok) rendszere egészíti ki, amely kb. 600 ilyen hivatalból áll Angiában
és Wales-ben. Itt szintén az alacsony jövedelmű rétegek számára adnak jogi
tanácsokat, és ki kell emelni, hogy nem ügyvédek dolgoznak ezekben, hanem jogi
problémák terén tapasztalatokkal rendelkező más diplomások. Erre azért van itt
lehetőség, mert - szemben pl. Németországgal és Magyarországgal -
Nagy-Britanniában nincs ügyvédi monopólium a jogi tanácsadás terén. E két
rendszer mellett egy kiegészítő harmadikat a Jogi Központok (“Law Centers”)
hálózata jelenti a jogi tanácsadásban. Ezeket az 1970-es évek első felében a
baloldali-kritikai mozgalmár jogászok hozták létre, és az akkori baloldali
munkáspárti kormány erősen támogatta ezt a kezdeményezést. Ám ezután a
konzervatív oldal került hosszú évekig kormányra, és noha a munkáspárti
parlamenti többség még törvénybe is foglalta ennek intézményesítését, megakadt
ezek terjeszkedése. De amúgy is jellemző volt a Law Center-ek működésére, hogy
az egyedi jogi ügyeket inkább átfogó politikai ügyként kezelték, és lényegében
a konzervatív kormányzat, illetve a helyi önkormányzatok politikai támadásait
célozták működésükkel, vagyis inkább jogi ruhába öltöztetett politikai harci
szervezetek voltak ezek, és kevésbé valódi semleges jogi tanácsadási
szervezetek. (Lásd ennek bevallását a máskülönben velük szimpatizáló Richard H.
H. White tanulmányában: White 1978:147-148).
Az Egyesült Államokban, a már jelzett szembenállás mentén, egyrészt a
hagyományos ügyvédi munkát karitatív alapon vagy állami költségen nyújtó jogi
tanácsadási jogsegélyi formák, másrészt a mozgalmi jogászat jogsegély-formái
jöttek létre. Lényegében ugyanazok a formák, amelyek a magánjogi perlésben
adnak ingyenes jogi képviseletet, jelennek meg az ingyenes jogi tanácsadás
terén is (lásd Knoppke-Wetzel 1978:196-205).
A kontinentális Európában az 1970-es években indultak meg az angol és
az amerikai példák utánzására a törekvések. Németországban ezek nyomán 1981-ben
vezették be a jogi tanácsadásra az állami támogatások rendszerét (lásd
Dannemann 1996:283). Kezdetben csak néhány tízezer kérelmező volt erre, de a
’90-es évek elejére már évi 240 ezer igénylőt mutattak a statisztikák, amelyből
átlagban hat százalékot utasítottak el a jövedelemhatár túllépése miatt. Az
angol másfélmillió támogatotthoz képest ez elenyésző szám, különösen, ha
ismerjük a németek erős perlési kedvén túl általában is a magas joghoz
fordulási kedvet. A vélekedések szerint az alacsony kérelmezési szám oka a
kiterjedt jogvédelmi biztosítási rendszerre vezethető vissza, amely keretében a
biztosító néhány euró havi díjért vállalja a felmerült jogi költségeket, de e
mellett ok lehet az is, hogy kevéssé publikált ez a jogsegély-forma a
közvélemény előtt, így nagyon sokan nem is tudnak róla (lásd Dannemann
1996:283).
A franciáknál a bírósági eljárásokon kívüli, államilag támogatott
jogsegély-formák az 1990-től kerültek bevezetésre. Egy meghatározott
jövedelemszintig kapják meg az igénylők az állami támogatásra az engedélyt, és
ezzel fordulhatnak az ügyvédi piacon a jogi tanácsadásért. Az összeg azonban
alacsonyabb az ügyvédi piacon kialakult tarifáknál, így ez feszültségeket
okozott (lásd a 2001. évi “Projet de loi relatif á l’acces au droit et a la
justice” interneten levő indokolását). Ezért az 1998-ban elfogadott
törvénymódosítás emelte a jövedelemhatárt, amelyig igénybe lehet ezt venni,
másrészt a magasabb ügyvédi tarifákhoz igyekezett közelíteni a támogatások
összegét. Ettől kezdve a lakosság kb. 20%-a vált jogosulttá erre az állami jogsegély-formára,
de 2001-ben egy ezt tovább emelni szándékozó törvényjavaslat 40%-ot célzott
meg. (Sajnos, nincs információnk a törvényjavaslat további sorsáról.)
Magyarországra áttérve azzal kell kezdeni, hogy az 1970-es évektől
indulóan az akkori államosított szakszervezetek keretén belül kifejlődött egy
széleskörű ingyenes jogi tanácsadási szolgálat, de mivel ez együtt járt az
akkori politika által nyomás alatt tartott ügyvédség félreszorításával, a
rendszerváltás alatt, mint a “múlt rendszer örökségét” felszámolták (lásd ennek
opponálását már akkor: Kengyel 1990:92-95). Így ma állami jogsegély-forma a
bírósági pereken belüli jogsegély (kirendelt védő, pártfogó ügyvéd) mellett nem
létezik, noha a 2002 májusában kormányra került szocialista körökből jelent meg
korábban törekvés az átfogó állami jogsegély rendszer kiépítésére (lásd Vastagh
Pál sajtótájékoztatójáról készült tudósítást: Jogi Fórum 2001). Említeni kell
persze azt is, hogy a két új koalíciós kormánypárt, a szocialisták és a
szabaddemokraták az eddigi törekvésükből levonhatóan egymás között
reprodukálják ezen a téren azt a szembenállást, amit az Egyesült Államokban és
Nagy-Britanniában már jeleztünk a hagyományos ügyvédi formák és mozgalmi
jogászat jogsegély formái között. A hazai jogéletben ezt a szembenállást már
láthattuk a szakszervezeti jogsegély és jogi tanácsadási formák és a
Soros-Alapítvány bázisán szerveződő formák között. Így nyitott még, hogy melyik
irányba megy tovább 2002 után ezen a téren a fejlődés.
******************
*Meg szeretném köszönni Kengyel Miklósnak a tanulmány kéziratának
átolvasása után adott hasznos észrevételeit, annál is inkább, mert mint a
perjog és a perszociológia elismert hazai művelője ő már az 1980-as évek
közepén egy empirikus vizsgálatot vezetett ebben a témában és egy
kismonográfiában feldolgozta az itt felmerülő összefüggéseket (Lásd az
irodalomban: Kengyel Miklós: A polgári bíráskodás hétköznapjai).
Irodalom
Blankenburg, Erhard (1978): Rechtshilfebedürfnis und Rechtsberatung –
Theoretische Überlegungen
zur rechtspolitischen Diskussion. In:
Blankenburg/Kaupen(Hg.):
Rechtsbedürfnis und Rechtshilfe. Empirische
Ansatze im internationalen
Vergleich. Westdeutscher Verlag, Opladen.
231-249.
Cohen, George M. (1985): Posnerian Jurisprudence and Economic
Analyis of
Law: The View from the
Bench. In: University of Pennsylvania Law Review.
1985 (Vol. 133.) NO. 5.
1117-1166.
Comparative Statistics (2002): Comparative Statistics About Equal
Justice in
Different Countries. In:
Internet,
http://www.equaljusticelibrary.org.cnchost.com/international/comparative.asp
Dannemann, Gerhard (1996): Acces to Justice: an Anglo-German
Comparison.
In: European Public Law.
1996. No. 2. 271-292.
Epp, Charles R. (1998): The Rights Revolution. Chicago and London.
Chicago
University Press.
Fenyvesi Csaba (2001): A kirendelt védői intézmény problematikája. In:
Jogelméleti Szemle 2001/2.
sz.
Knoppke-Wetzel, Volker (1978): Rechtshilfe in den USA. In:
Blankenburg/Kaupen(Hg.):
Rechtsbedürfnis und Rechtshilfe. Empirische
Ansatze im internationalen
Vergleich. Westdeutscher Verlag, Opladen.
196-229.
Posner, Richard A. (1990): The Problems of Jurisprudence. Harvard
University Press.
Scheingold, Stuart (1998): The Struggle to Politicize Legal Practice: A
Case Study of
Left Activist Lawyering
in Seattle. In: Sarat, Austin/S.
Scheingold (ed.): Cause
Lawyering. Political
Commitments and Professional Responsibilities.
New York. Oxford
University Press. 1998 118-150 p.