Schiffner Imola
A nemzetközi szervezetek által gyakorolható funkcionális védelem
Az ENSZ Főtitkára 1948-as memorandumában[1] számos az ENSZ személyzetet Palesztinában ért jogsértéssel foglalkozott,[2] melyek felvetették az államok felelősségét, és melynek folyományaként az ENSZ Közgyűlése tanácsadó véleményt[3] kért a Nemzetközi Bíróságtól arról a kérdésről, hogy a Szervezet terjeszthet–e elő nemzetközi követelést a jogsértő államokkal szemben.
A Nemzetközi Bíróság által adott vélemény nemcsak az ENSZ Közgyűlés számára adta meg a szükséges válaszokat, hanem a nemzetközi szervezetek nemzetközi jogalanyiságával és a felelősségi szabályok nemzetközi szervezetek vonatkozásában való alkalmazásával kapcsolatban is jelentős megállapításokat tett. Kialakult joggyakorlat hiányában szükséges a rendelkezésünkre álló tanácsadó vélemény alapos vizsgálata, melynek szinte „minden sora” alapvető megállapításokat tesz a nemzetközi szervezetek által nyújtható funkcionális védelemről.
A funkcionális védelem jogtörténeti/jogelméleti alapja
A funkcionális védelem kategóriáját már korábban is a diplomáciai védelem speciális eseteként említették. Az állam ebben az esetben idegen állampolgároknak nyújtott védelmet azok funkcióját figyelembe véve, így például, ha a külföldi az állam hadseregének tagja vagy a lobogóját viselő hajó személyzetének része volt. A jelenlegi kezdeményezések azonban már megváltozott tartalommal, de hasonló logikára alapozva hirdetik meg a nemzetközi szervezetek sajátos „diplomáciai védelmét” ezen címszó alatt.
A nemzetközi szervezetek által gyakorolható ún. funkcionális védelem visszavezethető a küldő állam hivatalos képviselőjét illető védelem intézményére, mely hagyományosan magasabb szintű volt, mint a külföldi állam állampolgárát megillető védelem, már csak annál a ténynél fogva, hogy a követelést előterjesztő állam az utóbbi esetet úgy tekintette mintha csak az állampolgára jogsértésén keresztül lenne érintett, míg a hivatalos képviselőt ért jogsértés esetén maga is jogsértetté vált. Lehet, hogy ennek okán a fogadó állam is nagyobb figyelmet szentelt a hivatalos képviselőket illető védelem megteremtésére, így sok helyen speciális büntetőjogi kategóriák kerültek bevezetésre ennek okán.
„A külföldi elismert közjogi státusza és azok a körülmények, melyek keretei között jelen van a területen, az állam számára ennek megfelelő kötelezettséget jelent speciális intézkedések megtételére azok érdekében.”[4]
A nemzetközi szervezetek esetében nem került említésre ilyen speciális kötelezettség még az államok és a nemzetközi szervezetek közötti viszonyt rendező alapvető dokumentumokban sem. Mindazonáltal a Nemzetközi Bíróság véleményében általánosan elismerésre került ez a kötelezettség, és indoklásukban egyes országok, így Franciaország is külön kitért egy ilyen védelem szükségességére és az előzőekben említett jogtörténeti előzmény mintaként való használatára.[5]
A nemzetközi szervezetek igényérvényesítési joga az őt ért jogsértések esetén
A Nemzetközi Bíróság az ENSZ Közgyűlésének kérésére adott tanácsadó véleménye elsőként a nemzetközi szervezetek azon képességével foglalkozott, hogy érvényesíthet-e nemzetközi igényt egy olyan kár megtérítésével kapcsolatban, melyet a Szervezetnek okoztak.
Ennek a kérdésnek a megválaszolása összefügg azzal az alapvető kérdéssel, hogy a nemzetközi szervezeteknek van–e nemzetközi jogalanyisága, különösen olyan joga, hogy az őt ért jogsértések ellen fellépjen nemzetközi szinten. A Nemzetközi Bíróság szerint a nemzetközi szervezetek hatékony működése és a feladatai ellátásának igénye megköveteli azt, hogy a tagállamok kötelezettségvállalásai szigorúan ellenőrzésre és betartatásra kerüljenek. Ebből a célból a Nemzetközi Bíróság szerint szükséges, hogy ha egy jogsértés felmerül a Szervezet képes legyen fellépni ellene és jogorvoslatot követelni.[6]
A nemzetközi szervezetet a tagállamok ruházzák fel jogokkal és kötelezettségekkel (származékos jogalanyiság), így annak a kérdésnek az eldöntése, hogy rendelkezik-e jogosultsággal a szervezet, hogy fellépjen az őt ért jogsértésekkel szemben szükségessé teszik a szervezetek alapító szerződéseinek vizsgálatát is.[7] Ezekből a rendelkezésekből, és más a nemzetközi szervezetek vonatkozásában létező nemzetközi megállapodásokból kiderül, hogy a nemzetközi szervezeteknek vannak jogosultságai az állam vonatkozásában. A nemzetközi szokásjog alapján is állapítható meg kötelezettség az államok tekintetében a nemzetközi szervezetekkel szemben.[8] Így például az államok magatartása nem okozhat sérelmet a nemzetközi szervezeteknek. Lehetetlen azonban pontosan megállapítani milyen jogai és kötelezettségei vannak egy nemzetközi szervezetnek, hiszen számos jogosultság úgy keletkezik, hogy a szervezet a szerződésben rögzített jogosultságokat gyakorolja és érvényesíti, ami elengedhetetlen ahhoz, hogy megfelelően működjön a nemzetközi szervezet.
A Nemzetközi Bíróság szerint: „A nemzetközi jog szerint a nemzetközi szervezeteket úgy kell tekinteni, mint amelyeknek olyan hatásköreik is vannak, melyek nincsenek kifejezetten rögzítve az Alapokmányban, de szükségszerűen beleértendőek, mivel kötelezettségeik teljesítéséhez elengedhetetlenek.”[9]
„ (…) A Szervezet arra törekedett, hogy gyakorolja és élvezze, és ténylegesen gyakorolja és élvezi is a funkciókat és jogokat, mely csak akként magyarázható, hogy széles körű nemzetközi jogalanyiságot élvez és nemzetközi szinten képes eljárni, illetve jogai érdekében fellépni.”
Ez a megközelítés a beleértett hatáskörök elvével magyarázható. Ennek megfelelően:
„A nemzetközi jog alapján úgy kell tekinteni, hogy a Szervezetnek olyan jogai is lehetnek, melyek nincsenek kifejezetten rögzítve az Alapokmányban, de lényegesek ahhoz, hogy feladatait ellássa.”[10]
A beleértett hatáskörök elve a nemzetközi jog szerint akkor alkalmazható, ha a kifejezetten rögzített hatáskörök nem elégségesek, így kiegészítő hatáskörökre van szükség a feladatok ellátása, a célok elérése érdekében. Mindez levezethető a nemzetközi szervezetek alapító szerződéseinek funkciókra vonatkozó rendelkezéseiből, melyek a cél elérése érdekében szükséges jogosultságokat megalapozhatják, de ezek sem eredményezhetnek korlátlan jogalanyiságot, és funkciókat.[11]
„A Szervezet nemzetközi jogai kiterjednek arra, hogy bizonyos nemzetközi igényeket érvényesítsen.” Egészen pontosan a tagállamok „(...) felruházták a Szervezetet, hogy nemzetközi igényt érvényesítsen, amennyiben az feladatai ellátásához szükséges.”[12]
Tehát a Nemzetközi Bíróság tanácsadó véleménye a nemzetközi szervezetek jogalanyiságára vezeti vissza azt a jogkörét a szervezeteknek, hogy nemzetközi igényt érvényesítsenek. Az idézett részek egyes megállapításai, miszerint a nemzetközi szervezetek csak akkor élhetnek ezen jogukkal, ha az feladataik ellátásához szükséges, elfogadható korlátozása az igényérvényesítési jogosultságnak, hiszen a nemzetközi szervezetek jogalanyisága korlátozott, a tagállamok által rájuk ruházott hatáskörök tekintetében gyakorolható.
További kérdés, hogy a nemzetközi szervezet csak saját tagállamával szemben léphet fel, vagy joga van nemzetközi igényt érvényesíteni akkor is, ha a jogsértő állam nem a szervezet tagállama?
A Nemzetközi Bíróság szerint „nem kétséges, hogy a Szervezet jogosult fellépni saját tagállamával szemben, ha az megsértette a vele szemben fennálló nemzetközi kötelezettségeit.”[13] „Csak olyan jogsértések tekintetében van joga fellépni, melyek a Szervezet érdekeiben okoztak sérelmet, annak működésében, tulajdonában, és olyan érdekekben, melyek tekintetében felügyeletet gyakorol.”[14]
Az ENSZ esetében azonban elmondható, hogy jogosult fellépni a nem-tagállamokkal szemben is, hiszen az ENSZ célkitűzései és funkciója (kollektív biztonság fenntartása) objektív jogalanyiságot biztosít az ENSZ-nek, mely nem függ az államok elismerésétől. Tehát az ENSZ Alapokmányból folyó kötelezettségek a nem-tagállamokat is kötik, és azok megsértése esetén az ENSZ felléphet nemzetközi szinten, és igényt érvényesíthet. A többi nemzetközi szervezet vonatkozásában a funkcionális védelem csak a nem-tagállam részéről megtörténő elismerés, hozzájárulás, illetve a joghatóság elfogadása után lehetséges.[15]
A nemzetközi szervezetek megbízottjait ért jogsértések miatti fellépés joga
A Nemzetközi Bíróság számára feltett második kérdés arra vonatkozott, hogy a nemzetközi szervezetek igényérvényesítési joga fennáll-e egy olyan esetben is, amikor az egyik alkalmazottját/képviselőjét éri jogsértés feladatainak végzése során egy állam részéről.
A Nemzetközi Bíróság véleménye szerint az államoknak kötelezettségük van megvédeni a nemzetközi szervezetetek alkalmazottjait a kötelezettségei teljesítése során.[16]
Az ENSZ Alapokmányának 100. cikke az alkalmazottak helyzetét illetően elmondható:
„A Főtitkár és a tisztviselői kar kötelességeik teljesítését illetően sem valamely kormánytól, sem a Szervezeten kívül álló más hatóságtól utasítást nem kérhetnek, és nem kaphatnak. Tartózkodniuk kell nemzetközi tisztviselői minőségükkel összeférhetetlen bármely magatartástól és kizárólag a Szervezettel szemben felelősek.
2. A Szervezet mindegyik tagja kötelezi magát arra, hogy tiszteletben tartja a Főtitkár és a tisztviselői kar feladatainak kizárólag nemzetközi jellegét és nem kísérli meg őket feladatuk gyakorlásában befolyásolni.”[17]
Tehát a feladatuk végzése során az ENSZ alkalmazottjainak függetlennek kell maradniuk, és ennek biztosítása érdekében a Nemzetközi Bíróság szerint a következőkre is szükség van:
„Annak érdekében, hogy az alkalmazott megfelelően el tudja látni kötelezettségeit, azt kell éreznie, hogy a Szervezet biztosítja számára ezt a védelmet, és számíthat rá. Az alkalmazott függetlenségének biztosítása érdekében, és így magának a Szervezetnek a független működése érdekében, lényeges, hogy a kötelezettségei teljesítése során nem számítson más védelemre, mint a nemzetközi szervezet védelmére. Különösen nem kell tekintetbe vennie az állampolgársága szerinti állam védelmét. Hiszen amennyiben erre kellene támaszkodnia, akkor veszélybe kerülne az Alapokmány 100. cikkében rögzített elvárás. És végül az, hogy az alkalmazott egy erős vagy gyenge állam állampolgára, vagy erősen befolyásos vagy kevésbé befolyásos, vagy a feladatokkal szimpatizáló vagy nem szimpatizáló országé,[18] nem befolyásolhatja feladatainak végzésében, tudnia kell, hogy kötelezettségei teljesítése során a Szervezet védelme alatt áll. Megvizsgálva a Szervezet funkcióit és a képviselő megbízatását, egyértelművé válik, hogy a Szervezet képessége, hogy funkcionális védelmet gyakoroljon alkalmazottja érdekében az szükségszerűen az Alapokmány törekvéseiből származtatható.”[19]
A nemzetközi szervezetek függetlenségének záloga pedig természetesen a szervezet megbízottjainak befolyásmentes tevékenykedése, így magától értetődő, hogy a nemzetközi szervezet elvárja a tagállamoktól azt, hogy ne okozzanak sérelmet az ENSZ-megbízottaknak és ehhez kötődően az is vitathatatlan, hogy az ennek ellenére bekövetkezett jogsértések miatt igényt érvényesíthet a nemzetközi szervezet a jogsértő állammal szemben.
A Nemzetközi Bíróság álláspontja szerint, bár a nemzetközi tisztviselő nem kell, hogy megszűnjön hűséggel tartozni az állampolgársága szerinti államnak, hivatalos tevékenysége, és feladatainak ellátása során elsődlegesen az őt foglalkoztató nemzetközi szervezetnek tartozik felelősséggel,[20]és a kettő konfliktusa esetén ez utóbbinak kell elsőbbséget biztosítania.[21]
Az is kijelenthető, hogy a nemzetközi szervezet és képviselője között funkcionális kapcsolat van, mely nemzetközi jogi relevanciával bír, nemzetközi jogilag értékelhető.[22] A Nemzetközi Bíróság állítása szerint a nemzetközi szervezetetek igényérvényesítési joga a szervezet célkitűzéseiből és funkciójából következik.
A funkcionalitás elvének alkalmazása felveti azt a kérdést is, hogy a jogsértett személy esetében szükséges feltétel-e az, hogy a személy a nemzetközi szervezet állományába tartozzon, vagy elég, hogy a Szervezet feladatainak ellátásában részt vesz.
A Nemzetközi Bíróság az Egyesült Nemzetek képviseletében eljáró személyek státuszát illetően kifejti, hogy ebben a tekintetben annak van jelentősége, hogy a személy az Egyesült Nemzetek egy szerve által ráruházott hatáskörökben jár el. A Nemzetközi Bíróság az „agent” képviselő/megbízott kifejezést használja, tehát annak a ténynek nem tulajdonít jelentőséget, hogy az eljáró személy hivatalos státuszban van-e vagy nem. Az 1949-es tanácsadó véleményében még tovább megy, mikor kifejti azon véleményét miszerint:
„A Bíróság az „agent”, képviselő kifejezést a lehető legszélesebb értelemben használja, így véleménye szerint minden olyan személy ideértendő, aki függetlenül attól, hogy fizetett hivatalnok vagy sem, állandó alkalmazásban áll vagy nem, a nemzetközi szervezet egy szervének megbízása alapján annak feladatát végzi, vagy segít azt kifejteni, röviden, olyan személy, akin keresztül (a nemzetközi szervezet) cselekszik.”[23]
Egy későbbi tanácsadó véleményében a nemzetközi szervezeteket megillető mentességek és kiváltságok kapcsán tovább pontosítja megállapítását: „A dolog lényege nem az (alkalmazott) hivatali pozíciójában rejlik, hanem a megbízatásának jellegében.”[24] Összefoglalóan elmondható így, hogy a nemzetközi szervezet és az „alkalmazottja” közötti speciális (funkcionális) viszony folytán, a nemzetközi szervezetnek jogosultnak kell lennie arra, hogy a nemzetközi védelmet kiterjessze saját képviselőire is, hiszen érdeke fűződik ahhoz, hogy az feladatait hatékonyan teljesíteni tudja.
Korlátozható–e a nemzetközi szervezetek igényérvényesítési joga?
Bár a Nemzetközi Bíróságnak feltett kérdés szigorúan arra vonatkozott, hogy van-e a az ENSZ-nek (nemzetközi szervezeteknek) igényérvényesítési joga olyan esetben, amikor a Szervezet megbízottját kötelezettségei, feladatai végrehajtása során éri jogsértés, érdemes végiggondolni néhány elméleti lehetőséget, mely különböző válaszokat rejthet a nemzetközi szervezet által gyakorolható védelmet illetően.
Mi a helyzet akkor, ha a szervezet nevében eljáró személyt nem hivatalos tevékenysége során éri jogsértés, hanem csak annál a ténynél fogva, hogy ő a Szervezet megbízottja?[25] Ebben az esetben ugyanis szintén megállapítható a nemzetközi szervezet érdekeinek sérelme, hiszen annál a ténynél fogva támadták meg az alkalmazottat, hogy a szervezet tisztviselője és megsértették azt a kötelezettséget is, miszerint hivatalos képviselőknek speciális védelmet kell biztosítani a nemzetközi jog szerint. Hogyan ítélhető meg a kérdés, amennyiben a szervezet alkalmazottját sem nem hivatali tevékenysége során, és nem azért éri jogsértés, mert a szervezet tisztviselője, de a szervezettel kapcsolatos kötelezettség így is megsértésre kerül.
A kérdések megválaszolásához szükséges meghatározni azt, hogy milyen funkciók gyakorlása ad okot a védelem nyújtásra az alkalmazott érdekében.
A tanácsadó véleményben a Bíróság úgy fogalmaz, hogy olyan jogsértésekkel szemben léphet fel a nemzetközi szervezet, mely a megbízott feladatainak teljesítése során történt. A Nemzetközi Bíróság érvelése szerint az ENSZ nem rendelkezik általános igényérvényesítési joggal, csak a szolgálat során történt jogsértések vonatkozásában.[26]
A Bíróság szerint ugyanis „a jogsérelem, melynek kapcsán jóvátételt követelnek, annak a kötelezettségnek a megsértéséből fakad, hogy a megbízottat segíteni kell feladatainak ellátásában. Ez nem az az eset tehát, amikor az állam jogsértő magatartása a külföldiekkel kapcsolatos bánásmódra vonatkozó általános szabályok megsértését eredményezi, mivel az ilyen esetekben való fellépés az állam jogosultsága, és nem a nemzetközi szervezetek hatásköre.”[27]
Tehát az államok fellépésének jogához képest itt is egyfajta korlátozással találkozunk, hiszen a Bíróság szerint az igényérvényesítés joga nem általános jellegű, hanem csak a hivatali tevékenység során bekövetkezett jogsértésekre vonatkozik.[28] Kérdés azonban, hogy van–e értelme egy ilyen korlátozásnak, amennyiben az ENSZ megbízottját magánjellegű tevékenysége során éri jogsértés, és emiatt nem tudja megbízatását teljesíteni? A védelemre jogi alapot biztosító esetek leszűkítése nem rejti-e azt a veszélyt, hogy a Szervezet biztonsága és függetlensége nagyban lecsökken. Egy olyan helyzetben ugyanis, amikor a jogsértő államnak a felelőssége az alkalmazott munkaidejével kezdődik, és annak végével befejeződik, a jogsértett alkalmazott újra rá lesz szorulva arra a jogorvoslatra, melyet az állampolgársága szerinti állam nyújthat számára.
Így joggal merül fel több jogirodalmi állásfoglalásban az a felvetés, hogy esetlegesen kiterjeszthető a nemzetközi szervezetek funkcionális védelme azokra az esetekre is, amikor a jogsértés csak az alkalmazotti/képviselői státuszt megsértve, de nem a hivatali tevékenység végzése során következik be. Mialatt ugyanis a Nemzetközi Bíróság véleménye azt igyekszik rögzíteni, hogy az ENSZ-nek joga van megvédeni az alkalmazottját hivatali kötelezettségei teljesítése során ért jogsértések miatt, de ez nem terjed ki arra az esetre, amikor az magántevékenységeit végzi,[29]elmulasztja meghatározni a hivatali kötelezettségek külső határait.
Hardy a Nemzetközi Bíróság azon kijelentéséből indul ki, miszerint: „Amikor az ENSZ, mint Szervezet igényt érvényesít az alkalmazottját ért jogsértés miatt, csak akként teheti, hogy követelését a vele szemben fennálló kötelezettségek megsértésére alapozza.”[30]
Ezalapján Hardy úgy gondolkodik, hogy a Nemzetközi Bíróság véleménye „bár szigorúan azokkal a jogsértésekkel foglalkozik, melyeket a kötelezettségek teljesítése során szenvednek el, utal arra, hogy ténylegesen ez egy felhatalmazás arra is, hogy kevésbé korlátozott alapon terjesszenek elő igényt, mégpedig a Szervezet vonatkozásában fennálló kötelezettségek megsértése miatt, ami azt célozza, hogy az alkalmazottat meg kell védeni a Szervezet érdekei értelmében.”[31]
Ebben az értelemben a funkcionális védelem nyújtásának a joga akkor is fennáll, ha bizonyítható, hogy az alkalmazottat/képviselőt-akár hivatali tevékenységén kívül-ért jogsérelem a nemzetközi szervezet jogait, érdekeit sérti, ami bekövetkezhet már annak a kötelezettségnek a megsértésével is, hogy az államoknak minden körülmények között meg kell védeniük a nemzetközi szervezet képviselőit a nemzetközi jog általános szabályai alapján.[32]
A Bíróság ezen érvelése tehát, hogy a fellépés jogi alapját abban láttatja, hogy tulajdonképpen a Szervezet jogai sérülnek, amennyiben alkalmazottját jogsértés éri, egybevág azzal az érveléssel, melyet a diplomáciai védelem, tehát az állam által állampolgáraiknak nyújtható védelem vonatkozásában hangoztat a nemzetközi jog.[33]
Érthető a Nemzetközi Bíróság ragaszkodása a feladat teljesítése során bekövetkezett jogsértés kategóriájához is, hiszen ez valójában a Szervezet azon törekvését fejezi ki, hogy azzal indokolja fellépését a jogsértő álammal szemben, hogy az alkalmazottak megvédésének elmulasztása megakadályozta azt, hogy elláthassák feladataikat a Szervezet érdekében, nevében.[34] A Nemzetközi Bíróság tanácsadó véleményben tett megállapításai így egyrészt választ adnak a Közgyűlés által feltett konkrét kérdésekre, másrészt jóval szélesebb körű megfontolás tárgyává teszik a kérdést. Ezen megfontolások fényében elmondható, hogy a nemzetközi szervezetek fellépése, védelme sokfajta tényező vizsgálatától, mérlegelésétől függ. Többek között szempont lehet, hogy milyen kapcsolatban áll a jogsértett a nemzetközi szervezettel, mikor éri a jogsértés, milyen jellegű jogsértés éri. A különböző válaszok mögött meghúzódó érvelés véleményem szerint nem azon alapul, hogy hogyan történt a jogsértés, hanem azon, hogy a nemzetközi szervezetnek milyen érdekei vannak annak irányában, aki védelemre tart igényt.[35]
További korlátozását jelentheti a funkcionális védelem alkalmazásának az az eset is, ha a jogsértő állam a szervezet alkalmazottjának állampolgársága szerinti állam. A nemzetközi szervezet ilyen esetben is nyújthat-e funkcionális védelmet, vagy érvényesül a kettős állampolgároknak nyújtható diplomáciai védelem korlátozó szabálya, miszerint a másik állampolgárságot adó állammal szemben nem nyújtható diplomáciai védelem?
Úgy tűnik, hogy a nemzetközi szervezetek és az állampolgárságot adó állam közötti viszonylatban ez a szabály nem érvényesül. A Nemzetközi Bíróság szerint: „Az az általános gyakorlat, miszerint az állam nem nyújt védelmet állampolgárának egy olyan állammal szemben, aki szintén állampolgárának tekinti az egyént,[36] nem jelent ebben az esetben releváns gyakorlatot. Hiszen a Szervezet fellépése ténylegesen nem a sértett egyén állampolgárságán, hanem a Szervezet vonatkozásban való képviselői pozíciójából fakad. Így nem számít, hogy akivel szemben az igényt érvényesítik az állama vagy nem, mivel az állampolgárság kérdése nem tartozik a követelés elfogadhatóságának kérdéséhez.”[37]
Ez a kérdés már átvezet minket az ún. „a kettős hűség” problémakörébe, miszerint az alkalmazott egyidőben felelős az állampolgársága szerinti államnak és az őt foglalkoztató nemzetközi szervezetnek is.[38] A bekövetkezett jogsértés sértheti az állam és egyben a nemzetközi szervezet érdekeit is. Így például felkelések törnek ki abban az országban, ahol az alkalmazott tevékenykedik, és felmerül a kérdés, hogy a Szervezet biztosítson ilyenkor speciális védelmet, vagy az állampolgársága szerinti állam. Amennyiben ez utóbbi nyújt védelmet, akkor az alkalmazott magasabb fokú védelemre jogosult hivatalos státusza miatt, mint a többi állampolgár?[39] Annyi mindenképpen leszögezhető, hogy a megbízott államának fellépése a megbízott speciális státuszából folyó kötelezettségeket megsértő állammal szemben nehezen egyeztethető össze a Nemzetközi Bíróság véleményében kimondott elvvel, miszerint csak az a fél érvényesíthet a jogsértéssel szemben igényt, akivel szemben megsértették a nemzetközi kötelezettségeket.[40]
Alaposabban meg kell azonban vizsgálni hogyan viszonyul a nemzetközi szervezetek igényérvényesítési joga az alkalmazott állampolgársága szerinti állam diplomáciai védelemhez való jogához? Hiszen míg a diplomáciai védelem mechanizmusa az állam polgárának biztosít jóvátételt az őt ért sérelemre azon az alapon, hogy az egyén ért sérelem az állampolgárságát adó állam sérelme is,[41] addig a funkcionális védelem a nemzetközi szervezet hatékony működését támogatja azzal, hogy biztosítja képviselője megbecsülését.
A kétféle védelem összehasonlítása során elengedhetetlen, hogy megvizsgáljuk az igényérvényesítés egyes kérdéseit, és rámutassunk azokra a különbségekre, melyek a nemzetközi szervezetek esetében felmerülnek.
A funkcionális védelem és a diplomáciai védelem kapcsolata
„Az ENSZ, mint a nemzetközi jog alanya képes arra, hogy fenntartsa azon jogát, hogy nemzetközi igényeket érvényesítsen, amely a következő formákban nyilvánulhatnak meg: igények előterjesztése, tiltakozás a jogsértő államnál, nyomozás követelése, tárgyalások folytatása és bírósági eljárás megindítása.[42] Az eszköz kiválasztásában befolyásoló tényező lehet, csakúgy, mint az állam által gyakorolható védelemnél, hogy milyen súlyú jogsérelem érte az alkalmazottat, mekkora kár következett be. Az ENSZ, az alkalmazottjait ért jogsértések esetében szükségesnek látja a pénzügyi jóvátétel alkalmazását, amellett, hogy bocsánatkérést követel és biztosítékot arra, hogy ilyen jogsértés a jövőben nem következik be.[43] A jóvátételi ügyben[44] elfogadott tanácsadó véleményben is kifejtésre került, hogy a Szervezet jogosult arra, hogy megkövetelje a jogsértő államtól, hogy az tegye meg a szükséges lépéseket a támadások újbóli bekövetkezése ellen és minden lehetséges módon fejezze ki sajnálkozását.[45] A Bíróság szerint a Szervezet megfelelő kompenzációt kell, hogy kapjon a saját közvetlen veszteségeiért[46] és az alkalmazottjai által elszenvedett károkért.[47]
Az is az igényérvényesítés kérdéseihez tartozik, hogy a Szervezet nevében ki terjesztheti elő a követelést. Egyrészt ennek a kérdésnek az eldöntése a nemzetközi szervezet belső szabályainak, a statútumának rendelkezései szerint alakul. A jóvátételi ügyben megszületett tanácsadó vélemény után, azonban az ENSZ főtitkára memorandumot tett közzé, melyben rögzítette, hogy mivel ő tekinthető a Szervezet vezető tisztviselőjének, véleménye szerint az ő felelőssége egy nemzetközi követelés előterjesztése és képviselete a Szervezet nevében.[48] Ezt a szabályt a Közgyűlés is elfogadta,[49]így feltételezhető, hogy minden későbbi követelést az ENSZ nevében a főtitkár fog előterjeszteni.[50]
A nemzetközi szervezetek igényérvényesítése során a diplomáciai védelemnél használt állampolgársági feltétel egyértelműen nem kerül alkalmazásra, hiszen a funkcionális kapcsolat teremti meg a szükséges viszonyt a nemzetközi szervezet és az alkalmazott között.
A helyi jogorvoslatok kimerítési kötelezettségének alkalmazása azonban több szempontból is vita tárgya volt a jogirodalomban. A Főtitkár memorandumában nem kerül említésre a helyi jogorvoslatok kimerítésének szabálya. Elméletileg mégis előfordulhat olyan helyzet, amikor a helyi jogorvoslatokat ki kell meríteni, mégpedig csak abban az esetben, amikor a nemzetközi szervezet a képviselőt, mint magánszemélyt ért jogsértés miatt lép fel.[51] Hiszen a nemzetközi szervezetek képviselőit diplomáciai mentesség és kiváltság illeti meg hivatali tevékenységük végzése során a nemzetközi jog szerint, amely joghatóság alóli mentességet eredményez a fogadó állam viszonylatában.
Tehát eltérőek a kétfajta védelem alkalmazási szabályai a kérdés azonban mégis felvetődik, hogy amennyiben teret engedünk a nemzetközi szervezetek által nyújtható funkcionális védelemnek, „hogyan egyeztethető össze az ENSZ fellépése azzal a joggal, amivel az állampolgárságot adó állam rendelkezik,”[52]a diplomáciai védelemmel? Eredményezhet ez valamiféle versengést a két jogintézmény között.
A Nemzetközi Bíróság szerint:„Ilyen esetre nincs szabály, mely elsőbbséget adna egyiknek vagy másiknak, vagy amelyik kényszerítené akár az államot vagy a Szervezetet, hogy tartózkodjon a nemzetközi igényérvényesítéstől. A Bíróság nem látja okát annak, miért ne találnának a felek megoldásokat a jóhiszeműség és a józan ész alapján, és ahogy a Szervezet és tagjai között az Alapokmány 2 cikkének 5.pontja is előírja a kölcsönös együttműködés alapján.
Bár a két követelés alapja különböző, ez nem jelenti azt, hogy az alperes állam kényszeríthető lenne az okozott kárért kétszer kártérítést fizetni (…) és a Szervezet és az állam közötti versengés kockázata csökkenthető vagy megszüntethető lenne általános egyezmények vagy megegyezések alapján.”[53]
Az ENSZ Közgyűlésének a tanácsadó véleményt követően megszületett határozata egy jól követhető gyakorlatot rögzít ezzel kapcsolatban. A határozat szerint miután a Szervezet meggyőződött arról, hogy egy olyan jogsértésről van szó, melynek kapcsán követelést kíván előterjeszteni, a Főtitkárnak konzultálnia kell a jogsértett tisztviselő állampolgársága szerinti állammal annak érdekében, hogy kiderítse, hogy mik az állam szándékai, illetve nem kíván-e a követelés tekintetében, mint társ-felperes részt venni. Ezek a megbeszélések arra is biztosítékul szolgálnak, hogy a jogsértő (alperes) állam elkerüli a kettős igényérvényesítés veszélyét. Amennyiben az egyeztetések során az állam és a Főtitkár nem tudnak megállapodni bizonyos kérdésekben és ezek a nézeteltérések tárgyalások útján sem oldhatók fel, javasolt a kérdést nemzetközi döntőbíróság elé vinni. A döntőbíróság az állam és a Főtitkár által kijelölt bíróból állna, és a harmadik bíró személyét pedig vagy közösen választanák vagy a Nemzetközi Bíróság elnöke jelölné ki.[54]
Következtetések
A Nemzetközi Bíróság tanácsadó véleményében végül egyhangúan úgy döntött, hogy függetlenül attól, hogy a jogsértő állam tagállama vagy nem az ENSZ-nek, a Szervezet igényt érvényesíthet olyan kár vonatkozásában, melyet elszenvedett. A Nemzetközi Bíróság arra is igennel válaszolt, hogy az ENSZ akkor is igényt érvényesíthet, amennyiben a jogsértés a megbízottját érte. Bár továbbra is vitatott a kérdés, hogy csak a kötelezettségei teljesítése körében bekövetkezett jogsértés kapcsán, vagy általában a megbízotti/képviselői státuszt illetően. Ez a bizonytalanság mindazonáltal megnehezíti, hogy a nemzetközi szervezetek által nyújtható funkcionális védelmet elhatároljuk az állam által nyújtható diplomáciai védelemtől.
Ezzel szemben a Nemzetközi Bíróság tanácsadó véleményében az állam által nyújtható védelemhez való viszonyt illetően kijelentette, hogy a kettő összeütközése egyszerűen elkerülhető, hiszen mikor a Szervezet a tisztviselőjének okozott jogsértés miatt lép fel, valójában egy olyan kötelezettség megsértésére keres jogorvoslatot, mely vele szemben kötelezte az államot. Az állampolgárság szerinti állam pedig akkor érvényesíthet igényt az állampolgára nevében, ha azt jogsértés érte, és úgy tekinti ezt, mintha őt érte volna jogsértés. Tehát mindkét esetben másfajta érdekeltségek sérelméről beszélhetünk, melyek meghatározása segítheti az elhatárolást. Máshogy alakulnak a nemzetközi szervezetek kapcsán azok a jogi alapok is, melyek feljogosítják a nemzetközi szervezetet a nemzetközi igények érvényesítésére. A nemzetközi szervezet ugyanis a védelmet a képviselői státusz miatt biztosítja a funkcionalitás elvének megfelelően, míg az állam az állampolgársági kapcsolat miatt nyújthat diplomáciai védelmet.
Így megállapítható, hogy két teljesen eltérő fajtájú és alkalmazású védelemmel állunk szemben, melyek gyakorlatban való elhatárolása lehetséges és egyben szükséges is. Összességében talán Eagleton a kétfajta védelem kapcsán tett megállapításai tükrözik leginkább a funkcionális védelem lényegét és alkalmazásának szükségességét.
„Az Egyesült Nemzetek számára fontos, hogy képes legyen képviselőinek védelmére. Hiszen a Szervezet megbízottjai misszióik során gyakran kockáztatják azt, hogy jogsértés éri őket, így a Szervezetnek felelősséget kell vállalnia a védelmük biztosítására. A Szervezetnek meg kell mutatnia azt, hogy meg akarja védeni alkalmazottjait, és védelmüket nem hagyja azokra az államokra, akik talán nem is érdekeltek, és nem is akarnak megfelelő védelmet nyújtani a jogsértett egyénnek. A Szervezet alkalmazottjainak az ENSZ Alapokmány rendelkezéseiből kifolyólag sokkal közelebbi és szorosabb kapcsolata van az őt megbízó nemzetközi szervezettel ilyen esetekben, mint a saját állampolgársága szerinti állammal. Mindamellett a nemzetközi jog is nagyobb gondosságot vár el a nemzetközi szervezetek képviselőinek védelme vonatkozásában, így az ENSZ, illetve az alkalmazó nemzetközi szervezetek hozzáértésére és speciális érintettségére van szükség ennek kifejtése során.”[55]
[1] General Assembly, Doc. A/647, 1948., General Assembly, Official Records, 3rd session, Annex, p.219.
[2] Bernadotte ügy 1949.-Bernadotte gróf az ENSZ közvetítőjeként járt el az arab-izraeli konfliktusban mikor izraeli „terroristák” meggyilkolták.
[3] Az Egyesült Nemzetek szolgálatában elszenvedett károk miatti kártérítés ügye 1949., Reparation for Injuries Suffered in the Service of the United Nations; Advisory Opinion of 1949.,(ICJ Reports 1949) - továbbiakban tanácsadó vélemény.
[4] League of Nations Journal 1924. p.524.
[5] ICJ Pleadings, 1949. p.14., pp. 103-105.
[6] C.F. Amerasinghe: Diplomatic Protection, Oxford University Press, 2008. p.47.
[7]„Az Alapokmány rendelkezéseit a nemzetközi jog elveinek fényében kell figyelembe venni”
[8] Ennek az elismerésére került sor a WHO Agreement ügyben, ICJ Reports 1980.
[9] ICJ Reports 1949, p.182.
[10] ICJ Reports 1949. p.174.
[11] Bernhardt: Encyclopedia of Public International Law (1997) p.1312.
[12] ICJ Reports 1949. p.179-180.
[13] ICJ Reports 1949. p.180.
[14] ICJ Reports 1949. p.180.
[15] Schwarzenberger: International law, Vol.2. Stevens and sons Ltd. 1968., p.596..
[16] ICJ Reports 1949. p.181. Meg kell védeniük minden támadástól, és biztosítaniuk kell számukra a nemzetközi jog szerinti kiváltságokat és mentességeket.
[17] Az Egyesült Nemzetek Alapokmánya-Magyarországon kihirdette az 1956.I.törvény.
[18] Amennyiben az alkalmazott kötelezettségei az állampolgársága szerinti állam érdekeivel ellentétesek a nemzetközi szervezet védelme előfeltétele lehet a gyakorlatban az alkalmazott feladatainak teljesítésének.
[19] ICJ Reports 1949, pp.183-184.
[20] Már csak azért is, mert hivatalos feladatai végzése során a függetlenség elvéből kifolyólag az alkalmazott jogilag elválik az állampolgársága szerinti államtól, így a neki okozott jogsértés nem sérti az állampolgársága szerinti állam jogait, hanem a nemzetközi szervezet érdekeit vonatkozásában jelent jogsérelmet.
[21] Amerasinghe: Diplomatic Protection, p.49.
[22] C. Eagleton: International Organizations and the Law of Responsibility p.323, E. Butkiewicz: The Premisses of International Responsibility of Inter-Governmental Organizations p.117.
[23] Reparation for Injuries; Advisory Opinion of 1949., ICJ Reports 1949., p.174., p.177.
[24] Applicability of Article VI, Section 22, of the Convention on the Privileges and Immunities of the United Nations , Advisory Opinion, ICJ Reports 1989. p.194., para. 47.
[25] Így például az ENSZ ellen szervezett tiltakozás során.
[26] ICJ Pleadings, 1949, p.65.
[27] Reparation for Injuries; Advisory Opinion of 1949. I.C.J. Reports p.182.
[28] ICJ Pleadings, 1949, p.65.
[29] F. Seyersted: United Nations Forces: Some Legal Problems, 37 BYIL 357, p.424., C.F. Amerasinghe: Principles of the Institutional law of International Organizations, p.440.
[30] ICJ Reports 1949. p.185.
[31] M.J.L. Hardy:Claims by International Organization in Respect of Injuries to their Agents, 37 Brit. Y. B. Int’L.516. 1961., p.520.
[32] A továbbiakban a Szervezet arra fog törekedni, hogy bebizonyítsa, hogy az intézkedések, melyeket meg kellett volna tenni az állam kötelezettségébe tartoztak volna illetve, hogy az állam elmulasztotta ezeket megtenni vagy nem megfelelően fejtette ki ezeket.
[33] M.J.L.Hardy: im. p.521.
[34] Előfordulhat, hogy a későbbi jogfejlődés által kidolgozásra kerülő szabályok abban is különbséget fognak jelenteni a diplomáciai védelemhez képest, hogy a képviselő hivatalos tevékenysége során elszenvedett jogsérelem okán nyújtott védelem kötelezettséget fog jelenteni a nemzetközi szervezet számára.
[35] A válasz tulajdonképpen részben igazolást nyert a gyakorlat által, miszerint a nemzetközi szervezet igényt érvényesíthet ilyen esetben is; Wasson amerikai főkonzult lelőtték az ENSZ fegyverszüneti Bizottságának, melynek tagja volt egy üléséről hazafelé Jeruzsálemben. Az ENSZ indoklásában az szerepelt, hogy azért nem gyakorol védelmet, mert kevés a bizonyíték, és arról nem esik szó, hogy az eset körülményei miatt nem kerülhetne sor a funkcionális védelemre. Annual Report of the Secretary-General, 1950-1, GAOR, 6th Session, Suppl. No. I. (A/1844), p.189.
[36] A nemzetközi jog akkori gyakorlata szerint ez a lehetőség kizárt volt, mára azonban a domináns állampolgárság elvének köszönhetően ez már érvényesíthető igény.
[37]Reparation for Injuries; Advisory Opinion of 1949. I.C.J. Reports p.186.
[38] M.J.L. Hardy: Claims by International Organization in Respect of Injuries to their Agents, 37 Brit. Y. B. Int’L.516. 1961., p.521.
[39] A Nemzetközi Bíróság előtti eljárásban Franciaország kifejtette, hogy csak a külföldiekkel kapcsolatos kötelezettségek teljesítését várhatja el a hivatalnok állama. Reparations case. ICJ Pleadings, 1949. p.15.
[40] ICJ Pleadings, 1949. pp.181-182.
[41] Schiffner Imola: A diplomáciai védelem a nemzetközi jogban, PhD Értekezés 2010.
[42] ICJ Reports 1949, pp.177-179.
[43] M.J.L.Hardy: im.p.524.
[44] Reparation for Injuries Suffered in the Service of the United Nations; Advisory Opinion of 1949.
[45] M.J.L.Hardy: im.p.524.
[46] Így például meg kell téríteni a kiesett tisztviselő helyettesítésének költségeit.
[47] ICJ Pleadings 1949. p.181. Ide tartoznak a kórházi költségek és esetlegesen a temetés költségei is.
[48] Secretary-General Report (Doc. A/955).
[49] General Assembly Resolution No. 365 (IV) 1950.
[50] A speciális ügynökségek és más szakosított intézmények esetén, amennyiben jogosultak igényt előterjeszteni, azt az adminisztratív szervük fogja képviselni.
[51] J. Verhoeven: Protection diplomatique, epuisement des voies de recours et juridictions européennes, p.1511.
[52]Reparation for Injuries; Advisory opinion of 1949. I.C.J. Reports p.175.
[53] Reparation for Injuries; Advisory opinion of 1949. I.C.J. Reports pp.185-186.
[54] Reparation for injuries Advisory opinion of the ICJ, and Report of the Secretary General (A/955, A/960), Official Records of the General Assembly, Fourth Session, Sixth Committee, Annexes, para. 21.
[55] C. Eagleton: International Organization and the Law of Responsibility (1950) 76 Recueil des Cours 319, pp.361-363.