Simon Zoltán

 

A magyarországi lobbitörvény jogpolitikai nézőpontból[1]

 

 

A magyar politikai rendszer érdek- és információközvetítési csatornáinak működése - így mindenekelőtt a politikai pártok, a szociális párbeszéd intézményrendszere, a szakmai szövetségek, a kamarák és a szakszervezetek, a nyomásgyakorló csoportok, a civil szervezetek és a társadalmi mozgalmak érdektranszformációs teljesítménye - a közhatalmi döntéshozatali folyamatok meghatározó, ezért kitüntetett figyelmet érdemlő részét képezi. Tanulmányomban ennek az összetett jelenség-együttesnek csupán egyetlen - sokak szerint marginális - elemével foglalkozom. Egy olyan jelenséggel azonban, amely körüli viták - néha indulatok -, félreértések és értelmezési bizonytalanságok végigkísérték a magyar politika és a magyar politikatudomány elmúlt másfél évtizedét.

 

Ez a jelenség a lobbitevékenység.[2] Dolgozatom aktualitását pedig a Magyar Országgyűlés által 2006. február 13-án elfogadott, a lobbitevékenységről szóló 2006. évi XLIX. törvény - avagy közkeletű nevén az ún. lobbitörvény - közelgő hatálybalépése adja. [3] Ennek kapcsán felelevenítek néhány olyan kérdést, melyek az elmúlt években uralták a lobbizás körüli hazai közéleti és politikatudományi diskurzust, és ezek révén igyekszem tágabb kontextusban vizsgálni az új jogszabályt, amely egyrészt közvetlenül reflektál a hazai közhatalmi döntéshozatali rendszer állapotára és problémáira, másrészt magában hordozza ezek részleges orvoslásának lehetőségét.

 

Mindehhez néhány olyan jogpolitikai követelményt helyezek előtérbe, melyek a parlamentek törvénygyárrá válásának évtizedeiben bármely törvényi szabályozás esetében alapvető jelentőségűek, ám amelyek a hazai lobbitörvény kapcsán talán még a megszokottnál is nagyobb hangsúlyt kaptak. A jogrendszer egésze szempontjából fontos ugyanis, hogy a törvényi szabályozás

• ténylegesen létező társadalmi jelenségre irányuljon,

• valós probléma kezelését segítse elő,

• hasznos társadalmi célt szolgáljon,

• a megfelelő jogforrási szinten helyezkedjen el, valamint

• végrehajtható és érvényesíthető legyen.

 

A lobbitevékenység...

 

Mielőtt azonban rátérnék az említett jogpolitikai követelmények és a magyarországi lobbitörvény viszonyának áttekintésére, tisztáznunk kell, hogy mit is értünk lobbitevékenység alatt. A törvény értelmező rendelkezése szerint lobbitevékenység a „közhatalmi döntés befolyásolását vagy érdekérvényesítést célzó minden olyan tevékenység vagy magatartás, melyet megbízás alapján, üzletszerűen folytatnak.”[4] [5.§ c)] A normaszöveg kodifikációs követelményeket előtérbe helyező meghatározását azonban érdemes egy a politikatudomány sajátos szempontrendszerét követő megközelítéssel kiegészítenünk. Eszerint a lobbizás mindenekelőtt kommunikációs tevékenység, illetve ennek keretében történő információközvetítés, ami szakmai és társadalmi természetű információkat továbbít a közhatalmi döntéshozókhoz, és minden esetben közhatalmi döntés befolyásolására irányul.[5] Ugyanakkor a lobbizás természetesen nem öncélú információközvetítés, hanem célvezérelt tevékenység, melynek célja a közhatalmi döntés befolyásolása. Ennek eszköze a lobbista rendelkezésére álló információk szelektált közvetítése. Végül, de nem utolsó sorban, a lobbitevékenység mindig a jogszabályok és a lobbitevékenységre irányuló etikai normák keretei között marad, ennek hiányában nem beszélhetünk lobbizásról. Így tehát, összefoglalva: a lobbitevékenység a közhatalmi döntések célvezérelt, szelektált információközvetítés által történő befolyásolása, a jogszabályok és a lobbitevékenységre irányuló etikai normák tiszteletben tartásával.

 

Mi következik ebből az értelmezésből? Egyrészt az, hogy a lobbitevékenységet végző személy egyáltalán nincsen tekintettel a közjóra, hiszen a politikai közösség egésze érdekeinek képviselete nem az érdekcsoportok, hanem a kormányzati és parlamenti politikusok felelőssége.[6] Így a közhatalmi döntésekbe becsatornázódó érdektörekvésektől nem várhatjuk, hogy a politikai közösség egészének nehezen meghatározható közös érdekét kövessék – éppen ellenkezőleg: az érdekcsoportok kizárólagosan önérdekkövető magatartása a politikai rendszer működésének egyik alapja. Ezért sem lehet követelmény a lobbitevékenységet végző személlyel szemben, hogy minden rendelkezésére álló szakmai vagy társadalmi információt továbbítson a döntéshozó részére. Ezzel jó esetben maguk a közhatalmi döntéshozók is tisztában vannak, hiszen - ahogyan azt az Amerikai Egyesült Államok Legfelsőbb Bírósága 1954-ben a United States vs. Harris ügyben megfogalmazta - „az ideális kormányzat nem kis részben függ a képviselők azon képességétől, hogy fel tudják mérni, hogy pontosan kik, és milyen nyomást próbálnak rájuk gyakorolni.”[7] Másrészt, az említett megközelítésre alapozva bátran érvelhetünk a lobbizás és a korrupció elhatárolása mellett, hiszen amíg a korrupció a jog megkerülésére törekszik, addig a lobbitevékenység mindig a hatályos jogszabályok és a vonatkozó etikai normák keretei között marad. Így tehát, amíg a korrupció kizárja az érdektörekvések vetélkedését, addig a lobbizás maga az érdekek versengése.

 

... ténylegesen létező társadalmi jelenség?

 

Az első kérdés tehát, amit meg kell válaszolnunk, hogy a lobbitörvény vajon ténylegesen létező társadalmi jelenségre irányul-e. Úgy vélem, ezt nehéz lenne tagadni. A lobbizás jelen van a hazai politikai, gazdasági és társadalmi élet mindennapjaiban. A közhatalmi döntéshozók és a választott képviselők munkájának szerves részét képezi az érdekcsoportokkal való kapcsolattartás,[8] míg a másik oldalon a lobbitevékenységet végző szakemberek megtalálhatók a nagyvállalatok kormányzati kapcsolatok igazgatóságain, a kommunikációs és tanácsadó cégek munkatársai körében, valamint a civil szférában is. Mindezeken túl, az elmúlt években talpon maradt néhány kifejezetten lobbitevékenységre szakosodott ügynökség, melyek sikerei azt bizonyítják, hogy a hazai üzleti szféra felismerte a formális csatornákat kiegészítő informális érdekérvényesítési eljárások fontosságát.

 

A lobbizás az elmúlt másfél évtizedben folyamatosan jelen volt a hazai közéleti diskurzusban is - igaz, sajnálatos módon, leggyakrabban korrupciós, privatizációs és más közéleti botrányok árnyékában.[9] Ugyanakkor a jelenség említési kontextusa figyelemre méltó változáson ment keresztül az évek során. Amíg a kilencvenes évek első felében a Kádár-rendszer nomenklatúrájának szerepe, a „hatalomátmentés” kérdésköre, a privatizáció, a demokrácia élménye, valamint az érdekcsoportok megjelenése és tevékenysége jelentették a leggyakoribb kapcsolódást, addig a lobbizás később elsősorban a politikai elit morális megítélésével, korrupciós és egyéb közéleti botrányokkal, az európai uniós csatlakozással, valamint a lobbitevékenység szabályozásának szükségességével kapcsolatban került előtérbe.

 

A lobbizás, mint tanulmányozásra méltó jelenség, megjelent és növekvő teret kapott a hazai felsőoktatásban is. Az immár rendszeresen meghirdetett egyetemi kurzusok, a számos diplomamunka és több elkészült vagy készülő doktori disszertáció mellett ma már több speciális képzés is hozzáférhető az érdeklődők számára. A Budapesti Corvinus Egyetem által 2001-ben megindított posztgraduális érdekérvényesítő (lobbi) szak sikerét követően a közelmúltban a Pázmány Péter Katolikus Egyetem és a Zsigmond Király Főiskola is kialakította saját felsőfokú oktatási programját, míg a Közép-Európai Egyetem üzleti iskolája idén kezdi meg OKJ-s kurzusait. Az említett képzések oktatói közül többen közreműködtek a törvény előkészítésében, amihez nyilván hozzájárult a szabályozás megszületése nyomán a lobbiképzések iránt várhatóan megnövekvő kereslet iránti várakozás.

 

Végül, de nem utolsó sorban, a lobbizás jelen van nemzetközi kapcsolatainkban is. Ennek egyik első lépését jelentette, amikor a magyar diplomácia a NATO-szerződés Egyesült Államok-beli ratifikálása kapcsán - a washingtoni cseh és lengyel külképviseletekkel összefogva - az amerikai lobbizás eszközeit is felhasználta a kedvező kongresszusi döntés előmozdítására. Ma a nemzetközi aspektus egyrészt a transz- és multinacionális vállalatok magyarországi tevékenységéhez, de még inkább az Európai Unió döntéshozatali folyamataihoz kapcsolódik. Az uniós tagság által kínált előnyök tényleges érvényesítése ugyanis megköveteli az aktív brüsszeli érdekérvényesítést, ami immár nem az állami hivatalok, hanem az egyes szakmai szövetségek, regionális képviseletek, szakszervezetek, nagyvállalatok és civil szervezetek feladata.

 

... valós probléma?

 

Egy másik alapvető kérdés, hogy a magyar lobbitörvény vajon valós probléma kezelését szolgálja-e? Meggyőződésem szerint igen, különösen akkor, ha figyelembe vesszük, hogy a hazai közhatalmi döntéshozatali folyamatok egyik sarkalatos problémája az információ- és érdekközvetítési csatornák működése, a mezoszféra hiányosságai, avagy - az Ágh Attila és mások által gyakran használt kifejezéssel élve - a „hiányzó közép”. A koncentrált pártrendszer rejtett érdekviszonyai, a szociális párbeszéd többször átalakított intézményrendszerének hiányosságai, valamint a munkavállalói érdekszervezetek, a szakmai szövetségek és a kamarák, a közérdekű nyomásgyakorló csoportok, illetve a civil szerveződések korlátozott érdekérvényesítési képessége ugyanis felértékeli a lobbitevékenység szerepét a társadalmi érdekek és a szakmai információk közhatalmi döntéshozatali folyamatokba való becsatornázása terén.

 

Ugyanakkor a lobbitevékenységnek - mint érdekközvetítésnek és információátadásnak - nélkülözhetetlen feltétele a felek biztonságérzete és a felek közti bizalom, aminek hiányában a kommunikációs kapcsolat létre sem jön. Ezt a biztonságérzetet és a kölcsönös bizalmat ássa alá a bizonytalan jogi környezet, aminek nyomán a megszólított döntéshozó inkább elhárítja a lobbista közeledését, nehogy korrupciós botrányba keveredjen, a potenciális megbízók az átlátható lobbitevékenység helyett a rejtett informális csatornákat igénybe vevő kijárókhoz fordulnak, és mindezek eredményeként ellehetetlenül a hivatásos lobbisták tevékenysége. Ez a megfontolás közvetett módon megjelenik a törvény preambulumában is, amely nem csupán a lobbitevékenység - azaz a megbízás alapján folytatott érdekérvényesítés - szabályainak meghatározását, a közhatalmi döntések kapcsán megjelenített érdekek nyilvánosságának biztosítását, de a döntéshozó szervek tevékenységébe vetett bizalom erősítését is jogalkotói szándékként hangsúlyozza.    

 

... szabályozása hasznos társadalmi célt szolgál?

 

A szabályozási cél kapcsán azonban nem csupán a politikai elit bizalomvesztésére, illetve a mezoszféra már említett hiányosságaiból eredő érdektranszformációs deficitre kell utalnunk, de a lobbitevékenység természetére is, ami szerint a lobbitevékenység olyan információközvetítés, mely szakértelmet nyújt a döntéshozóknak, és így javítja a közhatalmi döntések minőségét, valamint elősegíti azok végrehajtását, másrészt érdektörekvéseket továbbít a közhatalmi döntéshozókhoz, amivel erősíti a demokratikus intézményrendszer működését és legitimitását.[10]

Ugyanakkor, amennyiben elfogadjuk a lobbitevékenység lehetséges kedvező társadalmi hatásairól szóló érveket, akkor egyúttal hangsúlyoznunk kell, hogy ezek csak meghatározott feltételek teljesülése esetén érvényesülnek. A szóban forgó feltételeket bizonyára lehetetlen teljes körűen felsorolni, ezért hadd utaljak csupán az Európai Bizottság által 1992-ben közzétett Nyitott és strukturált párbeszéd a Bizottság és a speciális érdekcsoportok között című nyilatkozatban megfogalmazott négy alapelvre:

• a nyitott kapcsolat és az egyenlő bánásmód elvére, melyek mindenki számára egyenlő mértékben biztosítják az információkhoz való hozzáférés és az információk továbbításának szabadságát;

• az átláthatóság elvére,  ami azonosíthatóvá teszi a döntéshozatali folyamatban megjelenő érdektörekvéseket és érdekérvényesítési eljárásokat; valamint

• a takarékosság elvére, ami egyszerre véd a döntéshozatali rendszer túlterhelése, valamint az érdekközvetítési csatornák túlszabályozása ellen.

 

Amennyiben ezek a feltételek nem állnak fenn, érdekmonopólium jön létre, ami a politikai döntések torzulásához vezet, azaz káros társadalmi hatásokat eredményez. Egyúttal fontos megjegyezni, hogy a tapasztalatok szerint az említett feltételek spontán módon legfeljebb egy rövid átmeneti időre teljesülnek. Tekintettel arra, hogy a lobbitevékenységet végző szervezeteket és személyeket kizárólag az önérdekük vezeti, nem várható tőlük, hogy az érdektörekvések egyensúlyát maguk biztosítsák, így ennek kikényszerítése a másik félre, a jogalkotóra hárul, aminek egyik eszköze a lobbitevékenység szabályozása.

 

... esetében indokolt és szükséges a törvényi szintű szabályozás?

 

A lobbitevékenység szabályozását illetően két modellt szokás említeni: az észak-amerikai és az európai modellt. Igaz, utóbbi esetében - az európai országok sokszínűségére figyelemmel - a valósághoz közelebb jutunk, ha csupán az európai lobbizás Mekkájának tekintett uniós érdekérvényesítésre hivatkozunk. Az általános megközelítés szerint az amerikai modell fő jellemzője az önálló és általánosan kötelező rendelkezéseket tartalmazó törvényi szabályozás, míg az uniós modell az önszabályozást, az önkéntességet, valamint magatartási (etikai) kódex megalkotását helyezi előtérbe. Ezt az utóbbi hónapok eseményei is megerősítették, hiszen az Egyesült Államokban a közelmúlt lobbibotrányaira – és különösen Jack Abramoff washingtoni sztárlobbista bukására – a törvény szigorításával válaszoltak, míg az Európai Unióban a Siim Kallas EU biztos által májusban az Európai Átláthatósági Kezdeményezésről közzétett Zöld Könyv ismételten a lobbisták önszabályozása mellett foglalt állást.

 

 


                           Amerikai Egyesült Államok                                           Európai Unió

 

                                         törvényi szabályozás                                                      önszabályozás

 

■ A lobbizás nyilvánosságáról                                ■ Zöld Könyv az Európai     

szóló 1995. évi törvény                                          Átláthatósági Kezdeményezésről, 2006

 

• regisztrációs kötelezettség                                    ▪ önkéntes regisztráció           

• beszámolási kötelezettség                                     ▪ beszámolási kötelezettség

• az érintett felek azonosítása                                 ▪ önszabályozó etikai (magatartási) kódex

• nyilvánosság                                                         ▪ konzultációs jog

• ellenőrzés                                                              ▪ ellenőrzés

• szankciók                                                              ▪ szankciók

• alkotmányos jogok érvényesülése                        ▪ a tagállamok információszolgáltatási

• külföldi érdekek érvényesítésének                        kötelezettsége az EU támogatások

                szabályai                                                                 kedvezményezettjeiről

               

                     A lobbitevékenység szabályozásának fő modelljei                    

 

Az eltérő megközelítést három fő okra vezethető vissza. Egyrészt az uniós intézményrendszer kialakulásának körülményeire, a nemzeti intézményekkel vívott legitimációs versenyfutásra, aminek során – erős európai pártok hiányában – az uniós intézmények nem csupán szorgalmazták, de kezdeményezték és támogatták átfogó európai érdekszervezetek (eurocsoportok) létrehozását, és igyekeztek velük stratégiai együttműködést kialakítani, részben saját legitimitásuk erősítése, részben a közösségi döntések végrehajtásának előmozdítása érdekében. A további magyarázatok a közösségi intézmények tevékenységének természetében - ami felértékeli a szaktudás és a szakmai-társadalmi információk jelentőségét -, valamint az uniós intézményi apparátus méretében keresendők, hiszen a brüsszeli apparátus nem nagyobb, mint számos európai nagyváros igazgatása. Mindezek nyomán az uniós intézményrendszer nem csupán nyitottabb, de jelentősebb ráutaltabb is az európai érdekcsoportokra.

 

Gyakori kérdés ugyanakkor, hogy amennyiben az Európai Unió bonyolult döntéshozatali rendszere a lobbitevékenységet illetően megelégszik egy minimális szabályozással, illetve az önszabályozásra helyezi a hangsúlyt - és a legtöbb európai ország hasonló módon jár el -, akkor miért kellett Magyarországnak önálló lobbitörvényt alkotnia? Nos, egyáltalán nem kellett. A szóban forgó törvény létrejötte nem jogharmonizációs vagy nemzetközi kötelezettség, esetleg társadalmi szükségszerűség következménye, az kizárólag a magyar politikai elit szándékának és döntésének az eredménye.

 

A hazai politikai elit ugyanis elsősorban saját hitelvesztésének ellensúlyozását szolgáló látványos lépésnek szánta az új törvényt, míg a kezdeményezést túlnyomó részben támogató lobbiszféra egyrészt „bevett” foglalkozássá kívánta tenni a hivatásos lobbizást, másrészt abban bízik, hogy a kiszámíthatóbb jogi környezet újabb megbízásokat és üzleti hasznot eredményez, míg az egyetemi szféra a fizetős lobbiképzések megerősödését várja az új jogszabálytól. Így tehát, a törvényi szabályozás kezdeményezői és támogatói számára mindenekelőtt a lobbitevékenység jogi környezetének megszilárdulása, valamint a professzionális lobbitevékenység „bevett” hivatássá válása jelentett komoly vonzerőt. 

 

... eddigi szabályozása

 

Mi jellemezte ugyanis mindeddig a lobbitevékenység jogi környezetét Magyarországon? Mindenekelőtt a szabályozás töredezettsége, a lobbisták számára speciális jogosultságokat biztosító szabályok szinte teljes hiánya, a vonatkozó jogi normák lex imperfecta jellege, valamint a szomszédos tiltó és szankcionáló szabályok bizonytalan határvonalai.

 

A hatályos szabályozási környezet legfontosabb elemeit az alkotmányjog, a versenyjog és a büntetőjog területén találjuk. Az Alkotmány rögzíti a lobbitevékenységhez kapcsolódó alapjogokat - így a véleménynyilvánítás szabadságát, a közérdekű adatok megismeréséhez és terjesztéséhez való jogot, valamint a petíciós jogot -; megteremti az érdekvédelmi célú egyesülések, valamint a szakszervezetek és más érdekképviseletek működésének alapjait; illetve kimondja, hogy „feladatának ellátása során a Kormány együttműködik az érintett társadalmi szervezetekkel.”[11]

 

A közhatalmi döntéshozatali folyamatokat befolyásolni kívánók számára a leggyakoribb hivatkozási alapot a jogalkotásról szóló 1987. évi XI. törvény jelenti, ami kimondja, hogy „a Kormány elé terjesztendő jogszabálytervezetről véleményt nyilvánítanak az érdekelt társadalmi szervezetek és érdekképviseleti szervek.”[12] Ennek a kötelezettségnek az értelmezése és a gyakorlati érvényesülése azonban oly mértékben bizonytalannak, illetve esetlegesnek bizonyult, hogy a közigazgatás és a társadalmi és érdekképviseleti szervezetek közti konzultáció mind a mai napig alapvető hiányosságokat mutat. Ráadásul az Alkotmánybíróság több határozatában is megerősítette, hogy „önmagában véve az az eljárási mulasztás, hogy a jogszabály-előkészítés során az érintett szervektől nem kértek véleményt, a meghozott jogszabályt nem teszi alkotmányellenessé”,[13] hiszen „a közhatalmi jogosítványokkal nem rendelkező társadalmi, érdek-képviseleti szervek véleményének beszerzése a jogszabály közjogi érvényességének nem feltétele.”[14]  

 

A Magyar Országgyűlés Házszabálya értelmében „az Országgyűlés főtitkára jegyzéket vezet azokról a bejegyzett országos érdekképviseleti és társadalmi szervezetekről, amelyek kérik jegyzékbe vételüket, és az Országgyűlés elnöke a jegyzékbe vett érdekképviseleti és társadalmi szervezetek listáját évente a hivatalos lapban közzéteszi.[15] Ez a rendelkezés azonban egyrészt két fontos érdekérvényesítési magatartást - a nagyvállalati kormányzati kapcsolatok tevékenységet, valamint a lobbitevékenységet - teljesen figyelmen kívül hagy, másrészt a nyilvántartásba vett szervezeteknek semmiféle, a gyakorlatban érvényesíthető különleges jogosultságot nem biztosít.

 

Az országgyűlési képviselők jogállásáról szóló törvény tartalmazza a képviselők által elfogadható ajándékok értékére vonatkozó alapvető rendelkezést, amely kimondja, hogy „az országgyűlési képviselő képviselői megbízatásával összefüggésben egy-egy alkalommal nem fogadhat el olyan ajándékot vagy más ingyenes juttatást, amely a mindenkori képviselői alapdíj kéthavi összegét meghaladja. Az ez összegnél alacsonyabb értékű ajándékokról és ingyenes juttatásokról a képviselő - az e törvény melléklete szerinti vagyon-, jövedelem- és gazdasági érdekeltségi nyilatkozatának részeként - kimutatást köteles vezetni.”[16]

 

A versenyjog terén a lobbitevékenységgel elsősorban a tisztességtelen piaci magatartás és a versenykorlátozás tilalmáról szóló törvény egyes rendelkezései, így mindenekelőtt annak általános szabályai hozatók kapcsolatba.[17] Végül, de nem utolsó sorban, a talán legérzékenyebb terület a lobbizás és a büntetőjog kapcsolata, ahol mindenekelőtt a lobbitevékenységgel szomszédos tényállások, azaz a hivatali visszaélés, a vesztegetés, valamint a befolyással üzérkedés bűncselekmények érdemelnek figyelmet.[18]

 

... szabályozásának előzményei

 

Mindezek alapján kétségtelenül indokoltnak minősíthetők azok a vélemények, amelyek a lobbitevékenység szabályozási környezetének rendezését sürgették. Az első javaslatok – az érintett politikusok visszaemlékezései szerint - már a rendszerváltást követő években megfogalmazódtak. Komolyabb munkálatokra azonban csupán 1996-tól került sor, amikor egy kormánypárti (MSZP-SZDSZ) munkacsoport Csiha Judit és Kóródi Mária vezetésével két éven át dolgozott egy törvénytervezet előkészítésén, amiből azonban törvényjavaslat nem született.

 

 


1990-es évek első fele – a lobbitörvény megalkotására irányuló első javaslatok

1996-1998 – egy kormánypárti (MSZP-SZDSZ) munkacsoport Csiha Judit és Kóródi Mária vezetésével törvényelőkészítő munkálatokat folytat

2001. február 20. – az Orbán-kormány elfogadja a korrupcióellenes intézkedési csomagot, ami feladatként jelöli meg egy lobbitörvény megalkotását

2001. március 23. - konferencia Lobbizás és lobbi-szabályozás Magyarországon címmel a Budapesti Közgazdaságtudományi és Államigazgatási Egyetemen a parlamenti pártok képviselőinek részvételével

2001. október 6. – a Kormány beterjeszti az Országgyűlés elé a jogalkotás során történő érdekérvényesítésről szóló törvénytervezetet, melyet a Parlament tárgysorozatba vesz (T/5213), de napirendre nem tűz

2002 – a Medgyessy-kormány kinyilvánítja szándékát a lobbitörvény megalkotására

2002. október 24. – nemzetközi konferencia A lobbizás szabályozása Közép- és Kelet-Európában címmel a Charities Aid Foundation és a Transparency International Magyar Tagozata szervezésében

2002. december 16. – a Lobbikézikönyv, az első, a lobbizás jelenségével foglalkozó magyar nyelvű kézikönyv nyilvános bemutatója

2003 – az Igazságügyi Minisztérium elkészíti az új jogalkotási törvény koncepcióját, majd tervezetét, amit júliusban beterjeszt az Országgyűlés elé

2005 első fele – a Gyurcsány-kormány több fordulóban tárgyalja a lobbizás szabályozásáról szóló előterjesztéseket

2005. október 7. – a Kormány beterjeszti az Országgyűlés elé a lobbitevékenységről szóló törvénytervezetet

2005. október-2006. február – az Országgyűlés tárgyalja a lobbitevékenységről szóló T/17795 számú törvényjavaslatot

2006. február 13. – a Magyar Országgyűlés 179 igen, 160 nem szavazattal, 2 tartózkodás mellett elfogadja a lobbitevékenységről szóló törvényjavaslatot, de 182 igen, 157 nem szavazattal elveti annak kétharmados rendelkezéseit

2006. március 1. – kihirdetésre kerül a lobbitevékenységről szóló 2006. évi XLIX. törvény

2006. szeptember 1. – hatályba lép a lobbitevékenységről szóló 2006. évi XLIX. törvény

 


A lobbitevékenységről szóló 2006. évi XLIX. törvény megszületésének előzményei

 

A következő parlamenti, illetve kormányzati ciklusban megerősítést nyert a lobbitörvény megalkotására irányuló politikai szándék, aminek nyomán 2001-ben a Kormány az ún. korrupcióellenes intézkedési csomagban feladatként jelölte meg a lobbitörvény kidolgozását.[19] Ez ugyan ismét felvetette a jogszabály létrejöttének reális lehetőségét, azonban egyúttal minden korábbinál szorosabb fogalmi kapcsolatot teremtett a lobbizás és a korrupció között. Mindezeket követően 2001. őszén került a Parlament elé a jogalkotás során történő érdekérvényesítésről szóló törvényjavaslat, amit az Országgyűlés tárgysorozatba vett, azonban napirendre nem tűzött.

 

2002-ben az új Kormány igazságügyi minisztere, Bárándy Péter megerősítette, hogy továbbra is támogatottságot élvez a lobbitörvény megalkotása, azonban a korábbiaktól eltérő koncepcióval és tartalommal.[20] Az ismét hosszúra nyúlt előkészítő munkálatokat követően a törvénytervezet Országgyűlés elé terjesztésére – immár egy új Kormány és egy új igazságügyi miniszter, Petrétei József, gondozásában - 2005. októberében került sor.[21] A törvényjavaslat eleinte ugyan számottevő érdeklődést váltott ki a parlamenti képviselők körében, ám a kezdeti lelkesedés később – annak felismerésével, hogy az új jogszabály kötelezettségeket teremt az Országgyűlés tagjai számára, ugyanakkor a reméltnél kisebb médiaérdeklődést vált ki – érzékelhetően mérséklődött. Így a Parlament végül csupán az utolsó üléseinek egyikén, 2006. február 13-án fogadta el az új jogszabályt – a kétharmados rendelkezések elvetésével.[22]

 

... törvényi szabályozása alkalmas-e a kitűzött szabályozási cél megvalósítására?

 

Ezzel elérkeztünk utolsó kérdésünkhöz, amelyre a törvényjavaslat parlamenti tárgyalása során elhangzott érvek, illetve a szeptember elsején hatályba lépő normaszöveg áttekintése alapján kaphatunk választ: vajon megvalósítható-e a törvény által a kitűzött szabályozási cél? A jogszabályi szöveg szerint e törvény célja, hogy biztosítsa a lobbitevékenység nyilvánosságát, meghatározza a döntéshozó személyek és a lobbisták kapcsolattartásának szabályait és megállapítsa e tevékenység alapvető előírásait [1.§ (2)], amihez a preambulum hozzáteszi a döntéshozó szervek tevékenységébe vetett bizalom erősítésére irányuló jogalkotói szándékot is. A törvényhez kapcsolódó egyéb lehetséges előnyökről pedig a korábbiakban már részletesen szóltam, így ezeket szükségtelen még egyszer megismételni.

 

Mindezek részletekbe menő kifejtését mellőzve – a terjedelmi korlátokra figyelemmel - csupán a törvény, illetve a parlamenti vita legfontosabb vonásaira térek ki külön. Mindenekelőtt megállapítható, hogy a hazai lobbitörvény szabályozási elemei igazodnak a világszerte ismert megoldásokhoz, és – bár az amerikai hatás kétségtelenül erősebb – egyesíti az ismert modellek legfontosabb jegyeit: egyrészt amerikai mintára általános regisztrációs kötelezettséget tartalmaz,[23] másrészt az európai mintát követve viszonylag jelentős figyelmet fordít magatartási minimumszabályok megfogalmazására.[24] Ehhez a kettősséghez igazodnak egyébként a törvényben meghatározott szankciók is, hiszen a jogszabály egyszerre tartalmazza a regisztrált lobbisták és lobbiszervezetek nyilvántartásból való törlését, valamint a regisztráció nélkül végzett lobbitevékenység esetén kivetett bírságot.[25]

 

 

 

 


     ■ A parlamenti vita csomópontjai                                              ■ A törvényi szabályozás csomópontjai

 

• a törvény célja, társadalmi hatásai                                                  • a törvény célja     

• „a pénz hatalma”                                                                            hogy meghatározza a lobbitevékenység szabályait, biztosítsa a

• a lobbitevékenység meghatározása                                 közhatalmi döntések kapcsán megjelenített érdekek nyilvános-

• a törvény személyi hatályának szűkítése                                      ságát, ezzel erősítve a döntéshozó szervek tevékenységébe

(társadalmi szervezetek)                                                                   vetett bizalmat

• a törvény tárgyi hatályának kiterjesztése                                      • a szabályozás tárgya

(jogalkalmazás)                                                                                 a közhatalmi döntések tartalmának befolyásolására irányuló

• regisztráció, nyilvántartás, ~t vezető szerv                                   megbízás alapján, ellenérték fejében folytatott tevékenység

• megkívánt végzettség                                                                     • a petíciós jog elismerése

• lobbiigazolvány, „kontárlobbisták”                                                • alapelvek

• a lobbista jogosultságai, konzultációs jog                                       • értelmező rendelkezések      

• magatartási szabályok, a lobbitevékenység                                    • kötelező regisztráció

eszközei                                                                                            • összeférhetetlenség

• tájékoztatásadási kötelezettség                                                      • nyilvántartás

• országgyűlési képviselőkre vonatkozó                                          • lobbiigazolvány

szabályok (felszólalás, összeférhetetlenség)                                    • magatartási szabályok

• összeférhetetlenség                                                                        • konzultációs jog és egyéb jogosultságok

• nyilvánosság, demokrácia                                                               • tájékoztatásadási kötelezettség (lobbisták, tisztviselők)

• ellenőrzés, szankciók                                                                     és egyéb kötelezettségek

• lobbizás és korrupció                                                                     • nyilvánosság

• hatálybalépés, végrehajtási rendeletek                                           • ellenőrzés

• kétharmados szabályok ( ogy képviselők jogállása,                       • szankciók (törlés, bírság)

jogalkotási törvény, négypárti egyeztetés hiánya)                           • ügyvédekről szóló törvény módosítása

 


   A lobbitörvény parlamenti vitájának és szabályozásának csomópontjai

 

 

 

 

A törvény szerencsés újdonsága a korábbi tervezetekkel szemben, hogy a jogalkotó végül bővebb tárgyi hatály és szűkebb személyi hatály mellett döntött. Ezzel tágította a korábban csupán a jogalkotás során történő érdekérvényesítésre összpontosító tevékenységi kört, és kiterjesztette azt a végrehajtó szervek döntéshozatali eljárásaira, valamint tisztább viszonyokat teremtett a lobbitevékenység, illetve az érdekszervezetek, nyomásgyakorló csoportok és a civil szervezetek által alkalmazott egyéb érdekérvényesítési eljárások elhatárolásával. [26] Ez az elhatárolás különös hangsúlyt kapott a törvényjavaslat parlamenti vitájában, és lehetővé tette az ellenzéki pártok számára, hogy a civil társadalom védelmezőinek szerepében lépjenek fel.[27]

A törvény legfontosabb politikai célja kétségtelenül a politikai osztály bizalomvesztésének ellensúlyozása, ugyanakkor – a korábbi tervezetekkel szemben – erre nem köldöknéző módon törekszik, azaz a lobbista kötelezettségei mellett figyelmet fordít azokra a többlet jogosultságokra is, melyek érvényesítése bizonyára elősegíti majd a jogszabály érvényesülését.[28] A lobbikapcsolatban megjelenő felek közti egyensúly fontosságát kiemeli a törvény miniszteri indoklása is, amikor hangsúlyozza, hogy áttekintve a nemzetközi gyakorlatot megállapítható, hogy egy igazán hatékony szabályozáshoz nem elegendő csak a lobbistákra kötelezettségeket megállapítani, a célszemélyekre, a döntéshozókra is ki kell terjedniük a szabályoknak. Az átlátható, nyitott jogalkotás megvalósítását egy olyan jogszabály megteremtése, mely kizárólag a lobbistákra vonatkozóan határoz meg előírásokat, nyilvánvalóan nem biztosítja.” Ehhez a részletes indoklás hozzáteszi, hogy az eszközrendszer szabályozása kapcsán fontos szempont, hogy a Javaslat egyenlő esélyeket biztosít valamennyi lobbista számára, ugyanakkor megteremti azokat a garanciákat is, amelyek a befolyásolni kívánt szervezetek, vagyis a „célszervezetek” fogadókészségét is garantálják. Ha ugyanis nincs valódi esély a párbeszéd kialakulására, a lobbistáknak nem lesz érdekük, hogy nyíltan felvállalják az általuk képviselt célkitűzéseket.”

 

Az említett szándékot tükrözi a törvényben annak kimondása is, hogy „a lobbista – az adott szervnél folytatott lobbitevékenység során vagy annak körén kívül – nem adhat, nem ajánlhat fel és nem közvetíthet a közhatalmi döntést hozó szerv vagy annak tagja, munkatársa részére semmilyen előnyt”, igaz nem minősül ilyen előnynek a lobbista által a közhatalmi döntést hozó szerv számára egy megbízáshoz kapcsolódóan egy alkalommal nyújtott, a kötelező legkisebb munkabér egytizedét meg nem haladó összegű, a személyi jövedelemadóról szóló törvényben meghatározott reprezentáció.” [24.§ (1),(2)] Hasonló céllal tartalmazza a törvény azt a rendelkezést, miszerint a lobbitevékenység céljával összefüggő tárgykörben a lobbista szakmai tanácskozáson való részvételre hívhatja meg a közhatalmi döntést hozó szerv tagját, képviselőjét. A tanácskozáson való részvétellel összefüggő költségeket azonban nem térítheti meg a közhatalmi döntést hozó szerv, illetőleg az annak képviseletében részt vett személy részére.” [27.§]

 

Más oldalról azonban a törvényjavaslat parlamenti tárgyalása során több képviselő is hevesen támadta azokat a rendelkezéseket, melyek az Országgyűlés tagjai számára többlet kötelezettségeket teremtettek volna. Ezek körében különösen éles kritikát kapott az országgyűlési képviselők jogállásáról szóló törvény kétharmados többséget igénylő módosításaként végül elvetett – az Európai Parlament házszabályának mintájára javasolt, ám gyakorlati megvalósításában kétségtelenül nehézkes – szabály, miszerint az országgyűlési képviselő köteles az országgyűlési felszólalása előtt közölni, amennyiben a felszólalásának tárgya vagy a vita, melynek során fel kíván szólalni, közvetlenül érinti a vagyonnyilatkozatában, illetve a vele közös háztartásban élő házas- vagy élettársának, valamint gyermekének a melléklet szerinti nyilatkozatában foglalt vagyoni, jövedelemi vagy gazdasági érdekeit.”[29] A kétharmados rendelkezés elutasításában persze nem csupán a megszokott parlamenti vitarend megőrzésének szándéka, de a választási kampány közelsége is közrejátszott, ami mindvégig érzékelhető volt a törvényjavaslat bizottsági és plenáris tárgyalása során, és kétségtelenül a vitatott rendelkezéseket érintő kompromisszumok kialakítása ellen hatott.    

 

A törvény további sajátossága, hogy a normaszövegben utal egyes alkotmányos alapjogokra, így – amerikai mintára – kapcsolatot teremt a lobbitevékenység és az alkotmányos jogok között, és mintegy hivatkozási alappá teszi azokat a lobbisták számára.[30] Ugyanakkor ez a hivatkozás részleges és önkényesen kiragadott marad. A törvényszöveg egyúttal tartalmazza a lobbista és a lobbitevékenység fogalmára vonatkozó értelmező rendelkezéseket, melyeken több európai szabályozási kísérlet is elbukott az elmúlt évtizedekben, és - szintén szerencsés módon - szabályozási koncepciójában a lobbistával szemben elsősorban magára a lobbitevékenységre összpontosít. 

 

 

 

 

 

 

 

A jogszabály széles körben szabályoz - így például tartalmazza az alapvető összeférhetetlenségi szabályokat, [31] illetve a lobbitevékenység során nyújtható előnyökre vonatkozó, már említett előírásokat is -, más oldalról pedig meglehetősen szoros szabályokat fogalmaz meg, például a nyilvántartásba vétel feltételeit, a magatartási szabályokat, vagy éppen az érintett felek kötelezettségeit illetően. Ami pedig - a korábban említett okok miatt - az egyik legfőbb erénye lehet a szabályozásnak: a szóban forgó rendelkezések betartatását, ellenőrzését és szankcionálását állami feladattá teszi.[32]

 

Összegzés

 

Mindezek alapján megítélésem szerint a törvény végrehajtása sikeres lehet, ám elfogadásától rövidtávon alapvető változások nem várhatók. Közép- és hosszútávon azonban a politikai döntéshozatali rendszer egészére jótékony hatással lehet, amennyiben a közhatalmi döntéshozók biztonságérzetét növelve nyitottabbá teszi őket a lobbitevékenység által továbbított szakmai és társadalmi információk befogadására, felerősíti a hivatásos lobbisták szakmai önszerveződését és önszabályozását, megerősíti a szakmai képzések presztízsét és színvonalát, elősegíti a lobbitevékenység professzionalizációját, illetve lehetővé teszi a lobbizás és a korrupció elhatárolását. Mindezeken keresztül pedig a korábbiaknál jelentősen nagyobb jogi biztonságot kínáló új jogszabály pozitív hatást gyakorolhat a lobbitevékenység központi elemére, a felek közti bizalomra, amivel - talán - nyitottabbá teheti a hazai közhatalmi döntéshozatali folyamatok zárt világát.

 

 

 

 

 

 

 

 

Irodalom

 

Hende Csaba (2001): A kormány korrupcióellenes programja. In: Csefkó Ferenc – Horváth Csaba (szerk.): Korrupció Magyarországon. Pécs: Pécs-Baranyai Értelmiségi Egyesület – Pécsi Tudományegyetem Állam- és Jogtudományi Kara. p.42-48.

 

Jóri András (2003): A lobbitörvény előkészítése. In: Topolánszky Ádám: Lobbizás. Érdekek az előtérben. Budapest: Bagolyvár. p.93-116.

 

Samu Mihály (2003): Általános jogpolitika. A jog depolitizálása. Budapest: Akadémiai Kiadó.

 

Timoránszky Péter: A lobbyzás szabályozási kérdései. Kézirat.

 

 

Jogszabályok

 

1949. évi XX. törvény a Magyar Köztársaság Alkotmánya

1978. IV. törvény a Büntető Törvénykönyvről

1987. évi XI. törvény a jogalkotásról

1990. LV. törvény az országgyűlési képviselők jogállásáról

1996. évi LVII. törvény a tisztességtelen piaci magatartás és a versenykorlátozás tilalmáról

2006. évi XLIX. törvény a lobbitevékenységről

30/1991 (VI.5.) AB határozat

32/1991 (VI.6.) AB határozat

34/1991 (VI.15.) AB határozat

14/1992 (III.3.) AB határozat

7/1993 (II.15) AB határozat

54/1996 (XI.30.) AB határozat

50/1998 (XI.27) AB határozat

39/1999 (XII.21.) AB határozat

30/2000 (X.11.) AB határozat

46/1994. (IX.30.) OGY határozat a Magyar Köztársaság Országgyűlésének Házszabályáról

 

T/5213 számú törvényjavaslat a jogalkotás során történő érdekérvényesítésről (1998-2002. évi parlamenti ciklus)

T/17795 számú törvényjavaslat a lobbitevékenységről (2002-2006. évi parlamenti ciklus)

 

 



[1] A tanulmány a szerző által a Magyar Politikatudományi Társaság 2006. évi Vándorgyűlésén tartott előadás nyomán készült.

[2] A továbbiakban a fogalomhasználat egyes elemeit illetően több esetben a lobbitevékenységről szóló 2006. évi XLIX. törvény által alkalmazott terminológiára és helyesírási megoldásokra támaszkodom. A lobbizás jelenségét ugyanis nem csupán értelmezési, de helyesírási bizonytalanság is kísérte az elmúlt másfél évtizedben. A törvény fogalomrendszerét követi többek között a "közhatalmi döntés" kifejezés használata a dolgozatban, ami lehetővé teszi a "politikai döntés", illetve "közpolitikai döntés" kifejezések kettősségéből eredő értelmezési bizonytalanságok kiküszöbölését. A lobbitevékenység ugyan az esetek túlnyomó részében tipikusan közpolitikai döntések befolyásolására irányul, ám ez utóbbi kifejezés körüli gyakori értelmezési viták indokolttá teszik az óvatosabb fogalomhasználatot. Így a közhatalmi döntés kifejezést mindvégig a törvényben meghatározott jelentéstartalommal alkalmazom: „közhatalmi döntés: az Országgyűlés, a Kormány a helyi önkormányzat, ezek szervei, tagjai vagy tisztviselői, továbbá az ezek irányítása, illetve felügyelete alá tartozó szervek vagy személyek jogszabályban meghatározott feladat- és hatáskörébe tartozó döntés” [5.§ f)]

[3] A törvény 2006. szeptember 1-jén lép hatályba. Rendelkezéseit első ízben azon közhatalmi döntésekkel összefüggésben kell alkalmazni, amelyek előkészítése a törvény hatálybalépését követően kezdődik meg. [36.§]

[4] A normaszöveg értelmében a közhatalmi döntés „az Országgyűlés, a Kormány, a helyi önkormányzat, ezek szervei, tagjai vagy tisztségviselői, továbbá az ezek irányítása, illetve felügyelete alá tartozó szervek vagy személyek jogszabályban meghatározott feladat- és hatáskörébe tartozó döntés”, míg a megbízás „lobbitevékenységre vonatkozó megbízási vagy munkaszerződés megkötése.” [5.§ f), h)]

[5] A szakmai és társadalmi információk és a politikai szféra elhatárolását a törvény miniszteri indoklása is említi, amikor hangsúlyozza, hogy „a lobbitevékenység a civil kontroll sajátos megnyilvánulási formája, erre figyelemmel nyilvánvalóan nem indokolt lehetővé tenni, hogy az egyik állami szerv a másiknál állami szervnél, egyik döntéshozó a másik döntéshozónál ilyen tevékenységet folytasson”, ami által világosan elválasztja egymástól a szakmai és társadalmi érdekérvényesítési, illetve a politikai (érdek)képviseleti magatartásokat.

A lobbitörvény részletes indoklása szintén említi, hogy „a gyakorlati tapasztalatok szerint a lobbitevékenység valamilyen közhatalmi döntés befolyásolására irányul”, ugyanakkor felhívja a figyelmet arra is, hogy ebbe beletartozik, „ha a lobbitevékenység arra irányul, hogy valamilyen intézkedést megtegyen vagy ne tegyen meg a közhatalmi szerv. A rendelkezés korlátozza a lobbitevékenység tartalmát oly módon, hogy megtiltja azt a lobbitevékenységet, amely arra irányul, hogy a közhatalmi döntést hozó szerv jogszabályban meghatározott kötelezettségének ne tegyen eleget. Ebben az esetben lobbizni csak a kötelezettséget előíró jogszabály megváltoztatására lehet.”    

[6] Ennek kapcsán hangsúlyozza a lobbitörvény miniszteri indoklása, hogy ki kell például zárni, hogy az országgyűlési képviselő, az európai parlamenti képviselő, az állami vezető, a helyi önkormányzat, a helyi önkormányzat képviselő-testületének vagy bizottságának tagja, a polgármester, a főpolgármester és a megyei közgyűlés elnöke lobbitevékenységet folytathasson. Nem lobbizhatnak tehát az országgyűlési képviselők sem, akik ugyan érdekeket „képviselnek” a törvényhozás munkájában, ám ez a politizálás körébe tartozik, és az egész ország érdekét kell szolgálniuk, nem pedig parciális érdekeket megjeleníteniük.”

 

[7] United States vs. Harris, Supreme Court of the United States, 1954, 347 U.S. 612, 74 S.Ct 808, 98. L.Ed. 2d 989

[8] Egy általam a magyar országgyűlési képviselők körében 2005-ben elvégzett és a közeljövőben publikálásra kerülő kérdőíves felmérés tapasztalatai szerint a válaszadó képviselők között nem volt olyan, akit még soha ne szólítottak volna meg érdekszervezetek képviselői vagy lobbisták, és csupán egyetlenegy állította közülük, hogy parlamenti munkája során még soha nem kezdeményezett kapcsolatfelvételt valamely érdekcsoporttal.

[9] A jelentősebb közfigyelmet kapott esetek sorát az egyik szocialista képviselő 1998-ban nyilvánosságra került ügye nyitotta, aki a Magyar Országos Horgászszövetségtől rendszeres juttatást kapott azért, hogy törvényhozói munkája során a hazai horgásztársadalom érdekeit figyelemmel kövesse. A későbbi botrányok sorából kiemelkedik az      Orbán-kormány idején kipattant ún. Lockheed-ügy, a 2002-es választási kampány során nagy visszhangot kiváltott „Gresham-ügy”, valamint később a Medgyessy Péter akkori miniszterelnök és Baráth Etele egykori államtitkár fiainak brüsszeli lobbitevékenységéhez kapcsolódó állami megbízások ügye.

[10] E tekintetben megkülönböztetett figyelmet érdemel az ún. társadalmi vita intézménye, ami Magyarországon a jogalkotásról szóló törvény 1990. évi módosításával került megszüntetésre. A társadalmi vita a korábbi szabályozás értelmében a „lakosság széles körét érintő törvényjavaslat” előkészítéséhez kapcsolódott. A részvételre a törvény vagy más jogszabály kezdeményezője kérte fel az érintett társadalmi és érdekképviseleti szervezeteket, amelyek indokolt esetben maguk is kezdeményezhettek társadalmi vitát. A vita tárgya főszabályként maga a jogszabály tervezete volt, azonban kivételesen lehetőség nyílt arra, hogy a jogi szabályozási elveket, illetve alternatívákat vitassák meg az érdekeltek. Az előkészítésért felelős szerv köteles volt a sajtó útján - illetve a szervezésben közreműködő szervezetek részére közvetlenül - tájékoztatást adni az észrevételek értékeléséről, továbbá köteles volt a jogalkotó szervet tájékoztatni a társadalmi vitában megfogalmazott javaslatokról, akár figyelembe vették, akár elutasították azokat.

Ugyan az Alkotmánybíróság egy 1993-as határozatában helyeselte a társadalmi vita eltörlését - hangsúlyozva, hogy a „társadalmi vita intézménye, mind pedig a szakszervetek jogalkotási folyamatba való intézményes beillesztése a korábbi, alapvetően államigazgatási típusú jogalkotás dominanciáját volt hivatva ellensúlyozni, társadalompolitikai tényezők bekapcsolásával. A hatalmi ágak megosztására épülő államszervezetben azonban szükséges az állami és érdekképviseleti funkciók pontos elhatárolása, ezért a jogalkotás – mint közhatalmi tevékenység – nem tehető függővé a közhatalmi jogosítványokkal nem rendelkező szakszervezetek állásfoglalásaitól” [7/1993 (II.15.) AB határozat] -, ám azóta is többen rendszeresen felvetik a jogintézmény visszaállításának indokoltságát.

Más oldalról, a jogalkotó – parlamenti összetételtől és kormányzattól független – korlátozó szándékának folyamatosságáról tanúskodott, többek között, a szövetkezeti törvény 2001. évi módosítása, ami hatályon kívül helyezte a korábbi, 1992. évi I. törvény rendelkezését, mely előírta, hogy a szövetkezetek közös, országos érdekképviseleti szerve előzetesen véleményt nyilvánít az Országgyűlés és a Kormány hatáskörébe tartozó össz-szövetkezeti kérdésekben - a miniszteri indoklás szerint azért, mert „a törvény nem kíván a továbbiakban lehetőséget biztosítani arra, hogy a szövetkezeti szövetségek az Országgyűléshez benyújthassák véleményüket az őket illető jogszabálytervezetekről.” 

[11] 1949. évi XX. törvény a Magyar Köztársaság Alkotmánya, 36.§; lásd még:

4.§ A szakszervezetek és más érdekképviseletek védik és képviselik a munkavállalók, a szövetkezeti tagok és a vállalkozók érdekeit.

61. § (1) A Magyar Köztársaságban mindenkinek joga van a szabad véleménynyilvánításra, továbbá arra, hogy a közérdekű adatokat megismerje, illetőleg terjessze.

64. § A Magyar Köztársaságban mindenkinek joga van arra, hogy egyedül vagy másokkal együttesen írásban kérelmet vagy panaszt terjesszen az illetékes állami szerv elé.

70/C. § (1) Mindenkinek joga van ahhoz, hogy gazdasági és társadalmi érdekeinek védelme céljából másokkal együtt szervezetet alakítson vagy ahhoz csatlakozzon.

[12] 1987. évi XI. törvény a jogalkotásról, 27.§; lásd még:

18. § (1) A jogszabály megalkotása előtt - a tudomány eredményeire támaszkodva - elemezni kell a szabályozni kívánt társadalmi-gazdasági viszonyokat, az állampolgári jogok és kötelességek érvényesülését, az érdekösszeütközések feloldásának a lehetőségét, meg kell vizsgálni a szabályozás várható hatását és a végrehajtás feltételeit. Erről a jogalkotót tájékoztatni kell.

19. § Az állampolgárok - közvetlenül, illetőleg képviseleti szerveik útján - közreműködnek az életviszonyaikat érintő jogszabályok előkészítésében és megalkotásában.

20. § A jogalkalmazó szerveket, a társadalmi szervezeteket és az érdekképviseleti szerveket be kell vonni az olyan jogszabályok tervezetének elkészítésébe, amelyek az általuk képviselt és védett érdekeket, illetőleg társadalmi viszonyokat érintik.

27. § A Kormány elé terjesztendő jogszabálytervezetről véleményt nyilvánítanak…

c) az érdekelt társadalmi szervezetek és érdekképviseleti szervek.

29. § A miniszteri rendelet tervezetét meg kell küldeni véleményezésre más, a szabályozásban érdekelt miniszternek, társadalmi szervezetnek és érdekképviseleti szervnek.”

Ugyanakkor itt érdemes megemlíteni, hogy a személyes adatok védelméről és a közérdekű adatok nyilvánosságáról szóló 1992. évi LXIII. törvény továbbra is tartalmazza, hogy

19/A. § (1) A 19. § (1) bekezdésében meghatározott szerv feladat- és hatáskörébe tartozó döntés meghozatalára irányuló eljárás során készített vagy rögzített, a döntés megalapozását szolgáló adat a keletkezésétől számított tíz évig nem nyilvános. Ezen adatok megismerését - a 19. § (1) bekezdésében foglaltakat mérlegelve - az azt kezelő szerv vezetője engedélyezheti.

(2) A döntés megalapozását szolgáló adat megismerésére irányuló igény - az (1) bekezdésben meghatározott időtartamon belül - a döntés meghozatalát követően akkor utasítható el, ha az adat megismerése a szerv törvényes működési rendjét vagy feladat- és hatáskörének illetéktelen külső befolyástól mentes ellátását, így különösen az adatot keletkeztető álláspontjának a döntések előkészítése során történő szabad kifejtését veszélyeztetné.

Jogászi körökben többen vitatják ezen rendelkezések indokoltságát. Ennek kapcsán írja Jóri András tanulmányában: „Sajátos a véleményezések során ezen tervezetek bizalmasságának jogi megítélése is: sok esetben a tervezeten feltüntetik annak "döntés-előkészítő adat" voltát, utalva az adatvédelmi törvény ilyen esetben nyilvánosságot korlátozó rendelkezésére. A probléma abból adódik, hogy a vonatkozó szabály csak lehetőséget ad a közfeladatot ellátó szerveknek arra, hogy az ilyen adatok nyilvánosságát korlátozzák, ám amennyiben azok nyilvánosságra kerülnek, nem tiltja terjesztésüket, illetve nem állapít meg szankciót. Egyébként is felmerül a kérdés: helyes-e korlátozni a jogszabálytervezetek nyilvánosságát, nem ellentétes-e ez a társadalmi szervezetek, érdekképviseletek bevonásának céljával, amely nem más, mint az érdekek feltárása, ütköztetése. Álláspontunk szerint e tervezetek esetében egyáltalán nem kellene korlátozni a nyilvánosságot – a hatályos szabályozás szerint ennek értelme sincs, hiszen az érdekképviseleti szerv a neki megküldött tervezetet akár nyilvánosságra is hozhatja.” (Jóri, 2003: 103-104)

[13] 30/1991 (VI.5.) AB határozat; Az Alkotmánybíróság egy későbbi határozatában szintén kifejtette, hogy „ez a kötelességszegés önmagában nem elégséges ok a kiadott jogszabályok alkotmányellenességének megállapítására. A jogszabályok előkészítésére vonatkozó törvényi előírások megsértése csupán a jogalkotó államigazgatási, esetleg politikai felelősségét alapozhatja meg. A jogalkotási törvény rendelkezéseinek figyelmen kívül hagyása csak abban az esetben eredményezheti a jogszabály alkotmányellenességének megállapítását, ha az adott jogszabály egyben az Alkotmány valamely rendelkezésébe is ütközik.” [14/1992. (III.3.) AB határozat]

[14] 39/1999 (XII. 21.) AB határozat; lásd még: 32/1991 (VI.6.) AB határozat, 34/1991 (VI.15.) AB határozat, 14/1992 (III.3.) AB határozat, 7/1993. (II.15.) AB határozat, 54/1996 (XI.30.) AB határozat, 50/1998 (XI.27) AB határozat, 30/2000. (X.11.) AB határozat

[15] 46/1994. (IX.30.) OGY határozat a Magyar Köztársaság Országgyűlésének Házszabályáról, 141.§ (1), (3)

[16] 1990. LV. törvény az országgyűlési képviselők jogállásáról, 16.§ (1)

[17] 1996. évi LVII. törvény a tisztességtelen piaci magatartás és a versenykorlátozás tilalmáról:

2. § Tilos gazdasági tevékenységet tisztességtelenül - különösen a versenytársak, a fogyasztók törvényes érdekeit sértő vagy veszélyeztető módon vagy az üzleti tisztesség követelményeibe ütközően - folytatni.

3. § Tilos valótlan tény állításával vagy híresztelésével, valamint valós tény hamis színben való feltüntetésével, úgyszintén egyéb magatartással a versenytárs jó hírnevét vagy hitelképességét sérteni, illetőleg veszélyeztetni.

„7. § Tilos a versenyeztetés - így különösen a versenytárgyalás, a pályáztatás -, az árverés, a tőzsdei ügylet tisztaságát bármilyen módon megsérteni.”

[18] 1978. IV. törvény a Büntető Törvénykönyvről:

225. § Az a hivatalos személy, aki azért, hogy jogtalan hátrányt okozzon vagy jogtalan előnyt szerezzen, hivatali kötelességét megszegi, hatáskörét túllépi, vagy hivatali helyzetével egyébként visszaél, bűntettet követ el, és három évig terjedő szabadságvesztéssel büntetendő.

250. § (1) Az a hivatalos személy, aki a működésével kapcsolatban jogtalan előnyt kér, avagy a jogtalan előnyt vagy ennek ígéretét elfogadja, illetőleg a jogtalan előny kérőjével vagy elfogadójával egyetért, bűntettet követ el, és egy évtől öt évig terjedő szabadságvesztéssel büntetendő.

„256. § (1) Aki arra hivatkozással, hogy hivatalos személyt befolyásol, a maga vagy más részére jogtalan előnyt kér vagy elfogad, bűntettet követ el, és egy évtől öt évig terjedő szabadságvesztéssel büntetendő.”

[19] A korrupcióellenes intézkedési csomag részletesebb ismertetését lásd: Hende, 2001.

[20] Lásd: Stépán Balázs: Lobbitörvény nincs, de lesz. In: Üzleti7. 2002. június 24. p.1,4.

[21] A közigazgatási államtitkári értekezlet, majd a kormányülés első ízben 2005. áprilisában tárgyalta az átalakított lobbitörvény tervezetet. Az államigazgatási egyeztetés, valamint a kormányülések során lefolytatott vita érdemi jellegét jelzi, hogy az előterjesztés az ezt követő hónapokban négy különböző címmel is szerepelt a napirenden: „Az üzletszerű érdekérvényesítésről”; „A hivatásszerű érdekérvényesítésről”; „A megbízás alapján folytatott érdekérvényesítésről”; „A lobbitevékenységről”.

[22] A törvényjavaslat kétharmados többséget igénylő 34.§-a az országgyűlési képviselők jogállásáról szóló 1990. évi LV. törvényt egészítette volna ki az alábbi új bekezdéssel: „19/A. § Az országgyűlési képviselő köteles az országgyűlési felszólalása előtt közölni, amennyiben a felszólalásának tárgya vagy a vita, melynek során fel kíván szólalni, közvetlenül érinti a vagyonnyilatkozatában, illetve a vele közös háztartásban élő házas- vagy élettársának, valamint gyermekének a melléklet szerinti nyilatkozatában foglalt vagyoni, jövedelemi vagy gazdasági érdekeit.”

Ezt a javaslatot a képviselők 182 igen szavazattal, 157 ellenében elvetették.

[23] A törvény két nyilvántartás vezetését írja elő. Külön nyilvántartásban szerepelnek a lobbisták - vagyis azok a természetes személyek, akik cselekvőképesek, büntetlen előéletűek, egyetemi végzettséggel rendelkeznek, és nem állnak a nyilvántartásból való törlés hatálya alatt –, míg a második nyilvántartás a lobbitevékenységgel foglalkozó jogi személyeket, illetve jogi személyiséggel nem rendelkező szervezeteket, vagyis a lobbiszervezeteket tartalmazza majd.

[24] A magatartási szabályokra vonatkozóan lásd: 21-29.§ ("A lobbitevékenység alapvető szabályai"). Az észak-amerikai és az uniós modell együttes hatását tükrözi a törvény miniszteri indoklása is, mely több alkalommal egyszerre hivatkozik az amerikai és a brüsszeli megoldásokra, így például a regisztrációs kötelezettség kapcsán hangsúlyozza, hogy a törvény “az Amerikai Egyesült Államok, valamint Kanada lobbitörvényéhez és az Európai Parlament Házszabályának érdekérvényesítőkre vonatkozó rendelkezéseihez hasonló regisztrációs rendszer alkalmazását írja elő annak érdekében, hogy nyilvánosságra kerüljenek az egy-egy közhatalmi döntés mögött álló érdekek, ezért lobbitevékenységet csak az a természetes vagy jogi személy, illetve jogi személyiséggel nem rendelkező szervezet folytathat, aki vagy amely szerepel a nyilvántartásban.”

[25] „16.§ (2) A nyilvántartást vezető szerv határozatot hoz a lobbista nyilvántartásból való törléséről, és a 17. §-ban meghatározott időre eltiltja a lobbitevékenység végzésétől, ha megállapítja, hogy a lobbista a tevékenysége során az e törvényben foglalt rendelkezéseket megsértette."

33. § (1) Amennyiben valamely természetes vagy jogi személy, illetve jogi személyiséggel nem rendelkező szervezet nyilvántartásba vétel nélkül végez lobbitevékenységet, a nyilvántartást vezető szerv - határozattal - tízmillió forintig terjedő bírságot szabhat ki. A bírság többszörös jogsértés esetén halmozottan is kiszabható."

[26] A 2001. évi törvényjavaslat szerint a „jogalkotásban történő érdekérvényesítés: valamely társadalmi vagy gazdasági érdekcsoport nevében és eszközökkel folytatott tevékenység, amely az e törvényben meghatározott eszközökkel, az érdekérvényesítéssel érintett szerv által alkotott jogszabályok tartalmának befolyásolására irányul”, míg „érdekérvényesítő: az érdekérvényesítés végzésével megbízott személy”, illetve „érdekérvényesítő szervezet: az e törvény szerint nyilvántartásba vett, érdekérvényesítést folytató társadalmi szervezet, érdekképviseleti szerv, köztestület vagy gazdálkodó szervezet.” [T/5213 számú törvényjavaslat, 2001. 1.§ a), c), b)] Ezzel szemben a 2006. évi XLIX. törvény értelmében „lobbitevékenység: közhatalmi döntés befolyásolását vagy érdekérvényesítést célzó minden olyan tevékenység vagy magatartás, melyet megbízás alapján, üzletszerűen folytatnak”, míg „lobbista: az a természetes személy, akit e törvény előírásai szerinti nyilvántartásba felvesznek, és lobbitevékenységet folytat”, illetve “lobbiszervezet: az a jogi személy, illetve jogi személyiséggel nem rendelkező szervezet, amelyet e törvény előírásai szerinti nyilvántartásba felvesznek, és lobbitevékenységet folytat”. [5.§ c), a), b)]

A hatályba lépő törvényi szabályozás azonban kimondja, hogy

„1.§ (3) E törvény rendelkezései nem vonatkoznak azokra:

a) a gazdasági, társadalmi érdekek védelmére létrehozott szervezetekre, melyek tagságuk érdekeit képviselik a közhatalmi döntéseket hozó szerveknél,

b) az érdekegyeztetési mechanizmusokra, amelyekre az egyeztetés, a véleménykérés, a tájékoztatás, a konzultáció vagy a közhatalmi döntés befolyásolására vonatkozó egyéb tevékenység lehetőségét a közhatalmi döntést hozó szerv vagy jogszabály teremtette meg a gazdasági, társadalmi vagy egyéb érdekek megismerése céljából", illetve

4.§ Ez a törvény nem érinti más jogszabályoknak az érdekérvényesítésre, illetve érdekképviseletre vonatkozó szabályait."

A részletes indoklás szintén kiemeli, hogy a törvény „a tárgyi hatály meghatározásához kapcsolódóan elkülöníti a lobbitevékenység folytatását a gazdasági, társadalmi érdekek védelmére létrehozott szervezetek (pl. munkavállalói, munkaadói érdekképviseletek, köztestületek) tevékenységétől, melyek tagságuk érdekeit képviselik a közhatalmi döntéseket hozó szerveknél, és nem vonatkoznak azokra az érdekegyeztetési mechanizmusokra sem, melyeket a közhatalmi döntéseket hozó szervek hoztak létre a gazdasági, társadalmi érdekek megismerése céljából (pl. az Országos Érdekegyeztető Tanács tevékenysége). Ezeknek a szervezeteknek a jogait, a velük történő egyeztetés szabályait többnyire jogszabályban vagy az állami irányítás egyéb jogi eszközében rögzítik. Természetesen abban az esetben nem kell alkalmazni a lobbitevékenységre vonatkozó előírásokat, ha az egyeztetés, véleménykérés, tájékoztatás, konzultáció vagy a közhatalmi döntés befolyásolására vonatkozó egyéb tevékenység lehetőségét a közhatalmi döntést hozó szerv vagy jogszabály teremtette meg a gazdasági, társadalmi vagy egyéb érdekek megismerése céljából.”

[27] Répássy Róbert, a Fidesz vezérszónoka az általános vitában külön kitért egy az Országgyűlés tagjaihoz intézett nyílt levélre: „Egy minden országgyűlési képviselőhöz eljuttatott levelet szeretnék röviden ismertetni: nyílt levél a Magyar Köztársaság kormányához, mely szerint nem támogatják az alábbi aláíró civil szervezetek ezt a törvényjavaslatot. Ha megengedik, csak azért, mert nem lényegtelen, felsorolom, hogy kik írták alá: Asztmás és Allergiás Betegek Országos Szövetsége, Civil Rádiózásért Alapítvány, Civil Társadalom Fejlődéséért Alapítvány, Dél-zalai Civil Fórum Egyesület, Értelmi Sérültek és Családjaik Jogvédő Egyesülete, Fehér Kereszt Gyermekvédő Alapítvány, Feledékeny Emberek Hozzátartozóinak Társasága, Igazságosság és Esélyegyenlőség a Nemek között Egyesület, Lakóközösségi Szervezetek Szövetsége, Magyar Helsinki Bizottság - az emberi jogokkal foglalkozó Magyar Helsinki Bizottság -, Magyar Újságírók Országos Szövetsége - a MÚOSZ is aláírta -, Magyarországi Camphill Egyesület, Nimfea Természetvédelmi Egyesület, Nonprofit Információs és Oktató Központ Alapítvány, Nők a Környezetért és Egészségért mozgalom, Nőtárs Alapítvány, Ökotárs Alapítvány, Parlagfűmentes Magyarországért Egyesület, Társaság a Szabadságjogokért, Tiszta Élelmiszerért Mozgalom, Zöld Fiatalok, Zöld Nők Csoport. 22 szervezet írta alá, és még számos társadalmi szervezet tiltakozik ez ellen a javaslat ellen. Hogy mennyiben jogos vagy sem az ő kifogásuk, azt nem tudom, de valószínűleg igazuk lehet abban, hogy ez a törvényjavaslat az üzletszerűen végzett érdekérvényesítést előnyben részesíti, az üzletszerűen érdekkijárással foglalkozó lobbiszervezeteknek többletjogokat ad a civil szervezetekhez képest. A javaslat kimondja, hogy ez a törvény nem érinti az érdek-képviseleti szerveknek és más érdekérvényesítő szervezeteknek a jogait. Ez igaz, de a lobbiszervezeteknek többletjogokat ad. Igaz, hogy ezáltal nem vesznek el jogokat a civil szervezetektől, viszont a pénzért lobbizókat előnyben részesíti. … Tehát összefoglalva, a civil szervezetek szerintem joggal tiltakoznak ez ellen a törvény ellen. Szögezzük le, hogy ha már a lobbitevékenységről van szó, akkor a civil szervezeteknek és más érdek-képviseleti szervezeteknek a véleményét azért érdemes figyelembe venni, mert a lobbizás is ugyanilyen tevékenység. Az a különbség a kettő között, hogy az egyik szervezet önként, a saját akaratából, a saját tagjainak érdekében teszi ezt, a másik szervezet, a lobbiszervezet pedig pénzért teszi ezt, üzletszerűen. Ha ilyen különbségtétel van, akkor valóban igaza van Salamon Lászlónak, hogy ez a törvényjavaslat a pénz hatalmáról szól, arról szól, hogy akinek pénze van, az több információt fog tudni eljuttatni a döntéshozókhoz, akinek meg nincs pénze, az sokkal kevesebb eszközzel rendelkezik. Tisztelt miniszter úr, nyilván önnek ellentétes véleménye van, hiszen kifejtette az expozéban, de azért ezt a javaslatot széles körben ismerik, és a civil szervezetek így ítélik meg ezt a javaslatot.”

Dávid Ibolya, az MDF vezérszónoka felszólalásban szintén érintette a társadalmi szervezetek problémáját: A mostani törvényjavaslatnak éppen ez a legsúlyosabb hiányossága, amire egyébként még szeretnék visszatérni, hiszen teljességgel kizárja a civileket ebből a körből, így pont azokról feledkezik meg, akik számára a lobbizás a leginkább hasznos és leginkább fontos. Olyan ez, mintha egy ruhát készítenénk, amelyiknek bevarrjuk az ujját. … Kifogásoljuk azt, hogy ez a tervezet nem foglalkozik a társadalmi, érdek-képviseleti és civil szervezetek ilyen irányú érdekérvényesítő tevékenységével, kifogásoljuk azt, hogy kizárólag üzletszerű lobbitevékenységre terjed ki az előterjesztés, kifogásoljuk, hogy a civil szféra kimarad, kifogásoljuk azt, hogy a köztestületek is kimaradnak, és nem sorolom föl annak a 22 szervezetnek a nevét, amelyek érveikkel alátámasztott tiltakozásukat már elküldték, és több száz civil szervezet, aki nem ért egyet ezzel az előterjesztéssel.”

(Az általános vita keretében elhangzott vezérszónoki felszólalások a Magyar Országgyűlés 2005. november 16-iki ülésnapján)

[28] 25. § (1) A lobbista kezdeményezheti a közhatalmi döntést meghozó szervnél, hogy

a) az Országgyűlés döntésével kapcsolatos lobbitevékenység során az Országgyűlés kijelölt bizottsága előtt a bizottság által meghatározott időkeretben,

b) a Kormány, illetőleg a kormánytagok döntésével kapcsolatos lobbitevékenység során a hatáskörrel rendelkező miniszter által kijelölt vezető előtt, a vezető által meghatározott időkeretben,

c) a helyi önkormányzat döntésével kapcsolatos lobbitevékenység során az önkormányzat illetékes bizottsága előtt, ennek hiányában a képviselő-testület (a közgyűlés) ülésén a bizottság vagy a képviselő-testület (a közgyűlés) által meghatározott időkeretben

legalább egy alkalommal személyesen is kifejthesse álláspontját.

(2) Az (1) bekezdés szerinti kezdeményezés elfogadásáról az (1) bekezdés a)-c) pontjaiban megjelölt szerv, illetve személy dönt.

(3) Az (1) bekezdés b)-c) pontjai szerinti esetben lehetőség szerint biztosítani kell, hogy meghatározott időkeretben a lobbista személyesen is kifejthesse álláspontját, amennyiben a lobbista a jogszabály előkészítése során konkrét, érdemi javaslatait írásban eljuttatta a közhatalmi döntés előkészítőjéhez.

(4) A lobbista - az (1) bekezdésben foglaltakon túlmenően - az (1) bekezdés a) pontja szerinti esetben bármely országgyűlési képviselőnél, az (1) bekezdés b) pontja szerinti esetben az illetékes miniszter által kijelölt vezetőnél, az (1) bekezdés c) pontja szerinti esetben bármely önkormányzati képviselőnél írásban személyes megbeszélést kezdeményezhet. A kezdeményezés elfogadásáról a megkeresett személy dönt.

 

[29] T/17795 számú törvényjavaslat a lobbitevékenységről, 34.§

[30] „1.§ (4) E törvény nem érinti az Alkotmány 64. §-ában rögzített jogot, mely alapján mindenkinek joga van arra, hogy egyedül vagy másokkal együttesen írásban kérelmet vagy panaszt terjesszen az illetékes állami szerv elé. Lásd még:

2. § E törvény alkalmazása során biztosítani kell az egyenlő bánásmód követelményének érvényesülését.

3. § A lobbistákról vezetett nyilvántartási rendszer nem akadályozhatja a közhatalmat gyakorló szervek szabad és nyílt elérhetőségét.

[31] 10. § Nem végezhet lobbitevékenységet

a) az országgyűlési képviselő, az európai parlamenti képviselő, az állami vezető, a helyi önkormányzat, a helyi önkormányzat képviselő-testületének (közgyűlésének) vagy bizottságának a tagja, továbbá a polgármester, a főpolgármester és a közgyűlés elnöke,

b) az államháztartásról szóló törvény szerinti költségvetési szerv, annak vezetője, tisztségviselője, tagja, valamint a velük közszolgálati, közalkalmazotti jogviszonyban, bírói vagy ügyészségi, illetőleg hivatásos szolgálati viszonyban, munkaviszonyban vagy munkavégzésre irányuló egyéb jogviszonyban álló személy,

c) az a gazdálkodó szervezet, amelyben az állam többségi tulajdoni részesedéssel rendelkezik, e szervezet tagja, vezető tisztségviselője, valamint felügyelőbizottságának tagja, illetve a helyi önkormányzatnál az a gazdálkodó szervezet, amelyben a helyi önkormányzat többségi tulajdoni részesedéssel rendelkezik, e szervezet tagja, vezető tisztségviselője, valamint felügyelőbizottságának tagja,

d) a párt és annak tisztségviselője,

e) a köztestület és annak tisztségviselője,

f) a közalapítvány és kezelőszervének tisztségviselője.

11. § (1) A 10. § a)-f) pontjában felsorolt személy

a) nem lehet lobbi szervezet személyes közreműködő tagja, tulajdonosa,

b) nem állhat szerződéses kapcsolatban lobbiszervezettel,

c) a 24. §-ban meghatározottakon kívül nem fogadhat el lobbistától vagy lobbiszervezettől semmilyen előnyt.

[32] Időközben elkészült a lobbitörvény végrehajtási rendeletének tervezete is, ami az új törvénnyel együtt, szeptember elsején lép majd hatályba. Ennek értelmében a lobbisták és a lobbiszervezetek nyilvántartását a Központi Igazságügyi Hivatal látja el, mely hivatal kiadja a lobbiigazolványt, őrködik az összeférhetetlenségi szabályok felett, és ellenőrzi a vonatkozó rendelkezések betartását. A törvényben meghatározott, a lobbista és a közhatalmi döntéshozó szerv által készítendő negyedéves tájékoztatót szintén a Hivatalnak kell megküldeni, amely szerv "adatbeli eltérés" esetén közigazgatási hatósági eljárás keretében tisztázza annak okait.