Téglási András

A szociális állam „erodálása” vagy megmentése?

– avagy a szociális biztonság az új Alaptörvényben

Mottó: „A szociális jogok lényege, hogy mindenki számára
biztosítani kell azokat a feltételeket, amelyek
lehetővé teszik számára egyéb jogainak gyakorlását.”

(DUVERGER)

A címben szereplő kérdés felvetését alapvetően az indukálta, hogy Magyarország Alaptörvényében a szociális biztonsághoz való jog megfogalmazása a jelenleg hatályos Alkotmány 70/E. §-ához képest lényegesen változik. Míg a hatályos Alkotmány szerint a Magyar Köztársaság állampolgárainak joguk van a szociális biztonsághoz, az Alaptörvény alapján a jövőben Magyarország már csak arra törekszik, hogy minden állampolgárának szociális biztonságot nyújtson.[1] Emellett az Alaptörvény azt is lehetővé teszi, hogy a jövőben törvény a szociális intézkedések jellegét és mértékét a szociális intézkedést igénybe vevő személynek a közösség számára hasznos tevékenységéhez igazodóan is megállapíthassa.[2]

Vajon ezzel vége a szociális államnak[3] Magyarországon, vagy éppenséggel a szociális állam megmentésének folyamatát tapasztalhatjuk? A kérdés megválaszolására csak némi nemzetközi és alkotmányjogi kitekintést követően merek vállalkozni, jelen tanulmány erre tesz félénk kísérletet, de végleges, minden szempontból megnyugtató választ nem kíván adni. Már csak azért sem, mert egy alkotmányi rendelkezés gyakorlati érvényesüléséről értelemszerűen csak utólag lehet magabiztos véleményt alkotni, ugyanakkor az alkotmány alkalmazása szükségszerűen magából a normaszövegből táplálkozik.[4]

A normaszöveg változása kapcsán azonban nem árt tisztában lenni a mögöttes politikai motivációkkal is, hisz egy alkotmány nemcsak jogi, hanem politikai dokumentum is, amelynek gyakran egymásnak ellentmondó szempontokat kell szintetizálnia és megjelenítenie.[5]

Politikai modellváltás a szociális jogok terén?

Közismert, hogy a szociális jogok alkotmányi szinten történő megjelenése a XX. század elején[6] ahhoz a gondolathoz kötődött, hogy egy jogállam nem hagyhatja a polgárait éhen halni, hanem gondoskodnia kell a saját polgárainak anyagi és egészségi, azaz szociális biztonságáról.[7]

Ennek a szociális, jóléti állameszmének azonban hamarosan megjelent az a káros hozadéka, hogy lassanként kialakult az a társadalmi réteg, amely életvitelszerűen az államból, az állam által biztosított szociális segélyekből is fenn tudta tartani magát és családját.

Magyarországon – a többi népi demokratikus országokkal együtt – a szocializmus ideológiája – a nyugati, kapitalista országokhoz képest – még erőteljesebben arra „nevelte” az egyént, hogy lényegében mindegy, hogy az ember mit dolgozik és hogyan (vagy hogy egyáltalán ténylegesen dolgozik-e), az állam mindig ott áll az ember mögött (fölött), és biztosítja számára a megélhetéshez szükséges alapvető (de ennél nem több) javakat (munkát, lakást stb.).

Ez a 40 év alatt berögződött ideológia a rendszerváltozással sem tűnt el annak ellenére, hogy gazdasági és politikai berendezkedésünk gyökeresen átalakult. Az állam a rendszerváltozással szükségszerűen végbemenő gazdasági szerkezeti átalakításokból eredő tömeges munkanélküliség társadalmi méretű problematikáját is elsődlegesen jóléti, szociális intézkedésekkel próbálta a „szőnyeg alá söpörni”. A piacgazdaság és a jóléti állam törekvései alapvetően szemben állnak egymással, egymással ellentétes érdekek mozgatják. A rendszerváltáskori Magyarország azonban a piacgazdaság szükségszerű negatív jelenségeire elsősorban nem a gazdaság eszközeivel – azaz a kis- és középvállalkozások támogatásával és ezáltal új munkahelyek teremtésével – reagált, hanem szociális intézkedésekkel. Ezt igazolják a korábbi állami vállalatok privatizációja miatt megjelenő hatalmas munkanélküliség mérséklését (is) szolgáló korai nyugdíjazások – ide értve a rokkant nyugdíjat is – különböző formáinak nagy számban történő igénybevétele.[8]

A szociális ellátások rendszere azonban nagyban függ az állam, a nemzetgazdaság mindenkori teherbíró képességétől, az aktív, munkaképes korú lakosság számától és a demográfiai folyamatoktól. A népességfogyás nemcsak magyarországi, de egész Európában tapasztalható problémája[9] egy idő után az egész szociális ellátórendszert veszélybe sodorja.

Az új Alaptörvény – ennek elkerülése céljából – a szociális jogok terén az eddigiekhez képest más filozófiát kíván követni, melynek alapja a szociális ellátásra jogosultak oldalán nem csupán a rászorultság, hanem az „értékteremtő munka”,[10] a „társadalom számára végzett hasznos tevékenység.”[11] Az Alaptörvény tehát egy politikai modellváltást irányoz elő.

Ha megfigyeljük az államok szociális jogokra vonatkozó felfogását, alapvetően három politikai modell különböztethető meg.[12] Az egyik a liberális modell, amely az angolszász országokban terjedt el, és a juttatásokat a szükségletekhez kapcsolja oly módon, hogy az végső soron a piac megerősítését szolgálja. Jellemző a rászorultság aprólékos vizsgálata, és az ellátás minimális szintje. A másik modell a konzervatív-korporativista modell, amely a német nyelvű jogterületen, illetve Olaszországban és részben Franciaországban terjedt el. Jellemzője, hogy a szociális jogokat a munkateljesítményhez, a foglalkoztatottsághoz és ezáltal a befizetésekhez köti. Ebben a rendszerben az állam részéről központi feladatként a társadalombiztosítás működőképességének fenntartása áll, de helyet kapnak az egyházak is a szociális biztonság garantálásában csakúgy, mint a hagyományos család. A harmadik modell az ún. szociáldemokrata modell, amely a skandináv országokra jellemző. Ebben állampolgári jogon (vagy az országban való legális tartózkodás jogán) mindenkinek egyenlő mértékű juttatás jár, a hozzájárulás mértékétől, vagy az eddigi teljesítménytől, jövedelemtől függetlenül. E modell a szociális juttatások dimenziójában kiszorítja a piacot, de nem a közösség megőrzése, hanem az egyéni függetlenség garantálása a cél.[13]

Önmagában tehát a szociális jog munkateljesítményhez kötése, illetve a társadalombiztosítás működőképességének fenntartása, mint alapvető állami célkitűzés nemzetközi összehasonlításban sem példa nélküli, lásd a konzervatív-korporativista modell országait. Az ismertetett modellek közötti választás tehát alapvetően politikai döntés kérdése, márcsak azért is, mert a társadalombiztosítási jogosultságok tartalmának és korlátainak meghatározásakor az állam – épp a nemzetgazdaság teljesítőképessége és a társadalombiztosítás működőképessége közötti szoros korreláció miatt – viszonylag tág keretek között mozoghat.

 Az új Alaptörvénnyel tehát egy kettős tendencia figyelhető meg: az egyik oldalról, vagyis a szociális ellátásra jogosultak oldaláról az állam szigorítani próbál, vagyis megpróbálja rábírni a még munkaképes korú embereket a munkavégzésre. Ugyanakkor az állam részéről pedig a „fenntartható költségvetési gazdálkodás” elve az Alaptörvényben megjelenő alkotmányos követelménnyé vált, amelyet ezentúl az állami szerveknek, a bíróságoknak, sőt, az Alkotmánybíróságnak is figyelembe kell majd vennie.[14]

A szociális jogok jellege és garanciái

Az alapjogok második generációjába sorolt szociális jogok, amelyek a XIX. század vége-XX. század elején kezdtek kialakulni, valójában már nem jelentettek olyan „erőteljes”, alanyi jogosultságokat, mint az első generációs szabadságjogok, a – felelősségteljes – államok ezen a téren mindig is „ódzkodtak” még az – egyéb területeken nem is mindig komolyan vett – nemzetközi jogi kötelezettségek vállalásától. Ezt támasztja alá, hogy míg az emberi jogok klasszikus, első generációjához sorolható szabadságjogokat deklaráló 1948-as ENSZ Emberi Jogok Egyetemes Nyilatkozatához az államok „szinte azonnal” csatlakoztak, az 1966-os Gazdasági, szociális és kulturális jogok nemzetközi egyezségokmányánál ez a lelkesedés már jóval „alább hagyott”. Az ok érthető: ez utóbbi jogok biztosításánál már mélyen zsebbe kell nyúlnia az államoknak, ha ez irányú nemzetközi kötelezettségeiknek maradéktalanul eleget kívánnak tenni.

Vörös Imre alkotmánybíró az alapjogok e két generációja közötti megkülönböztetésből a korlátozhatóságban történő differenciálást is levezeti, hogy ti. míg a hagyományos alapjogok esetén az államnak az egyén cselekvési szabadságába való behatolása elleni közjogi-alkotmányjogi igény az államot tartózkodásra kötelezi, addig a szociális biztonsághoz való jog esetében az alapjogi viszony az egyén javára az államot tevésre, pozitív cselekvésre kötelező igényt fogalmaz meg, az állam éppen az egyén magánszférájába való behatolásra egyenesen köteles, hiszen kötelezettségének lényege éppen ez. Vörös Imre szerint tehát az állam fogalmilag nem hatolhat be alapjogkorlátozás címén az egyén cselekvési szabadságába, mivel már eleve fogalmilag benne van. Szociális segélyezési intézmények esetén az állam kizárólagosan, a társadalombiztosítás esetében pedig akár kizárólagosan, akár vegyes rendszerben szerepet vállalhat ennek az alapjognak az érvényre juttatásában. A szociális biztonsághoz való alapjognak az állam behatolása révén történő korlátozása így elvileg és fogalmilag kizárt, gyakorlatilag pedig értelmezhetetlen.[15]

Az alapjogok garanciái terén a második generációs jogoknál általános elfogadott tézis, hogy ezeknél a jogoknál már nem elegendőek pusztán a jogi garanciák, azaz, hogy az állam alkotmányi és alacsonyabb jogszabályok szintjén biztosítsa bizonyos alapjogok érvényesülését, hanem a szociális jogoknál már bizony anyagi garanciákra, azaz ténylegesen meglévő pénzügyi fedezetre van szükség. Egy jogállamba vetett bizalom ugyanis nagymértékben függ attól, hogy a jogi és anyagi garanciák mennyire közelítik egymást.

Az új Alaptörvény tehát látszólag az alapjogok jogi garanciáit csökkenti, az anyagi garanciákat azonban erősíteni kívánja többek között azáltal, hogy alkotmányos szintre emeli a fenntartható költségvetési gazdálkodás elvét. Balogh Zsolt szerint a romló gazdaságban – ezt megállítandó – a kormányzat szükségszerűen visszavesz a korábban biztosított jogokból, ellenkező esetben az könnyen „államcsődhöz” vezethet.[16] A szociális jogokkal ezért nagyon óvatosan kell bánni, és biztosabb az, ha a szociális jogok terepe a gazdaságpolitikáé vagy a szociálpolitikáé, de nem az alkotmányvédelemé.[17]

Amennyire aggodalmat okozhat első ránézésre a szociális biztonsághoz való jog új, alaptörvénybeli megszövegezésében a „joguk van” helyett a „törekszik” kifejezés, továbbá a szociális intézkedések „közösség számára hasznos tevékenységhez” köthetősége, legalább annyira megnyugtató lehet a szociális ellátások fedezetének anyagi biztosítása érdekében rögzített alaptörvényi garanciák, hasonlóan a gyermekek nevelési költsége állam általi elismerésének rögzítése.

Szociális jogok a külföldi alkotmányokban

Számos ország alkotmánya egyáltalán nem tartalmaz utalást a szociális biztonságra, a szociális védelem biztosítása még államcélként sem jelenik meg (mint például az Egyesült Államokban). Nyilván ez nem jelenti azt, hogy ezekben az országokban egyáltalán ne érvényesülnének alkotmányos követelmények a szociális ellátásokkal kapcsolatban, mivel az állam szociális kötelezettségei teljesítésének vonatkozásában az alkotmány más szabályaira ilyenkor is lehet hivatkozni (mint például a jogállamiság vagy a jogegyenlőség biztosításának követelményére). Egyes országok alkotmányai a szociális alapjogok deklarálása helyett az állam szociális jellegét hangsúlyozzák, vagy csak általánosan rögzítik az állam ellátási kötelezettségét (például Németország). Ez a megoldás államcélnak, tehát olyan rendelkezésnek tekinti az állam szociális felelősségvállalását, amely önmagában alkalmatlan az egyes állami intézkedések alkotmányellenessé minősítésére, de értelmezési segédletként lehet használni más alkotmánybeli rendelkezés elemzésekor. Így az alkotmány nem garantál alanyi jogot a szociális ellátásokra, és meglehetősen nagy mozgásteret biztosít a kormányzatnak a szociális védelmi rendszer alakítása terén. Azokban az országokban, ahol a szociális jogokat valamilyen formában alkotmányosan deklarálják, maga az alkotmányszöveg tartalmaz olyan pontosításokat, amelyek alapján azok nem az egyént megillető jogként, hanem állami feladatként értelmezendők. Ezt a megoldást alkalmazza például a görög és a spanyol alkotmány. Az előbbi a munkavállalók társadalombiztosításáról való gondoskodást teszi az állam feladatává. A spanyol alkotmánynak a gazdaság- és szociálpolitika vezérlőelveivel foglalkozó fejezetében egymást követik az állam szociális gondoskodási feladatait meghatározó rendelkezések, amelyekre azonban a bíróság előtt csak a végrehajtásukat szolgáló alacsonyabb szintű jogszabályokkal összhangban lehet hivatkozni. A holland alkotmány pedig mindössze azt írja elő, hogy a létfenntartás feltételeinek biztosítása és a jólét elosztásáról való gondoskodás az állam feladata.[18]

Az Európai Unió Alapjogi Kartája a 34. cikkében alanyi jogot nem keletkeztető módon rendelkezik a szociális biztonságról, mikor kimondja, hogy „Az Unió, az uniós jog, valamint a nemzeti jogszabályok és gyakorlat által megállapított szabályokkal összhangban, elismeri és tiszteletben tartja a szociális biztonsági ellátásokra és szociális szolgáltatásokra való jogosultságot, amelyek védelmet nyújtanak anyaság, betegség, munkahelyi baleset, gondoskodásra utaltság vagy idős kor, továbbá a munkahely elvesztése esetén.” Az Alapjogi Charta tehát szövegszerűen nem garantálja, csak „elismeri és tiszteletben tartja” a szociális biztonsági ellátásokra és a szociális szolgáltatásokra való jogosultságot, nem sui generis módon, hanem „az uniós jog, valamint a nemzeti jogszabályok és gyakorlat által megállapított” rendelkezésekkel összhangban. Ugyanakkor az Európai Bíróság gyakorlatában fokozatosan kialakított egy olyan kritériumrendszert, amelytől a tagállamok jogi következmények nélkül nem tekinthetnek el saját szociális jogaiknak a szociális biztonság általánosabb követelményei alá rendelésekor.[19]

Szociális biztonság a magyar Alkotmánybíróság gyakorlatában

Ami a magyar Alkotmánybíróság gyakorlatát illeti, hiába fogalmazta meg a rendszerváltozás óta az Alkotmány 70/E. §-a látszólag minden állampolgárt megillető jogként a szociális biztonsághoz való jogot (ti., hogy: „A Magyar Köztársaság állampolgárainak joguk van a szociális biztonsághoz…”), az Alkotmánybíróság gyakorlatában ez – Jakab András megfogalmazása szerint – „a 17. § szerinti államcéllá szelídült.”[20]

Sólyom László már 1990-ben megfogalmazta a későbbi joggyakorlat irányát meghatározó párhuzamos véleményében, hogy: „a 70/E. §-nak az a rendelkezése, amely szerint az állampolgároknak joguk van a szociális biztonsághoz, nem ad senkinek alanyi jogot a szociális biztonságra, minthogy jogi igények ilyen általánosságban nem is definiálhatók. A vonatkozó alanyi jogokat a törvényhozásnak (és a bírói gyakorlatnak) kell meghatároznia. A 70/E. §-t a 17. §-sal együtt vizsgálva, amely kimondja, hogy a Magyar Köztársaság a rászorulókról kiterjedt szociális intézkedésekkel gondoskodik, megállapítható, hogy a szociális jogok vonatkozásában nem alanyi jogról, hanem állami feladatról van szó. A szociális gondoskodásnak semmilyen mértékét, és semmilyen ismérvét az Alkotmány nem állapítja meg, mindezek megállapítása és megvalósítása a törvényhozás és a kormány felelőssége és kötelessége.”[21]

A 32/1998. (VI. 25.) AB határozat az ellátási minimum megvalósulását az emberi méltósághoz való jog érvényre juttatásával kapcsolta össze, kimondva, hogy: „a szociális biztonsághoz való jog a szociális ellátások összessége által nyújtandó olyan megélhetési minimum állami biztosítását tartalmazza, amely elengedhetetlen az emberi méltósághoz való jog megvalósulásához. Eme alkotmányi feladatok megvalósítása során a jogalkotó viszonylag nagy szabadságot élvez és az egyes ellátások minimumösszegeit meghatározhatja más jövedelemfajták (öregségi nyugdíj mindenkori legkisebb összege, minimálbér stb.) százalékában is.”[22] E döntés nyomán az állampolgári jogok országgyűlési biztosa és a kisebbségi biztos az Alkotmány értelmezését kezdeményezte azzal összefüggésben, hogy a szociális biztonsághoz való jog magában foglalja-e „a lakhatáshoz való jogot”. Az Alkotmánybíróság 42/2000. (XI. 8.) AB határozata a szociális biztonságból eredő – már a 32/1998. (VI. 25.) AB határozatban is említett – megélhetési minimum állami garantálásának kötelezettsége mellett leszögezte, hogy ebből „konkrétan meghatározott részjogok mint alkotmányos alapjogok nem vezethetők le. Az állam ugyanis nagyfokú szabadságot élvez a szociális biztonság megvalósítása konkrét eszközeinek meghatározása tekintetében. Amennyiben az Alkotmánybíróság az Alkotmány 70/E. §-ából eredő általános ellátási kötelezettségen belül egyes részjogosítványokat (pl. lakhatáshoz való jog, megfelelő élelmezéshez, tisztálkodáshoz, ruházkodáshoz való jog) állapítana meg és kényszerítene ki az alkotmányos alapjog szigorúságával, akkor ez a szociális ellátás újabb és újabb elemeinek alkotmányos alapjogként történő elismeréséhez vezetne. Egy ilyen értelmezés nem lenne tekintettel az alkotmányozó hatalomnak az alkotmányos alapjogok meghatározásával kapcsolatos jogára. Figyelmen kívül hagyná azt az alkotmányos követelményt is, hogy a jogalkotó széles körű szabadságot élvez a szociális biztonság megvalósítása konkrét eszközeinek meghatározása tekintetében. Ilyen módon az Alkotmánybíróság a jogalkotót a nemzetgazdaság mindenkori teljesítőképességétől függetlenül kötelezné egyes konkrét ellátási formák biztosítására. Így nem érvényesülhetne az állam kötelessége a szociális ellátások mértékének növelésére a nemzetgazdaság teljesítőképessége függvényében, mert csak egyes, állandó jelleggel meghatározott konkrét támogatási formák nyújtására lenne köteles. Minderre figyelemmel az Alkotmánybíróság az emberi életet és méltóságot biztosító, valamint a nemzetgazdaság teljesítőképességének megfelelő általános ellátási kötelezettség kimondásán túlmenően tartózkodik egyes konkrét részjogok alkotmányos alapjogként történő elismerésétől. Mindebből következően a »lakhatáshoz való jog« biztosítása tekintetében az állam kötelezettsége és ebből következően a felelőssége nem állapítható meg.”[23]

Az idézett határozatból látható, hogy az Alkotmánybíróság a szociális biztonsághoz való jogból eddig sem vezetett le konkrét ellátás nyújtására vonatkozó alapjogot, noha eddig erre a hatályos Alkotmány szövege alapján meg lett volna a(z alkotmányjogi) lehetősége, az új Alaptörvény „törekszik” megfogalmazása azonban a jövőben ezt már elviekben is kizárja.

A szociális biztonság új elemei – az emberhez méltó lakhatás feltételei és a megfelelő minőségű élelmezés biztosítása

Mint láthattuk, az eddigi alkotmánybírósági gyakorlat alapján a szociális biztonsághoz való jog nem foglalta magába a lakhatáshoz való jogot vagy a megfelelő élelmezéshez való jogot sem, hanem az végső soron az emberi méltósághoz való jog[24] megvalósítását szolgálta. E tekintetben viszont az új Alaptörvény szigorítja az állami kötelezettségvállalást, ugyanis konkrétan nevesíti az emberhez méltó lakhatás feltételeinek és a megfelelő élelmezés biztosításának állami kötelezettségét.[25] A lakhatáshoz való jogot az új Alaptörvény államcélként – tehát nem lakhatáshoz való alanyi alapjogként – fogalmazza meg, de már ez is előrelépésként értékelhető az eddigiekhez képest. Ezzel felzárkózunk a spanyol és a portugál alkotmány mögé, amelyek szintén előírják az állam kötelességét a megfelelő lakás biztosításához szükséges feltételek megteremtésére. A spanyol alkotmány szerint: „Minden spanyolnak joga van ahhoz, hogy megfelelő lakással rendelkezzen. Az állami szervek biztosítják az ehhez szükséges feltételeket, és olyan szabályokat állapítanak meg, amelyek hatékonnyá teszik e jog gyakorlását; a telekhasználatot a közérdeknek megfelelően szabályozzák a telekspekuláció megakadályozása céljából.”[26] A portugál alkotmány még ennél hosszabban sorolja fel az állam ez irányú kötelességeit.[27]

Az emberhez méltó lakhatás feltételeire törekvés tehát az új Alaptörvény alapján semmiképp sem jelenti majd azt, hogy az államnak minden hajléktalan számára lakást kell(ene) biztosítania, annyit viszont igen, hogy törekednie kell egy olyan állapotra, hogy a hajléktalan emberek ne az utcán töltsék az éjszakát.”[28]

A lakhatás feltételeinek alkotmányi szinten történő biztosítása terén az államcélként történő deklarálás álláspontom szerint a legtöbb, ami egy államtól objektíve elvárható, hisz az állam számára ennél szigorúbb kötelezettségvállalás, ti. a lakhatáshoz való jog alapjogként történő rögzítése egyből felveti a kérdést, hogy akkor mit is jelent ez a konkrét igényérvényesítés során. Az ENSZ Gazdasági, Szociális és Kulturális Jogok Bizottsága ilyen kérdésnek tekinti a kilakoltatást kimondó bírói határozat elleni fellebbezés jogát és a jogszerűtlen kilakoltatás miatti kártérítés jogát, a panaszjogot a háziúr jogellenes béremelésével, a lakás fenntartására vonatkozó kötelezettségének elmulasztásával, továbbá diszkriminatív eljárásával szemben csakúgy, mint a lakáselosztás során történt diszkriminációval szembeni jogi fellépés lehetőségét. Ide tartozna még a lakás egészségügyi állapota miatti panaszjog, illetve bizonyos jogrendszerek esetében a nem egyéni érintettségen alapuló perlési lehetőség az otthontalanság eseteiben. Tekintettel arra, hogy ezek a követelmények a ma hatályos jogrendszerünkben – az alkotmányi szintű deklarálástól függetlenül – érvényesülnek, a lakhatás államcélként történő rögzítése az új Alaptörvényben kielégítő, alapjogként történő deklarálása felesleges lenne.

A szociális biztonsághoz (is) köthető megfelelő minőségű élelemhez való jog is megjelenik az új Alaptörvényben, azonban nem a szociális biztonsághoz való joghoz, hanem a testi és lelki egészséghez való joghoz kötve. Az Alaptörvény szerint ugyanis az állam a jövőben a (testi és lelki) egészséghez való jogot a genetikailag módosított élőlényektől mentes mezőgazdasággal, az egészséges élelmiszerekhez és az ivóvízhez való hozzáférés biztosításával köteles elősegíteni.[29] Az élelemhez és az ivóvízhez való jog fontosságát az utóbbi időben több külföldi ország is felfedezte, és rögzítette alkotmányában. Emberi jogként expressis verbis jelenleg már 23 ország alkotmánya rögzíti az élelemhez való jogot, úgymint Bolívia, Brazília, a Dominikai Köztársaság, Ecuador, Guatemala, Kolumbia, Kuba, Nicaragua, Paraguay, a Dél-Afrikai Köztársaság, Etiópia, Kenya, Kongó, Malawi, Nigéria, Uganda, Ukrajna, Banglades, India, Irán, Pakisztán és Srí Lanka.[30]

Helyeselhető, hogy az új Alaptörvény szerint a jövőben törvény a szociális intézkedések jellegét és mértékét a szociális intézkedést igénybe vevő személynek a közösség számára hasznos tevékenységéhez igazodóan is megállapíthatja, emellett képességeinek és lehetőségeinek megfelelő munkavégzéssel mindenki köteles hozzájárulni a közösség gyarapodásához.[31] Ez utóbbihoz hasonló – még konkrétabb – rendelkezést a spanyol alkotmányban is felfedezhetünk, amely szerint: „minden spanyolnak kötelessége dolgozni.”[32] bár a munka kötelessége a spanyol szakirodalom szerint is csak retorikai jelentőségű, önálló jogi kötelességet önmagában nem jelent, inkább csak erkölcsit,[33] ami arra utal, hogy a XII. cikk kényszermunkára kötelezést nem alapozhat meg, hanem csupán esetleges szociális juttatások elvételének legitim indoka lehet – ez azonban eddig is lehetséges volt törvényileg amiatt, hogy a szociális biztonsághoz való jogot nem tekintette az Alkotmánybíróság valódi alapjognak, hanem inkább államcélnak[34]), vagyis a rendelkezés beemelése az Alaptörvénybe csak szimbolikus jelentőségű.[35]

Az Alaptörvényben államcélként fogalmazódik meg a teljes foglalkoztatottság feltételeinek biztosítása, amelyre szintén a spanyol alkotmány szolgálhat nemzetközi példaként. A spanyol alkotmány ugyanis előírja, hogy az állami szerveknek „kiemelten kell kezelniük a teljes foglalkoztatás elérését szolgáló politikát”[36]. Emellett elegendő csak arra utalni, hogy már a 2000-ben – az európai állam- és kormányfők által – elfogadott lisszaboni stratégia fő célkitűzései között is megtalálható volt a teljes foglalkoztatás megteremtése.

Összegzés

A külföldi alkotmányok szabályozási tendenciái és az eddigi magyar alkotmánybírósági gyakorlat áttekintése nyomán az új Alaptörvény szociális téren történő változásai nem annyira „drasztikusak”.[37] Az iménti kitekintés (egyelőre legalább is) azt támasztja alá, hogy önmagában az új Alaptörvény szociális biztonságra vonatkozó szabályozásából még túlzott pesszimizmus Magyarországon a szociális állam „erodálásáról” beszélni, sőt, látható, hogy az állam minden erejével arra törekszik, hogy a vállalt kötelezettségek terén is csak „addig nyújtózkodjon, amíg a takarója ér”. A végleges választ, azaz, hogy sikerül-e megmenteni (vagy lerombolni) az eddig felépített szociális államot, majd egyrészt az Alaptörvény kereteit kitöltő konkrét, szociális ágazati jogszabályok megalkotását követően, illetve azok – esetleges – alkotmányossági felülvizsgálata után mondhatjuk ki, hiszen – Balogh Zsolt szavait idézve – egy Alkotmány szociális karaktere végső soron úgysem annak tételes rendelkezéseitől, hanem az annak gyakorlati érvényesülését biztosító alkotmányvédő szerv döntésétől függ.[38] A normaszöveg változásából azonban egyelőre nem következik szükségszerűen az eddigi alkotmánybírósági gyakorlat gyökeres fordulata.

---

[1] Szabadság és felelősség XIX. cikk (1) bekezdés.

[2] Szabadság és felelősség XIX. cikk (3) bekezdés.

[3] A hatályos magyar Alkotmány preambulumában szereplő „szociális piacgazdaság” a szociális állammal összefüggésben hozható utalás, az Alkotmány szövege azonban – sok ország alkotmányától eltérően, mint pl. NSZK, Franciaország vagy Spanyolország – nem minősíti az államot szociális államnak. [Lásd Sólyom László párhuzamos véleménye, 31/1990. (XII. 18.) AB határozat, ABH, 1990, 136, 141–142.] Ennek tudatában, jelen tanulmányban a „szociális állam” jelző használatakor alapvetően Balogh Zsolt definíciójából indulok ki, aki szerint a szociális állam olyan állam, amely a megélhetéshez szükséges ellátás mellett biztosítja az ingyenes elemi oktatást és egészségügyi ellátást, megjelenik az alkotmányában a szociális biztonság, a családvédelem, és egyes, a munkavégzéssel kapcsolatos jogok.  Balogh Zsolt: A szociális jogok érvényesülésének elméleti modelljei, különös tekintettel a szociális biztonsághoz való jogra. In Molnár Borbála–Gyombolai Zsolt–Téglási András: Gazdasági alapjogok és az új magyar Alkotmány. Tanulmánykötet. Kiadja az Országgyűlés Emberi jogi, kisebbségi, civil- és vallásügyi bizottsága. Budapest, 2011, 70. o. A szociális állam tartalmához, a szociális állam és a jogállam fogalmak egymáshoz való viszonyáról lásd Takács Albert: A szociális jogok. In Halmai Gábor – Tóth Gábor Attila: Emberi jogok. Osiris Kiadó, Budapest, 2008, 802–803. o.  

[4] Csink Lóránt: Az alkotmányos szervek együttműködése az új Alaptörvényben. In Az új Alaptörvényről – elfogadás előtt. Tanulmánykötet. Szerkesztette: Kubovicsné Borbély Anett – Téglási András – Virányi András. Kiadja az Országgyűlés Alkotmányügyi, igazságügyi és ügyrendi bizottsága. Budapest, 2011, 67. o.

[5] Csink Lóránt: uo.

[6] Hagyományosan az első szociális alkotmányként az 1917. évi mexikói alkotmányt tartják nyilván, az európai kontinens első szociális alkotmánya az 1919. évi weimari alkotmány, a kései szociális alkotmány közé sorolható pedig az 1946. évi francia alkotmány illetve az 1947. évi olasz alkotmány is. Takács Albert: A szociális jogok. i.m. 797–798. o.

[7] A szociális jogok eredetéről bővebben lásd: Takács Albert: A szociális jogok. i.m. 793. sköv. oldalak.

[8] Monostori Judit: Aktív korúak nyugdíjban. A korai nyugdíjazás jelensége és okai a rendszerváltás utáni évek Magyarországán. PhD értekezés. Budapest, 2009, 27–32. o. (http://phd.lib.uni-corvinus.hu/396/1/monostori_judit.pdf 2011-12-10) A rendszerváltozást követő társadalmi problémákról, különösen a társadalombiztosítás terén lásd Zentai László: Rendszerváltó gazda(g)ságunk. Grafit Kiadó, Budapest, 2000. 

[9] Az európai negatív demográfiai folyamatokról lásd legújabban: Pokol Béla: Európa végnapjai. A demográfiai összeroppanás következményei. Kairosz Kiadó, Budapest, 2011.

[10] Alapvetés M) cikk.

[11] Szabadság és felelősség XIX. cikk (3) bekezdés.

[12] A politikai modellek felosztásához lásd Balogh Zsolt: A szociális jogok érvényesülésének elméleti modelljei... i.m. 70. o.

[13] Balogh Zsolt: A szociális jogok érvényesülésének elméleti modelljei… uo.

[14] Alapvetés N) cikk (3) bekezdés.

[15] Vörös Imre alkotmánybíró 56/1995. (IX. 15.) AB határozathoz írt párhuzamos indokolása. ABH 1995, 260, 287. A határozatról bővebben lásd Homicskó Árpád Olivér: A magyar egészségbiztosítási ellátások rendszere. In Hajdú József (szerk.): Szociális jog II., Patrocinium, 2010, 17–18. o.

[16] Balogh Zsolt: Az értelmezés hatalma – szociális jogok az Alkotmányban. In Formatori Iuris Publici. Ünnepi kötet Kilényi Géza professzor hetvenedik születésnapjára. Szerkesztette: Hajas Barnabás – Schanda Balázs. Szent István Társulat, Budapest, 2006, 26. o.

[17] Uo.

[18] A szociális jogokra vonatkozó alkotmányjogi felfogásokról lásd Balogh Zsolt: A szociális jogok érvényesülésének elméleti modelljei… i.m. 71–72. o.

[19] Takács Albert: A szociális jogok. i.m. 822. o.

[20] Jakab András: Az új Alaptörvény keletkezése és gyakorlati következményei. HVG-Orac Kiadó, Budapest, 2011, 221. o.

[21] Sólyom László 31/1990. (XII. 18.) AB határozathoz írt párhuzamos véleménye.

[22] ABH 1998, 251, 254.

[23] ABH 2000, 329.

[24] Az emberi méltósághoz való jogról bővebben lásd Tóth J. Zoltán: „Oszthatatlan és korlátozhatatlan?” – Gondolatok az emberi élethez és méltósághoz való jogról az eutanáziahatározat kapcsán. Jogelméleti Szemle, 2005/1. szám

[25] Szabadság és felelősség XX. és XXII. cikk.

[26] Spanyol alkotmány 47. cikk. Trócsányi László–Badó Attila: Nemzeti alkotmányok az Európai Unióban. KJK-KERSZÖV, Jogi és Üztleti Kiadó Kft., Budapest, 2005. 929. o.

[27] Portugál alkotmány 65. cikk. Trócsányi László–Badó Attila: Nemzeti alkotmányok az Európai Unióban, i.m. 841. o.

[28] Harrach Péternek a Hazánk – A KDNP, az MKDSZ és a BIA lapja, 2011. márciusi számában az „Élhető és minden ember számára esélyt jelentő ország lesz Magyarország” c. cikkben megjelenő nyilatkozata.

[29] Alaptörvény „Szabadság és felelősség” XX. cikk.

[30] Kovács Júlia Marianna: Az élelemhez való jog védelme és érvényesítésének eszközei. In: Acta Iuvenum Caroliensia I. – 2011. évi hallgatói tehetségnap utókiadványa, Károli Gáspár Református Egyetem Állam- és Jogtudományi Kar kiadványa (Felelős kiadó: dr. Antalóczy Péter), Patrocinium Kiadó, Budapest, 2011. 60–61. o.; Kardos Gábor: Az élelemhez, illetve a vízhez való jog védelme az univerzális nemzetközi jogban. In: Ünnepi tanulmánykötet Bruhács János professor emeritus 70. születésnapjára, Pécs, 2009. 116–126. o.

[31] Alaptörvény „Szabadság és felelősség” XII. cikk.

[32] Spanyol alkotmány 35. cikk (1) bekezdés. Trócsányi László–Badó Attila: Nemzeti alkotmányok az Európai Unióban, i.m. 928. o.

[33] Francisco Balaguer CALLEJÓN et al.: Derecho constitucional. Volumen II. (Madrid: Tecnos 1999) 333. Az 1936-os szovjet alkotmány is tartalmazott egy hasonló rendelkezést a 12. cikkben: „A Szovjetunióban: a munka kötelesség és becsületbeli ügy minden arra képes állampolgár számára, összhangban az Aki nem dolgozik, ne is egyék elvével.” A szovjet alkotmányban is idézett mondás egyébként bibliai eredetű (2Thess. 3, 10). A munka kötelességére utaltak egyébként hasonló szellemben a weimari alkotmány 163. cikkében és az 1946-os francia alkotmány preambulumában is. Jakab András: Az új Alaptörvény keletkezése… i.m. 215. o. 91-es lábjegyzet.

[34] Juhász Gábor: „70/E. § [A szociális biztonsághoz való jog]” In Jakab András (szerk.): Az Alkotmány kommentárja. Budapest, Századvég, 2009, 20-as lj., 10. margószám.

[35] Jakab András: Az új Alaptörvény keletkezése… i.m. 215–216. o.

[36] Spanyol alkotmány 40. cikk (1) bekezdés 2. mondat. Trócsányi László–Badó Attila: uo.

[37] Hozzám hasonlóan az Alaptörvény szociális jogokra vonatkozó rendelkezéseiben nem látnak drasztikus változást: Fleck Zoltán, Gadó Gábor, Halmai Gábor, Hegyi Szabolcs, Juhász Gábor, Kis János, Körtvélyesi Zsolt, Majtényi Balázs és Tóth Gábor Attila. Ugyanakkor a szociális jogok szabályozása terén bizonyos, általuk vélt hiányosságokra is felhívják a figyelmet. Lásd: Fleck Zoltán–Gadó Gábor–Halmai Gábor–Hegyi Szabolcs–Juhász Gábor–Kis János–Körtvélyesi Zsolt–Majtényi Balázs–Tóth Gábor Attila: Vélemény Magyarország Alaptörvényéről. In Fundamentum 2011. 1. szám. 68. o.

[38] Balogh Zsolt: Az értelmezés hatalma… i.m. 35. o.