Dux László

A gazdasági és szociális jogok bírói érvényesítése – a dél- afrikai Alkotmánybíróság Dél-Afrika v. Grootboom ügyben[1] hozott ítélete

 

 

 

 

 

I. Bevezetés

 

A Dél-Afrikai Köztársaság Alkotmánybírósága 2000 októberében hozta meg határozatát a Grootboom ügyben. A testületnek arra a kérdésekre kellett választ adnia, hogy mi a lakáshoz való jog tényleges tartalma egy olyan országban, ahol több millió ember él fedél nélkül, és helyzetük javulására rövid távon kilátásuk sincs. A határozat jelentős hatást gyakorolt a gazdasági és szociális jogok bírói érvényesítésének nemzetközi megítélésére, ezért hasznos lehet a főbb megállapításainak ismertetése.

 

II. Az alapügy

 

 Irene Grootboom asszony társaival az Oostenberg város külterületén fekvő Wallacedene elnevezésű, engedély nélkül épített nyomornegyedben élt. Az itt lakók fele gyermekkorú volt, a kunyhók közül egybe sem volt bevezetve a víz és a csatornázás, illetve csak öt százalékukban volt áram. A háztartások negyedének egyáltalán nem volt semmiféle rendszeres bevétele, és kétharmadukban 500 randnál kevesebb volt a havi kereset. A terület jelentős részét belvíz borította, valamint veszélyes közelségben haladt egy nagy forgalmú út. Grootboom asszony saját és nővére családjával élt egy húsz négyzetméteres kalibában.

 

A telepen lakók közül sokan folyamodtak különböző programok keretében olcsó lakásért a helyi hatóságokhoz. Egyesek azonban már több mint hét éve várólistán voltak és ez alatt az idő alatt nem kaptak konkrét választ arra a kérdésre sem, hogy meddig kell még várniuk a lakás kiutalására. 1998 szeptemberében Grootboom asszony ötszáztíz gyermekkel és háromszázkilencven felnőttel együtt elhagyta Wallacedenét és egy közeli magántulajdonban lévő üres telken vert tanyát. Az üres telek – amely olcsó lakások építésére volt kijelölve – tulajdonosa a közigazgatási bírósághoz fordult, amely felszólította a Grootboom asszonyt és társait, hogy hagyják el a területet. Ők azonban, arra hivatkozva, hogy a korábbi kunyhóikat már mások foglalták el, nem ürítették ki a telket a megadott határidőre. 1999 márciusában megindult a kilakoltatási eljárás, az elöljáróság felhatalmazta a sheriffet, hogy távolítsa el a területfoglalókat, a helyhatóságot pedig kötelezte, hogy keressen olyan üres területet, ahol Grootboom asszonyék átmenetileg elhelyezhetőek lennének.

 

Május 19.-én a területfoglalókat erőszakkal eltávolították a telekről, kunyhóikat és személyes holmijukat buldózerekkel lerombolták, majd a romokat felgyújtották. Grootboom asszonyék ezután egy közeli sportpályán kerestek menedéket, de a rendelkezésükre álló eszközökkel már nem tudtak olyan átmeneti védelmet nyújtó kalibákat építeni, ami megvédte volna őket a közelgő téli esőktől. A helyhatóság nem tett semmit annak érdekében, hogy valamiféle megoldást találjon nyomorúságos helyzetükre, ezért Grootboom asszony társaival a Jóreménység-foki Legfelsőbb Bírósághoz fordult.[2]

 

Keresetüket Irene Grootboom és társai a dél-afrikai Alkotmány két szakaszára alapozták. Arra kérték a bíróságot, hogy az Alkotmány 26. szakasza alapján kötelezze a Dél-Afrikai Köztársaság Kormányát, a Nyugati-fok Tartomány kormányzóját, a Metropolitan Foki tanácsot és az Oostenbergi helyhatóságot átmeneti elhelyezésük megoldására, amíg véglegesen nem jutnak otthonhoz. Ha pedig ez nem lehetséges, akkor a 28. szakasz alapján a gyermekkorú felperesek számára biztosítsák az alapvető élelmiszer-ellátást, a hajlékot, valamint az egészségügyi és szociális ellátást. A bíróság helyszíni szemle után hozta meg ítéletét, amelyben úgy határozott, hogy a gyermekek, és egy-egy szülő számára azonnal biztosítani kell valamiféle átmeneti szállást. Az ítéletet az állami szervek megtámadták az Alkotmánybíróságon.

 

III. Az Alkotmánybíróság határozata

 

1. Az döntés

 

Az Alkotmánybíróság határozatában hatályon kívül helyezte a Jóreménység-foki Legfelsőbb Bíróság ítéletét, mivel véleménye szerint az Alkotmány 26. illetve 28. szakasza alapján nem kötelezhető egyetlen állami szerv sem konkrét lépések megtételére. Ugyanakkor megállapította, hogy az állam nem tett eleget az Alkotmány 26. szakaszába foglalt kötelezettségeinek, mivel a meglévő állami lakásépítési programok nem feleltek meg az alkotmányos előírásoknak.

 

2. Az ítélet indoklása

 

a.) A lakáshiány oka

 

A dél-afrikai lakáshiány az apartheid időszakának politikájára vezethető vissza. 1968-ban a bennszülött lakosság távoltartása érdekében megtiltották újabb házak építését a városokban. A jobb munkalehetőségek miatt ugyanakkor továbbra is sokan kényszerültek az urbanizált területekre költözni, ott azonban, az építési tilalmak miatt, csupán átmeneti jellegű kunyhókat építhettek. Ezért az apartheid rendszer összeomlása után csak a Cape Metro területén több mint százezer ember volt fedél nélkül és további százezrek éltek minimális védelmet nyújtó kalibákban, országosan pedig több millió ember élt hasonló körülmények között.

 

b.) A lakáshoz való jog perelhetősége

 

A gazdasági és szociális jogok perelhetőségének kérdésében az Alkotmánybíróság már egy korábbi ítéletében megállapította, hogy nincs akadálya a bírói úton történő jogérvényesítésnek.

 

„Ezek a jogok, bizonyos fokig perelhetőek. Amint arra a korábbi szakaszban rámutattunk, sok az Alkotmányba foglalt polgári és politikai jognak szintén lehet költségvetési vonzata, anélkül, hogy ez akadályozná bírósági érvényesítésüket. Az a tény, hogy a gazdasági és szociális jogok szinte mindig felvetnek ilyen kérdéseket, véleményünk szerint alapvetően nem befolyásolja perelhetőségüket.”[3]

 

Az Alkotmány 7. szakasza előírja, hogy az állam a benne foglalt jogokat tisztelje, védje, teljesítse és segítse elő a megvalósulásukat. Az Alkotmánybíróság ezért elutasította a felperesek ilyen jellegű védekezését. A jogok érvényesítésének módját ugyanakkor csak a konkrét esetekben lehet megítélni.

 

c.) A lakáshoz való jog a nemzetközi jogban

 

Dél-Afrika 1994-ben aláírta a Gazdasági, szociális és kulturális jogok nemzetközi egyezségokmányát (Egyezségokmány)[4], azonban az ítélet meghozataláig még nem ratifikálta azt. Az Alkotmánybíróság ennek ellenére figyelembe vette az Egyezségokmány rendelkezéseit, mert véleménye szerint az már a nemzetközi szokásjog részévé vált, és így segítséget nyújthat az Alkotmány szövegének értelmezéséhez.

 

Az Egyezségokmány 11. szakasza szerint

           

                        „ (1.) Az Egyezségokmányban részes államok elismerik mindenkinek

             a jogát önmaga és családja megfelelő életszínvonalára, ideértve

             a kellő táplálkozást, ruházkodást és lakást, valamint az

             életkörülmények állandó javulását. A részes államok megfelelő

             intézkedéseket hoznak e jog megvalósítása érdekében, továbbá

             elismerik, hogy evégből alapvető fontosságú a szabad elhatározás

             alapján nyugvó nemzetközi együttműködés.”

           

           

A 11. szakaszt a 2. szakasz 1. bekezdésével együtt kell figyelembe venni, mely szerint

 

                        „ A Egyezségokmányban részes valamennyi állam kötelezi magát arra,

hogy – különösen gazdasági és technikai téren – mind saját

erőből, mind pedig a nemzetközi segítségnyújtás és együttműködés

útján a rendelkezésére álló valamennyi erőforrás igénybevételével,

minden megfelelő eszközzel, ideértve különösen a jogszabályi intézkedéseket, fokozatosan biztosítja az Egyezségokmányba elismert jogok teljes gyakorlását.”

 

Két alapvető különbség figyelhető meg a dél-afrikai Alkotmány és az Egyezségokmány szóhasználatában. Míg az előbbi a megfelelő lakáshoz való hozzáférésről rendelkezik, addig a második dokumentum a megfelelő lakáshoz való jogot tartalmazza. Emellett különbség az is, hogy az Alkotmány ésszerű jogalkotási és más intézkedésekre kötelezi az államot, míg az Egyezségokmány megfelelő eszközök biztosításáról beszél.

 

A Gazdasági, szociális és kulturális jogok bizottságának 3. számú általános kommentárja szerint az egyezségokmányba foglalt jogok tartalmaznak egy olyan minimális szintet, amelyet minden államnak biztosítania kell, ennek megsértése ez egyezségokmány be nem tartását jelenti[5]. Így például egy olyan állam, amelyben a népesség jelentős részének nincs fedél a feje felett, akkor jár el jogszerűen, ha a helyzet javítása érdekében a rendelkezésre álló eszközökkel mindent megtesz. A minimumszint meghatározásához szükséges, hogy ismert legyen a joggyakorlás hiányának mértéke, valamint az adott állam lehetőségei.

 

Az Alkotmánybíróságnak nem volt birtokában erről megfelelő információ, de véleménye szerint, Dél-Afrikában a lakáshiányt a keresetek és a munkanélküliség mértéke, valamint a rendelkezésre álló föld nagysága illetve általában a szegénység elterjedtsége határozza meg. Ezen kívül figyelembe kell még venni a vidéki és a városi területek közötti eltéréseket, valamint a rászorulók eltérő igényeit. Vannak ugyanis olyan személyek, akiknek csak szabad földre volna szükségük, mások ezen felül is segítségre szorulnak, egyeseknek viszont egy kisebb összegű pénzbeli juttatás is megoldhatná lakásgondját. A szükséges minimum szintet a felsorolt tények ismeretében lehet meghatározni.

 

d.) Az Alkotmány 26. szakasza

 

Az Alkotmány a következőképpen fogalmaz:

 

„(1) Mindenkinek joga van a megfelelő lakáshoz való hozzáféréshez.

              (2) Az állam köteles a rendelkezésére álló eszközökkel minden ésszerű

                    jogalkotási és más jellegű intézkedést meghozni ezen jog fokozatos

                    megvalósítása érdekében.

              (3) Az összes körülményt figyelembe vevő bírósági határozat nélkül senki

                    nem lakoltatható ki lakásából, illetve az nem rombolható le. Önkényes

                    kilakoltatást jogszabály nem engedélyezhet.”

 

A bíróság véleménye szerint a megfelelő lakáshoz való hozzáférés joga magába foglalja a lakás felépítéséhez szükséges földterületet, valamint a lakás a vízzel való ellátását, és csatornázását, illetve ezek fenntartását is. Ezért az államnak támogatnia azokat, akiknek lenne pénzük lakás vásárlására, de nem tudnak ahhoz hozzájutni a szabad lakás-piacon, valamint azokat is, akiknek egyáltalán nincs erre lehetőségük.

 

A bíróság először azt vizsgálta, hogy mi értendő ésszerű jogalkotási és más intézkedések alatt. Ehhez figyelembe kell venni, hogy Dél-Afrikában a közigazgatás három szintű, így nemcsak a központi kormányzat, de a területi és helyi hatóságok felelőssége is megállapítható. A három szintnek együtt kell működnie egy széleskörű lakásprogram létrehozásában és fenntartásában. A központi kormánynak egyrészt az átfogó nemzeti kereteket kell lefektetnie, másrészt biztosítania kell a program fenntartásához szükséges forrásokat. Sokféle intézkedés megfelelhet az ésszerűség követelményének. A puszta jogalkotás mellett természetesen fontos az is, hogy biztosítsák a jogszabályok megfelelő végrehajtását is. A programok akkor tekinthetőek ésszerűnek, ha tartalmaznak hosszú-távú stratégiát a helyzet javítására, de ugyanakkor alkalmasak a hirtelen bekövetkező krízishelyzetek kezelésére is. Nem tekinthető ésszerűnek egy olyan intézkedéscsomag, amely a társadalom jelentős csoportjait kizárja a kedvezményezettek köréből.

 

A jogok biztosításának fokozatossága arra utal, hogy a lakáshoz való jog nem valósítható meg minden esetben azonnal. Az állam feladata tehát az, hogy lépéseket tegyen a jog minél szélesebb körű érvényesítése érdekében, azaz csökkentenie kell a jogérvényesítés útjában álló jogi, igazgatási, működési és pénzbeli akadályokat. Ezeket a lépéseket a lehető legsürgősebben és leghatékonyabban kell az államnak megtennie.

 

A jogok rendelkezésre álló eszközökkel történő biztosítása kettős értelemmel bír, egyrészt vonatkozik a jog megvalósulásának gyorsaságára, másrészt a jog érvényesítésére irányuló programok értékelésére. A rendelkezésre álló eszközök figyelembevétele tehát a lépések ésszerűségének vizsgálatához ad támpontot.

Az állami lakás-program kereteit a Nemzeti Lakásügyi Törvény[6] fekteti le. A törvény 2. szakasza szerint a kormányzat minden szintje köteles

 

                        „(1.)            a) előnyben részesíteni a szegényeket az otthonteremtésnél;

b) a lakásfejlesztéssel érintett közösségekkel és egyénekkel egyeztetéseket folytatni;

                                    c) biztosítani, hogy a lakásfejlesztési programok

                                                i) a lehető legszélesebb körű választékot nyújtsák,

    mind a lakások típusa, mind azok megszerzése szempontjából

ii) gazdaságilag, pénzügyileg és szociálisan kivitelezhetőek és

     fenntarthatóak

iii) integrált fejlesztési tervezésen alapulnak és

iv) átlátható, kiszámítható módon, a jó kormányzás elveivel

                                                     összhangban működnek.

 

A terveket elsősorban a területi és helyi szervek töltik meg tartalommal és hajtják végre. Az Alkotmánybíróság megállapította, hogy jelentős lépések történtek a lakáshelyzet javítására. A Nyugati Fok területén a nemzeti lakásprogram keretén belül évente 22 000 házat építenek, ugyanakkor évente 20 000 családdal többnek lenne szüksége otthonra, azaz a lakáshiány csak kis mértékben, lassan csökken. A nemzeti lakásprogram lassú üteme ellenére megfelel az Alkotmányba foglalt elvárásoknak. Hiányzik azonban egy olyan program, amely nem a végleges megoldást szorgalmazza, hanem az akut lakásgondokra adna megoldást. Nincs ugyanis Dél-Afrikában olyan intézkedés-csomag, amely olyan személyeken segítene, akiknek azonnali segítségre lenne szükségük, akár valamiféle természeti katasztrófa, akár kilakoltatás miatt. Ezért az állam megszegte az Alkotmány 26. szakaszának 2. bekezdését.

 

e.) Az Alkotmány 28. szakasza

 

A 28. szakasz a következőképpen fogalmaz

 

                        „(1.) Minden gyermeknek joga van

 

                                    …

                                    (c) az alapvető élelemhez, hajlékhoz, az alapvető egészségügyi és

szociális ellátáshoz.”

 

A Jóreménység-foki Legfelsőbb Bíróság erre a szakaszra alapozta ítéletét, az Alkotmánybíróság szerint helytelenül. Határozata szerint, ha csak a gyermekek és szüleik lennének jogosultak állami támogatású lakáshoz, akkor ez egyrészt igazságtalan lenne más veszélyeztetett csoportokkal szemben, másrészt a gyermekvállalás a lakáshoz jutás eszközeként jelenne meg. Helytelen az Alkotmánybíróság szerint a hajlék és lakás közötti tényleges különbségtétel is. Az állam gyermekekkel szembeni kötelezettségeinek továbbá elsősorban akkor kell érvényesülniük, ha a gyermeknek nincs szülője, vagy gondviselője, ami jelen esetben nem áll fenn.

 

 

 

f.) Az alperesek magatartásának értékelése

 

A bíróság a határozat indoklásában végül utal arra, hogy a Grootboom asszony és társain kívül még több százezer, esetleg millió dél-afrikai hasonlóan kilátástalan helyzetben van. Ennek ellenére, mivel megállapítható, hogy nem azért hagyták el Wallecedenét, hogy ilyen módon jussanak jogtalan előnyhöz, az állam kötelezettsége megállapítható.

 

IV. Összefoglalás

 

A dél-afrikai Alkotmánybíróságot sok dicséret érte bel- és külföldön egyaránt a Grootboom ügyben hozott döntése miatt[7]. A legtöbben azt emelték ki, hogy tartalommal töltött meg egy olyan alkotmányos jogot, amelynek jogi úton történő érvényesítésétől gyakran ódzkodnak[8]. További pozitívuma a határozatnak, hogy egy nemzetközi jogi egyezményre is hivatkozik, hozzájárulva így annak értelmezéséhez és egy „transznacionális konszenzus” kialakításához. Természetesen a határozattól nem oldódott meg egyszerre több millió dél-afrikai hajléktalan sorsa, az azonban rendkívül fontos, hogy egy szegény, de jelentős jogi hagyományokkal rendelkező ország bírósága tett olyan megállapításokat, amelyek elősegíthetik, hogy a globalizáció vesztesei közül mind többen élhessenek gazdasági és szociális jogaikkal.