Győrfi Tamás

 

Az Alkotmánybíráskodás a jog és a politika határvonalán

 

(PhD értekezés tézisei)

 

 

 

 

I.

 

A kutatás célja és módszere

 

 

 

 

A rendszerváltás radikálisan átalakította Magyarország korábbi közjogi berendezkedését. Míg az ekkor létrejött intézmények egy része komoly hazai tradíciókra tekinthetett vissza, az Alkotmánybíróság (AB) esetében hiányoztak ezek a hagyományok. A rendszerváltás óta viszont az alkotmánybíráskodás polgárjogot nyert, s az azt végző testület széleskörű elismertségnek örvend. Jelenléte megkerülhetetlen mind a politikai-, mind a jogrendszerben, s ebből kifolyólag tevékenysége egyaránt számot tarthat a politika- és a jogtudomány művelőinek érdeklődésre. Az “első Alkotmánybíróság” hivatali idejének lejártával immár a megfelelő távlat is rendelkezésre áll ahhoz, hogy átfogóan elemezzük, értelmezzük és értékeljük az Alkotmánybíróság tevékenységét. Dolgozatommal ehhez az értelmezéshez és értékeléshez kívántam hozzájárulni.

 

Elemzésemben elsősorban nem egyes jogintézményekkel kívántam foglalkozni, hanem azzal az általánosabb kérdéssel, hogy milyen politikai szerepe van az alkotmánybíróságok tevékenységének. Még pontosabban, dolgozatom két, egymással szoros kapcsolatban lévő kérdést elemez. Egyrészt arra kerestem a választ, hogy milyen mérlegelési szabadsága van jogalkalmazó tevékenysége során az alkotmánybíróságoknak. Ez a kérdés elsősorban jogelméleti természetű, hiszen nem válaszolható meg a jogi érvelés valamilyen elmélete nélkül. Másrészt azt vizsgáltam meg, hogy az alkotmánybíróságok tevékenysége hogyan korlátozza a jogalkotó mérlegelési szabadságát. Az alkotmánybíráskodás politikai következményei közül ez az a terület, amely megfelelőbben elemezhető a jogász, mint a politológus perspektívájából, hiszen ez a kérdés elválaszthatatlan a bíróság jogi érvelésétől. Az alkotmánybíráskodásra vonatkozó magyar nyelvű irodalom nagy részével szemben elemzésem nem az alkotmánybíróságok intézményét állítja középpontjába, hanem az alkotmánybíráskodást, vagyis az alkotmánybíróságok érvelését.

 

Kutatásom módszere mindenekelőtt a fogalmi analízis volt, azaz megpróbáltam kidolgozni egy olyan fogalmi apparátust, amellyel tovább lehet finomítani a fentebb megfogalmazott kérdéseken. Így megpróbáltam kidolgozni a nehéz esetek egy olyan tipológiáját, mely segítséget nyújthat annak a kérdésnek a megválaszolásában, hogy mikor van egyáltalán mérlegelési lehetősége a bíróságoknak, majd három lehetséges modellt alakítottam ki, melyek arra adnak valamilyen választ, hogy hogyan kell eldöntenie a bíróságoknak a nehéz eseteket. Ugyancsak lényeges volt egy fogalmi apparátus kidolgozása ahhoz, hogy a törvényhozóval szemben az alkotmányban és az alkotmánybírósági gyakorlat által megfogalmazott sokféle korlátot valahogyan tipizálni lehessen. Különösen nagy fontosságot tulajdonít az elemzés a jogok, a szabályok, az igazolás, az aktivizmus és a demokrácia fogalmi elemzésének.

 

Dolgozatom “empirikus anyagát” az alkotmánybírósági döntések jelentették, így sok helyütt fontos szerepet kap értekezésemben e döntések érvelésének logikai rekonstrukciója és az argumentáció belső ellentmondásainak feltárása. 

 

Az a kérdés, hogy hogyan korlátozzák az alkotmánybíróságok a törvényhozó mozgásterét, megválaszolhatatlan általánosságban, hiszen ez részben az egyes alkotmányos rendelkezések, részben pedig az egyes alkotmánybírósági gyakorlatok függvénye. Bár értekezésemnek középpontjában a magyar Alkotmánybíróság gyakorlata állt, gyakran éltem az összehasonlító módszerrel. A magyar Alkotmánybíróság témám szempontjából legfontosabb dogmatikai megoldásait összevetettem annak a két bíróságnak – az amerikainak és a németnek -  gyakorlatával, melyeket a legtöbb alkotmánybíróság amolyan referenciapontként használ. Ugyanakkor nem összehasonlító jogi dolgozat megírására törekedtem, csupán azt kívántam alátámasztani, hogy a magyar gyakorlat sok ponton hasonlít e másik két bíróság gyakorlatához, tehát a magyar gyakorlat elemzéséből leszűrt következtetéseim általánosabb érvényűek. Másrészt ott használtam e külföldi bíróságok gyakorlatát, ahol a hazai bíróság dogmatikája még kiforratlan, vagy ellentmondásos.

 

Dolgozatom több alapkérdésben a fogalmi analízisen túlmutató normatív érvelést követelt meg. Bizonyos doktrinális kérdések nem válaszolhatók meg ilyen érvek nélkül: nem lehet pusztán konceptuális elemzéssel eldönteni azt, hogy az önrendelkezési jog milyen terjedelemben kellene hogy megillesse az állampolgárokat, a diszkrimináció tilalmánál milyen erősségű tesztet alkalmazzon az alkotmánybíróság, vagy milyen jogok korlátozhatatlanok. Ugyancsak normatív kérdéseket vet fel az igazságszolgáltatás elméletének, vagy az alkotmánybíróságok legitimációjának a problémája.

 

 

II.

 

A kutatás eredményei

 

 

 

 

1. Értekezésemben a politikai tevékenység egy viszonylag tág és neutrális fogalmából indultam ki, mivel nem kívántam eleve a politikai tevékenység definíciójával kizárni azt a következtetést, hogy az alkotmánybíróságok tevékenysége bizonyos értelemben politikai jellegű is lehet. A dolgozat definíciója szerint minden olyan tevékenység politikainak tekinthető, melyben jelen van a különböző értékek közötti döntés, s ennek a döntésnek társadalmi hatása van, azaz emberek egy viszonylag nagy csoportjára terjed ki. A bíróságnak pedig olyankor van döntési szabadsága, amikor nehéz esetekkel kerül szembe. E definícióból viszont az is adódik, hogy pusztán amiatt nem tekintettem politikainak valamely tevékenységet, mert annak politikai következményei vannak.

 

2. A következő részben a jogi érvelés elméletének segítségével azonosítottam azokat a helyzeteket, amikor a bíróságok nehéz esetekkel kerülnek szembe. Ezeknek négy alaptípúsát különböztettem meg: a részlegesen szabályozott esetekét, a túlszabályozott esetekét, a joghézagokét, valamint azokat az esetekét, melyekben a bíróság nem konklúzív normákat, jogelveket alkalmaz. A magyar Alkotmánybíróság gyakorlatából vett példákkal illusztráltam néhány, a nehéz esetekkel kapcsolatos gyakori alkotmánybírói attitűdöt. Arra a következtetésre jutottam, hogy a bírók gyakran használják az aktivizmus fogalmát abban az értelemben, hogy aktivista az, aki egyáltalán vállalja a nehéz esetek eldöntését, míg anti-aktivista az a bíró, aki nem vállalja ilyenkor a döntést. Ha ezeket a fogalmakat így definiáljuk, akkor az aktivista pozíció a valóságnak inkább megfelelő, s normatív szempontból is legalább annyira védhető, mint riválisa. Ugyanakkor ezek a definíciók egy inkonzisztens gyakorlatot kényszerítenek a bírókra. Egy bíró, aki a fenti értelemben anti-aktivista, nem tud számot adni arról, hogy bizonyos esetekben miért vállalja mégis a nehéz esetek eldöntését, s egy aktivista nem tud számot adni arról, hogy bizonyos esetekben miért utasítja vissza azokat. Ez a két kategória ugyanis csak két alternatívát hagy nyitva: vagy vállalja valaki a nehéz esetek eldöntését, vagy nem. Éppen ezért inkonzisztens ezen az alapon bizonyos esetekben alkotmánykiegészítéssel, hatáskörtúllépéssel és aktivizmussal vádolni egyes bírókat, hiszen a legtöbb esetben a pillanatnyilag anti-aktivisták maguk is ezt teszik; s ugyanúgy az aktivisták is bizonyos esetekben az anti-aktivisták érvkészletéhez fordulnak. A megoldás éppen ezért csak az lehet, ha kilépünk ebből a fogalmi keretből, s nem azt kérdezzük, hogy egyáltalán eldönthetnek-e a bírók nehéz eseteket, nem azt kérdezzük, hogy kiegészítik-e, vagy csak értelmezik az Alkotmányt, túllépik-e hatáskörüket vagy sem, hanem azt, hogy milyen típusú nehéz eseteket, és hogyan kellene eldönteniük? 

 

3. Értekezésem következő részében azokat a háttérelméleteket vizsgáltam meg, melyek arra próbálnak meg valamilyen választ adni, hogy hogyan kell a bíróságoknak a nehéz eseteket eldönteniük. Az erre a kérdésre adott elméleti válaszokat és alkotmánybírósági attitűdöket három versengő modellbe sűrítettem, s megvizsgáltam, hogy a három modell mennyire koherens, mennyire felel meg az alkotmánybíróságok gyakorlatának, s hogy milyen normatív érveket lehet mellettük felhozni. A konszenzus-modell hívei azt állítják, hogy a bíróknak a nehéz esetekben a társadalomban uralkodó, s a joggyakorlatban is megmutatkozó konszenzust kell figyelembe venniük. Ha így járnak el, akkor nem saját szubjektív értékítéletüket kényszerítik rá a társadalomra, hanem egy rajtuk kívűl álló, szabad mérlegelésüket korlátozó, “objektív” szempont alapján döntenek, s ezért döntésük is többé-kevésbé kiszámítható és kalkulálható lesz. Elemzésemben megpróbáltam kimutatni, hogy a konszenzus modell konceptuálisan inkoherens, nem jó leírását adja az alkotmánybíróságok gyakorlatának, s ha működőképes lenne, akkor is nyomós normatív érvek szólnának e megoldás ellen. A koherencia-modell hívei azt állítják, hogy a bírónak nem a társadalmi konszenzust kell a nehéz esetekben figyelembe venniük, hanem az a kötelességük, hogy a meglévő joganyaggal koherens szabályozást fogadjanak el. Dolgozatomban amellett érveltem, hogy a koherencia követelménye ugyan korlátozhatja a bíró szabad mozgásterét, de nem ad olyan szilárd fogódzót számára, ami kiszámíthatóvá tenné döntését: a döntés továbbra is aluldeterminált marad. Még akkor is azonban, ha a koherencia követelménye minden esetben kiválasztaná a helyes döntést, morális szempontból semmi sem indokolja azt, hogy minden esetben kiterjesszük a meglévő joganyag elveit az új esetekre. A két modellben közös, hogy mindkettő alapvető kvalitatív különbséget lát a törvényhozó és a nehéz esetekben eljáró bíró döntése között. A helyettes törvényhozó modellje nem feltételezi azt, hogy létezne ilyenfajta kvalitatív különbség. Eszerint a bíróknak ugyanolyan típusú érveket kell alkalmaznia, mint a törvényhozónak, a lényeges különbség pusztán “fokozati”: míg a törvényhozó legtöbbször átfogóan szabályozhat bizonyos életviszonyokat, addig a bírók mindig csak egy-egy részterületet képesek egyszerre szabályozni, s ezért időnként a status quo fenntartása jobb megoldás, mint a részleges reform. Dolgozatomban amellett érveltem, hogy mindent összevéve ez a modell adja az alkotmánybíróságok gyakorlatának legjobb értelmezését.

 

4. Az alkotmányok egyik legfontosabb funkciója, hogy korlátozzák a törvényhozó döntési szabadságát. Dolgozatom második nagy egységében a magyar alkotmány által felállított, illetve az alkotmánybíróság által kidolgozott korlátokat tipologizáltam, illetve ezek működési módját vizsgáltam meg. Az alkotmányos korlátokat egyrészt aszerint különböztettem meg, hogy azok csak a törvényhozó bizonyos tárgyú döntéseire terjednek-e ki, vagy elvileg a törvényhozó bármilyen tárgyú döntésére alkalmazni kell őket, s ezért a törvényhozás általános korlátjául szolgálnak. Az előbbieket tartalmi, az utóbbiakat formális korlátoknak neveztem dolgozatomban. Másrészt különbséget tehetünk az alkotmányos korlátok között aszerint is, hogy azok milyen erősek.

 

5. A törvényhozás legerősebb, s egyben tartalmi korlátját az alapjogok jelentik. Értekezésemben megvizsgáltam az alapjogoknak azt a felfogását, miszerint azokat elsősorban immunitási jogként kellene felfogni, azaz olyan jogokként, melyek mindenestől kizárják bizonyos területekről a törvényhozót.  Az alkotmánybíróságok gyakorlata azonban azt mutatja, hogy az alapjogokat helyesebb olyan korlátokként felfogni, melyek nem egészében zárják ki a törvényhozó szabályozási lehetőségét bizonyos területekről, hanem pusztán különösen erős igazolásra kényszerítik a jogalkotót. Megvizsgáltam azt is, hogy mit jelent a gyakorlatban ez a szigorú igazolási teher, s hogy a bíróságok milyen teszteket dolgoztak ki az alapjogok korlátozhatóságára vonatkozóan. E fejezetnek van két fontos konklúziója: egyrészt megállapítható, hogy a magyar gyakorlat szükségességi/arányossági tesztje igen sok párhuzamot mutat más bíróságok által kidolgozott tesztekkel. Másrészt arra a következtetésre jutottam, hogy az alkotmánybíróságunk által alkalmazott két teszt, a szükségességi/arányossági, illetve a “lényeges tartalom” tesztje ellentmond egymásnak, s alkalmazásuk inkoherens.

 

6. Megvizsgáltam azt is, hogy léteznek-e korlátozhatatlan jogok, s melyek ezek. A jogok korlátozásának általános módszertanára támaszkodva felvázoltam azokat az elvi lehetőségeket, amikor egy jog korlátozhatatlan lehet, ugyanakkor arra a következtetésre jutottam, hogy azok az érvek, amelyeket az Alkotmánybíróság sorakoztat föl az élethez és az emberi méltósághoz való jog korlátozhatatlansága mellett, nem meggyőzőek.

 

7. Mind az amerikai Legfelsőbb Bíróság, mind a magyar és a német alkotmánybíróságok gyakorlatában létezik egy olyan jog, melyet a szóban forgó bíróságok szubszidiárius jogként kezelnek, azaz ezekre akkor is hivatkozni lehet, ha más specifikus jog nem áll rendelkezésre az egyén szabadságának védelmében. Témám szempontjából ezek azért voltak különösen érdekesek, mert ezek a jogok alapvetően befolyásolják azt, hogy hol húzódik egy jogrendszerben az egyén szabadsága és az állam hatalma közötti “demarkációs vonal”. E jogok arról tanúskodnak, hogy az alkotmánybíróságok nemcsak a specifikus jogok újraértelmezésével változtatják meg ezt a határvonalat, hanem azáltal is, hogy újabb és újabb konkrét jogokat vezetnek le az említett szubszidiárius jogokból.

 

8. Dolgozatomban két olyan alkotmányos korlát működését vizsgáltam meg, melyek a fentebb adott meghatározás szerint formálisak. E korlátok az egyenlőségi és a jogállami klauzulákból következnek. A diszkrimináció tilalmának követelménye egy olyan általános korlátja a jogalkotásnak, mely független a szabályozás tárgyától, s azzal áll összefüggésben, hogy a jogalkotó a szabály alkotásakor megfelelő kategóriát választott-e ki, racionális kritérium alapján vonta-e meg a szabályban allkalmazott osztály határait. Dolgozatomban amellett érveltem, hogy az egyenlő elbánás követelménye és a szabályok döntést egyszerűsító, döntést megkönnyítő szerepe lényegénél fogva ellentmond egymásnak, s ez is indokolja, hogy a bíróságok ezen a területen önkorlátozást tanúsítsanak. A vizsgált bíróságok gyakorlata azt mutatja, hogy a bíróságok az egyenlőségi kluzula vonatkozásában egy, az alapjogi tesztnél lényegesen gyengébb kritériumrendszert alkalmaznak.

 

9. Értekezésem egyik következtetése, hogy az alkotmánybíróságok tevékenységének értelmezéséhez elengedhetetlen az igazolás fogalmának elemzése: az alkotmányos korlátok közös vonása, hogy igazolásra kötelezik az államot, s megkülönböztető specifikumuk az, hogy milyen erős ez az igazolási követelmény.

 

10. A záró fejezetben azt a kérdést vetetttem fel, hogy a demokrácia mely felfogása adja a dolgozatban bemutatott alkotmánybírósági gyakorlatok legjobb értelmezését. Amellett érveltem, hogy az alkotmánybíróságok tevékenységének egyik legfontosabb premisszája, hogy a törvényhozó nem hozhat önkényes döntést. Pontosabban, a törvényhozónak mindig indokolnia kell döntését, s nem megfelelő az az indoklás, melyben a többség csupán saját érdekeire hivatkozik. Éppen ezért a demokráciának az a felfogása adja az alkotmánybíráskodásnak a legjobb értelmezését, melyet deliberatív demokrácia-felfogásnak nevezhetnénk.

 

11. Befejezésképpen két olyan következtetést emelnék ki, melyek nem a dolgozat egyes részeihez kötődnek, hanem a dolgozat egészéből adódó konklúziók. Egyrészt, a magyar bíróságnak a dolgozatban bemutatott gyakorlata korántsem egyedülálló az alkotmányos korlátok tekintetében. Sőt, talán egy ennél erősebb állítást is megfogalmazhatunk, nevezetesen, hogy az egyes alkotmánybírósági gyakorlatokból kibonthatóak bizonyos trendek, ha úgy tetszik, az alkotmánybírósági gyakorlatoknak van egy közös, vagy tipikus magja.

 

12. Másik általános konklúzióm az aktivizmus fogalmával kapcsolatos. Az aktivizmus fogalmát négy összefüggésben vizsgáltam meg a dolgozatban. Először arra a kérdésre kerestem a választ, hogy milyen döntési szabadsága van az AB-nak, s hogy egyáltalán eldönti-e, illetve eldöntheti-e az AB ezeket az ún. nehéz eseteket. E kritérium alapján aktivistának nevezhető az a bíró, aki úgy gondolja, nehéz esetekben is kötelessége érdemi döntést hoznia. Másodszor azt vizsgáltuk, hogy hogyan kell eldönteniük a bíróságoknak ezeket az eseteket. Mivel e kérdés megválaszolására több plauzibilis álláspont is létezik, s ezek nem állíthatók sorba egy képzeletbeli lineáris vonal mentén, így ebben az összefüggésben nem jól használható az aktivizmus fogalma. Harmadszor azt elemeztük, hogy milyen tárgyú nehéz eseteket kellene hogy eldöntsenek az alkotmánybírák; másképpen megfogalmazva, melyek azok a különösen súlyos esetek amit nem a bíróságnak kellene eldöntenie. Bár elvi alapon álló választ nem kaptunk erre a kérdésre, megállapítottuk, hogy az aktivizmus fogalma ebben az összefüggésben jól használható: annál aktivistább egy bíró, minél kevesebbszer jut arra a következtetésre, hogy az ügy súlya olyan, hogy annak eldöntése a törvényhozó kompetenciájába tartozik. Végül a döntések következményeit  kell eldönteniük a bíróságoknak ezeket az eseteket. Mivel e kérdés megválaszolására több plauzibilis álláspont is létezik, s ezek nem állíthatók sorba valamilyen lineáris vonal mentén egy síkban, ezért ebben az összefüggésben nem jól használható az aktivizmus fogalma. Harmadszor azt elemeztük, hogy vizsgálva megállapítottuk, hogy ebben az összefüggésben annál aktivistább egy bíró, minél szűkebben vonja meg az állam szabad cselekvési területét, s minél szigorúbb kritériumokat állít fel az itt formálisnak nevezett mércék alkalmazása során. Mint az kitűnik, a négy kérdésre adott válaszok jórészt függetlenek egymástól. Éppen ezért különböző aktivizmusok vannak, amik között nincs szükségszerű összefüggés. Az egyik típusú aktivizmusból, már ahol ennek a kifejezésnek van értelme, nem következik feltétlenül egy másik fajta aktivizmus.

III.

 

Az értekezés tudományos eredményeinek hasznosítási Lehetőségei 

 

 

1.        Mint az köztudomású, az Alkotmánybíróság döntései véglegesek, nem vizsgálhatók felül. Ugyanakkor minden alkotmánybíróságot szigorú indokolási kötelezettség terhel, s az Alkotmánybíróság érvelése is ki van téve a szakmai közvélemény kontrolljának. Éppen ezért az alkotmányos kultúra szempontjából kulcsfontosságú, hogy szülessenek olyan elemzések, melyek az alkotmánybírósági gyakorlat tényszerű és korrekt Abban, hogy az Alkotmánybíróság döntései mégis tekintélynek elfAz Alkotmánybíróság elfogadottságának egyik oka mégis az, Bár az alkotmánybíráskodás a közelmúlt jogi szakirodalmának egyik népszerű témája, mindezidáig nem született olyan összefoglaló jellegű, elméleti munka, mely a magyar gyakorlat bíróság eddigi munkáját kedvelt sággal kapcsolatosan ra vonatkozóan a gal kapcsolatban  magyar Alkotmánybíróság