Kisfaludy
Zoltán
A házszabály értelmezése a Németországi Szövetségi Köztársaság parlamentjében
A Németországi Szövetségi Köztársaság az
1949-ben elfogadott alaptörvényének meghatározása szerint demokratikus és
szociális szövetségi állam. Minden szövetségi államban az egyik legfontosabb
kérdés a tartományok szerepe, részvétele a szövetségi törvényhozásban és
közigazgatásban. Ennek biztosítására szinte valamennyi szövetségi állam
kétkamarás parlamenti rendszert hozott létre, amelynek második kamarájában az
egyes tartományok jelennek meg[1].
Az ilyen területi alapon létrehozott második kamarák összetételükben,
hatásköreikben jelentősen eltérnek egymástól. A Szövetségi Köztársaság
parlamentje második kamarájának tekintett Szövetségi Tanács (Bundesrat) sajátos
elvek alapján jön létre és működik, mivel a tartományi kormányok képviselőiből
áll, akiket nem választanak, hanem a kormányok delegálják őket ebbe a
testületbe. Az alkotmány szerint a törvényhozó hatalom Németországban alapvetően
a Bundestag, míg a tartományok a szövetségi törvényhozásban és közigazgatásban a
Bundesraton keresztül működnek közre[2].
Erre figyelemmel jelen tanulmány a Bundestag házszabályának (ügyrendjének)
értelmezésével kapcsolatos kérdéseket vizsgálja és nem terjed ki a Bundesrat
ügyrendjére.
A parlament szervezeti- és eljárási struktúrái,
valamint a házszabályok funkciói[3]
egyaránt meghatározó elemek a házszabály rendelkezéseinek elfogadásában,
értelmezésében és módosításában. Ezek az elemek azonban tág teret engednek a
házszabály-autonómia számára. A különböző hangsúlyok és súlypontok mellett
megvan a házszabályalkotó szabadsága abban, hogy az általa előnyben részesített
struktúrák és funkciók keretein belül szabályozási alternatívák közül válasszon,
vagy meghatározott kérdéseket ne szabályozzon. A házszabály rendelkezéseinek
értelmezése csakúgy, mint a jogértelmezés általában és elsősorban felismerési
probléma. A házszabály értelmezése során tehát a jogértelmezés általános
szabályait kell alkalmazni[4].
A Szövetségi Alkotmánybíróság (Bundesverfassungsgericht) egyik határozatában
kimondta, hogy a házszabály értelmezését a történelmi és politikai fejlődés
során kialakult parlamenti hagyományokra és gyakorlatra figyelemmel kell
végezni[5].
2.1. A házszabály
rendelkezései
A Bundestag házszabálya úgy rendelkezik, hogy
értelmezésével kapcsolatban a Bundestag ülésén – egyedi esetekben – felmerült
vitás kérdésekben az elnök dönt. A házszabály értelmezése egyébként a
Mandátumvizsgáló, mentelmi és házszabály bizottság feladata. Az elnök, valamely
bizottság vagy frakció, a Mandátumvizsgáló, mentelmi és házszabály bizottság
tagjainak legalább egynegyede, vagy a képviselők öt százaléka kezdeményezheti
hogy a bizottság állásfoglalásáról a Bundestag döntsön. Amennyiben ilyen
kezdeményezés nem történik, a bizottság határoz arról, hogy értelmező
állásfoglalását milyen formában teszi közzé.[6]
A házszabály nem tartalmaz olyan rendelkezést, amely kifejezetten meghatározná,
hogy ki kezdeményezheti a bizottság eljárását. A Bundestagban kialakult
gyakorlat szerint az eljárást a Házbizottság,[7]
a Mandátumvizsgáló, mentelmi és házszabály bizottság elnöke, vagy bármely más
bizottság elnöke kezdeményezheti. Ez a gyakorlat nem érinti a Mandátumvizsgáló,
mentelmi és házszabály bizottságnak azt a jogát, hogy a hatáskörébe tartozó
kérdéseket saját kezdeményezésére megtárgyalja és ajánlásokat, jelentéseket
tegyen a plénumnak. A házszabály-értelmezésének joga a házszabály-autonómiából
következik, és ezért alapvetően a plénumot, mint a parlamenti hatáskörök
összességének gyakorlóját illeti, amely döntését ebben a kérdésben egyszerű
többséggel hozhatja meg. Ez akkor is igaz, ha a házszabály az értelmezés jogát
meghatározott parlamenti szervekhez vagy tisztségviselőkhöz telepíti. Az
értelmezés kérdésében való döntés végső soron meghatározott eljárások útján a
plénum elé vihető.
2.2. Az ülést vezető elnök
jogosítványai
Az ülést vezető elnök jogát a házszabály
értelmezésére már a Birodalmi Gyűlés (Reichstag) 1922-ben elfogadott ügyrendje
rögzítette. A rendelkezést az ügyrend javaslata külön nem indokolta, és az a
parlamenti tárgyalás során sem került szóba. Úgy tűnik, hogy ezzel zárult le az
a sokéves vita, amely akörül forgott, hogy a házszabály értelmezése kétség
esetén a parlament, vagy az elnök joga legyen-e. Az akkori és a hatályos
szabályozás lényegét minden bizonnyal a felesleges és hosszadalmas ügyrendi
viták elkerülésére való törekvés adja[8].
Az ülést vezető elnök általában él a házszabály értelmezésére vonatkozó jogával,
de lehetősége van arra is, hogy egyes esetekben a Ház döntését kérje. Nem élhet
az elnök a házszabály 127. §-a szerinti jogával, ha az ügyrendi kérdésben való
döntés egyben az ügy érdemében történő döntést is jelenti[9].
A házszabály értelmezésének előfeltétele, hogy a házszabály tartalmazzon olyan
rendelkezést, amely az adott esetben közvetlenül vagy megfelelő módon
alkalmazható[10].
Ha nem található ilyen rendelkezés a házszabályban az elnök nem hozhat döntést a
127. § alapján. Az ilyenkor követendő eljárás szerint legfeljebb javaslatot
terjeszthet a Ház elé és a parlament – adott esetben hallgatólagos –
hozzájárulásával annak megfelelően járhat el. Egyet nem értés esetén a követendő
eljárásról a Bundestagnak kell döntenie. A 127. §-ban foglalt elnöki jogkör
korlátja, hogy a házszabály értelmezése semmi esetre sem terjedhet ki az
alkotmány vagy más törvények értelmezésére. Amennyiben az alkotmány valamely
rendelkezése egyben házszabályi rendelkezés is, annak a 127. § szerinti
értelmezése csak akkor megengedett, ha nem az a vitakérdés, hogy valamely
tervezett döntés alkotmányellenes-e vagy sem. Az elnök házszabály-értelmező
döntése nem terjedhet túl az adott, konkrét eseten. Az eseti döntés a jövőre
nézve jogilag nem köti sem az elnököt, sem a parlamentet. Az elnöknek a 127. §
alapján hozott értelmező döntése a plenáris ülésen – figyelemmel az ülés
rendjéhez, illetve a tárgyalás hatékonyságához fűződő érdekre - nem
kifogásolható. Az elnöknek természetesen az a joga is megvan, hogy az ülést
félbeszakítsa és felkérje a Mandátumvizsgáló, mentelmi és házszabály bizottságot
a házszabály értelmezésére. Bár az ülést vezető elnök döntését a plenáris ülésen
nem lehet kifogásolni, meg lehet ezt tenni egyrészt a Házbizottság ülésén, amely
alapján a Bundestag elnöke, mint a Házbizottság vezetője, fordulhat a
Mandátumvizsgáló, mentelmi és házszabály bizottsághoz, kérve annak értelmező
döntését. Másrészt – valamely képviselőcsoport kérésére - a házszabály
értelmezéséért felelős bizottság bekapcsolásával lehet elérni azt, hogy a végső
szót a plénum mondja ki.
2.3. Házszabály-értelmezés a bizottsági
ülésen
A házszabály értelmezésének problémája
természetesen bizottsági ülésen is felvetődhet. Ekkor a bizottság elnöke élhet a
házszabály értelmezésének jogával. Amennyiben nem alakul ki egyetértés a
vitatott kérdésben a bizottsági elnök joga, illetve adott esetben - a bizottság
döntése alapján - kötelezettsége, hogy a Mandátumvizsgáló, mentelmi és
házszabály bizottsághoz forduljon. Ha az adott bizottságban a többség egyetért a
bizottsági elnök döntésével, úgy a kisebbség a képviselőcsoporton útján, a
Házbizottságon keresztül fordulhat a házszabály értelmezéséért felelős
bizottsághoz. A parlamenti munka hatékonyságát javítja az az informális eljárás,
amelynek során a bizottsági elnök – akár telefonon – megkeresi a
Mandátumvizsgáló, mentelmi és házszabály bizottság elnökét, és felvilágosítást
kér adott rendelkezés helyes értelmezését illetően. Amennyiben a bizottság
korábbi értelmező tevékenysége alapján egyértelműen megválaszolható kérdésről
van szó, úgy az elnök ezt közölheti, utalva az esetleges formális eljárás
eredményére is. Ha nem erről van szó, akkor az elnök, lehetőség szerint a
bizottság néhány tagjával konzultálva, esetleg fenntartásokkal, de meglehetősen
nagy biztonsággal tájékoztatja az érdeklődőt a formális eljárás valószínű
eredményéről.
3. A Bundestag Mandátumvizsgáló, mentelmi és
házszabály bizottsága, a bizottság működése
3.1. Az “1. Bizottság feladatai,
munkamódszere
Az “1. Bizottság” feladatai három nagy területet
fognak át: a választási, a mentelmi és az ügyrendi kérdéseket. A bizottság
jellegénél fogva elsősorban parlamenti joggal[11]
kapcsolatos kérdésekkel foglalkozik. E feladatok alapjait és legfontosabb
sarokpontjait maga az alkotmány határozza meg[12].
Az európai integráció folyamatának előrehaladtával a bizottság feladatkörébe
tartozik a (német) parlament jogállásával, a nemzeti parlamenteknek az Unióban
betöltött szerepével kapcsolatos uniós előterjesztések megtárgyalása is. A
bizottság feladatai közül a továbbiakban, témánkból adódóan, a házszabállyal,
illetve annak értelmezésével foglalkozunk. Már elöljáróban fel kell hívni a
figyelmet a bizottság – minden feladatával kapcsolatosan jellemző –
munkamódszerbeli sajátosságára. A konszenzus keresésének elve a legmarkánsabban
ugyanis a Mandátumvizsgáló, mentelmi és házszabály bizottság (a továbbiakban:
Házszabály bizottság) tevékenységét jellemzi, amely alapján a bizottság
maximálisan törekszik arra, hogy döntéseit ne gyors, többségi határozatokkal
hozza meg, hanem a konfliktusokat olyan módon dolgozza fel és oldja meg, hogy az
lehetőség szerint valamennyi parlamenti erő számára elfogadható legyen[13].
A bizottság összetételét, egyébként a többi bizottságéhoz hasonlóan a parlamenti
erőviszonyok határozzák meg, amely lehetővé tenné a Házszabály bizottság számára
is a többségi döntés meghozatalát. A házszabály az anyagi szabályok mellett
meghatározza a “parlamenti eljárásjogot” is. Ezt az eljárásjogot azonban, a
bíróság előtt folyó eljárásoktól eltérően, a felek nem “megkeresik”, hanem ők
maguk alkotják, illetve módosítják. Ez azt jelenti, hogy a “fair” eljáráshoz
való jog alapelvét, amely a szabad és demokratikus jogállamban valamennyi
eljárásjogra jellemző, már az eljárásjog kialakítása során be kell tartani. A
kialakításban résztvevő valamennyi erő számára egyenlő esélyeket kell
biztosítani, a szabályozás kialakítását nem lehet a mindenkori többség
preferenciájának megfelelően esetről-esetre változtatva végezni. A szabályozás
vezérfonala a Bundestag működőképessége kell hogy legyen, úgy a belső működés,
mint a kormánnyal, a Bundesrattal, a pártokkal, a médiával, a nyilvánossággal,
és végső soron minden egyes polgárral való kapcsolattartás, együttműködés
vonatkozásában[14].
A Házszabály bizottság tagjainak tehát a bizottság működése során – annak
ellenére, hogy pártjuk, képviselőcsoportjuk politikusai – nagymértékben el kell
tekinteniük az aktuálpolitikai helyzettől, igényektől. Ez a mérték egyben jelzi
a parlamentnek azt a felismerését is, hogy a politikai hatalmat meghatározott
ideig gyakorolja, illetve közvetíti, és hogy a többségi viszonyok demokratikus
úton tulajdonképpen bármikor megváltozhatnak[15];
az aktuális többségből másnapra ellenzék lehet, és fordítva. Amíg e lehetőség
bekövetkeztével reálisan számolni kell, addig gyakorlati-politikai értelme van a
parlamenti eljárásjog oly módon történő kialakításának és fenntartásának, amely
lehetővé teszi, hogy a házszabályi intézmények az esetleges váltást követően az
eljárásjogi szabályok változtatása nélkül is teljes egészében működőképesek
maradjanak. A Bundestag működésének ez a viselkedési szabálya (szokásjoga)
azonban messze túlmutat gyakorlati jelentőségén. Ezáltal ugyanis sértetlenek és
működőképesek maradnak a házszabály kisebbségvédelmi rendelkezései, a mindenkori
ellenzék jelentős alkotmányjogi és társadalmi szerepe, amely a szövetségi
alkotmánybíróság határozata szerint a szabad-demokratikus alkotmányos rend
alapjaihoz tartozik[16].
A Bundestag bizottsági rendszerének szabályozása
világossá teszi, hogy a bizottságok alapjában véve a parlament döntés-előkészítő
szervei[17].
A bizottságok határozataikat ajánlás formájában hozzák meg, amelyektől a plénum
általában nem tér el, de a plénum jóváhagyása a kifelé irányuló joghatás
eléréséhez mindenképpen szükséges. Ezzel az áll összhangban, hogy a
szakbizottságok ajánlásaikban a plénumtól kapott megbízásukat nem léphetik túl,
saját kezdeményezésükre nem terjeszthetnek tehát olyan döntési javaslatot a
plénum elé, amely felett annak döntési kötelezettsége volna[18].
A Házszabály bizottságnak ebben a vonatkozásban különleges helyzete van. A
házszabály 128. §-a szerint ugyanis a hatáskörébe tartozó kérdéseket saját
kezdeményezésére (a plénum felkérése nélkül is) megtárgyalhatja és ajánlásokat,
jelentéseket tehet a plénumnak[19].
Ez a “privilégium” a bizottság számára lehetővé teszi, hogy a feladat- és
hatáskörével kapcsolatos területen saját maga kezdeményezhesse a parlamenti jog
továbbfejlesztését, módosítását, vagy egyáltalán befolyásolhassa
azt.
4. A Házszabály bizottság házszabály-értelmező
tevékenysége
A Házszabály bizottság mennyiségileg legnagyobb
és tartalmilag legsokoldalúbb tevékenysége a parlamenti jog alakítása, ezen
belül különösen a házszabály értelmezése, a szabályozási tartalom
továbbfejlesztése[20].
A házszabály szövegének minden értelmezése, módosítása felveti annak kérdését,
hogy miként lehet annak egyszerűségét, áttekinthetőségét, érthetőségét minden
képviselő számára biztosítani. A vitás kérdésekben gyakran történik
kezdeményezés a kazuisztikus részletszabályozásra. Amennyiben a bizottság utat
engedne az ilyen kezdeményezéseknek, úgy a házszabály nemcsak áttekinthetetlenné
válna, hanem – figyelemmel a parlamenti eljárás rendkívüli sokféleségére,
bonyolultságára – aligha volna lehetséges az egyes apró részletek között
kielégítően differenciáló szabályozás megalkotása. A kazuisztikus szabályozás
ugyanakkor növeli a joghézagok előfordulásának veszélyét, amelyek feloldása még
részletesebb szabályozást tesz szükségessé. Erre figyelemmel a Házszabály
bizottság – a problematika részletes megtárgyalását követően az 1987-es
házszabály-reform során – az általános megfogalmazású szabályozás mellett tette
le a voksát, tudva azt, hogy ezeket az általános szabályokat teljes tartalommal
a konkrét eseteknek kell kitölteniük.[21]
4.1 A normaértelmezésről
általában
A jogszabály és így a házszabály értelmezése is
annak alkalmazását szolgálja. A jogszabály alkalmazásának mibenlétéről,
lényegéről rendkívül eltérő nézetek alakultak ki[22].
A jogalkalmazás valójában egyetlen egységes folyamat, amelyben mind a tények
megállapítására, mind pedig az alkalmazandó jog értelmezésére végzett műveletek
ugyanannak az érvelésnek eltérő vonatkozásaiként, de folytonosan egymásra
vonatkoztatottan mennek végbe. A szabály általánossága és az eset egyedisége
közötti áthidalást ezért akár szubszumpciónak, akár hermeneutikus
jogértelmezésnek fogjuk fel, mindkét esetben végső soron az általános és az
egyedi közötti azonosításról (az azonosság normatív megállapításáról) van szó a
konkrét ügyben levont jogkövetkezmények tekintetében.[23]
Az egyedi eset és az általános szabály egymásra vonatkoztatása, az általános és
az egyedi azonosítása az igazságszolgáltatásban a bírói tevékenység alapját
jelenti. Ahhoz, hogy mind a konkrét esetben igazságos, mind pedig az egyedi
norma megalkotása céljának és az azzal összefüggő normák szabályozási céljának
megfelelő döntés születhessen, ez az egymásra vonatkoztatás, összehasonlítás
gyakran megköveteli a szóba jöhető előírások értelmezését. Ebben az esetben meg
kell vizsgálni a szabályozási szándékot, a célkitűzéseket más jogszabályok
kontextusában, az igazságos megoldásra való alkalmasságot és az
alkalmazhatóságot a jövőbeni hasonló esetekben[24].
4.2. A házszabály értelmezése a Bizottság
eljárása során
A fentiek alapvetően igazak a Bundestag eljárási
jogára is, nehezítve azzal a nem elhanyagolható körülménnyel, hogy a
jogalkalmazó “bírák” ebben az esetben maguk a politikusok, és minden döntésben
“saját magukat” – politikai hátterüket, képviselőcsoportjuk szándékait,
politikustársaik esélyeit – támogathatják, befolyásolhatják. Ehhez jön még az a
tény is, hogy a házszabály-értelmezése feloldhatatlan konfliktus esetén a
mindenkori többség joga és lehetősége. Utaltunk már arra, hogy a Házszabály
bizottságnak lehetőség szerint kerülnie kell a házszabály értelmezése során a
nem konszenzuson alapuló, többségi döntéseket. Mivel a házszabály értelmezésében
több parlamenti fórum is részt vesz, a bizottság számára fontos az egységes
értelmezés, a házszabályi előírások előreláthatóságának és alkalmazási
biztonságának garantálása. Az aktuálpolitikai igények és a hosszútávú, a
parlament egészét szolgáló “igazságszolgáltatás” közötti ellentmondást,
feszültséget kísérli meg feloldani a Házszabály bizottság, amennyiben alapvetően
elutasítja a konkrét ügyekben történő, eseti jellegű állásfoglalások
meghozatalát. Az eset kapcsán a bizottság olyan tartalmú döntést hoz, amely – a
házszabály keretei között – a vitatott rendelkezés végleges értelmezését
jelenti. Fontos kiemelni, hogy az értelmező állásfoglalás nem a bírósági
határozatok stílusát követi, sokkal inkább magát a vitatott rendelkezést
magyarázza a jogszabálykommentárokhoz hasonlóan. A bírósági eljárással
összehasonlítva a Házszabály bizottság tevékenysége a norma értelmezésére
korlátozódik, a következtetések levonását és a norma alkalmazását, tehát a
konkrét tényállásnak az értelmezett rendelkezés alá vonását (szubszumálását),
átengedi a házszabály (jog)alkalmazói, különösen a Bundestag szervei,
testületei, politikai tényezői számára[25].
A Házszabály bizottság ezzel nem csak azt kerüli el, hogy a parlamenti
hatáskörök összességét gyakorló plénum helyébe lépjen, hanem azt is eléri, hogy
döntése megmaradjon a normatív, adott esetben jogfejlesztő jellegű keretek
között, hozzájárulva ezáltal a parlamenti jog stabilitásának megőrzéséhez. Az
értelmezésnek minden esetben meghatározott következményekkel kell járnia nemcsak
a konkrét esetre vonatkozóan, hanem a jövőben esetlegesen előforduló hasonló
esetekre is. A házszabályt értelmező döntésnek tehát az adott terület
vonatkozásában biztosítania kell a kontinuitást a korábbi hasonló esetek, a
konkrét ügy és a jövőben feltételezhetően előforduló esetek között. Ellenkező
esetben ugyanis fennállna annak a veszélye, hogy a Házszabály bizottság adott
tárgykörben hozott különböző döntései - akár a többségi viszonyok változásai,
egyes rendhagyó helyzetek, akár a konkrét ügy megoldásához fűződő érdek folytán
- az értelmezés egymástól gyökeresen eltérő irányait határoznák meg. Ennek, bár
kétségkívül bizonyos fokig rugalmasabbá tenné a parlamenti eljárást, az volna a
következménye, hogy a parlamenti jog (jogi) jellegét kérdőjelezné meg[26].
Az egyes esetekben szükségessé váló flexibilitást nagymértékben biztosítja a
házszabálynak az a rendelkezése, amely lehetővé teszi, hogy valamely ügy
tárgyalása során a Bundestag a jelenlévő képviselők kétharmadának szavazatával
eltérjen a házszabálytól, feltéve, hogy ez nem ütközik az alkotmány
rendelkezéseibe[27].
Ehhez jönnek még azok a szokások, alkotmányos konvenciók, amelyeket a normatív
előírások mellett alkalmaznak.
4.3. Az állásfoglalások
közzététele
A Házszabály bizottság értelmező döntései
különböző formában jelenhetnek meg. Amennyiben az arra jogosultak kezdeményezik,
hogy a bizottság állásfoglalásáról a Bundestag döntsön,[28]
úgy ez házszabályszerű önálló indítványt,[29]technikai
értelemben pedig Bundestag irományt kell, hogy jelentsen, amelynek eredménye
parlamenti határozatban jelenik meg. Ez a parlamenti döntések jogi rendszerében
“egyszerű” határozatnak minősül (szemben a törvényjavaslatokról történő
döntésekkel), materiális értelemben azonban az ilyen határozatnak is nagy
jelentősége van tekintve, hogy attól a Bundestag csak meghatározott, kivételes
esetben térhet el. Ezért az ilyen döntés meghatározza a jövőbeni hasonló
esetekben követendő eljárást. Ha nincs parlamenti határozat, akkor a
bizottságnak kell megjelölnie, hogy döntését milyen formában teszi közzé. Erre
többféle lehetőség kínálkozik, de ezek közül a bizottság nem választhat
önkényesen, azaz más parlamenti szervekkel és testületekkel történő egyeztetés
nélkül. A választást alapvetően határozza meg az, hogy a házszabály
értelmezésére irányuló kérés kitől érkezett. Ha a házelnök kérte az értelmezést,
akkor a választ vele lehet közölni, felkérve egyidejűleg arra, hogy azt az
elnökséggel,[30]
a Házbizottsággal, a képviselőcsoportokkal, vagy akár körlevél, vagy hivatalos
közlemény formájában minden képviselővel ismertesse. Ha bizottsági elnök volt a
kezdeményező, úgy a döntést elegendő lehet vele írásban közölni, de lehetséges
ezzel egyidejűleg az összes többi bizottsági elnök értesítése is. A bizottság
azonban konkrét eset kapcsán élhet a házszabályban biztosított jogával[31]
is és határozati javaslatot terjeszthet a plénum elé a házszabály, vagy valamely
más jogszabály módosítására. A döntések közzétételének ez a rendszere lehetővé
teszi, hogy a Házszabály bizottság az ügy érdemében való döntésen túl a
közzététel módjának megállapításával meghatározza azt is, hogy az adott döntés a
parlament jog struktúrájában milyen szinten jelenjék meg.
5. A házszabály módosítása,
továbbfejlesztése
A házszabály értelmezésének fent vázolt
folyamatából már kitűnik, hogy az bizonyos értelemben annak továbbfejlesztését
is jelenti. Emellett a Házszabály bizottságnak fontos szerepe van a házszabály
formális módosítása kapcsán is. Ez történhet a bizottság már említett
kezdeményező jogkörében,[32]
amely alapján a bizottság akár teljesen új házszabály megalkotására irányuló
javaslatot is a plénum elé terjeszthet. A gyakorlatban a házszabály revíziója,
vagy reformja keretében a bizottság általában meghatározott rendelkezések
módosítását, kiegészítését javasolja. Az erre irányuló kezdeményezést nem
feltétlenül a Házszabály bizottságnak kell megtennie. Valamely frakció, vagy a
képviselők öt százaléka (frakcióerő) jogosult arra, hogy formális önálló
indítvánnyal a házszabály módosítását javasolja. Az ilyen kezdeményezések esetén
a Házszabály bizottság első helyen kijelölt bizottságként ajánlást, illetőleg
jelentést készít és azt határozathozatalra a plénum elé terjeszti. Ez a
szabályozás - magától értetődően – biztosítja, hogy a házszabály módosítása,
továbbfejlesztése, reformja ne mehessen végbe anélkül a testület nélkül, amely a
házszabály értelmezéséért, illetőleg ezen túlmenően annak “gondozásáért”
felelős.
6. A Házszabály bizottság, mint parlamenti
szakbizottság
A parlamenti jog, - mint az a korábbi
meghatározásból is kitűnik – nem korlátozható magára a házszabályra. A
parlamenti jogként meghatározható előírások az alkotmányjog, a házszabály,
valamint a Bundestag és a képviselők jogállására, a parlament szervezetére és
eljárásaira vonatkozó törvények háromszögében jönnek létre[33].
Erre figyelemmel indokolt a Házszabály bizottság eljárása olyan
törvényjavaslatok és más kezdeményezések esetében is, amelyek nem tartoznak
szorosan a házszabályhoz. Ebben a vonatkozásban elsősorban olyan előterjesztések
jöhetnek szóba, amelyek a képviselők jogállásával, illetőleg a Bundestag
szerveinek jogállásával, hatáskörével foglalkoznak. Az, hogy ezeknél az
előterjesztéseknél a Házszabály bizottság milyen szerepet kap és a tárgyalás
melyik szakaszába kapcsolódik be, különböző lehet. A képviselői jogállásról
szóló törvény esetében korábban a Jogi bizottság töltötte be az első helyen
kijelölt bizottság szerepét. A Szövetségi Alkotmánybíróság ún. “tiszteletdíj”
határozatát[34]
követően eseti bizottságot hoztak létre, amelynek feladata a plénum vitái során
megfogalmazódott álláspontok és az alkotmánybíróság határozata alapján teljesen
új koncepció kidolgozása volt. A jogállási törvény későbbi átfogó módosítására
irányuló javaslatok meghatározott rendelkezései vonatkozásában a Házszabály
bizottság töltötte be az első helyen kijelölt bizottság szerepét. Más volt a
helyzet a Petíciós bizottság feladat- és hatáskörét meghatározó törvény
kidolgozása esetében. A törvény megalkotását az alkotmány módosítása tette
szükségessé, amely kötelezővé tette a Petíciós bizottság létrehozását[35].A
törvény megalkotásában a Házszabály bizottság első helyen kijelölt bizottságként
működött közre, míg a módosítások során a Jogi bizottság töltötte be ugyanezt a
szerepet.
Kijelölt bizottságként működik közre a
Házszabály bizottság a szövetségi választási törvény módosításában, ha a
mandátumvizsgálat szabályait, vagy annak konzekvenciáit kívánják megváltoztatni.
A választójog csak meghatározott – természetesen nagyon fontos - vonatkozásaiban
a Bundestag saját ügye, ezért annak szabályozási koncepciója elsősorban a
Belügyi és/vagy a Jogi bizottság kompetenciájába tartozik.
A képviselők státusával kapcsolatos kérdések
vizsgálatát, az ezzel kapcsolatos előterjesztések kidolgozását a Bundestag
gyakorlatában jó ideje a Házbizottság speciális testülete az úgynevezett
Jogállási bizottság végzi. Ez azt jelenti, hogy az adott esetben nehezen
megoldható, kényes problémát először ez a testület, majd a Házbizottság vitatja
meg, és csak miután körvonalazódott a megoldás történik meg az indítvány
formális benyújtása, illetve a bizottság kijelölése.
7. Összegzés
A Házszabály bizottság valamennyi, egyes
részletekben akár nagyon is különböző feladata és funkciója a parlamenti joggal
kapcsolatos. Ma már magát a házszabályt sem - de még kevésbé a parlamenti jog
további részeit, ideértve az alkotmány és más “egyszerű” törvények meghatározott
rendelkezéseit - tekinthetjük úgy, mint a képviselőtestület valamilyen
alapszabályhoz hasonlatos belső jogát. A parlamentáris kormányzati rendszerben a
parlament minden tevékenysége kihat a társadalom többi szereplőjére, az állami
akaratképzésre. A Bundestag által megalkotott szabályozások, az általa
alkalmazott eljárások hatással vannak más alkotmányos szervekre, pártokra,
egyesületekre, magukra a választókra. Erre figyelemmel megállapíthatjuk, hogy a
bizottság kompetenciája meghaladja a parlament belső önszabályozását. A belső és
a külső közötti összefüggés a szűk házszabályjog és a tágabb értelemben vett
parlamenti jog között bizonyítja és egyben megköveteli, hogy a Házszabály
bizottság a parlamentáris kormányzati rendszer elismerése és működési
feltételeinek megőrzése érdekében minden ezekre vonatkozó problémával
foglalkozzon.
[1] A szövetségi államok felsőházai az államszerkezet szükségszerű részei, mivel közjogi természetük szerint a szövetséget alkotó tagállamok képviseletének szervei. In.: Szente Zoltán: Bevezetés a parlamenti jogba. Atlantisz Könyvkiadó, Budapest, 1998.
[2] A szövetségi állam esetében a “második” törvényhozó szerv ilyen formája nemzetközi összehasonlításban egyedülálló. Más szövetségi államban nincs olyan tartományi kamara, amelynek feladatai és felépítése a Bundesrat-éval megegyezne. Mindezekre figyelemmel kijelenthetjük, hogy a Bundesrat par excellece nem tekinthető második kamarának.
[3] A házszabályi előírások mögött különböző – részben egymást erősítő, részben egymás ellen ható – motívumok és célok húzódnak meg. Ezekre épülnek fel a parlament általános funkcióiba ágyazottan a házszabályok funkciói, amelyek a hatályos parlamenti jogban jutnak érvényre.
[4] A jogértelmezés a jogszabállyal a jogalkalmazási folyamat során végzett művelet, amely az alkalmazandó normának az eldöntendő eset tényeire vetíthető jelentése feltárására és a kérdéses folyamatban érvényes megállapítására irányul. Klasszikus kánonja szerint négyféle módszerrel értelmezhetők a jogszabályok. E módszerek lépcsőzetesen egymás eredményére épülnek, és a korábbi módszerek igénybevétele alapján s elégtelenségének felismerése esetén lehetséges a következő módszerre rátérni. A nyelvtani, a logikai, a rendszertani és a történeti értelmezés egymás után és egyre teljesebben segíthet kibontani a jogszabály megfogalmazásában benne rejlőnek tekintett jelentést. Jogi lexikon. KJK-KERSZÖV Jogi és Üzleti Kiadó Kft. Budapest, 1999. Lásd még ehhez Takács Albert: A jogértelmezés útjai a jogbiztonság és az alkotmányosság felé In: Emlékkönyv Ádám Antal egyetemi tanár születésének 70. évfordulójára (Szerk: Petrétei József) Dialóg Campus Kiadó Budapest-Pécs, 2000
[5] BVerfGE 1, 144/148 f in: Deutsches Rechts-Lexikon (Hrsg. Dr. Horst Tilch) 2. Auflage Band 2. C.H. Beck’sche Verlagsbuchhandlung, 1992., 167. o.
[6] Geschäftsordnung des Deutschen Bundestages (a Német Szövetségi Gyűlés ügyrendje, a lábjegyzetekben a továbbiakban: GOBT) 127. §
[7] A mi fogalmaink szerinti Házbizottságot a Bundestag házszabálya Ältestenrat-nak nevezi.
[8] Ez a szabályozási cél egyébként jól mutatja a házszabályok azon funkcióját, amely rendezett, lehetőség szerint súrlódásmentes és hatékony parlamenti eljárás biztosításában áll.
[9] A Bundestag 1953. május 6-ai ülésén egy törvényjavaslat tárgyalása során kétség merült fel a minősített többség szükségességét illetően. Az elnök úgy határozott, hogy a javaslat elfogadásához kétharmados többség szükséges és mivel ez a szavazás során nem jött létre megállapította az indítvány elutasítását. Más szóval az elnök és nem a parlament döntött a törvényjavaslat sorsáról. Ez az eljárás akkor is elfogadhatatlan, ha figyelmen kívül hagyjuk a döntés hibás voltát. in Hans Trossmann: Parlamentsrecht des deutschen Bundestages – Kommentar. C.H. Beck’sche Verlagsbuchhandlung, München, 1977., 920. o.
[10] A már hivatkozott házszabály-kommentár ezen megállapításából arra következtethetünk, hogy a házszabály értelmezése során az analógia alkalmazása megengedett.
[11] A parlamenti jog fogalmáról lásd, illetve vö. Szente Zoltán: im., 21. o., Alkotmánytan (Szerk.: Dr. Kukorelli István, Osiris - Századvég, Budapest, 1994), 219-220. o., Trócsányi László: A parlamenti jog természete és forrásai In: Ádám emlékkönyv (2000), 283-296., Jost Pietzcker: Schichten des Parlamentsrecht: Verfassung, Gesetze und Geschäftsordnung In: Parlamentsrecht und Parlamentspraxis in der Bundesrepublik Deutschland (Hrsg. von Hans-Peter Schneider und Wolfgang Zeh) Walter de Gruyter, Berlin, New York, 1989., 333-357. o.
[12] Az alkotmány 40. cikke szerint a Bundestag megállapítja saját ügyrendjét. A 41. cikk szerint a mandátumvizsgálat a Bundestag joga. A 46. cikk a képviselői jogállás alapvető szabályait határozza meg.
[13] Manfred Schulte/Wolfgang Zeh: Der Ausschuß für Wahlprüfung Immunität und Geschäftsordnung. In: Parlamentsrecht und Parlamentspraxis. Walter de Gruyter, Berlin, New York, 1989., 1163. o.
[14] Manfred Schulte/Wolfgang Zeh im., 1164. o.
[15] A hatalommegosztás időbeli (temporális) szintjéről lásd Petrétei József: Jogállam és hatalommegosztás In: Válogatott fejezetek a rendszeres alkotmánytan köréből (Szerk. dr. Kiss László) Janus Pannonius Tudományegyetem Állam- és Jogtudományi Kar, Pécs 1996., 27. o.
[16]Pl. BVerfGE 2,1 (11ff); 5,85 (199); 20,56 (101); 24,300 (348) in: Manfred Schulte/Wolfgang Zeh im., 1164.o.
[17] Lásd pl. a GOBT 54. és 62. § -ait.
[18] Az alkotmány 76. cikkelyének (1) bekezdése értelmében törvénykezdeményezési joga a szövetségi kormánynak, a Bundestag tagjainak (a képviselőknek), és a Bundesratnak van.
[19] A GOBT 75. § (1) bekezdésének h) pontja az önálló indítványok között külön sorolja fel a házszabály-ügyekben benyújtott ajánlásokat és jelentéseket.
[20] A szabályozás természetesen nem csak (sőt elsősorban nem) házszabály-módosítást jelent, hanem házszabály értelmezést is, hiszen a Házszabály bizottság értelmező döntései – hacsak a plénum nem utasítja el azokat – a parlamenti jog részévé válnak. (Vö. GOBT 127. §)
[21] A Házszabály bizottság értelmező döntései (állásfoglalásai) többféle összeállításban és a Bundestag számítógépes hálózatán is hozzáférhetőek.
[22] Lásd erről, pl. Helmut Coing: A jogfilozófia alapjai .Osiris Kiadó – Budapest, 251-258. o.1996, Pokol Béla: A jog szerkezete. Gondolat Könyvkiadó, Felsőoktatási Koordinációs Iroda – Budapest, 1991, Szilágyi Péter: Jogi Alaptan. Osiris – Budapest, 1998., 289-305. o.
[23] Jogi lexikon. KJK-KERSZÖV Jogi és Üzleti Kiadó Kft. Budapest, 1999.
[24] Manfred Schulte/Wolfgang Zeh im., 1171. o.
[25] Manfred Schulte/Wolfgang Zeh im., 1176. o.
[26] Manfred Schulte/Wolfgang Zeh im., 1176. o.
[27] GOBT 126. §
[28] GOBT 127. §
[29] GOBT 75. § (1) bekezdés h) pont
[30] A GOBT 5. §-a értelmében a Bundestag elnöke és alelnökei alkotják az elnökséget. A házszabály szerint az elnök a Hivatal számára kiemelkedő jelentőségű szerződéseket az alelnökökkel egyetértésben köti meg. A bizottsági ülések jegyzőkönyveinek kezelésével kapcsolatosan az elnök az elnökséggel egyetértésben irányelveket bocsát ki.
[31] GOBT 128. §
[32] GOBT 128. §
[33] Manfred Schulte/Wolfgang Zeh im., 1179. o.
[34] A Szövetségi Alkotmánybíróság az alkotmány 48. cikke (3) bekezdése első mondatának értelmezése során a korábbi szabályozást (például a tiszteletdíj részbeni adómentessége tárgyában) alkotmányellenesnek találta. BverfGE 40, 296 ff., in: Manfred Schulte/Wolfgang Zeh im., 1179. o.
[35] Alkotmány 45/C. cikkely