Pollmüllner Tamás

Közigazgatási bírósági határozatok 1997-99.

 

 

 

I. Előszó:

Tanulmányom csapatmunka eredménye, melyet az ELTE Állam- és Jogtudományi Karán Dr. Pokol Béla egyetemi tanár iránymutatásával végeztünk.

A római jog, magánjog-közjog felosztását alapul véve, munkám különlegessége az így születő dolgozatokkal szemben, hogy közülük az egyetlen, mely egyértelműen egy közjogi jellegű jogterület anyagát dolgozza fel.

A Legfelsőbb Bíróság közel kétszáz - pontosabban az elmúlt három év 197 - közigazgatási bírósági határozatát tekintettem át. Elemzésem többirányú, leglényegesebb eleme annak vizsgálata, hogy a jogértelmezés 12 fő eszköze közül, melyek a legelterjedtebbek a Legfelsőbb Bíróság ítélkezési gyakorlatában.

Munkám a közigazgatási jogi törvénykezés elemzésére koncentrál. A Legfelsőbb Bíróság ítélkezési gyakorlatára vonatkozóan átfogóbb képet kaphat az olvasó, ha ezt követően elolvassa Keszthelyi Balázs jogegységi határozatokról, Parádi Ákos és Makai Attila büntetőjogi, továbbá Botos Viktor munkajogi bírósági határozatokról szóló tanulmányát.

Dolgozatunk készítésénél mindannyian az 1999. végével lezárt CD jogtár dokumentumaira támaszkodtunk. E forrás napjainkra a jogászi tevékenység nélkülözhetetlen információs bázisává vált, mely lehetővé tette számunkra, hogy időnk nagy részét ne a szükséges bírósági határozatok felkutatására, hanem azok feldolgozására, elemzésére fordítsuk.

 

II. Bevezető gondolatok a közigazgatási jogról és a közigazgatási eljárásról:

A közigazgatási jog - a jogrendszer speciális területe. Itt ugyanis - az ügyek egy részénél - a jogi jellegű szabályok mellett meghatározó jelentőséggel bírnak olyan szakkérdések, melyekben az érintett területen jártas szakértők nélkül a bíróság képtelen eldönteni a jogvitát, sőt sok esetben már a tényállás feltárásához is szükségesek szakmai ismereteik. Így a döntéshozatalban meghatározó szerephez jutnak, véleményüket a bírói gyakorlat általában nem hagyhatja figyelmen kívül. Sok esetben megalapozzák az ítéletet, leszűkítve ezzel a bírói önállóság, függetlenség, autonóm döntéshozatal kereteit.

E jogterület másik jellegzetessége, hogy a bírósági eljárásban megjelenő felek legalább egyike - közérdeket, közjót képviselő - állami, közigazgatási szerv. Ez azonban nem zárja ki azt sem, hogy a közigazgatási perben két közigazgatási szerv közötti hatásköri vita bontakozzon ki.

A közigazgatási perek, bírósági határozatok előzményeként mindenképpen szólni kell a megelőző eljárásról, melynek integráns része a közigazgatás rendszerén belüli döntéshozatal és jogorvoslat. Míg a büntetőjogban a bírósági eljárás kezdetét rendőrségi szakban a tényállás, a cselekmény körülményeinek feltárása, illetve a munkajogban a munkaügyi jogszabályokban meghatározott releváns tények léte előzi meg, addig a közigazgatási pereket megelőző eljárási elemek valamivel bonyolultabbak.

Közigazgatási szervek határozataival szembeni jogorvoslat lehetősége - a közigazgatás hierarchikus szervezetrendszerén belül is adott. Ilyen lehetőség a munkaügyi eljárásban természetesen nincs, hiszen - hasonlóan a büntetőeljáráshoz - jogorvoslatra csak az elsőfokú bírósági ítélet megszületését követően nyílik mód.

Közigazgatási perben a bírósági keresetindítás alapja, hogy az érintett élt a közigazgatáson belüli jogorvoslat lehetőségével. Amennyiben ezt nem használta ki, a közigazgatási határozat - jogerőre emelkedését követően - bíróság előtt nem támadható meg. Ez a gyakorlatban következőképpen történik. Kérelemre, vagy hivatalból indított eljárás esetén a körülmények és jogszabályi rendelkezések áttekintését követően az elsőfokú közigazgatási szerv határozatot hoz. Ezután az illetékes közigazgatási szerv az Áe. 48. §-ban meghatározott feltételek mellett a határozatot kiegészítheti, kicserélheti, vagy kijavíthatja, kivéve, ha az ügyfél jóhiszeműen szerzett és gyakorolt jogát sérti.[1] Lehetősége van az államigazgatási szervnek határozata módosítására, illetve visszavonására, ha észleli, - még mielőtt felettes szerv, vagy bíróság megállapítaná - hogy az jogszabályt sért[2]. Módosítás és visszavonás ellenérdekű fél hiányában ügyfél kérelmére, akkor is lehetséges, ha a szerv az ügyfél jogorvoslati kérelmében foglaltakkal egyetért[3]. Lényeges korlátozás, hogy az Áe. erre csak egyszer, a határozat közlésétől számított egy éven belül ad lehetőséget[4].

Biztosítja az Áe. az elsőfokú határozat fellebbezéssel történő megtámadását. Fellebbezéssel élhet - 15 napon belül - az érdemi döntéssel szemben, akire vonatkozóan a határozat rendelkezést tartalmaz[5]. Meghatároz a törvény olyan eseteket is, melyek kizárják a fellebbezést[6]. Általános szabály, hogy az ügyfél kérelmét a határozatot hozó szervnél terjeszti elő, melyben új tényeket, bizonyítékokat is megjelölhet. Ha az elsőfokú határozatot hozó szerv nem ért egyet a fellebbezésben foglaltakkal, jogszabályban rögzített kötelezettsége - 8 napon belül - felterjeszteni azt felettes szervéhez. Utóbbi - határozatot hoz, melynek eredménye az eredeti határozat helybenhagyása, megváltoztatása, vagy megsemmisítése, az elsőfokú szerv új eljárásra utasítása, vagy a tényállás önmaga révén történő kiegészítése mellett.

Amennyiben az ügyfél a másodfokú határozattal sem ért egyet, nyitva áll előtte a kétlép-csős bírósági jogorvoslat lehetősége.

Összegzésként elmondható, hogy a közigazgatási perek nagyrésze ráépül a közigazgatási szervekben folyó eljárásra, valamint az ott hozott érdemi határozatokra. A közigazgatási eljárás speciális szabályai - a többi jogágtól eltérően - lehetőséget teremtenek a bírósági jogorvoslat elkerülésére, és az azt megelőző - közigazgatás keretei között történő - jogorvoslatra.

 

III. A Legfelsőbb Bíróság 1997-99-es közigazgatási bírósági határozatairól     

       általában:

A Legfelsőbb Bíróság közigazgatási határozatainak száma növekvő tendenciát mutat. Míg '97-ben 60, '98-ban 66, '99-ben 71 ilyen határozat született. Ez azt jelenti, hogy az évente elbírált ügyek száma '99-re - az első vizsgált év adatához képest - 18 %-kal nőtt. Éves szintre lebontva a növekedés lassult, hiszen míg a '98-as adat a '97-eshez képest 10 %-os, addig a '99-es a '98-ashoz képest csak 7,6 %-os növekedést mutat.

Változott az összes felülvizsgálati kérelmen belül az alaposak, és nem alaposak aránya. Így alapos, kisebbrészt alapos, vagy alábbiak szerint alapos minősítést a '97-ben benyújtott felülvizsgálati kérelmek 35 %-a kapott. Ez az arány '98-ra 33,3 %-ra csökkent, majd '99-re 43,7 %-ra nőtt. Az elmúlt esztendőben jelentősen - mintegy 31,2 %-kal - javult a felülvizsgálati kérelmek eredményessége. Nagyon magas azonban még mindig az alaptalan, vagy nem alapos minősítésű kérelmek aránya. Bár a '97-es 56,7 %-ról folyamatosan csökken, még '99-ben is 39,4 %-os értéket mutat. Az alapos és nem alapos felülvizsgálati kérelmek közötti differencia abból adódik, hogy léteznek megalapozatlan, illetve a Legfelsőbb Bíróság által nem értékelt kérelmek is. Ezek aránya kezdetben 8,3 % volt, majd 6 %-ra csökkent, végül '99-ben nagyon magas - 16,9 %-os értéket ért el.

Dolgozatom statisztikai összehasonlítását folytatva érdekes annak áttekintése, hogy a CD Jogtár közigazgatási határozatai témájuk szerint hogyan oszlanak meg. Melyek voltak az elmúlt évek legelterjedtebb ügyfajtái és melyek fordultak elő csak elvétve ?

A három év közigazgatási határozatai sorában legmagasabb arányt az alapítványokhoz, egyesületekhez, egyházakhoz, pártokhoz kapcsolódó ügyek képviselnek. Ezek az összes közel egyharmadát, 29,4 %-át adják. Főként az alapítványok, egyesületek bírósági nyilvántartásba-vételéhez, alapító okiratuk módosításához, közhasznú szervezetté minősítéséhez kapcsolódnak.

Az összes közigazgatási határozat 17,3 %-a eljárási, 16,8 %-a kárpótlási, 13,2 %-a adó, vám, jövedéki, TB., 8,1 %-a választási ügyben hozott döntés. Kisebb arányt képviselnek, de jelentősek 4,1 %-kal a munkavállalókhoz és érdekképviseleteikhez, valamint 3,0 %-kal a közbeszerzési eljáráshoz kötődő határozatok. Az összes közigazgatási határozat 2,5-2,5 %-a segélyekhez, engedélyezésekhez, ingatlanokhoz kapcsolódik.

Alapítványok, egyesületek jogvitáinak aránya az említett átlagos 29,4 %-nál '97-ben jóval magasabb 40,0 %-os volt, mely közel felére (21,2 %) esett vissza, majd '99-re az előző évihez képest 7 %-ot emelkedett. E tendenciát látva úgy gondolom, ezen ügyek aránya tartósan 20 % felett fog maradni.

Az eljárási kérdések köre viszonylag tág kategória. Tartalmazza a közigazgatási szerveken belüli, illetve a bírósági eljárást érintő jogvitákat. Az előző kategóriához hasonlóan itt is hullámzó arányszámokat kaptam. Különösen magas 21,2 %-os volt az eljárási kérdések aránya '98-ban, míg a '99-es érték - a kezdő évnél 2,6 %-kal alacsonyabb - 14,1 %. Ezek együttes hatása eredményezte három év átlagában a fent említett 17,3 %-os arányt.

A kárpótlási határozatok aránya mindhárom évben 13 és 20 % között mozgott. '97-ben volt a legalacsonyabb 13,3 %, míg '98-ban elérte a 19,7 %-ot, ami 48%-os növekedést jelentett. '99-re 16,9 %-ra visszaesett arányuk. Az utóbbi két év csökkenő tendenciája - a kárpótoltak körének további szélesítése hiányában - véleményem szerint tartós lesz.

Egyértelmű, kis mértékben csökkenő trendet jelzett az adó, jövedéki, TB., vám határozatok aránya, de mindhárom évben meghaladta a 10 %-ot (13,3, 12,1, 11,3 %). Valószínű, hogy ezek aránya a következő években is hasonló lesz.

Végül, bár három év együttes átlagában a választással kapcsolatos bírósági határozatok aránya nem haladta meg a 10 %-ot, mégis említést érdemelnek. Ez ugyanis a közigazgatási határozatok azon kategóriája, melyen egyértelmű trendek láthatók. '97-ben - a választásokat megelőző évben - arányuk 1,7 %-os volt. A '98-as parlamenti és helyhatósági választások előkészületei, eredményei kapcsán arányuk elérte a 7,6 %-ot. A vizsgált időszak végén - e választások utóhatásaként - az összes közigazgatási határozaton belül 14,1 %-os arányt képviseltek. E tények láttán racionálisnak látszik az a magyarázat, hogy a választási határozatok aránya a választásokat megelőzően növekedni kezd. Csúcspontját valamikor a választást követő időszak elején éri el, majd csökkenni kezd. Valószínű, hogy ez a trend - a ciklikusan következő - újabb választás esetén megismétlődik.

Általánosságban - statisztikai adatokkal kiegészítve - az értékelt három év közigazgatási határozatairól ennyit szükségesnek tartottam rögzíteni. Most azonban rátérnék a bírósági határozatok elemzésén belül - a jogértelmezés eszközeinek vizsgálatára.

 

IV. Jogértelmezési eszközök a közigazgatási bírósági határozatokban:

A jogászi munka egyik legnehezebb területe a jogalkotó tevékenység. Míg a jogszabályok előkészítését szűkebb jogászi kör végzi, elfogadásuk választott képviseleti szerv "szimboli-kus" aktusa, egy közel ilyen fajsúlyos feladat - a jogértelmezés - szinte minden jogászi képzettséggel - sőt nemcsak azzal - rendelkező szakember, rutinszerű tevékenysége lehet. Jogot értelmeznek a köztisztviselők, peres ügyekben az ügyfeleket képviselő ügyvédek, továbbá az ügyészek, és bírák. De - mindenki számára megismerhető jogszabályok révén - nincsenek ki-zárva ebből a körből más területek szakértői sem. Így saját munkája könnyítése érdekében jo-got értelmezhet akár a háziorvos, a mérnök, vagy a közalkalmazott stb. is. 

Ennek ellenére - a jogbiztonság, jogállamiság követelményeit szem előtt tartva - legalább ennyire lényeges kérdés a hatályos jogszabályok megfelelő értelmezése. A bíróság előtti jog-viták tárgya - annak esetleges vitatása mellett - a tényállás minősítése, jogkövetkezményeinek levonása.

Ideális esetben, egyértelmű tényállási elemek és jogszabályi háttér mellett is előfordulhat, hogy - az érintett jogászok - eltérő, sőt ellentétes következtetésekre jutnak. Az így kibontakozó jogvitákban döntő szót független, csak jogszabályoknak alárendelt bíróságok, néha a Legfelsőbb Bíróság mondja ki. Elmondható azonban, hogy a bíróságok elé kerülő ügyek döntő része nem jut el az utóbb említett fórumig - többségük a másodfokú ítélet jogerőre emelkedésével végződik.

A mégis Legfelsőbb Bíróság elé kerülő másodfokú ítélettel szemben - jogerőre emelkedését megelőzően - a felek törvénysértésre hivatkozva felülvizsgálati kérelmet nyújthatnak be. A fent említett viszonylag alacsony - 50 %-nál jóval alacsonyabb - eredményességi ráta csökkentheti a perek folytatására irányuló hajlandóságot. Ennek ellenére a Legfelsőbb Bíróságon dolgozó bírák létszámához képest - az általuk tárgyalt ügyek, hozott határozatok száma jelentős.

Elterjedt jogértelmezési eszköz a használt szavak, kifejezések hétköznapi, illetve speciális-technikai értelmezése. Ezek az elemek a közigazgatási határozatokban is nagy gyakoriság-gal fordulnak elő. Nem ritka az sem, hogy egy határozaton belül - egyidejűleg - mindkettő megtalálható. E két értelmezési alap közül úgy érzem mégis az utóbbi - speciális-technikai ér-telmezés - jellemzi inkább a közigazgatási határozatokat. Jó példa erre a Legfelsőbb Bíróság 1999. évi 484. határozata, mely így fogalmaz: 

"Az . 17. §-ának (1) bekezdése akként rendelkezik, hogy nem jegyezhető be a változás, ha az okiratnak olyan alaki vagy tartalmi hiányossága van, amely miatt nyilvánvalóan érvénytelen."[7]

A kiemelt kifejezések - így az alaki, tartalmi hiányosság, illetve a nyilvánvaló érvénytelenség fogalma - jogilag kidolgozott terminus technicusok, melyek valódi értelmet más jogszabályokkal összefüggésben nyernek. Helyes értelmezésük jogászi képzettség hiányában nehezen képzelhető el.

A harmadik - kontextuális - értelmezési forma szintén elterjedt a közigazgatási határozatokban. Általában a Legfelsőbb Bíróság nem egy, hanem kettő, három, esetleg több törvényre hivatkozva dönti el az ügyeket, határozza meg a további teendőket. Jellemző szinte minden esetben a Polgári perrendtartásról, valamint az Államigazgatási eljárásról szóló törvényre tör-ténő hivatkozás.

Gyakori a - speciális ügyekre vonatkozó - kapcsolódó jogszabályok említése is. Például alapítványok, egyesületek esetében az 1989. évi II. Egyesületekről szóló, kárpótlási ügyekben a kárpótlási, továbbá vám, adó, jövedéki ügyekben az Art., vagy a Gt. rendelkezéseire stb. va-ló utalás.

Az a tény, hogy a bíróság egy határozatban több jogszabályra hivatkozik, rávilágít a magyar jogrendszer egységére, melynek átlátása, ismerete a jogértelmező tevékenység alapja.

Közigazgatási jogviták elbírálásánál a Legfelsőbb Bíróság gyakran alkalmazza a joglogikai maximák alapján történő értékelést. A vizsgált három év közigazgatási határozatainak 25,9 %-ában egyértelműen megjelenik. Erre a jogértelmezési eszközre példa lehet a lex specialis derogat legi generalis (a speciális szabály lerontja az általánosat) érv - idézett kárpótlási ügyben - felmerülése:   

"A Kpt. I. 9. §-a alapján a kárpótlásra jogosultat a volt tulajdonának az Álla-mi Vagyonügynökség vagy az önkormányzat által történő értékesítése esetén az ott megjelölt kivételekkel illeti meg elővásárlási jog. Ilyen kivételként sze-repel, ha az önkormányzati vagy állami tulajdonú bérlakást az abban lakó bérlő vásárolja meg."[8]

Ebben az esetben általános szabály, hogy a kárpótlásra jogosultat - volt tulajdonának ÁVÜ, vagy önkormányzat általi értékesítése esetén - elővásárlási jog illeti meg. Speciális szabály szerint a törvényi rendelkezés kivételeket fogalmaz meg. Ilyen kivétel, amikor a bérlakást bentlakó bérlő vásárolja meg. A '97 évi 459. bírósági határozatban e speciális kivétel lerontja az általános szabályt.

A joglogikai értelmezés eszközei közül legelterjedtebb az argumentum a contrario (ellen-kezőből következtetés) alkalmazása. Megjelenik az 1998. évi 59. Társadalombiztosítási kötelezettségről szóló határozatban is:

"A Gt. 24. §-ának (1) bekezdése értelmében a gazdasági társaság a cégjegy-zékbe való bejegyzéssel - a társasági szerződés megkötésének, részvénytársa-ságnál az alapszabály elfogadásának időpontjára visszamenőleg - jön létre. Tekintettel arra, hogy a perbeli betéti társaság a cégbejegyzési kérelmét visszavonta, az a Gt. idézett rendelkezéséből következően nem jött létre. Tár-sasági jogviszony nem keletkezett, ezért a T. 10. §-ának (5) bekezdése értel-mében a biztosítás sem állt fenn."[9]

Az idézett közigazgatási határozat rögzíti, hogy a - törvény szerint - társaság cégjegyzékbe való bejegyzéssel jön létre. Jogszabály nem szabályozza azt az esetet, amikor ez - kérelem visszavonása miatt - nem történik meg. Ennek ellenére a Legfelsőbb Bíróság azt a következtetést vonja le, hogy mivel a szükséges feltételek nem adottak - a társaság nem jött létre. Ebből logikusan következik, hogy társasági jogviszony, illetve TB. fizetési kötelezettség sem keletkezhetett.

Szintén az argumentum a contrario jellemzi a '98. évi 402. határozatot, mely az alapítvány megszűnését követő alapítványi vagyonra vonatkozóan rendelkezik:

"A . nem tartalmaz kifejezett előírást arra vonatkozóan, hogy az alapító milyen eltérő rendelkezést tehet, így nem tiltja azt sem, hogy az alapítvány megszűnése esetére úgy rendelkezzen, hogy a megmaradt vagyon az alapítót illeti meg. Ez azonban nem jelenti azt, hogy az alapítók az alapítvány meg-szűnése esetére korlátozás nélkül, kizárólag saját érdekeiket szem előtt tartva rendelkezhetnek a vagyon felhasználásáról."[10]

A Legfelsőbb Bíróság ítélete abból az elvből indul ki, hogy amit törvény - jelen esetben a Ptk. - nem tilt, azt szabad. Ennek ellenére nem ezt a következtetést vonja le, hanem kifogásolja azt a gyakorlatot, hogy az alapítók a vagyonról kizárólag saját érdekeiknek megfelelően rendelkeznek.

Hasonló joglogikai következtetést tartalmaz - a szintén '98 évi - 404. bírság kiszabásáról szóló ítélet. Itt ugyanis a törvényszöveg kimondja, hogy adott tényállás esetén abból a közigazgatási szervnek milyen következtetést kell levonnia. A Legfelsőbb Bíróság - az elsőfokú bírósággal - azonos törvényre hivatkozva ellentétes következtetésre jut, így kimondja, hogy a jogszabály szövegéből nem következik, ami a korábbi határozatokban megjelent. Ezt a következőképpen fogalmazza meg:   

"Téves az elsőfokú bíróságnak a bírság kiszabására vonatkozó törvényi értel-mezése is. A törvény értelmezéséből nem következik, hogy az alperes kizáró-lag jogvitában szereplő két ellenérdekű fél együttes szankcionálása mellett szabhatna ki bármelyikükkel szemben bírságot."[11]

A jogértelmezés ötödik eszköze - a precedensek fényében értelmezés - direkt formája nem terjedt el a magyar közigazgatási bírósági döntések gyakorlatában. Burkolt precedenskövetésről is csak néhány esetben beszélhetünk. Ez a vizsgált közigazgatási határozatok kb. 2,5 %-ban fordul elő. Példa lehet rá a tavaly hozott 428. - közalapítványról szóló - bírósági határozat, mely így fogalmaz:

"A Legfelsőbb Bíróság által következetesen folytatott bírói gyakorlat nem engedi meg az alapító okirat korlátlan módosítását. A kérelmező által bejelentett alapítóokirat-módosítás a Ptk.  fent hivatkozott rendelkezéseibe ütközik, mert meghaladja az ott megjelölt kereteket és mértéket. Ezért helyesen járt el az elsőfokú bíróság, amikor a módosítás nyilvántartásba vételével kapcsolatos kérelmet elutasította.[12]

Hasonló ügyek elbírálása során - több jogeseten keresztül - kialakult bírói gyakorlat, a precedensek fényében történő értelmezés közvetett megjelenése.

Nem túl elterjedt az analógiák útján való értelmezés. A Legfelsőbb Bíróság közigazgatási határozatainak 11,2 %-ában ismerhető fel. Ilyen határozat az alapítói képviseletről szóló '99. évi 583., mely így rendelkezik:

"Nem ért egyet a Legfelsőbb Bíróság a fellebbezőnek az alapítók képviseleti jogosultságának korlátaira vonatkozó álláspontjával. A Pp. 66. §-a szerint amennyiben a törvény egyes perbeli cselekményekre másként nem rendelke-zik, a fél helyett az általa, illetőleg törvényes képviselője által választott meghatalmazott is eljárhat."[13]

Ebben az esetben - eltérő törvényi rendelkezés hiányában - a bíróság automatikusan alkalmaz más ügyekben irányadó jogi szabályokat. Így saját hatáskörben kitölti a törvényhozó által hagyott joghézagot, mely a konkrét jogeset és a törvényszöveg közötti különbségből adódik,  továbbá kiszélesíti a jogszabály hatókörét.

A jogértelmezés hetedik eszköze - a jogi doktrinális-jogdogmatikai értelmezés. Az előbbi két eszközhöz hasonlóan - a Legfelsőbb Bíróság közigazgatási határozataiban - ez sem igazán elterjedt. '97-99. között mindössze 3 olyan ítéletet találtam (1,5 %), melyben nyomai vannak. Leglátványosabban - joglogikai következtetéssel ötvözve - egy ingatlan-használattal kapcsolatos ügyben jelenik meg:

"A másodfokú bíróság a tényállást helyesen állapította meg, és a jogszabályok helyes értelmezésével hozta meg határozatát. Az Ötv. 2. §-ának (1) be-kezdése alapján a bizottság adja az önkormányzat tulajdonába az ingatlanke-zelő szerv kezelésében lévő épületet (épületrészt), ha egészben vagy részben az önkormányzat, illetve az önkormányzat intézménye, közüzeme használja. A Legfelsőbb Bíróság álláspontja szerint ez a használat a fizikai értelemben vett birtokban, hatalomban tartást jelenti. Az albérletbe adással a bérlő ezt a használati jogát ruházta át, így a használati jog az albérlőre szállt át. A bér-lő tekintetében tehát nem lehet szó használatról.

A felperes felülvizsgálati kérelmében arra is hivatkozott, hogy az önkormány-zat intézménye és a kft. között közös használat valósult meg. Ezt a hivatkozást a Legfelsőbb Bíróság nem tartja megalapozottnak, mivel jogilag releváns közös használatot csak meghatározott épületrészekre és meghatározott jogcímre lehet alapítani. Nem vitatottan az egész ingatlant a kft. részére albérletbe adták, a közigazgatási döntések is ezen alapultak, így az a körülmény nem bír relevanciával, hogy az intézmény egyes dolgozói továbbra is e helyiségekben végeztek munkát."[14]

Nem jellemző a jogtudományi művekre történő direkt hivatkozás. Ebben a határozatban a használat, közös használat fogalmánál merül fel a jogdogmatikai megközelítés szerepe.

Jóval gyakoribb a jogelvek, illetve alkotmányos alapjogok, alapelvek fényében való értel-mezés. Előbbi a vizsgált időszak közigazgatási határozataiban 40,1 %-ban, utóbbi 15,7 %-ban jelenik meg.

E két jogértelmezési alap szorosan összekapcsolódik - elválasztásuk, megkülönböztetésük nehéz feladat. Alkalmazásuk leginkább kárpótlási, alapítványi, választási ügyekben jellemző.

Jogelvi értelmezést tartalmaz a '98. évi 104. határozat is:

"Alapítvány létrehozására a bírák és a bírák által létrehozott társadalmi szervezetek is jogosultak, hiszen alapítási jogukat törvény nem korlátozza."[15]

A Legfelsőbb Bíróság döntésének alapja - amit a törvény nem tilt, nem korlátoz, azt szabad.

A névvalódiság, névszabatosság követelményére hivatkozik a '98. évi 456. közigazgatási határozat:

 "A nyilvántartásba vétel során eljáró bíróságnak kell vizsgálnia az Etv. 7. §-a (2) bekezdésének megfelelő alkalmazásával, hogy a párt, illetőleg társa-dalmi szervezet elnevezése más bejegyzett szervezet elnevezésétől különbözik-e, illetőleg, hogy megfelel-e a névvalódiság, névszabatosság követelményé-nek."[16]

Általános pénzügyi, adójogi elvként felmerül - adólevonás esetére a számla jogszabálynak való alaki és tartalmi megfelelése, melyet a '99. évi 537. határozat részletez:

 "A Legfelsőbb Bíróság több eseti döntésében rámutatott arra, hogy adólevo-nási jog kizárólag az előzetesen felszámított általános forgalmi adó összegét hitelesen igazoló dokumentum birtokában gyakorolható. A számlának nem-csak alakilag, hanem tartalmilag is meg kell felelnie a jogszabályi előírások-nak."[17]

Bírói függetlenségre, összeférhetetlenségre vonatkozó alapelvet említ '99. évi 396. határozatában:

 "A Pp.14. §-a alapján a perben nem járhat el az a megyei bíróság, melynek vezetője a fél képviselőjének a 13. § (2) bekezdésében felsorolt hozzátartozó-ja."[18]

Inkább alkotmányos alapjogok, alapelvek fényében való értelmezés jellemzi a következő néhány határozatot. A Legfelsőbb Bíróság - kárpótlási határozatában - politikai indíttatású szabadságelvonásra, az emberi és állampolgári alapjogok megsértésére hivatkozva így fogalmaz:

"A tiltott határátlépés következtében lefolytatott büntetőeljárás - függetlenül attól, hogy a szovjet Btk. mely §-a, milyen minősítés alapján tekintette bűn-cselekménynek, politikai indíttatású büntetőjogi felelősségre vonást valósított meg, így ellentétes az emberi és állampolgári alapjoggal, amely szerint lakóhelyét mindenki szabadon választja meg. Az elkövetett cselekmény és annak büntetése egyértelműen bizonyítja, hogy a cselekmény megítélése politikai indíttatású volt, és az elszenvedett szabadságmegvonást a felperes politikai okok miatt szenvedte el.

A Kpt. 3. §-a (1) bekezdésének d) pontja szerint kárpótlás jár a személyes szabadságot súlyosan korlátozó sérelmekért, ha szovjet szervek által történő kényszermunkára hurcolás, továbbá a szovjet bíróság politikai indíttatású ítélete vagy más szovjet hatóság intézkedése alapján végrehajtott szabadság-elvonásra hivatkozva kéri a kárpótlás megállapítását a sérelmeket elszenve-dett."[19]

A Legfelsőbb Bíróság egy másik kárpótlási határozatában - az államigazgatási eljárás során fellépő - diszkrimináció tilalmát hangsúlyozza:

"A törvény 2. §-ának (5) bekezdése alapján  az államigazgatási eljárásban mind a magyar, mind a külföldi ügyfelek a törvény előtt teljes egyenlőséget élveznek, és ügyeiket minden megkülönböztetés és részrehajlás nélkül kell elintézni.

A rendelkezésre álló adatok alapján megállapítható, hogy az alperes ugyane-zen kitelepítésre figyelemmel más személyek részére kárpótlást állapított meg, míg a felperes kérelmét elutasította. Az alperes eljárása tehát - anélkül, hogy az eltérés okát feltárná és indokolná - az ügyfélegyenlőség elvét sérti, azaz a döntés jogszabálysértő."[20]

A Legfelsőbb Bíróság egyesülési joggal kapcsolatos határozatában kifejti, hogy - mindenkinek joga van demokratikus, önkormányzati elven alapuló egyesületet létrehozni, működtetni. Ezt a gondolatot elsősorban az Alkotmányra, illetve az Etv.-re hivatkozva részletezi. 

"Az  egyesülési jogról szóló 1989. évi II. törvény (továbbiakban: Etv.) 1. §-a értelmében az egyesülési jog mindenkit megillető alapvető emberi szabad-ságjog, amelyet a Magyar Köztársaság elismer, és biztosítja annak zavarta-lan gyakorlását. Az egyesülési jog alapján mindenkinek joga van arra, hogy másokkal szervezeteket, illetőleg közösségeket hozzon létre, vagy azok tevé-kenységében részt vegyen.

Az Etv. 3. §-ának (1) bekezdése szerint a társadalmi szervezet olyan önkénte-sen létrehozott, önkormányzattal rendelkező szervezet, amely az alapszabály-ban meghatározott célra alakul, nyilvántartott tagsággal rendelkezik, és cél-jának elérésére szervezi tagjai tevékenységét.

Az Etv. 6. §-ának (1) bekezdése alapján a társadalmi szervezet alapszabálya az abban meghatározott célkitűzéseknek megfelelően biztosítja a szervezet demokratikus, önkormányzati elven alapuló működését, elősegíti a tagok jo-gainak és kötelességeinek érvényesülését."[21]

A lelkiismereti és vallásszabadság, mint alapvető emberi jog - a '99. évi 480. bírósági határozat középpontjában áll:

"A lelkiismereti és vallásszabadságról, valamint az egyházakról szóló 1990. évi IV. törvény 1. §-a szerint a lelkiismereti és vallásszabadság mindenkit megillető alapvető emberi szabadságjog, amelynek zavartalan gyakorlását a Magyar Köztársaság biztosítja. E lelkiismereti és vallásszabadság magában foglalja a vallás vagy más lelkiismereti meggyőződés szabad megválasztását vagy elfogadását és azt a szabadságot, hogy vallását és meggyőződését min-denki vallásos cselekmények, szertartások végzése útján vagy egyéb módon - akár egyénileg, akár másokkal együttesen - nyilvánosan vagy magánkörben kinyilváníthassa, gyakorolhassa vagy taníthassa."[22]

A jogértelmezés tizedik eszköze - a jog mögötti etikai értékek fényében való értelmezés. Leginkább kárpótlási ügyekben jellemző. A vizsgált időszak közigazgatási határozatainak 19,8 %-ánál megtalálható. Egyértelműen növekvő tendenciát mutat az etikai alapú mérlegelés jelenléte. Míg '97-ben a határozatok 11,7 %-ában, '98-ban 15,2 %-ában, '99-ben 31 %-ában érezhető hatása.

Kárpótlási ügyeknél kiterjesztően értelmeztem e jogértelmezési eszköz jelenlétét. Nem minden esetben a konkrét etikai hivatkozás alapján, hanem sok esetben a mögöttes mérlegelés révén soroltam be a határozatokat. Egyértelműen látható azonban jelenléte a következő két idézett határozatban:

"Az alperesi határozat jogszerűségének, a felperes térítési kötelezettségének alapjául szolgáló, a társadalombiztosításról szóló 1975. évi II. törvény 106. §-ának (2) bekezdésében foglaltak szerint a jogalap nélkül felvett társada-lombiztosítási ellátást attól lehet visszakövetelni, akinek az ellátás felvétele felróható.....

Felperesi felróhatóság hiányában ezért a másodfokú bíróság az 1991. június 3-tól 1992. március 31-ig terjedő időszakra helytállóan mentesítette a felpe-rest a visszatérítési kötelezettség alól......."[23]

E határozat a felróhatóság fogalmát használja, melynek meglétét a független bírói fórum mérlegeli. Így tehát a bíróságon múlik, hogy a feltárt tényállásból a felróhatóság meglétére kötvekeztet-e. Mint látható, konkrét esetünkben - a kérdéses időszakban - nem találta helytállónak a felróhatóságot bizonyító érveket.

Szintén az etikai jellegű értékelés jelenik meg a '99. évi 589. határozat szövegében:

"A Pp. 106. §-ának (1) bekezdése szerint, ha a fél valamely határnapon hibá-ján kívül nem jelent meg, vagy határidőt hibáján kívül mulasztott el, a mu-lasztás következményei igazolással orvosolhatók. A felperes az 5. számú végzés kézhezvételét követően mind fellebbezéssel, mind igazolási kérelemmel élt. Egyrészt igazolási kérelemmel arra vonatkozóan, hogy kórházi kezelése miatt a végzés ellen a fellebbezését határidőben nem tudta benyújtani, másrészt mulasztását a tárgyalásról történt távolmaradását azzal igazolta, hogy 1996. június 2-án  feladott beadványában kérte betegségére való hivatkozással a tárgyalás távollétében történő megtartását.

A Legfelsőbb Bíróság álláspontja szerint, tekintettel a felperes életkorára, egészségi állapotára, külföldi lakhelyére, a felperes által az igazolási kére-lemben előadottak a mulasztás vétlenségének igazolására alkalmasak, és így a Pp. 107. §-ának (1) és (2) bekezdése alapján az igazolási kérelem megala-pozott. A mulasztás igazolásának elutasítására csak azon indok alapján nem kerülhet sor, hogy a felperes a tárgyalás távollétében való megtartására vo-natkozó beadványa postai feladóvevényét bírósági felhívásra nem csatolta. Az igazolási kérelmet méltányosan, a kérelemben előadottak mérlegelésével kell elbírálni."[24]

A Legfelsőbb Bíróság határozatában etikai alapon közelíti meg a mulasztás okait. Elfogadja a felperes életkorára, egyészségi állapotára, lakhelyére történő hivatkozást. Ítélete végén rögzíti, hogy a hasonló ügyeket a kérelemben foglaltak mérlegelésével - méltányosan - kell eldönteni.

Végül a jogértelmezési eszközök közül ki kell térnem a jogszabály céljai, illetve a jogszabály akarata, szándéka szerinti értelmezésre. Áttekintve a Legfelsőbb Bíróság előző három évének közigazgatási határozatait egyértelmű következtetésként levonhatom, hogy az előbbi szerepe meghatározó, míg az utóbbi csak elvétve fordul elő. Statisztikai adatok nyelvére fordítva 95,4, illetve 4,6 %-os arányt képviselnek. Előbbire jó példa a '98. év 105. számú kárpótlási határozata:

"Helyesen utal a jogerős ítélet indoklása arra, hogy a törvény értelmében a sorsolás helyéről és idejéről a földkiadó bizottság a felpereseket köteles lett volna írásban értesíteni, hiszen a felperesek nem a földkiadó bizottság szék-helyén, hanem más településen laktak. Az értesítés megtörténtét a földkiadó bizottságnak kellett volna bizonyítania, ezt a tényt, azonban sem a közigazga-tási eljárás során, sem a bírósági eljárás során nem tudta bizonyítani. Egyet-ért a Legfelsőbb Bíróság a jogerős ítélet indoklásában foglalt azon megálla-pítással is, hogy a törvény szóhasználatából egyértelműen arra kell következtetni, hogy a nem helyben lakó földkiadási igényt bejelentő részarány-tulajdonosokat kötelező írásban értesíteni, azaz az értesítés nem maradhat el. A törvény megsértése súlyos jogszabálysértésnek minősül, amely a közigazgatási eljárás során hozott határozat érdemére is kihatott, tehát a felperesek távolmaradása a földkiadó bizottság érdemi határozatát lényegesen befolyásolta."[25]

A Legfelsőbb Bíróság törvény értelmére, szóhasználatára hivatkozva egyértelművé teszi, hogy a törvényszöveg, a törvény objektív célja elsődleges.

Ellentétben ezzel, a jogalkotó szubjektív akarata megjelenik a '99. évi 93. határozatnál:

"A Legfelsőbb Bíróság Közigazgatási Kollégiumának 2. sz. állásfoglalása alapján nemcsak az elsőfokú bíróságnak, hanem a másodfokú bíróságnak is vizsgálnia kell, hogy az alapítvány céljára szolgáló vagyon rendelkezésre áll-e, hiszen a . 74/A. §-ának (2) bekezdése alapján a nyilvántartásba vétel nem tagadható meg, ha az alapító okirat az e törvényben meghatározott fel-tételeknek megfelel.

A fellebbezési eljárásban adat merült fel arra, hogy nagy valószínűséggel az alapító halálát követő hagyatéki eljárás következtében az alapítvány céljára rendelt vagyon most már elkülönítetten az alapítvány rendelkezésére áll."[26]   

Az idézett jogesetben a jogszabályi feltétel későbbi - halasztott - bekövetkeztét elfogadja a bíróság. Erre utal, hogy a nagy valószínűséggel kifejezést használja.

 

V. Összegzés:

Az említett 12 jogértelmezési alap közül legelterjedtebb a hétköznapi, speciális-technikai szószerinti, illetve a jogszabály céljai szerinti értelmezés. Jellemző még a joglogikai maxi-mák, alkotmányos alapjogok és alapelvek, továbbá mögöttes etikai értékek alkalmazása.

A vizsgált három év magyar közigazgatási határozataiban kevésbé elterjedt a precedensek, valamint a jogalkotó akarata révén értelmezés. Végül szinte nincsenek is jelen az analógiák, doktrinális-jogdogmatikai eszközök a jogértelmezésben.

Érdekes összefüggés, hogy egyes ügyfajták erősebben kötődnek egy-egy értelmezési alaphoz. Így például az etikai alapú értékelés hangsúlyosan jelenik meg a kárpótlási ügyekben, míg az alkotmányjogi érvelés inkább jellemzi az alapítványi, választási határozatokat.

 Irodalom:

Pokol Béla - A jogértelmezés alapjai (A szövegréteg működése)

            - Felsőbírósági jogértelmezés Magyarországon

            - A bírói precedensjog rétege   

CD Jogtár - Közigazgatási döntvények

        1997. évi BH.-k: 95-99, 146-151, 204-209, 250-255, 311-315,                            366-370, 414-419, 455-461, 504-508, 560-563,                        611-615,

        1998. évi BH.-k: 57-60, 103-109, 152-154, 201-205, 252-255,                            306-311, 362-367, 402-406, 458-463, 513-515,                        562-563, 616-622,

        1999. évi BH.-k: 45-50, 90-94, 141-144, 187-192, 391-394,                            429-432, 480-485, 533-537, 581-589,