Pesti Sándor

A kormányzati döntéshozatal mechanizmusai Magyarországon

 

 

 

Az 1945 utáni modern államélet egyik legfontosabb fejleménye a nyugati demokráciákban a kormányok szerepének megnövekedése és dominánssá válása a politikai életben. Különösen igaz ez a döntéshozatali folyamatok során. A parlamentek szerepe ugyanis részben csökkent, részben pedig átalakult a funkciójuk. A hagyományos "törvényhozó hatalom" fő feladata ugyanis egyre kevésbé a törvényhozás, a jogszabályalkotás mind nagyobb része kerül a kormány kompetenciájába, a törvények pedig legtöbb esetben a kormányzati akaratot tükrözik, a tisztelt ház - ill. az ott helyet foglaló kormánytöbbség, lényegében a kormány meghosszabbított csápja - sokszor csak a formális pecsétet üti rá, "szentesíti" a törvényjavaslatot. Ráadásul a törvények egyre kevésbé konkrétak, általában csak laza kereteit adják az adott terület szabályozásának, amit aztán a végrehajtási rendeletek töltenek meg igazi tartalommal.

A parlamentek léte ennek ellenére nem vált feleslegessé, nem csupán a hagyomány, a tradíciók éltetik tovább, "tűrik meg" azokat. Fontos szerepük van ugyanis az ellenzéki alternatívaállításban, a kormánytöbbség ellenőrzésében, elsődleges terepei a politikai vitáknak, és kiváló lehetőséget biztosítanak a politikusok szocializációja-rekrutációja számára.

Ez a tanulmány arra tesz kísérletet, hogy bemutassa és elemezze a kormányzati döntéshozatal mechanizmusait, az abban résztvevők súlyát és szerepét a rendszerváltást követő tíz évben. A dolgozat elsősorban a jelen kormányzati ciklusra koncentrál, ezzel foglalkozik legrészletesebben. Igyekszik azonban az egyes területeken végigkövetni a napjainkig tartó fejlődés trendjét, kimutatni a ciklusok közötti (esetleg azokon belüli) kontinuitás és diszkontinuitás elemeit. Fontos tehát a komparatisztikai aspektus. Átfogó nemzetközi összehasonlításra nem törekszik, olykor azonban elengedhetetlen a kitekintés.

 A kutatás során végig arra törekedtem, hogy a döntéshozatal ténylegesen megvalósuló reálfolyamatait ismerjem meg, ami csupán a jogi norma alapján elképzelhetetlen lett volna. Így szükség volt igen sok, a részletekig hatoló mélyinterjú elkészítésére az elmúlt tíz év során a kormányzati döntéshozatal stratégiai posztjain álló személyekkel, amiért hálás köszönettel tartozom nekik.[1]

 

I. A döntéshozatali eljárás és annak szereplői

 

A kormányzati döntések igen nagy százaléka valamilyen jogi normában ölt testet (törvényjavaslat, kormány-vagy miniszteri rendelet, kormányhatározat). Ezen jogi normák súlya és végállomása persze különböző, amíg azonban a döntéshozatali folyamat miniszteri ill. kormányzati fázisban zajlik, addig a mechanizmusok lényegében azonosak. Persze egy kormányzati cikluson belül is igaz, hogy nincs két teljesen egyforma pályát befutó döntési javaslat. Ennek ellenére jó közelítéssel modellezni lehet azt a folyamatot, amit egy előterjesztés az ötlet felmerülésétől a végleges elfogadásig bejár.

Ennek a hosszadalmas és sokszereplős folyamatnak három alapvető síkja különíthető el: a közigazgatási egyeztetés mechanizmusai, a szakmai és érdekszervezetek bekapcsolódása a folyamatba, valamint a különböző politikai aktorok szerepe a döntéshozatalban. Ezen aspektusok természetesen szorosan érintkeznek egymással, a gyakorlatban sokszor nehezen szétválaszthatóan, egymásba fonódva alakítják és hozzák meg a végső döntéseket. A vizsgálódás során mégis igyekszünk a könnyebb áttekinthetőség kedvéért először külön tárgyalni a három aspektust, majd elemezni az érintkezési pontokat, külön is hangsúlyt fektetve a politikum és a közigazgatás sajátos viszonyrendszerére.

 

1. A közigazgatási egyeztetés mechanizmusai

 

Egy előterjesztés megszületésének első aktusa a döntési javaslat felmerülése. Az esetek jelentős részében a minisztériumok keze meg van kötve e téren. Igen gyakran ugyanis a kormányzati előterjesztések korábbi jogszabályokból kötelezően következő döntési javaslatok, korábban meghozott törvények, határozatok végrehajtását jelentik. A javaslatok egy másik nagy csoportja a politika által determinált, a kormányprogramban, a parlament jogalkotási programjában, ill. a kormány féléves munkatervében meghatározott feladatok realizálása. Ez utóbbiak összeállításában persze fontos szerepe van a szakminisztériumoknak is.[2] 

 

1.1. A minisztériumi szak

 

A minisztériumokon belüli munkafolyamatok rendje már a rendszerváltás előtt kialakult, ami lényegét tekintve napjainkig fennmaradt, bizonyos hangsúlyeltolódások azonban megfigyelhetők.

Az első szakmai koncepció, annak tartalmi rögzítése, hogy mit is akar a minisztérium, az illetékes szakmai főosztályon készül el. A jogszabálytervezet végső kodifikálása azonban a minden minisztériumban megtalálható jogi főosztály feladata. A kodifikálás ugyanis egy külön szakma, amit igazán jól csak erre szakosodott jogászok tudnak végezni, hosszú évek gyakorlatát követően. A minisztériumon belüli egyeztetést általában az illetékes szakmai főosztály végzi, lehetőséget teremtve ezáltal a többi főosztálynak is véleménye elmondására, javaslatai tervezetbe való beépítésére. A minisztérium utolsó egyeztető grémiuma a miniszteri értekezlet, amely a tárca vezető tisztviselőiből áll, vezetője a miniszter. Ezen a fórumon véglegesítik a miniszteri rendeleteket, ill. a minisztériumot elhagyó, magasabb szintű jogszabálytervezeteket (kormányrendelet, kormányhatározat, törvény).

A rendszerváltást követő években két területen tapasztalhatók bizonyos változások a minisztériumon belüli döntéshozatali folyamatban. Egyrészt - legalábbis a minisztériumok egy részénél - a szakmai és a jogi főosztály közötti munkamegosztásban a szakmai főosztály kap egyre hangsúlyosabb szerepet, kvázi kodifikálóként is megjelenik. Ennek érdekében egyre inkább gyakorlat, hogy a szakmai részlegek külön jogászokat alkalmaznak erre a feladatra, ill. külső személyekkel kötnek szerződést. Ennek a jelenségnek legfőbb oka az időhiányban keresendő, a rendszerváltást követően ugrásszerűen megnőtt a minisztériumi apparátusok munkája, jóval több előterjesztést és sokkal rövidebb határidővel kell előkészíteniük. Másrészt ez javíthatja a munka hatékonyságát is, hisz így egy részlegen belül található a szakmai felelős és a kodifikátor.

A másik jól felismerhető trend, hogy csökken a minisztériumokon belüli hagyományos vezetői értekezletek szerepe. Több minisztériumban csak esetlegesen, ad hoc jelleggel tartják meg, nem követelik meg kellő szigorral az összes vezető részvételét, sőt az FVM-ben 1998 után lényegében megszűntek a miniszteri értekezletek. Ez pedig komoly veszélyeket rejt magában, hisz ez a fórum alkalmas arra, hogy egyeztessék a minisztérium álláspontját (természetesen nem csupán az előterjesztésekkel kapcsolatban), összecsiszolják, egységessé tegyék azt. Általánosságban is elmondható, hogy a rendszerváltást követően megszűntek az "egyenstruktúrák", jóval nagyobb a különbség az egyes minisztériumok között, igen sok függ a miniszter és a közigazgatási államtitkár személyétől. Ez egy szintig természetes is, bizonyos határon túl azonban már veszélyezteti az egységes kormányzati működést, az összkormányzati szempontok érvényesülését.

 

1.2. A tárcák közötti egyeztetés

 

A minisztériumokat elhagyó, magasabb szintű tervezetek hagyományosan (már a rendszerváltás előtti időkből megörökölten) tárcakörözésen vesznek részt. Ilyenkor van lehetősége a többi minisztériumnak az előterjesztések véleményezésére. A kormányok ügyrendjei ugyan rendre előírták, hogy minden tervezetet meg kell kapnia az összes minisztériumnak[3], a gyakorlatban a donor minisztérium (rendszerint annak jogi főosztálya) dönti el, hogy mely társminisztérium kompetens az adott döntési javaslat esetében. (Ez aztán olykor vitákat is kivált, a közigazgatási államtitkári értekezleten többször sérelmezik az illetékes minisztérium eljárását a véleményezés során mellőzött tárcák államtitkárai.) A tárcaegyeztetés során jellemzően főosztályvezetők leveleznek egymással, ugyanis a véleményeket érdemben vagy a jogi főosztályok  vagy a szakmai főosztályok írják. Formálisan ugyan mindig a közigazgatási államtitkár írja alá, de sokszor nem tudja, hogy mit. Ez olyankor problematikus, amikor az államtitkári értekezletre készülve döbben rá, hogy ő az adott kérdésben egészen mást gondol, mint az apparátusa. Ez aztán fölösleges, időhúzó vitákhoz vezethet a KÁT-on, ami csökkenti a döntéshozatal hatékonyságát, sőt az előterjesztés napirendről történő levételéhez is vezethet.

A kormány ügyrendje ugyan 1990 óta tartalmazza, hogy az előterjesztések véleményezésére 15 napot kell biztosítani (ez soron kívüli eljárás esetén 5 napra csökkenhet, amennyiben "fontos ok feltétlenül szükségessé teszi")[4], a gyakorlatban azonban a kezdetektől rendszeressé váltak a 24 órás, 36 órás stb. véleményezésre körözésre bocsátott anyagok, ami nyilván hatással van a meghozott döntések minőségére.

Már az első ciklusban kialakult az a gyakorlat (és ma is él), hogy amennyiben az írásbeli egyeztetés során komolyabb ellenvélemények érkeznek a javaslattal kapcsolatban, a donor minisztérium még az államtitkári értekezletet megelőzően személyes egyeztetést tarthat, amelyen megpróbálja áthidalni a vitás kérdéseket. (Erre azonban nem kötelezheti őt senki.) Az ilyen típusú egyeztetéseket közigazgatási államtitkárok vagy helyettes államtitkárok tartják, az érintett minisztériumok részéről pedig helyettes államtitkárok vagy osztályvezetők vesznek rajta részt. Kivételesen persze (ha az adott minisztériumot nagyon kényesen érinti az ügy) az egyeztetések magasabb szinten is folyhatnak, jól ismert, hogy az agrár-felsőoktatási intézmények hovatartozása ügyében maguk a miniszterek folytattak előzetes egyeztetést.

 

1.3. A Miniszterelnöki Hivatal szerepe a közigazgatási egyeztetésben

 

Itt kell kitérnünk a Miniszterelnöki Hivatal (MEH) döntéselőkészítést befolyásoló szerepére. A napjainkban a kormányzati munkában meghatározó szerepet betöltő szervezet (ill. annak elődje) már a Grósz-kormány idején megalakult, akkor még Minisztertanács Hivatala elnevezéssel. A rendszerváltást követően - összhangban a miniszterelnök kiemelt alkotmányos pozíciójával - az intézmény Miniszterelnöki Hivatalként működött tovább. Már a kezdetekkor egyik legfontosabb funkciója a kormányon belüli koordináció megteremtése, az összkormányzati szempontoknak az ágazati, reszortérdekekkel szemben való érvényesítése volt. Ezen kormányzati törekvések egyik legfontosabb terepének pedig értelemszerűen a döntéshozatali eljárásban való részvétel bizonyult.

Hamar általánossá vált (és az ügyrend is előírta), hogy a tárcaegyeztetés során minden kormányzati előterjesztést megküldtek a minisztériumok a MEH számára véleményezésre.[5] Ez azonban egészen 1998-ig alapvetően a jogi-kodifikációs szempontokra korlátozódott, tehát az előterjesztések tartalmi-szakmai értékelésébe nem mentek bele. A feladatot 1990 óta a Jogi és Közigazgatási Titkárság végzi (10 és 20 fő közötti változó létszámmal, kizárólag jogászokkal), Müller György helyettes államtitkár alá rendelve, aki személyében is megtestesíti a kontinuitást.[6]

Alapvető változást jelentett 1998-ban a Kormányzati Referatúrák létrehozása. Ennek a részlegnek a csírái már az Antall-kormány idején is megjelentek. A Matolcsy-féle Gazdaságpolitikai Titkárság felszámolása után a csapat nem széledt szét, ők alkották a Miniszterelnöki Kabinetbe integráltan létrehozott referensi részleg magját. Nyolc referatúra jött létre (3-5 fővel), átfogva így a kormányzati struktúra egészét.[7] A részleg azonban nem forrt ki igazán, általában megkapta ugyan a kormányzati előterjesztéseket, érdemi befolyást azonban nem gyakorolt rájuk. A  Horn-kormány alatt pedig teljesen megszűnt ilyen irányú tevékenysége (noha névleg ekkor is létezett referatúra).

Az 1998-ban felálló, újjászervezett kancelláriának azonban egyik legfontosabb részlegévé váltak a Kormányzati Referatúrák. A részben német mintára támaszkodó (azzal azonban koránt sem azonos) új struktúra lényege, hogy tükörreferatúraként mintegy leképezi a minisztériumi szerkezetet, lényegében minden minisztériumhoz tartozik egy referens (a nagyobb minisztériumokhoz - PM, BM, FVM - 2, ill. a GM-hez 3). A referensek feladata a kapcsolattartás a minisztériumokkal, az információáramlás, a koordináció elősegítése a minisztérium és a MEH ill. az egyes tárcák között.

A referensek megjelenése alapvetően megváltoztatta a MEH szerepét az előterjesztések véleményezésében, mégpedig két szempontból is. Egyrészt ezek az emberek az adott terület kiváló szakemberei, akik ráadásul sokéves államigazgatási tapasztalattal is rendelkeznek. Ebből adódóan az előterjesztések véleményezése során immáron nem csupán jogi-szakmai, kodifikációs szempontból értékelik a javaslatot (ez a feladat megmaradt a Jogi Titkárság számára), hanem elsősorban annak tartalmáról mondanak véleményt, külön koncentrálva arra, hogy a szaktárca ágazati szempontjai mennyire harmonizálnak az összkormányzati érdekekkel, mennyire ágyazódnak be a globális kormányzati stratégiába.[8]

A másik nagyon fontos változás, hogy a MEH a referenseken keresztül a kezdetektől figyelemmel követheti a kormányzati előterjesztések kiérlelődését. Már a minisztériumi munkatervek kialakításában is szerepük van, ezt követően pedig folyamatosan végigkísérik az egyes javaslatok kimunkálását, tanácskozási joggal részt vesznek azon döntéselőkészítő fórumokon, melyeken kikristályosodik a minisztérium véleménye. Ennek a szisztémának tehát az az előnye, hogy a MEH már a minisztériumi szakban érvényesíteni tudja a saját, összkormányzati szempontjait. Másrészt pedig, ha már a kezdetektől ismerik azokat a gondolatokat, szempontokat, amelyek során kiérlelődik egy minisztériumi anyag, talán fogékonyabbak is lesznek ezen szempontokra és nem utasítják el elhamarkodottan, "első kézből".

Felvethető persze ellenérvként, hogy szerencsésebb hagyni, hogy először kikristályosodjon a szaktárca álláspontja, megjelenjenek a tervezetben saját ágazati érdekei, és csak ezt követően ütköztetni, nyesegetni, más érdekeket, szempontokat is figyelembe venni, a minisztérium szempontjából ideális állapotot az összkormányzati szempontból reális állapot felé terelni. Személyes benyomásaim alapján azonban a jelenlegi konstrukcióban sikerült azt a többé-kevésbé optimális egyensúlyt megteremteni, melynek során a referensek már a kezdetektől rálátással bírnak a minisztériumi munkára, sőt abban aktívan részt is vesznek, a fő szerep azonban ekkor még a miniszteriális embereké, a referatúra munkatársai nem nehezednek rá teljes súlyukkal a minisztériumokra, nem "fojtják meg" őket. Szó sincs tehát valamiféle komisszári, a minisztériumi önállóságot gúzsba kötő szerepről, erre sem jogkörüknél, sem létszámuknál fogva nem alkalmasak, de nincs is ilyen szándékuk. Általában elmondható, hogy - talán az FVM-et leszámítva - harmonikus a viszony a Referatúra és a szakminisztériumok között.

A közigazgatási egyeztetés során egy cizellált munkamegosztás alakult ki a MEH-en belül a két kompetens részleg, a Referatúra és a Kormányiroda (pontosabban a Jogi Titkárság) között. A tárcakörözés során a MEH véleményét - Szerdahelyi által kontrolláltan - az illetékes szakreferens írja. Az ezt követő esetleges személyes egyeztetésen szintén ő képviseli a hivatalt. Ezután kapcsolódik be a folyamatba a Kormányiroda, amely továbbra is áttekint a maga sajátos szempontjai szerint minden egyes előterjesztést. Így, mire az adott döntési javaslat az államtitkári értekezlet elé kerül, a MEH részéről már legalább két ember (egy a Referatúráról és egy a Kormányirodáról ) alaposan áttekintette és véleményezte. A közigazgatási államtitkári értekezletre a MEH-vezetők (Stumpf, Bártfai, Müller, Szerdahelyi) számára készülő felkészítő anyagokat is közösen dolgozza ki a két részleg, ezt követően azonban, a kormányülésre már kizárólag a jogászok (tehát a Kormányiroda) "szerelik ki" a miniszterelnök és a kancelláriaminiszter részére az előterjesztést érintő legfontosabb információkat.[9]

Itt kell szólni az Igazságügyminisztérium közigazgatási egyeztetésben betöltött szerepéről. Az IM a jogalkotási törvény értelmében a törvényjavaslatokat a szakminiszterekkel együtt terjeszti a kormány elé, továbbá a kormányrendeleteknél egyetértési, a miniszteri rendeleteknél pedig véleményezési joga van.[10] Az IM feladatköreiről rendelkező legújabb statutum ezt tovább konkretizálja. E szerint a minisztérium "gondoskodik arról, hogy a jogszabályok összhangban legyenek az Alkotmánnyal, más jogszabályokkal, megfeleljenek a jogállamiság követelményeinek, a jogalkotás szakmai követelményeinek, és beilleszkedjenek az egységes jogrendszerbe". Más helyütt pedig egyértelműen kimondja, hogy "a minisztérium a jogszabály előkészítés során alkotmányossági, valamint jogi-kodifikációs szempontból minden jogszabályt megvizsgál és véleményez". Egyéb véleményezési szempontok: az előterjesztések megfelelnek-e Magyarország nemzetközi jogi kötelezettségeinek és az EU-jogharmonizációnak. Felelős továbbá a deregulációért, valamint koordinálja az előzetes és utólagos társadalmi-gazdasági hatásvizsgálatokat.[11]

Látható tehát, hogy vannak bizonyos átfedések a MEH-Kormányiroda és az IM hatásköre között, ami magában rejti az esetleges konfliktusok, a két hivatal közötti rivalizálás veszélyét. Ez a probléma persze nem új keletű, 1990 óta tapasztalható egyfajta (többnyire látensen meghúzódó, olykor azonban a felszínre törő) versengés ezen intézmények között.[12]

A folyamatok lényege abban ragadható meg, hogy az idők során az IM súlya egyre csökkent, míg a MEH-é egyre inkább növekedett. 1986-tól az IM a kormányon belül kiemelt szerepet töltött be. Ő készítette elő a sarkalatos törvényeket, emellett pedig a többi tárca kompetenciájába tartozó törvénytervezetek kidolgozásában is oroszlánrészt vállalt (pl. adótörvények). Ennek egyrészt az adott helyzetből adódó objektív, másrészt személyes, szubjektív okai voltak. A rendszerváltást követően a minisztérium tekintélye, presztízse egyre csökkent, a Horn-érában pedig már lényegében egy volt a sok közül. Ekkorra társelőterjesztő szerepe is formálissá vált, csupán aláírta az előterjesztéseket (először a tárcakörözés során, majd a kormányülés előtt), érdemben azonban nem véleményezte, a miniszteri értekezleteken sem vett részt. A jelenlegi kormányban valamelyest erősödött a szerepe - ami részben a jogharmonizáció előtérbe kerülésével, részben a koalíciós miniszter erős személyiségével magyarázható - a rendszerváltás előtti kiemelt pozícióját azonban meg sem közelíti. Közös előterjesztőként csak azoknál a törvényjavaslatoknál szerepel, amelyek átfogó jelentőségűek, az egész jog- és normarendszer működésére alapvetően kihatással vannak. A tárcakörözés során persze az IM továbbra is véleményez minden előterjesztést az IM-statutumban szereplő szempontok alapján.[13]

Visszatérve a MEH jogszabályelőkészítő szerepére, még egy dologról beszélni kell. A jelenlegi MEH-statutum a hagyományos miniszteri előterjesztések véleményezése mellett még kétféle módját ismeri a döntéselőkészítésben való részvételnek. Egyrészt lehetőséget biztosít arra, hogy nagyobb jelentőségű előterjesztéseket a hivatal kebelén belül és koordinálásával a kezdetektől több tárca képviselőjéből álló kodifikátor-teamek dolgozzanak ki. Másrészt, a "kormányprogram megvalósulása szempontjából kiemelt fontosságú törvényjavaslatok esetében" - a kormány ill. a miniszterelnök külön döntése alapján - a MEH akár maga is végezhet törvényelőkészítést, a többi tárca kizárásával.[14] Ezek azonban a gyakorlatban nem jellemzőek, a fenti típusú törvényelőkészítést pl. a Hivatal még egyszer sem végzett.[15] A kodifikátor-teammunka is inkább a Horn-kormányra volt jellemző, részben akceptálva Sárközy Tamás javaslatát, aki a jogszabályelőkészítés fokozatos MEH-be történő koncentrálását szorgalmazta. Jellemzővé azonban ekkor sem vált, és ilyen esetekben mindig a minisztérium volt a kezdeményező, soha sem a MEH.

Jelenleg inkább az fordul elő, hogy a Referatúrák egyfajta megindító, impulzust adó, "piszkatúra" szerepet töltenek be. Jó példa erre az adóreform ügye. 1998 őszén a PM nem igazán "mozdult rá" a kérdésre. Ezért a Referatúra kidolgozott egy néhány oldalas vázlatot, gondolatsort, amit átküldött a minisztériumnak, mondván, hogy ez alapján dolgozzák ki a részleteket.

 

1.4. A Közigazgatási Államtitkári Értekezlet (KÁT)

 

Az eltelt évek során a közigazgatási egyeztetés talán legfontosabb intézményi szereplőjévé az államtitkári értekezlet vált. Ez a testület már az Antall-kormány első évében, 1990 decemberében felállt.[16] Addig a kormányzati döntéshozatal igen kaotikus képet mutatott. Az előterjesztések a tárcaegyeztetés után közvetlenül kerültek a kormányülésre (abban az időben még kormánykabinet sem volt és a szakkabinetek sem léteztek), így sokszor az éjszakába nyúló kormányüléseken folytattak oda nem való, szakmai-kodifikációs vitákat.

Életrehívása óta a KÁT minden egyes kormányzati előterjesztést megvitat, és csak úgy kerülhet egy anyag a kormányülésre, hogy azt az államtitkári értekezlet javasolja. A testület ülésein kezdetektől a minisztériumok első számú közigazgatási vezetői vettek részt, és a Miniszterelnöki Hivatal közigazgatási államtitkára vezette. Ez vált a szakmai egyeztetés utolsó állomásává, ennek megfelelően az eléje kerülő előterjesztéseket már a miniszterek szignálják. (Ez persze nem feltétlenül jelenti azt, hogy már ekkor részleteiben ismerik is saját minisztériumuk előterjesztését.) A KÁT-on tehát alaposan megvitatnak minden előterjesztést, és sok esetben jelentős változtatásokat hajtanak végre, máskor meg itt sikerül közös álláspontot kialakítani az addigi vitázó feleknek. A kezdetektől jellemző volt, hogy az előterjesztések egy jelentős részét (jelenleg becslések szerint az egyharmadát) leveszik a napirendről, és visszaküldik az adott minisztériumnak, mondván, bizonyos részeit, vagy az egészet dolgozza át. Ilyenkor az előterjesztés ismét bejárja a közigazgatási egyeztetés útját és később visszakerül a KÁT-ra.

Nagyon sokáig az államtitkárikat kedden tartották, és azokon - elvileg legalábbis - a következő hét csütörtökén kormányülés elé kerülő előterjesztéseket vitatták meg. Gyakran megesett persze, hogy időhiány miatt már a két nappal későbbi kormányülés anyagait készítették elő. A Horn-kormány időszakában ez az arány kb. 50 % volt. Változást  hozott a rendszerben a jelenlegi kormány gyakorlata. Az államtitkári értekezleteket áttették csütörtökre, ahol - fő szabályként - a 12 nappal később, kedden zajló kormányülés napirendi pontjait vitatják meg. Ezt kb. 80 %-ban be is tudják tartani.[17] Az új szisztéma tehát mindenképpen alaposabb előkészítését teszi lehetővé a kormányzati előterjesztéseknek.

A jelenlegi rendszerben tkp. hárman elnökölnek a KÁT-on a MEH részéről: a vezető közigazgatási államtitkár mellett ott ül a Referatúrák és a Kormányiroda vezetője, és együttesen próbálják meg koordinálni a vitát, érvényesíteni az összkormányzati szempontokat, és lehetőség szerint elérni, hogy kialakuljon a szakmai konszenzus az egyes előterjesztésekről. Ez persze nem mindig sikerül. Ilyenkor - feltéve, hogy a viták nem a javaslat előkészítetlenségéből, vagy az államtitkárok felkészületlenségéből adódnak - két lehetőség kínálkozik. Vagy feltüntetik a fennmaradt ellentéteket, és úgy küldik be az előterjesztést a kormányülésre, vagy tartanak még egy egyeztetést, amin már csak az érintett felek vesznek részt. Ezt a legeslegutolsó közigazgatási egyeztetést az Antall-kormány alatt többnyire a MEH tartotta, a Horn-kormány alatt azonban részt sem vett rajta, rábízta azt a perlekedő minisztériumok közigazgatási államtitkáraira. Jelenleg ismét jellemzően a MEH tartja, a Referatúrák vagy a Kormányiroda vezetője, és minden esetben részt vesz rajta az előterjesztésért felelő szakreferens.

Általában tehát a Közigazgatási Államtitkári Értekezlet az utolsó szakmai fórum, ezt követően a döntéselőkészítés minőségileg új szakaszba érkezik, megjelennek ugyanis a politika aktorai.

 

2. A politikai szféra szerepe a kormányzati döntéshozatalban, politika és közigazgatás kapcsolata

 

A XX. századi politikatudomány - Max Weber óta - egyik legizgalmasabb kérdése a politikai és a köztisztviselői szféra egymáshoz való viszonya, elválasztottsága ill. összefonódása a modern politikai rendszerekben. Mielőtt ezt általánosságban elemeznénk a magyar kormányzati rendszert illetően - természetesen a döntéshozatali eljárásra koncentrálva - konkrétan vizsgáljuk meg, hogy az elmúlt 10 év során a kormányülést megelőzően a politika milyen módon vett részt a döntéshozatali mechanizmusokban.

Az eltelt időszakban ennek öt féle módja alakult ki: a döntési javaslatok tematizálása (a kormány munkaterve, az Országgyűlés jogalkotási programja, egyedi politikai utasítások bizonyos előterjesztések kidolgozására); a különböző kabinetek működése; a kormánypárti frakciók előzetes véleményező szerepe; a Politikai Államtitkári Értekezlet (az Antall-kormány idején); valamint 1999 őszétől a Miniszterelnöki Hivatal politikai államtitkárainak Referatúrákat felügyelő tevékenysége. Vizsgáljuk meg ezeket részletesebben!

 

2.1. A döntési javaslatok tematizálása

 

A felmerülő javaslatok döntő többsége - és a jelentősebbek közül mindegyik - a politika által generált javaslat. Bizonyos orientációt már a kormányprogram ad, majd ezt bontja ki a kormány egymással összehangolt, féléves munkaterve és törvényalkotási programjavaslata. A jogalkotási terv elkészítése egy többlépcsős folyamat, melyet mindhárom ciklusban a MEH koordinált. A javaslatok természetesen a szakminisztériumokból érkeznek, ezeket gyűjti be, és véleményezi a MEH (a jelenlegi kormányzati ciklusban a Referatúra és a Kormányiroda), részben hozzátesz, részben elvesz belőle, majd az egyeztetés további állomásai: KÁT, koalíciós frakciók, kormányülés, Házbizottság (mindegyik végrehajt plusz-mínusz változtatásokat), és végül az Országgyűlés plénuma hozza meg a végső határozatot. Természetesen mindig felmerülnek - szintén döntően a politika részéről - előre nem tervezett, új döntési javaslatok, melyek aztán bekerülnek a kormányzati-parlamenti döntéshozatali mechanizmusokba. Erre egyébként mind a kormány ügyrendje, mind a házszabály lehetőséget is ad.

 

2.2. A kabinetek

 

A kormányzati döntéshozatal meghatározó szereplői 1990-től a különböző típusú kabinetek. Közös jellemzőjük, hogy tagjai politikusok (miniszterek), valamint, hogy az összpolitikai szférának csak bizonyos részterületeit fedik le. (Ez utóbbi persze természetes is, hisz azt a grémiumot, amely az egészet lefedi, kormánynak hívják.) A kabineteknek megvolt az előképe a rendszerváltás előtt is, a nagyhatalmú kormánybizottságok formájában. Az alapvető különbség a két testületi forma között, hogy míg a kabinetek csak döntéselőkészítő, véleményező jogkörrel rendelkeznek, addig a miniszterelnök-helyettesek által vezetett kormánybizottságoknak meghatározott ügyekben döntési kompetenciájuk is volt, azaz a kormány egyes jogköreit is gyakorolhatták (és a gyakorlatban ezzel éltek is).[18]

Az első kabinet, amely a rendszerváltás után létrejött, a Gazdasági Kabinet volt, az 1001/1990.(VII.5.) kormányhatározat rendelkezik életrehívásáról. Tagjai értelemszerűen a gazdasági tárcák vezetői, elnöke pedig az első két ciklusban a pénzügyminiszter, 1998 óta a gazdasági miniszter. (Ez egyben utal a pénzügyi tárca csökkentett szerepére, súlyára is.) A Gazdasági Kabinet megalakulásától kezdve alapvető szerepet töltött be a kormányzati döntéshozatal mechanizmusaiban. Az ügyrend által is biztosított jogával élve, minden gazdasági témájú előterjesztést véleményezett (általában a KÁT és a kormányülés között), és jóváhagyása nélkül az adott döntési javaslat nem kerülhetett a kormányülés napirendjére. Magán a kormányülésen pedig többnyire változtatás nélkül fogadták el javaslatait. A Gazdasági Kabinet ezen kvázi-döntéshozó jogkörét a Horn-kormány alatt jogszabályban is rögzítették, a kabinetekről szóló, módosított kormányhatározat szerint állásfoglalásait csupán jóváhagyás céljából kell a kormány elé terjeszteni (ami nyilván több, mint egy egyszerű véleményező szerep).[19] 

A testület szerepe 1998 után jelentősen megváltozott. Az Orbán-kormány alatt ugyanis jellemzően nem az éppen futó előterjesztéseket véleményezi, hanem rendre más "papírokat" tárgyal, általában hosszabb távú, stratégiai kérdéseket vitat meg. Ez a változás nem tűnik túl szerencsésnek, hiszen így egy fontos - politikai - láncszem esik ki a döntéselőkészítés folyamatából, föltolva ezzel a gazdaságpolitikai előterjesztések érdemi vitáját a kormányülésre. Tegyük hozzá, hogy az új gazdasági miniszter már törekszik a Gazdasági Kabinet eredeti funkciójának visszaállítására is, és a miniszterelnök is egyre inkább számon kéri ezt.

A másik legjelentősebb szakkabinet, a Nemzetbiztonsági Kabinet szintén már 1990 nyarától létezik, a belügyminiszter vezetésével. Tagjai a honvédelmi miniszter, a külügyminiszter, a titkos szolgálatokért felelős tárca nélküli miniszter, valamint 1998 óta a kancelláriaminiszter és az igazságügyminiszter. Ennek a testületnek a Gazdasági Kabinettől némileg eltérő funkciója van. Elsősorban nem a futó előterjesztéseket véleményezi, inkább általános nemzetbiztonsági ügyekkel foglalkozik, feladata ezen ügyek összehangolása, az állam- és közbiztonság védelmével összefüggő döntések előkészítése.[20] Ennek megfelelően jóval ritkábban ülésezik, mint a Gazdasági Kabinet.

A Horn-kormány 1996-ban  hozta létre az Európai Integrációs Kabinetet, amely - az Integrációs Stratégiai Munkacsoporttal együttműködve - az Európai Unióhoz való csatlakozás stratégiai jelentőségű kérdéseit vitatta meg, a miniszterelnök vezetésével.[21] Ezt a kabinetet az Orbán-kormány a külüggyel való fölösleges párhuzamosságok kiküszöbölése érdekében megszüntette. Feladatkörét a szakminisztérium - ill. az azon belül működő integrációs államtitkárság - vette át, az elsősorban elemzéseket készítő, ill. koordináló ISM pedig a MEH Stratégiai Elemző Központjába integrálódott.[22] Az Integrációs Kabinettel kapcsolatban Szilvásy György felhívja a figyelmet, hogy egy 1998 áprilisi kormányhatározat - a kabinetek 10 éves működése során egyedülálló módon - rövid időre halaszthatatlan ügyekben döntési kompetenciával ruházta fel. Ugyan az ilyen jellegű állásfoglalásokat is kormányhatározatként adták ki, anélkül azonban, hogy azok a kormányülés napirendjére kerültek volna.[23]

Az Antall-kormány alatt működött még az előbbieknél jóval kisebb súllyal rendelkező (és 1993-ban összevonásra kerülő) Ifjúságpolitikai és Humánpolitikai Kabinet.[24]

A legjelentősebb és legátfogóbb összetételű kabinet a kormánykabinet. Ennek elődje a Németh-kormány idején, 1989-ben létrehozott - akkor azonban még csak kéthetenként ülésező - Minisztertanács Kabinetje.[25] Az Antall-kormány alatt aztán nem létezett ilyen jellegű testület, azt az 1069/1994.(VII.29.) kormányhatározat élesztette újjá, immáron kormánykabinet néven. A rendszeresen ülésező testület - csütörtökönként 8 órakor ült össze a 10-kor kezdődő kormányülést megelőzően - elsősorban az elvi-stratégiai jelentőségű kérdések előzetes megvitatására szolgált, továbbá mindig áttekintette az előző hét aktuális ügyeit, és meghatározta a jövő hét feladatait. Ezen túlmenően egyfajta KET-pótló szerepet is betöltött (főleg a KET rendszeres ülésezésének 1995 tavaszi megszűntét követően). Elnöke természetszerűleg a miniszterelnök volt, tagjai pedig a belügyminiszter (a miniszterelnök koalíciós helyettese), a külügyminiszter és a pénzügyminiszter, valamint állandó meghívottként a MEH közigazgatási államtitkára és a Miniszterelnöki Kabinet vezetője.

Az új kormány alatt a kormánykabinet működésében a Gazdasági Kabinetével épp ellentétes tendencia érvényesült. Napirendje kötöttebbé vált, és "első olvasatban" végigbeszélik a kormányülésre kerülő összes előterjesztést. A főszereplő itt a kancelláriaminiszter, aki a MEH közigazgatási államtitkárával együtt ismerteti a kormányfővel és a részt vevő miniszterekkel az egyes előterjesztések lényegi elemeit, azok politikai vetületét. A kormánykabinet szakmaibbá válását jelzi az is, hogy a titkári feladatokat a kabinetfőnöktől a MEH közigazgatási államtitkára vette át. Szintén Bártfai Béla feladata, hogy közvetítse az apparátus felé a kormánykabineten történt változtatásokat, megegyezéseket. Itt alakul ki a következő keddi kormányülés végleges napirendje is (a kormánykabinet 1999 szeptembere óta péntekenként ülésezik másfél-két óra terjedelemben), előfordul olykor, hogy az államtitkári értekezlet által javasolt napirendek közül leveszik valamelyiket, és további közigazgatási egyeztetésre utalják. A testület tagjai 1998 óta kiegészültek a kancellária-, a földművelés- és vidékfejlesztési és az igazságügyminiszterrel, valamint a titkosszolgálatokért felelős tárca nélküli miniszterrel. Utóbbi három nyilvánvalóan nem szakmai, hanem politikai okokból történt, ami persze - lévén, hogy erősen politikai orientáltságú grémiumról van szó - teljesen természetes.

Meg kell még említeni, hogy 1999 őszén tervbe vették a kabinetrendszer átalakítását, egyben további megerősítését. Az eddig egy kabinetbe sem tartozó tárcavezetők részére létre kívánták hozni a Belpolitikai Kabinetet (ami tkp. a Humánpolitikai Kabinet felélesztése lett volna), amely a benne résztvevők kompetenciájába tartozó előterjesztések előzetes véleményezését végezte volna. Ezen kívül az eddig létező kabinetek mellé politikai államtitkári jogállású kabinettitkárok állítását tervezték (erről részletesebben később), és bizonyos személyi változások is történtek volna. A reformot épp ez utóbbi torpedózta meg. A koalíciós miniszterek - Torgyán József és Dávid Ibolya - ugyanis ezen személyi változtatásokban saját pártjuk súlyának a csökkenését látták, ezért tiltakoztak ellene.[26] Mivel a reformkoncepció egyes elemei szervesen összefüggtek, és a koalíciós követelések kielégítése az egész átalakulás lelkét bontotta volna meg, a miniszterelnök úgy döntött, hogy inkább maradjon minden a régiben.[27]

Az 1999 szeptembertől működő kiskabinet intézményéről - annak részben eltérő jellege miatt - a tanulmány más részében lesz szó.

Összegzésképpen elmondhatjuk, hogy a kabinetek az elmúlt 10 évben fontos szereplői voltak a kormányzati döntéshozatalnak, különböző formákban és különböző súllyal vettek részt az aktuálisan futó előterjesztések véleményezésében, vagy hosszú távú, stratégiai koncepciók megvitatásában, kimunkálásában. Az eltelt időszakban nem kristályosodott ki egy végleges struktúra, időről-időre létrejöttek új kabinetek, megszűntek régiek, és az azonos néven tovább működő testületek esetében is többször tanúi lehettünk személyi, sőt funkciókat érintő változásoknak. A kabinetek nagy tekintélyük ellenére tényleges döntési jogkört nem kaptak, noha a Horn-kormány alatt ez is felmerült a Verebélyi-féle közigazgatási reform-koncepcióban, azzal a megkötéssel, hogy jogszabályt nem alkothatnak és határozataikat csak konszenzussal hozhatják.[28]

 

2.3. A kormánypárti frakciók

 

A modern demokráciákban fellazultak a klasszikus hatalmi szervek hagyományos keretei, elmosódtak a köztük lévő határvonalak. Az igazi választóvonal immár a különböző intézményi szinteken (kormány, kormánypártok ill. azokat a parlamentben megjelenítő frakciók) megjelenő, a hatalmat gyakorló kormányzati tényezők, és az őket ellenőrző, kritizáló, velük szemben alternatívát állító, és a következő választásokon a hatalmat megragadni készülő ellenzéki erők között húzódik. Természetes tehát, hogy a hatékony kormányzáshoz elengedhetetlen a többséget alkotó politikai erők, ill. az őket megjelenítő politikai intézmények összhangzatos együttmunkálkodása. Különösen fontos a döntéshozatal szempontjából a kormányzati tényezők és a kormánypárti frakciók harmonikus és rendszeres együttműködése mind a parlamenti szakban, mind azt megelőzően. Ma már nem engedhető az meg ugyanis, hogy a parlamenti képviselőcsoportok csak a hagyományos jogi út betartásával, a kormányülésen véglegesített törvényjavaslat parlamentbe történő beterjesztése után, a szakbizottságokban ismerjék meg először az előterjesztéseket. A hatékonyabb döntéselőkészítés érdekében, elkerülendő az esetleges későbbi vitákat, célszerű a politikai szempontból jelentősebb törvényjavaslatok kidolgozásába minél korábban bevonni a kormánypárti frakciókat, vagy legalább azok elnökségét, illetékes munkacsoportjait.[29]

Ez az együttműködés az első kormányzati ciklusban igen nehezen bontakozott ki. Kajdi József például az első négy év kormányzati politikája egyik legnagyobb hibájának, hiányosságának tartja, hogy nem alakult ki a kormány és a kormánypárti frakciók között egy intézményesített, rendszeres munkakapcsolat. A jelentősebb törvényjavaslatokat megkapták ugyan a frakciók még a kormányülés előtt, egyeztetés azonban csak kivételesen volt róluk. A legritkább esetben fordult elő, hogy a szakminiszter (vagy valamely beosztottja) frakcióülésen előzetesen tájékoztatta volna a képviselőcsoportot a kormány elé kerülő valamely előterjesztésről. A miniszterelnök pedig évente csupán egyszer-kétszer látogatott el a kormánypárti frakciókhoz, akkor azonban általános politikai kérdésekről volt szó. Ez a gyakorlat aztán akadályává vált a hatékony kormányzati döntéshozatalnak, temérdek mennyiségű kormánypárti módosító indítványt indukált, ami jelentős mértékben lelassította a parlament munkáját. (Ne feledjük, hogy ez még az 1994-es házszabály-racionalizálás előtt történt!)

A Horn-kormány alatt valamit javult a helyzet, a frakciók (ill. azok illetékes munkacsoportjai) a megkapott előterjesztésekről vagy írásban mondtak véleményt, vagy személyes egyeztetésre került sor az előterjesztő miniszter képviselőjével. Ennek ellenére ebből az időből is emlékezhetünk még a nagyobbik kormánypárt frakcióelnöksége részéről is olyan kritikákra, hogy a kormány nem tulajdonít kellő jelentőséget a frakciókkal való kapcsolattartásnak.

Úgy tűnik, a jelenlegi kormánynak sikerült a leghatékonyabb együttműködési formákat megtalálnia saját frakcióival.[30] A kormánypárti frakciók minden kormányülés előtt megkapják a teljes kormányzati anyagot. A frakcióelnökségek és a munkacsoportok rendre megvitatják a nagyobb jelentőségű törvényjavaslatokat az illetékes kormányzati tényezőkkel. Ezen kívül intézményesített keretek között, a kormányülések előtt rendszeresen találkozik a kancelláriaminiszter (és helyettese) a kormánypárti frakcióvezetőkkel, ahol átbeszélik a kormány előtt fekvő előterjesztéseket, a frakcióvezetők jelzik frakciójuk véleményét, esetleges fenntartásaikat, és igyekeznek kialakítani az előzetes konszenzust, vagy organizálni a fennálló véleményeltérések megvitatásának fórumait. Másrészt egyeztetnek a parlamenti szakban lévő ügyekről,  próbálják feloldani az esetlegesen még meglévő ellentéteket, kiélezett szavazások esetében a kormányzat egyértelműsíti álláspontját, illetve megtárgyalják az előző ülésen felmerült problémákat (pl. kiszavazások). Ezeken az egyeztetéseken valóban érdemi munka folyik, többször fontos kérdésekben itt született meg a konszenzus (pl. a 2000. évi agrárköltségvetés ügye).[31] A Miniszterelnöki Kabineten belül külön tanácsadó (Csépe Béla) van megbízva a frakciókkal ill. az egyes képviselőkkel való kapcsolattartással, aki e tevékenységéről rendszeresen referál mind a kancelláriaminiszternek, mind a miniszterelnöknek.

Jelenleg sem valósul azonban meg minden az előre eltervezettből. Az 1998 júliusában kötött hárompárti frakciómegállapodás ugyanis rögzíti, hogy "a három kormánypárti képviselőcsoport felkéri a miniszterelnököt, hogy havi rendszerességgel vegyen részt a képviselőcsoportok ülésein és közvetlenül tájékoztassa a képviselőket a legfontosabb kérdésekről". Ez a naiv elképzelés természetesen nem realizálódott. A miniszterelnök ugyan kezdetben még viszonylagos rendszerességgel (kb. kéthavonta) járt frakcióülésekre, ez azonban később elfoglaltságai miatt lehetetlenné vált. Így az a gyakorlat alakult ki, hogy csak olyan alkalmakkor vesz részt a képviselőcsoportok ülésein, amikor jelentősebb, a koalíciót érintő politikai ügyek (esetleg viták) vannak terítéken, és vagy ő maga látja fontosnak a megjelenést, vagy a frakciók hívják meg. Emellett saját pártjának frakcióelnökségi ülésein továbbra is rendszeresen részt vesz, amennyiben erre lehetősége van. Erre már csak azért is szükség van, mert maga a miniszterelnök is ezeken az üléseken tudja személyesen felmérni, hogy milyen a frakció hangulata, mekkora politikai támogatás áll mögötte.

 

2.4. A Politikai Államtitkári Értekezlet (PÁT)

 

Ez a testület már az Antall-kormány 1991 júniusában  módosított ügyrendjében intézményesült. Ekkor azonban még meglehetős szűkszavúsággal csupán ennyi szerepelt róla: "A Kormányt politikai tevékenységével összefüggő feladatainak ellátásában és parlamenti kapcsolatainak összehangolásában Politikai Államtitkári Értekezlet segíti." (94.§) Ezt kiegészítette és pontosította az 1993. VII.1-i ügyrendmódosítás. Ebben rögzítésre került, hogy a PÁT kéthetente, a kormányülés előtti 8.napon (tehát a KÁT-ot követő napon) ülésezik, és azon előterjesztéseket tárgyalja meg, amelyeket a kormány szükségesnek tart. Az értekezletet a miniszterelnök által kijelölt MEH-politikai államtitkár hívja össze, szervezi és vezeti (akkor ez Katona Tamás volt). Kimondta még az ügyrend, hogy az előterjesztéseket főleg a várható társadalmi és politikai hatásokat elemezve vitatja meg.

A gyakorlatban azonban ez a testület nem töltötte be azt a szerepet, amire létrehozták.[32] Ez részben összefüggött azzal a körülménnyel, hogy nem kristályosodott még ki (részben máig sem) a politikai államtitkárok helye és funkciója a kormányzati struktúrában. (Erről részletesebben később!) Pedig logikusnak tűnik, hogy ha a közigazgatási államtitkároknak és a minisztereknek létezik átfogó, intézményesített fóruma (a KÁT ill. a kormányülés), akkor ilyennel a politikai államtitkárok is rendelkezzenek. Nem beszélve arról, hogy 1998 előtt a gazdasági jellegű előterjesztéseket kivéve nem volt olyan politikai testület, amely a döntési javaslatokat módszeresen megvitatta volna. (1998 után - amint arra már utaltunk - a kormánykabinet többé-kevésbé ellátja ezt a feladatot.) Mindenesetre 1994 óta nem merült fel e testület felélesztése.

 

2.5. A Referatúrák politikai felügyelete

 

Már a jelenlegi kormány felállásakor felmerült a dilemma, hogy a Referatúrák német mintára, politikai irányítás alatt működő részlegként funkcionáljanak, vagy a MEH közigazgatási államtitkára alá rendelt szakmai-köztisztviselői stábként. Végül az utóbbi mellett döntöttek, de megfogalmazódott egy olyan elvárás, hogy a referensek figyeljenek oda a véleményezésnél a politikai szempontokra is, "nagyobb politikai antennájuk" (Bártfai Béla) legyen, mint a többi köztisztviselőnek. Ez azonban naivitásnak bizonyult, hisz ezek az egyébként kiváló szakemberek az apparátusban (esetleg az egyetemi-tudományos életben) szocializálódtak, kevés tehát a politikusi vénájuk, nem is várható el tőlük az előterjesztések ilyen szempontú véleményezése. Ezért aztán többször megtörtént, hogy csak a kormánykabineten (esetleg a kancelláriaminiszter felkészítőjén) derült ki, hogy a szakmailag egyébként kifogástalan javaslat politikai szempontból káros következményekkel járna a kormánytöbbség számára. Így fokozatosan érlelődött a kormányzati döntéshozók körében az az elképzelés, hogy a Referatúrákat - eddigi értékeik megőrzése mellett - politikusabbá kell tenni. 1999 decemberében meg is született a döntés, melynek értelmében a MEH kebelén belül 4, a Referatúrákat felügyelő politikai államtitkár került kinevezésre.

Ezzel a MEH tárcaelőterjesztéseket véleményező szerepe eljutott a harmadik fázisba. Mint láttuk, 1998 előtt ez a feladat lényegében a jogi-kodifikációs szempontú ellenőrzésben merült ki. A Kormányzati Referatúrák felállása ezt kiterjesztette a tartalmi-szakmai véleményezésre, majd a politikai államtitkárok kinevezésével egy újabb aspektus, a politikai szempontú kontrollálás is előtérbe került. Ezen három megközelítési mód együttesen biztosítja az összkormányzati szempontok MEH általi hatékony érvényesítését a kormányzati döntéshozatal folyamatában.

Ami a reform gyakorlati megvalósulását illeti, ez azért fölvet néhány problémát. A politikai államtitkároknak eredetileg kettős feladatot szántak. A szakreferatúrák felügyelete mellett ők lettek volna az újjászerveződő kabinetek titkárai is, ez a funkciójuk azonban a kabinetreform már ismertetett elmaradása következtében okafogyottá vált. Így azonban elveszett az a közös nevező, amely valamilyen formában összekötötte volna őket. A gyakorlat azt mutatja, hogy az egyes államtitkárok igen eltérő intenzitással kapcsolódnak a Referatúrákhoz, ami egyaránt összefügg a köztük lévő habitusbeli és jogállásukat érintő különbségekkel.

Egyik végletként említhetjük a gazdasági és pénzügyi, valamint az agrár, környezetvédelmi és infrastruktúra referatúrákat felügyelő Fónagy Jánost, aki kizárólag a Referatúra stábjára támaszkodva, rendszeres munkakapcsolatban van a Referatúrákkal, bekapcsolódik az előterjesztések véleményezésébe, ellát bizonyos ad hoc jelleggel felmerülő, speciális feladatokat (pl. koordináció a MIZO-ügyben, egyes vállalatok akut problémáinak kezelése), és egyedüliként a négy államtitkár közül részt vesz a Referatúrák vezetői értekezletein, ahol a csoportfőnökökkel együtt beszámol heti feladatairól.[33]

A másik véglet a belügyi és igazságügyi referatúrát felügyelő Mikes Éva, aki lényegében nem vesz részt a Referatúrák munkájában, stábjával együtt továbbra is elsősorban a közigazgatás reformjára, és önkormányzati kérdésekre koncentrál. A külügyi és honvédelmi referatúrát felügyelő Szemerkényi Réka is alapvetően maradt a Miniszterelnöki Kabinetben, és csak ritkán lép kapcsolatba a Referatúrákkal. Tevékenységi körében a legfontosabb változás, hogy kinevezése óta részt vesz a Külügyminisztérium miniszteri értekezletein. A társadalompoliti-    kai referatúrát kontrolláló Horváth Zsolt (aki egyben a FIDESZ-frakció egészségügyi munkacsoportjának a vezetője) elsősorban az érdeklődési körének megfelelő kérdésekkel foglalkozik, az OM, a NKÖM és az SZCSM ügyeibe kevésbé ártja bele magát.[34]

Összességében mégis elmondható, hogy az összkormányzati szempontok erőteljesebb érvényesítése szempontjából nem volt hiábavaló a reform. A politikai államtitkárok - pozíciójuknál fogva - nagyobb súllyal tudják képviselni a MEH álláspontját a minisztériumokkal folytatott vitákban, mint a Referatúrákat vezető helyettes államtitkár, hisz ők egy súlycsoportban vannak a miniszterekkel. Ezenkívül minden héten találkoznak a miniszterelnökkel, ami egyrészt további tekintélyt kölcsönöz nekik, másrészt megkönnyíti az információáramlást a tárcák, a MEH szakmai vezetése és a kormány feje között. Végül említsük meg, hogy a politikai államtitkárok arra is alkalmasak, hogy tartsák a kapcsolatot a kormánypárti frakciókkal (ill. azok szakmai munkacsoportjaival), és ezáltal véleményüket könnyebben becsatornázzák a kormányzati döntéshozatal előkészítési folyamataiba.

A politikai államtitkárok belépése ellenére a Kormányzati Referatúrák vezetője természetesen Szerdahelyi Péter maradt, továbbra is ő adja ki a munkát a referenseknek, és ő is számoltatja be őket az elvégzett feladatokról. A politikai államtitkárok csak az alájuk rendelt referatúrákat felügyelik, az egészet Szerdahelyi látja át, továbbra is ő az, aki az összkormányzati szempontokat jeleníti meg a Referatúrák részéről. Bizonyos hatásköri súrlódásokat persze a kialakult struktúra óhatatlanul felvet.

 

2.6. Politikum és közigazgatás viszonya a döntéshozatal során

 

Szinte közhelyszámba megy ma már a politikatudományban az a megállapítás, hogy a XX.századi politikai rendszerekben a hatalommegosztás új dimenziói alakultak ki. A hagyományos törvényhozó hatalom-végrehajtó hatalom elkülönülés háttérbe szorult, és felváltotta a kormánytöbbség-ellenzék dichotómia, valamint a politikai és a közigazgatási-adminisztratív szféra elválása. Mind a nemzetközi, mind a hazai szakirodalom rámutat azonban arra is, hogy épp a kormányzati-miniszteriális szféra az a köztes tartomány, ahol a politikum és a közigazgatás "összefolyásáról", szinte kibogozhatatlan egymásba fonódásáról beszélhetünk.[35] A minisztériumi apparátus (vagy legalábbis annak jelentős része) ugyanis - elsősorban a jogszabályelőkészítés révén - tevékenyen részt vesz a döntéshozatali folyamatokban, tehát nem egyszerű végrehajtó, adminisztratív-technikai szerepet tölt be. Másfelől a politikai szféra patronázshatalma, szervezeti-személyzeti tevékenységén keresztül alapvetően tudja befolyásolni a miniszteriális közigazgatás szervezeti rendjét és személyi összetételét.

Mindezek elmondhatók a rendszerváltás utáni magyar kormányzati rendszert illetően is. A többé-kevésbé kikristályosodott magyar struktúra továbbfejlesztésével kapcsolatban az utóbbi évek szakirodalmában két markáns álláspont jelent meg. Az egyiket a kiváló jogászprofesszor, Sárközy Tamás fejtette ki legrészletesebben "A hatékonyabb kormányzásért" című könyvében, míg a másik - ezzel sok szempontból ellentétes - koncepció a Horn-kormány kormányzati-közigazgatási reformtervezetében fogalmazódott meg.

Sárközy - az alapvető alkotmányos struktúra, a pártelvű parlamentáris rendszer keretein belül - a kormányzati döntéshozatal során a szakmai aspektust erősítené meg, értelemszerűen a politikum rovására. Legfontosabb javaslatai: a miniszter ne pártember, hanem komoly szakmai múlttal, kormányzati szakértelemmel rendelkező, apparátusa által nehezen "megvezethető", "menedzser" típusú vezető legyen; a minisztériumokon belül is csökkenjen a politika szerepe, ennek keretében szűnjön meg a politikai államtitkári pozíció, helyette növeljék a közigazgatási államtitkárok számát (2-5), akik mind a kormányban, mind az országgyűlésben teljes jogkörrel helyettesíthessék a minisztert, egyszerre képviselve a politikai, közigazgatási és szakmai szempontokat.[36]

Az utóbbi javaslat természetesen jogszabály-(többek között alkotmány) módosítást igényel, míg az első egyfajta mentalitásváltozást feltételez. Úgy vélem azonban, közös bennük, hogy meglehetős naivitásról tanúskodnak, és a modern politikai rendszerek működésének félreértését mutatják.[37] Az persze igaz, hogy napjaink parlamentáris demokráciáinak miniszterei különbözőképpen szocializálódott, eltérő habitusú emberek, vannak akik kizárólag pártkarriert befutva, fegyelmezett lojalitásuknak köszönhetően nyerték el miniszteri bársonyszéküket, míg mások nem elsősorban pártpolitikusként, hanem független szakemberként bizonyították a posztra való alkalmasságukat (utóbbira épp a jelenlegi kormány esetében találhatunk több példát). Azzal is egyet tudok érteni, hogy bizonyos értelemben revízióra szorul az az álláspont, mely szerint a tárcát vezető miniszternek nem kell feltétlenül az adott területhez értenie, az ő feladata az irányítás, a tárca menedzselése, az összkormányzati és reszortérdekek érvényesítése, a szakmai feladatok elvégzésére pedig ott van a stabil apparátus. (Ezen elv jegyében aztán egyes nyugat-európai országokban jellemző politikusi karrierút, hogy az illető a kevésbé súlyostól a jelentősebbek felé haladva, akár 4-5, egymástól igen távol álló minisztérium vezetését is betölti az évek során, míg aztán - optimális esetben - politikai karrierje csúcsára érve elnyeri a miniszterelnöki pozíciót.) Ahhoz ugyanis, hogy irányítói-vezetői feladatát lelkiismeretesen elláthassa, és ne kizárólag politikai szempontok alapján döntsön, továbbá, hogy autentikusan kontrollálhassa az alája rendelt apparátust, elkerülje személyének "megvezetését", nehogy akaratán kívül is hozzájáruljon a kormányzati célokkal ellentétes előterjesztés megszületéséhez, mindenképpen szükséges, hogy - ha nem is a szakember szintjén - rendelkezzen az általa irányított területet érintő alapvető szaktudással (vagy legalább időközben sajátítsa azt el).

Azt azonban tudomásul kell venni, hogy a miniszteri tisztség egy fontos bizalmi pozíció, ami feltételez egyfajta kötődést, szimpátiát a kormányzó párt(ok) értékrendjéhez. Általában az ún. független szakemberek pozícióba kerülésük előtt már betöltöttek az illető pártnál valamilyen szakértői, tanácsadói, esetleg programalkotói szerepkört. Nincs tehát abszolút független, technokrata szakember, vagy legalábbis azt nem kérik fel miniszternek. Ez ugyanis alapvetően ellentmondana a modern politikai rendszerek pártelvű logikájának, amit Sárközy sem akar megváltoztatni (vagy legalábbis erről nem ír).[38] Másfelől az is természetes pszichológiai jelenség, hogy a betöltött pozíciónak egyfajta identitás-meghatározó (vagy legalábbis befolyásoló) szerepe van, tehát az esetleg független szakértői múlttal rendelkező miniszter is fokozatosan politikussá szocializálódik, az őt érő, különböző irányokból jövő hatásoknak köszönhetően egyre elkötelezettebben képviseli a kormány (és a kormánypártok) politikáját. (Ha pedig erre alkatilag nem alkalmas - és erre is több példát ismerünk - előbb-utóbb megválik miniszteri pozíciójától.)

Másik javaslata szintén arról tanúskodik, hogy a szerző nem tud politikusként gondolkodni, megvalósulása ugyanis vélhetően épp az eredeti szándékkal ellentétes következményekkel járna. Egy pozíció ugyanis nem attól politikusi vagy szakmai, hogy minek nevezzük el. Hiába szüntetjük meg a politikai államtitkári tisztséget, és hozunk helyette létre több közigazgatási államtitkári pozíciót, ezek - tekintve, hogy a kormányban és az országgyűlésben egyaránt teljes jogkörrel helyettesítenék a minisztert - hamarosan "átpolitizálódnának", így a változás végeredményeként egy politikai államtitkár helyett kapnánk ötöt. Ha pedig a posztokra vérbeli, "született" bürokratákat állítanánk, az történne, ami a Referatúrák esetében, tehát kiderülne, hogy az illető képtelen a politikai szempontok mérlegelésére, és alkalmatlanná válna a feladatra.

Persze a határok a gyakorlatban jelenleg sem olyan merevek, mint az elvek szintjén. Azt mutatja az elmúlt tíz év politikai gyakorlata, hogy az elvileg a folyamatosságot biztosító, a kormányváltásoktól függetlenül tevékenykedő, politikailag neutrális közigazgatási államtitkári, helyettes államtitkári pozíciókba is politikailag elkötelezett, sőt gyakran pártpolitikusi múlttal rendelkező személyeket neveznek ki, és mindegyik kormányváltás alkalmával ezen tisztségeket betöltők nagy része kicserélődött.[39]

Érdemes külön is kitérni a politikai államtitkárok máig sem teljesen tisztázott szerepére a magyar kormányzati rendszerben. Feladatkörükről a miniszterek és államtitkárok jogállásáról rendelkező 1997. évi LXXIX. tv. csupán ennyit mond: "A politikai államtitkár feladata a miniszter országgyűlési képviseletének elősegítése, az Országgyűlésben képviselettel rendelkező pártok képviselőcsoportjaival, ill. a pártokhoz nem tartozó képviselőkkel való kapcsolattartás, a társadalmi, gazdasági érdekképviseletekkel való együttműködés koordinálása, valamint a miniszter helyettesítése, továbbá a miniszterelnök vagy a miniszter által hatáskörébe utalt ügyek ellátása." (18.§ (1).)

Nyilvánvaló, hogy ezt az eléggé általános keretszabályt a gyakorlatnak kell megtöltenie élettel. A tíz év során folyamatos volt a politikai államtitkárok helykeresése, különböző koncepciók születtek funkcióik meghatározására. Mindvégig legfontosabb szerepük volt a miniszter helyettesítése a parlamentben és a kormányülésen. Míg előbbi esetben ez korlátlan volt, addig 1997-ig a politikai államtitkár a kormányülésen csak tanácskozási joggal vehetett részt, szavazati joga nem volt. Azóta a jogi szabályozás ellentmondásos e téren. Míg a kormány ügyrendje fenntartja a régi szabályozást, a miniszterek jogállásáról szóló törvény lehetővé teszi a politikai államtitkárok szavazati  jogát is.[40] Ha belegondolunk, ez logikus is, hisz a magyar Alkotmány nem ismeri a miniszterrel szembeni bizalmatlansági indítvány intézményét, tehát a miniszteri felelősség gyakorlatilag "feloldódik" az összkormányzati felelősségben, így aztán mindegy, hogy a miniszter vagy politikai államtitkára szavazott a kormányülésen az adott kérdésben. (Persze - amint majd látni fogjuk - ez a kérdés a gyakorlatban nem jelent problémát, hiszen a kormányüléseken nem gyakorlat a szavazás.)

Koalíciós kormányzás esetén kézenfekvő megoldás a politikai államtitkárok egyfajta politikai ellenpólusként történő felhasználása a más párthoz tartozó miniszterrel szemben. Ezzel az eszközzel éltek is az előző két ciklusban, amikor a minisztériumokon belüli "vegyes modell" igen elterjedt volt (az első ciklusban a 13 tárcából csak kettő volt "tiszta", míg a Horn-kormány alatt fele-fele volt az arány). Az Antall-kormány idején - némely szerényebb képességű kisgazda miniszter ténykedése alatt - egyes politikai államtitkárok különösen fontos szerephez jutottak. A jelenlegi kormányban kizárólag "tiszta minisztériumok" vannak. Most azt emelhetjük ki jellegzetességként, hogy több, ún. szakértő miniszternek pártpolitikus államtitkára van (KÜM, PM, GM, 1999. decemberig NKÖM), akik közül némelyik meghatározó súllyal vesz részt a minisztérium politikai irányításában. Új jelenség, hogy egyes minisztériumok esetében egyfajta munkamegosztás tapasztalható miniszter és politikai államtitkára között (KÜM, BM), ami némileg ellentmond az egyszemélyi vezetés elvének.

Megnövekedett súlyt és új szerepet szánt a politikai államtitkároknak az 1991-ben létrehozott Politikai Államtitkári Értekezlet. Ez azonban - amint már szó volt róla - nem váltotta be a hozzá fűzött reményeket, és nem tudott meggyökeresedni a magyar kormányzati struktúrában.

Az Antall-kormány idején megfogalmazódott az a koncepció is, hogy egyfajta PR-funkciót kellene a politikai államtitkároknak betölteniük, a frakciókkal való kapcsolattartás, politikai gyűléseken való fellépés, és általában a kormánydöntések jó kommunikálása révén. A gyakorlatban azonban ez sem forrt ki igazán, a Horn-kormány pedig elvetette, mondván, a PR egy külön szakma, nem lehet ez alapján válogatni a politikai államtitkárokat. Az Orbán-kormány kommunikációs stratégiájának sem vált részévé ez az elképzelés.

Végül még egy aspektusra hívnám fel a figyelmet, aminek elviekben mindenképpen van relevanciája, és többé-kevésbé a gyakorlatban is működik. Azt mondtuk, hogy a minisztériumok közigazgatási apparátusának egy jelentős része (a politikai köztisztviselői réteg) egyfajta átmenetet, "szürke zónát" képvisel a politikai és szakmai racionalitás szférája között, egyúttal - elsősorban a joganyagon keresztül - közvetíti a szakmai-közigazgatási szempontokat a politika irányába. Ugyanakkor azonban felvethető, hogy ugyanezt a közvetítő szerepet a másik irányból, tehát a politika világából épp a politikai államtitkárok tölthetnék be a bürokrácia felé. Véleményem szerint mindenképp érdemes lenne a politikai államtitkároknak ezt a helyzetükből adódó, objektíve létező funkcióját tovább erősíteni. Olyan lenne ez kicsiben, mint a MEH-en belül a kancelláriaminiszter és a közigazgatási államtitkár ill. a hozzátartozó apparátus (később részletezendő) viszonya.

A másik, közigazgatás és politika viszonyát taglaló koncepció, a Verebélyi Imre közigazgatás-fejlesztési kormánybiztos által kidolgozott reformtervezet  a rendszert épp a másik irányba, a politika dominanciája felé tolná el. Ez a terjedelmes reformkoncepció több pontján is egyértelműen kimutatható.

Legfontosabb javaslatai a következők: a miniszterek saját tárcájuk előterjesztéseit - szemben a jelenlegi gyakorlattal - a legkorábbi stádiumtól kövessék figyelemmel, és a más tárcáktól érkező előterjesztések véleményezését is ők írják alá; mivel az idők során a Közigazgatási Államtitkári Értekezlet szerepe túlsúlyossá vált, és gyakran nem csak közigazgatási-szakmai, hanem (az ettől általában nehezen elválasztható) stratégiai-politikai kérdésekben is kvázi-döntéshozó fórumként tevékenykedik, szerepét csökkenteni kell; a parlamenti bizottságokban, a frakciókban, az érdekegyeztetés fórumain - amennyiben lehetséges - politikusok egyeztessenek, és ne köztisztviselők; mindezek érdekében növelni kell a politikai államtitkárok, és csökkenteni a közigazgatási vezetők számát; erősítendő továbbá szakértők bevonásával a miniszteri kabinetek szerepe, bizonyos jogszabályok kidolgozását pedig külső, apparátus-független szakemberekre kell bízni.

A javaslatok tehát a döntéselőkészítés minden fázisában növelnék a politikai aktorok szerepét, ami egyszerre hordozza magában az összehangoltabb, hatékonyabb döntéshozatal lehetőségét, és a szakmai szempontok visszaszorulásának veszélyét. Mindenesetre kissé meglepő, hogy a "szakértői kormány" szlogenjét zászlajára tűző Horn-kabinet idején látott napvilágot ez a koncepció. (Az igazsághoz azonban hozzátartozik, hogy a gyakorlatban a javaslat szinte egyetlen eleme sem realizálódott.)

Kiválóan érzékelteti politika és közigazgatás összefonódását és átfedését a kancelláriaminiszter és a MEH-en belüli közigazgatási apparátus kapcsolata. 1998-ig a Miniszterelnöki Hivatalt közigazgatási államtitkári rangban lévő személy vezette. Mind Kajdi József, mind Kiss Elemér több volt azonban egy egyszerű köztisztviselő közigazgatási államtitkárnál, betöltött pozíciójukból és a miniszterelnökhöz fűződő bizalmi, személyes viszonyukból (a kettő persze szorosan összefügg) eredően kvázi-politikusként is tevékenykedtek. Ez a skizofrén helyzet egyre inkább tarthatatlanná vált. A MEH-közigazgatási államtitkár részt vett a legfontosabb döntéshozatali fórumokon, beleértve a politikai fórumokat is (kormányülés, kormánykabinet, házbizottság, a miniszterelnökkel folytatott, részben intézményesített, részben informális egyeztetések), a kormányzati döntéshozatalban tehát fontosabb szerepet töltött be, mint a legtöbb miniszter, státusza azonban ezt nem tükrözte.

Ezen kívül irányított egy közel 500 fős, az összkormányzati szempontok érvényesítésében egyre meghatározóbb szerepet játszó apparátust, amely ráadásul számos speciális, más tárca alá nem tartozó kérdéssel is foglalkozott (egyházak, határon túli és itthoni kisebbségek, ifjúságpolitika, informatika, non-profit ügyek, stb.). Ez utóbbi kapcsán különösen furcsa volt, hogy miközben az egyes területeken a MEH számos előterjesztést dolgozott ki (a Horn-kormány idején pl. a harmadik legtöbb előterjesztés készült itt), a kormánynak mindig ki kellett jelölni egy minisztert, aki az adott javaslatot a parlamentben előterjeszti. Ez lehetetlenné tette a miniszteri felelősség érvényesülését. (Még akkor is, ha tudjuk, hogy a törvényjavaslatok elvileg már az összkormányzat álláspontját tükrözik, továbbá - mint arról már szó volt - a miniszteri felelősség a magyar közjogi konstrukcióban egyébként is korlátozottan érvényesül.)

A visszás helyzetet érzékelve, a Horn-kormány 1997-ben törvényileg lehetővé tette, hogy a Miniszterelnöki Hivatalt miniszter irányítsa.[41] Az SZDSZ azonban - politikai okokból - megakadályozta ennek gyakorlati realizálását. Az 1998-ban hivatalba lépett új kormány aztán élt a törvényi felhatalmazással, és Stumpf István politológus személyében miniszteri rangú vezetőt állított a MEH élére. Ez az intézkedés szervesen beleillett az Orbán-kormánynak a MEH összkormányzati-koordináló szerepét tovább erősítő, és a miniszterelnök erős alkotmányos pozícióját jobban tükröző koncepciójába. Megmaradt azonban a közigazgatási államtitkár pozíciója is.

Ezzel létrejött egy olyan páros, akik személyükben testesítik meg a kormányzati működés során közigazgatás és politika egymást szervesen átható, szinte kibogozhatatlanul összefonódó szimbiózisát. Azt is igazolják azonban, hogy mégsem lehet teljesen összemosni a kétféle típusú racionalitás, mentalitás szempontjait, hisz az egyiknél mégiscsak jól kimutathatóan a politika, míg a másiknál a közigazgatás prioritásai érvényesülnek. Azt mondhatnánk talán, hogy a kormányzatban Stumpf a "legbürokratább" politikus, míg Bártfai a "legpolitikusabb" bürokrata. És személyes benyomásaim szerint habitusuk, személyiségük alkalmassá is teszi őket ezen szerepekre. Ez persze kevés lenne, kettejük (pontosabban a miniszter és a MEH apparátusának) együttműködését egy cizelláltan kialakított, minden részletre kiterjedő, legtöbb elemében intézményesített munkamegosztás teszi harmonikussá és hatékonnyá.

Ennek jegyében továbbra is a közigazgatási államtitkár maradt a MEH apparátusának közvetlen irányítója, ő hívja össze és vezeti az államtitkári értekezleteket, és készíti el a kormányülés napirendi javaslatát. Részt vesz ugyanakkor a kormánykabineten és a kormányülésen  (az előbbi esetben a titkári feladatot is betölti, és szerepe aktív, míg a kormányülésen hallgatásra van ítélve), mely fórumokon a döntéshozatal politikai motivációival is "feltöltekezik".

Különleges jelentősége van a miniszter és az apparátus kapcsolatában a csütörtök délutáni "felkészítőknek". Nem véletlen az időpont kiválasztása, hisz túl vannak már az aznapi KÁT-on, és másnap, pénteken ülésezik a kormánykabinet, ahol - mint arról már szó volt - részletesen átbeszélik a következő kormányülésre kerülő napirendi javaslatokat. Ezen a felkészítőn részt vesz a MEH-et vezető közigazgatási államtitkár, a Kormányiroda és a Kormányzati Referatúrák vezetője, a szakreferatúrák irányítói (itt ők az igazi főszereplők), valamint a kancelláriaminiszter kabinetfőnöke. Rendszerint napirendről napirendre haladva beszélik meg a vitatott, és a politikai szempontból releváns részeket, az apparátus tájékoztatja a minisztert az egyes előterjesztések általa fontosnak tartott elemeiről, és válaszol a minisztert foglalkoztató egyéb kérdésekre. Itt kap tájékoztatást a KÁT-on történtekről is. Így a közigazgatási-szakmai szempontokkal felvértezve, de a "bürokrata-logika" foglyává nem válva tudja a kormánykabineten minisztertársait és a miniszterelnököt tájékoztatni, és bizonyos szempontból befolyásolni. A kormánykabineten felmerülő esetleges politikai jellegű változtatási igényeket aztán a közigazgatási államtitkár közvetíti apparátusa felé, és adja meg számukra a szükséges intenciókat. Végül a kormányülésen már kizárólag Stumpf jelezheti az apparátusi szempontokat, Bártfai Béla szerepe itt arra korlátozódik, hogy tájékozódjon a történésekről, "képben legyen", és ezáltal lehetetlenné váljon apparátus és politika egymással való "szembemenése".

Az eddig elmondottakból nyilvánvaló, hogy mindkét pozíció betöltőjének kulcsszerepe van a kormányzati politikában, miközben mindketten - eltérő dimenzióban persze - "szürke eminenciásként" teszik a dolgukat, befolyásuk és jelentőségük jóval túlnő ismertségükön. (Jól mutatja ezt Stumpf István közvéleménykutatásokon regisztrált ismertségi mutatója.)

 

3. A szakmai és érdekszervezetek becsatornázása a döntéshozatal mechanizmusaiba

 

Az országos jelentőségű politikai döntések kialakítóinak harmadik nagy csoportját alkotják - a közigazgatás és a politika szereplői mellett - a különböző rendű, rangú szakmai és érdekszervezetek. A II.világháború utáni politikai fejlődés egyik meghatározó jellemzője a modern társadalmakban ezen csoportok fokozott bekapcsolódása a politikai döntéshozatalba. Természetesen ez a - intézményesített és informális jelleggel egyaránt megfigyelhető - részvétel nem korlátozódik csupán a jogszabályalkotásra, hanem áthatja a politikai rendszer egészének működését (a társadalmi párbeszéd makroszintű fórumai, képviselet országos jelentőségű testületekben, pártokon ill. azok képviselőin keresztül érvényesített befolyás, stb.). Ez utóbbiak boncolgatása azonban szétfeszítené e tanulmány kereteit, így ezúttal csupán az előterjesztések kialakításában játszott szerepüket vizsgáljuk meg.

Magyarországon a jogalkotási törvény 1987 óta kötelező jelleggel előírja, hogy "a jogalkalmazó szerveket, a társadalmi szervezeteket és az érdekképviseleti szerveket be kell vonni az olyan jogszabályok tervezetének elkészítésébe, amelyek az általuk képviselt és védett érdekeket, illetőleg társadalmi viszonyokat érintik". (20.§) Ezt a kötelezettséget a kormány ügyrendje is megerősítette.[42]

Ez azonban a rendszerváltás utáni első kormányzati ciklus nagy részében írott malasztnak bizonyult. Pontosabban a gazdasági jellegű törvényjavaslatokat a gazdasági (munkavállalói és munkaadói) érdekképviseletek a tripartit rendszerben működő Érdekegyeztető Tanácsban rendszeresen véleményezték, sőt az ÉT-nek a költségvetés és az adótörvények elfogadásánál (jogszabályban egyébként nem rögzített) kvázi együttdöntési jogosultsága volt. Általánosságban azonban az mondható el, hogy a kormány nem kérte ki a kompetens szakmai szervezetek véleményét az előterjesztések véleményezése során, és ezen szervezetek részéről sem mutatkozott erre komoly igény. Ez az állapot nyilván összefüggött azzal, hogy a rendszerváltás utáni években minden politikai aktor kereste a maga helyét a politikai életben, és kiforratlanok voltak még a hatalmi struktúra viszonyai, a döntéshozatal mechanizmusai. Ezen kívül része volt benne az akkori kormányzat és a szakszervezetek közötti rossz viszonynak is.

1993 második felétől észlelhető először, hogy - összefüggésben a civil szféra megerősödésével, öntudatra ébredésével - bizonyos érdekszervezetek közreműködnek a kormányzati előterjesztések kialakításában. Így a különböző környezetvédő mozgalmak a környezetvédelmi törvény, az ebtenyésztők az ebtartásról szóló kormányrendelet, a nyugdíjasszervezetek a nyugdíjasokat érintő jogszabályok, vagy a Magyarok Világszövetsége az összmagyarság sorsára kiható előterjesztések esetében mondták el szakmai véleményüket.

Az együttműködés ma is jellemző mechanizmusai aztán a Horn-kormány alatt kristályosodtak ki, és váltak rendszeressé. A különböző szervezetekkel történő formális egyeztetések általában a döntéselőkészítés minisztériumi szakaszában történtek, a legkülönbözőbb formában: írásos véleményezés, személyes egyeztetés, állandó vagy ad hoc jellegű minisztériumi bizottságokban való részvétel, kodifikációs bizottsági tagság, stb. Ritkán olyan is előfordult (ilyen volt pl. az állatvédelmi törvény), hogy a civil szervezet készítette, kodifikálta az első tervezetet, és azt véleményezte azután a minisztérium.[43] Később, a parlamenti szakban aztán még újból szerephez jutnak az érdekszervezetek, a törvényjavaslatokat tárgyaló szakbizottságokba rendre meghívást kapnak, ahol elmondhatják véleményüket a beérkezett módosító indítványokról. A kormányzati szakban azonban, legkésőbb az államtitkári értekezletig befejeződik a tevékenységük. Persze az nem akadályozható meg, hogy informálisan akár még a kormányülés reggelén is megpróbáljanak lobbizni az illetékes miniszternél, MEH-államtitkárnál, nota bene a miniszterelnöknél (és erre gyakran van is példa).

Tevékenységük hatékonyságfoka természetesen különböző, de az kétségtelen, hogy sok esetben tudják érvényesíteni érdekeiket. Az állatvédelmi törvénnyel kapcsolatban például Kiss Elemér megvallotta, hogy az "soha nem született volna meg, ha az állatvédők ezt ki nem kényszerítik".

A jelenlegi kormány ezen a téren lényegében átvette elődje gyakorlatát. Említésre érdemes, hogy a civil szféra egy területét - a történelmi egyházakat - kiemelte a többi közül, és a MEH közigazgatási államtitkára vezetésével létrehozott egy állandó testületet ezen egyházak képviselőinek részvételével, amely az összes, egyházakat érintő előterjesztést véleményezi. Ezt azonban nem szánja precedensnek a kormány, a testület felállításának speciális, egyedi okai vannak. Lényegében a rendszerváltás óta húzódó probléma, hogy az egyházak azt preferálják, ha a velük foglalkozó kormányzati részleg a MEH-en belül helyezkedik el (nyilván így nagyobb esélyt látnak érdekeik hatékony érvényesítésére), a kormányzati törekvés ellenben már hosszú ideje az, hogy a MEH elsősorban az összkormányzati szempontrendszer érvényesítésével foglalkozzon, speciális, ágazati feladatokat csak különlegesen indokolt esetekben vállaljon fel. Így az idők során az egyházügyi részleg kétszer került be a MEH-be, és ugyanennyiszer került ki onnan. Jelenleg a NKÖM-ön belül, helyettes államtitkári szinten foglalkoznak velük. Ráadásul - mivel a részleget vezető Semjén Zsolt katolikus - a protestáns egyházak igénylik, hogy az ő érdekeik is hasonló súllyal legyenek képviselve a jogszabályok megalkotásánál. Ezt a célt szolgálja a miniszterelnök egyházügyi főtanácsadójának, a református lelkész Balogh Zoltánnak a részvétele az említett grémiumban.

A gazdasági-szociális jellegű előterjesztések tárgyalása során megszűnt az ÉT "mini-parlament" szerepe. Az ÉT utódszervezete, a Munkaügyi Tanács kompetenciája csak a szorosan vett munkaügyi kérdésekre korlátozódik (ami egyébként a jogszabályokból eddig is következett volna). A költségvetés és az adótörvények véleményezésére új grémiumként létrehozták a Gazdasági Tanácsot, amely a munkaadói és munkavállalói érdekszervezetek mellett magába foglalja a gazdasági élet különböző szakmai szervezeteit és kamaráit (Bankszövetség, Tőzsdetanács, Befektetői Tanács, stb.), és általános gazdaságpolitikai vitafórumként is funkcionál. A szociális kérdések előzetes megvitatására pedig a Szociális Tanács szolgál, amely különböző rétegtanácsokat tömörít magába (Idősügyi Tanács, Nőképviseleti Tanács, Fogyatékosügyi Tanács, stb.). Ezen változtatások némileg csökkentik a szakszervezetek súlyát a gazdasági-szociális érdekegyeztetés területén (természetesen nemcsak az előterjesztés-véleményezést illetően), és nagyobb teret adnak az egyéb szakmai-és érdekszervezeteknek.

 

4. A kormányülés

 

Miután az adott előterjesztés bejárta a közigazgatási egyeztetés összes állomását, megtörténtek a szükséges szakmai és politikai egyeztetések, a javaslat a kormányzati döntéshozatal legfelső fóruma, a kormányülés elé kerül. A kormányülés legfontosabb funkciója, hogy megtárgyalja a benyújtott előterjesztéseket, jelentéseket, és azokban végső döntést hoz (törvényjavaslatoknál ez természetesen csak a parlament elé utalásra vonatkozik).

A kormányülés napirendi javaslatát a Közigazgatási Államtitkári Értekezletet követően a MEH közigazgatási államtitkára állítja össze, majd (a kormánykabineten és a kiskabineten történt esetleges változtatásokat követően) a kormány hagyja jóvá. (Az Antall-kormány alatt ez a miniszterelnök kompetenciája volt.) A kormányülés napirendjére csak olyan előterjesztés vehető fel, amit előzetesen a KÁT és - a gazdasági jellegű javaslatok esetén -  a Gazdasági Kabinet megtárgyalt és napirendre tűzését javasolta. (Az ügyrend ezen előírásával szemben utaltunk már a Gazdasági Kabinet 1998 óta megváltozott szerepére.) E szabály alól a miniszterelnök kivételt tehet.[44]

A kormány ülésén a minisztereken kívül - akiknek kötelező a megjelenés[45] - állandó meghívottként részt vesznek: a Miniszterelnöki Hivatal közigazgatási államtitkára, a kormányszóvivő, a Kormányiroda vezetője (az ezt a funkciót 1990 óta ellátó Müller György készíti azóta a kormányülések összefoglalóit), a miniszterelnök kabinet főnöke (1994-től), valamint a kancelláriaminisztert helyettesítő politikai államtitkár (1998-tól).[46]

A kormányülések az Antall- és a Horn-kormány alatt rendszeresen minden hét csütörtökén zajlottak, és elvileg az előző  hét keddjén ülésező KÁT napirendjén szereplő előterjesztéseket tárgyalták. A gyakorlatban azonban rendszeresek voltak a csúszások, és a döntési javaslatoknak általában a fele a kormányülést két nappal megelőző államtitkári értekezleten került megvitatásra. Részben ez indokolta az Orbán-kormány által 1999 szeptemberében bevezetett változtatást. Azóta a kormányülések - az azokat megelőző kiskabinettel - keddenként vannak - a fő szabály szerint minden két hét után egy hét szünettel (parlamenti hét). A KÁT időpontja átkerült csütörtökre, a kormánykabineté pedig péntekre. Így még akkor is több idő telik el az előkészítő fórumok és a kormányülés között - lehetőséget teremtve ezáltal az előterjesztéseken a végső simítások elvégzésére, az esetlegesen fennmaradt vitás kérdések egyeztetésére -, ha az adott kormányülés előkészítése nem az eggyel korábbi KÁT-on történik. (Kormányzati becslések szerint az év első felében 80 %-ra tehető a szabályosan tárgyalt előterjesztések aránya, ez ősszel rendre csökken.)

Már az Antall-kormány idején kialakult, hogy az államtitkári értekezlet minden napirendi javaslat kapcsán jelzi, hogy az vitára javasolt, vagy vita nélküli. A kormányülés már nem lehet a szakmai viták terepe, ott csak olyan jellegű - elsősorban politikai töltetű - viták képzelhetők el, melyek feloldására a közigazgatási-szakmai előkészítő grémiumok nem voltak alkalmasak, a politikai jellegűek - kormánykabinet, Gazdasági Kabinet, kiskabinet - pedig nem voltak képesek. Mind a Horn-, mind az Orbán-kormány idején a napirendek átlagos száma 25 körül mozgott, melyből általában 75-80 % volt a vita nélkülire javasolt. Ezeket általában összevonták és egy blokkban határoztak róluk. Ez természetesen nem jelentette azt, hogy egy miniszter, amennyiben vita nélküli napirendi ponthoz mégis hozzá kívánt szólni, ezt nem tehette meg. Éppen ezért határozott úgy nemrég a miniszterelnök, hogy megszünteti a fenti megkülönböztetést. Így ma már elvileg nem létezik vitára javasolt napirendi pont. Némi orientációt azonban jelenleg is nyújt, hogy a napirendi javaslatban a végén szerepelnek azok az előterjesztések, amelyekben vita várható, továbbá a Kormányiroda által a miniszterelnök és a kancelláriaminiszter számára készített felkészítőn ez továbbra is expressis verbis szerepel. Egyébként az érdemben megvitatott napirendek száma a gyakorlatban a változtatás óta is körülbelül ugyanannyi, mint azelőtt.

Nagyobb jelentőségű, átfogóbb előterjesztések, törvényjavaslatok esetén többször előfordul, hogy a kormány előre tervezetten, több olvasatban tárgyalja a javaslatcsomagot. Így egy előterjesztés két, vagy több kormányülés napirendjén is szerepelhet (ilyen volt a mostani ciklusban az új adókoncepció, vagy a szervezett bűnözés elleni törvénycsomag). Ritkán olyan is előfordul, hogy a kormányülésen derül ki, hogy nem véglegesíthető az előterjesztés (nem sikerül az egyes kormánytagok közötti politikai - legtöbbször koalíciós vagy ágazati szempontokra visszavezethető - ellentéteket feloldani, a miniszterelnök elégedetlen az előterjesztés valamely elemével, esetleg csak itt derülnek ki szakmai jellegű problémák). Ilyenkor az előterjesztés vagy visszakerül a minisztériumhoz, és kezdődik elölről a közigazgatási egyeztetés, vagy egy kodifikációs bizottságot állítanak fel a MEH és az illetékes minisztériumok munkatársaiból, esetleg külső szakértőket is bevonva a munkába (ez utóbbi történt például a médiatörvény átdolgozásakor). Magán a kormányülésen azonban érdemi változtatásokat nem hajtanak végre, csupán apróbb, technikai jellegű módosítások képzelhetők el.

A kormányülés időtartama az idők során jelentősen lerövidült. Az Antall-kormány első időszakában gyakoriak voltak az éjszakába nyúló ülésezések. Ennek több oka volt. A legfontosabb, hogy - amint arról már szót ejtettünk - kezdetben még nem léteztek a döntéselőkészítés később meghatározóvá váló fórumai (KÁT, Gazdasági Kabinet, egyéb személyes egyeztető testületek). Így a kormányülés igen sokszor vált részletekbe menő szakmai viták terepévé, amire az sem kompetenciájánál fogva, sem a legtöbb résztvevő szakmai felkészültségét tekintve nem volt alkalmas. Másrészt - még mindig az objektív okoknál maradva - a rendszerváltást követően egy csomó, a nyugati demokratikus piacgazdaságokra jellemző fogalom, intézmény teljesen ismeretlen volt a miniszterek számára, vagy csak a szakirodalomból, felszínesen hallottak róla. Ezért a kormányüléseken sok időt elvett ezen fogalmak teljes mélységében történő megértetése a miniszterekkel.

A későbbiek során aztán az ülések jelentősen lerövidültek, azonban Antall alatt soha nem váltak olyan feszessé, mint a későbbi kormányok idején. Ez elsősorban a miniszterelnök személyiségéből adódott, aki - mint általában - a kormányüléseken is szeretett hosszan beszélni, olykor egész előadásokat tartott, amelyek legtöbbször túlterjeszkedtek a szorosan vett előterjesztésen. Másrészt a minisztereket is biztatta a vitára, és mindig végig is hallgatta őket. Egyrészt nem is lett volna erkölcsi alapja beléjük fojtani a szót, de ez távol is állt az ő "úriember" habitusától. Ráadásul ennek megvolt az a közvetett pszichológiai haszna, hogy ha a miniszter kibeszélhette magát, elmondhatta ellenérveit, könnyebben vette tudomásul az álláspontjával szembenálló döntést.

A későbbi kormányok alatt aztán az ülések fegyelmezettebbé, feszesebbé, a külső szemlélődő számára - már ha a kormányülésen lenne ilyen - "unalmasabbá", de egyben talán hatékonyabbá is váltak. Időtartamuk a Horn- és az Orbán-kormány alatt lecsökkent 2-3 órára. Különösen a jelenlegi miniszterelnökre jellemző, hogy - habitusából adódóan - törekszik a tömör, lényegretörő, szabatos kifejtésre, és ezt minisztertársaitól is elvárja. Aki azonban hozzá akar szólni, az ezt meg is teheti, a miniszterelnök mindenkinek szót ad, és senkibe sem fojtja bele a szót. A döntések megszületése után azonban már nem enged újabb felszólalást. A kormányüléseken rendszeresen résztvevők véleménye szerint a miniszterelnök többnyire jól felkészült az egyes napirendi pontokat illetően, intellektuálisan és anyagismeretében is uralja a kormányülést.[47] Kevés tehát az üresjárat.

Ezzel a kérdéskörrel szorosan összefügg a döntéshozatal módja. Az ügyrend véleményem szerint ebben a kérdésben nem fogalmaz egyértelműen. Míg egyik szakasza (67.§) kimondja, hogy "a döntéseket szavazattöbbséggel hozzák, szavazategyenlőség esetén a miniszterelnök szavazata dönt", más helyütt az áll, hogy "a kormány döntését a miniszterelnök mondja ki" (68.§). Utóbbi nyilván nem értelmezhető csupán formális kinyilatkoztatásnak, ez ellentmondana a miniszterelnök kormányzati struktúrában elfoglalt kiemelt szerepének. A magyar kormányfők soha nem is értelmezték így, a jellemző gyakorlat mindhárom ciklusban az volt, hogy a napirendi pontok tárgyalása végén a miniszterelnök összegezte a vitát, majd kimondta a kormány döntését.

Ezen a téren is voltak azonban különbségek. Antall József az olyan kérdésekben, amelyekhez értett, és amelyekben határozott véleménye volt, tudatosan irányította a vitát, többnyire először kért szót, és legtöbbször - nem annyira hatalmi súlyával, mint inkább érveinek intellektuális erejével - meg is győzte minisztereit. Máskor a vita végén foglalta össze az elhangzott véleményeket, de úgy, hogy abból kiderüljön az ő álláspontja. Kisebb ügyekben viszont (vagy amihez nem értett) sokszor oda sem figyelt, teljesen mással foglalkozott, és a vita végén Kajdi József jelezte neki, hogy mit "kell" dönteni. A fontos politikai kérdésekben (költségvetésnél mindig) testületi szavazást tartottak, a miniszterelnök azonban soha nem szavazott.

A Horn-kormány alatt az a gyakorlat alakult ki, hogy akkor tartottak szavazást, ha ezt valamely miniszter kérte (legtöbbször koalíciós vita esetén fordult elő). A miniszterelnök maga is részt vett a szavazásokon, és olyan eset is előfordult, hogy a miniszterek leszavazták saját miniszterelnöküket (ez történt például a földhivatalok hovatartozása ügyében tartott voksolás alkalmával). Az ilyen eset meglehetősen ellentmondásos helyzetet teremt, és rávilágít arra, hogy a miniszterelnöknek valóban csak szavazategyenlőség esetén kellene szavazati jogot adni (ahogyan ezt a házszabály a parlamenti elnök esetében előírja).

Az Orbán-kormány két éve során lényegében megszűnt a szavazások gyakorlata. Mindössze egyszer, a 2000. évi költségvetés FVM-et érintő fejezetéről voksoltak a miniszterek. Ezen kívül föl sem merült a miniszterek részéről a szavazás kérése.

Összességében tehát elmondható, hogy a kormányülésekre mindhárom ciklusban erőteljesen rányomta bélyegét a mindenkori miniszterelnök személye. Ezen a grémiumon is megmutatkozik, hogy a magyar miniszterelnök nem egyszerű primus inter pares a miniszterek között, egyértelműen kiemelkedik közülük. A döntések végeredményének befolyásolására számos eszköze van. Tulajdonképpen ő irányítja a vitát, első felszólalóként már befolyásolhatja minisztertársait, a vita számára kedvezőtlen alakulása esetén egyszerűen leveheti az előerjesztést a napirendről, és legtöbbször egyszemélyben mondja ki a kormány döntését.[48]

E fejezetben szólni kell még azokról a szimbolikus változtatásokról, amelyeket a jelenlegi miniszterelnök vezetett be. Ezen "formaságok" ugyanis komoly tartalmi mondanivalóval bírnak, és közös bennük, hogy a miniszterek testületének tekintélynövelését célozzák, azt kívánják az eddigieknél markánsabban hangsúlyozni, hogy a kormányülés nem egy a kormányzati döntéshozatal számtalan fóruma közül, hanem a végső döntések megszületésének helye, a legmagasabb rangú kormányzati testület. Ennek jegyében a kormány üléstermében semmilyen más esemény nem történhet (így a KÁT sem); a miniszterek az ülés kezdetén felállva üdvözlik egymást, valamint a miniszterelnököt, és végig magázódva, "miniszter úr"-nak szólítják egymást; az 5 állandó meghívott államtitkár nem szólalhat meg a kormányülésen, és fizikailag is külön asztalnál kell ülniük a miniszterektől; közigazgatási államtitkárok nem helyettesíthetik a távollévő minisztereket (erre egyébként az ügyrend lehetőséget adna).[49]

Végül szólni kell a kormányüléseken történtek megörökítéséről. Már 1985-től kialakult az a szokás, hogy az ülésekről a rövid, és csak a legfontosabb tényeket tartalmazó jegyzőkönyveken kívül részletes (50-60 oldalas) tartalmi összefoglaló is készült. 1990-től pedig, egészen 1998-ig minden kormányülést hangfelvételen rögzítettek, sőt az első két évben emellett szó szerinti jegyzőkönyv is készült. Az persze ezen időszak alatt is többször előfordult, hogy a felszólaló miniszter - amennyiben különlegesen bizalmas információt kívánt közölni - kérte a magnetofon kikapcsolását. A felvételeket 50 évre titkosították.

Az új kormány megszüntette a hangfelvételek készítését, és szó szerinti jegyzőkönyvet sem vezet. Mindössze rövid tartalmi összefoglalókban rögzítik a kormányülés legfontosabb történéseit, amely szintén titkosítva van. Ez a gyakorlat felvet bizonyos aggályokat, nem véletlen, hogy az adatvédelmi biztos is foglalkozott a kérdéssel. Azt én természetesnek tartom, hogy a kormányülésen történtekről ne szerezhessen tudomást a közvélemény (beleértve természetesen a sajtót és az ellenzéki erőket is). Az egy olyan bizalmas, zártkörű döntéshozó testület, amely esetében nem lenne szerencsés, ha a döntések kikristályosodásának folyamata, a sokszor éles szakmai (olykor személyes) viták kikerülnének a nyilvánosságra. Meggyőződésem, hogy ez negatív hatással lenne a döntések minőségére, csökkentené az ellentétek kompromisszumos megoldásának lehetőségét, könnyen (a parlamenti plenáris ülések mintájára) "színházat" csinálhatna a kormányülésből. Különösen koalíciós kormányzás esetén van meg ennek az esélye. A másik lehetséges következmény, hogy a testület elveszíti jelentőségét, és a döntések kialakításának folyamata még jobban átcsúszik az előkészítő fórumok kompetenciájába (KÁT, különböző kabinetek, a döntéshozatal informális fórumai). A kormányülés pedig csak a pecsétet üti rá az előzetesen kialakított döntésre. (Ismét csak a plenáris üléssel tudom párhuzamba állítani.) Összegezve tehát, e téren nem osztom az adatvédelmi biztos álláspontját (aki a napirendi pontok szelektív megítélését ajánlotta, tehát egyenként vizsgálják meg a titkosítás indokoltságát).

Ettől függetlenül azonban azt magam is fontosnak tartanám, ha a kormányülésekről hangfelvétel, szó szerinti jegyzőkönyv, de legalább - hasonlóan a 80-as évek második feléhez - részletes tartalmi összefoglaló készülne. Mégpedig elsősorban az utókor, a jövő történészei érdekében. Történészként jól tudom, milyen nagy segítséget jelentenek például a Horthy-korszak kutatásában az akkori kormányüléseken szorgalmasan vezetett jegyzőkönyvek. Ha egy kétszemélyes betéti társaság üléséről, egy érettségi vizsgáról részletes jegyzőkönyvet kell készíteni, úgy hiszem, ez elvárható az ország sorsát meghatározó döntéseket hozó kormányülés esetében is. Persze ehhez ki kell alakítani azokat a garanciákat, amelyek lehetetlenné teszik, hogy a titkosított anyagokhoz bárki is hozzáférhessen. Ez azonban úgy tűnik, jelenleg is adott, hisz sok titkos dolog napvilágra került már Magyarországon, de kormányülést rögzítő hangkazetta még nem.

 

5. A Miniszterelnöki Kabinet

 

A Miniszterelnöki Hivatalon belül is különleges helyet foglal el a Miniszterelnöki Kabinet. Erről a részlegről általánosságban az mondható el, hogy perszonálisan, szorosan a miniszterelnök személyéhez kötődik, és a MEH-en belül a leginkább jellemző rá a politikai aspektus. Szemben a hivatal többi szervével, melyek elsősorban az összkormányzati szempontokat jelenítik meg, és esetükben a szakmai-közigazgatási elem dominál. Ez a jól hangzó (és lényegét tekintve helytálló) megállapítás azonban a gyakorlatban nem mindig érvényesül kristálytisztán. Már az eddig leírtakból is kiderült, hogy a kormányzati struktúrán - és magán a MEH-en - belül rendkívül bonyolult, összetett, és gyakran változó viszonyrendszerek, szinte kibogozhatatlan összefonódások, reszort- és feladatmegoszlások léteznek. A MEH egyéb részlegei is át vannak itatva politikummal, és a Referatúrák, vagy éppen a Kommunikációs és Sajtóiroda is gyakran közvetlenül a miniszterelnök keze alá dolgozik.

Sem elméletben sem a nemzetközi gyakorlatban nincs arra egzakt előírás, hogy pontosan milyen feladatkörök, részlegek tartozzanak a miniszterelnök legbizalmibb testületéhez. Ezt befolyásolják az adott ország hagyományai, a helyi sajátosságok, a kialakult kormányzati struktúra, a különböző korok eltérő követelményei és nem utolsó sorban a mindenkori miniszterelnök személyisége. Magyarországon az elmúlt 10 év során jelentős változásokon ment át az intézmény, különösen az első ciklusban volt szinte folyamatos az átalakulás.

Az Antall-kormány felállásakor a Kabinet lényegében egy "privat office" jellegű Miniszterelnöki Titkárságból állt, élén személyi titkárral. A gyakorlatban aztán ennek tevékenységi köre egyre bővült, és nyilvánvalóvá vált, hogy szükség van a MEH-en belüli ún. politikai részleg egyértelmű szervezeti elkülönítésére, azon belül önálló feladatkörökkel rendelkező alegységek kialakítására, és az egész testület élére önálló vezetőt (kabinetfőnököt) kell kinevezni. A szervezeti reform lényegi elemei 1991 őszére valósultak meg, ekkortól beszélhetünk tkp. Miniszterelnöki Kabinetről, kabinetfőnökkel az élén. A Kabinet azonban később is sokat alakult, újabb és újabb szervezeti egységek csatlakoztak hozzá. A ciklus végére a Miniszterelnöki Kabinet részévé vált a Miniszterelnöki Titkárságon kívül a referensi részleg, a Protokoll és Rendezvény Főosztály, a Kormányszóvivői Iroda, a Sajtóiroda, a Nemzeti Tájékoztatási Iroda, valamint a miniszterelnöki tanácsadók egy része (a tanácsadókkal és a kormányzati kommunikációval részletesen a következő fejezetekben foglalkozunk).[50]

A Kabinet és a MEH többi részlege között a viszony meglehetősen ambivalens volt, bár idővel azért javult. Jellemző volt a kölcsönös bizalmatlanság, az apparátusnak szakmai kételyei voltak, míg a Kabinet emberei sokáig ferde szemmel néztek a "régi káderekre". Ebben a ciklusban egyébként munkajogi szempontból a Kabinetiroda munkatársai is a MEH közigazgatási államtitkára alá tartoztak, miközben szakmai-politikai irányítójuk természetesen a kabinetfőnök volt, aki címzetes államtitkárként az államjogi hierarchiában egy szinten állt a közigazgatási államtitkárral, tehát Kajdinak felette nem lehetett irányítási jogköre. Rendszeresen, a hét több napján is konzultált egymással a kabinetfőnök, helyettese és a közigazgatási államtitkár, általában este 8 óra után Antall József dolgozószobájában. Boross Péter idején - mint minden - ez is szervezettebb formát öltött, minden reggel összeültek a miniszterelnök jelenlétében.

A Horn-kormány alatt jelentős változtatások történtek a Kabinetiroda szervezeti rendjében. Több részleg kikerült onnan (a kommunikációval kapcsolatos egységek), illetve megszűnt (a referatúrák). Másrészt a Kabinetiroda szervezete egységesebbé vált, kialakult az a titkársági struktúra, amit - némi változtatással - a jelenlegi kabinetfőnök is átvett. Így megszervezték a Miniszterelnöki Titkárságot, a kabinetfőnök titkárságát (ezen belül működött tkp. a belpolitikai titkárság), a Külügyi Titkárságot, az Európai Integrációs Kabinet és Stratégiai Munkacsoport Titkárságát, a (1996 februárig működő) Miniszterelnöki Személyes Tanácsadók Titkárságát, valamint a Protokoll és Rendezvény Főosztályt.[51] A Kabinetiroda immár munkajogilag is levált a MEH közigazgatási államtitkáráról, beosztottjaiért a kabinetfőnök viselte a teljes munkajogi felelősséget. A közigazgatási államtitkár és a kabinetfőnök egyeztetései ismét informálissá váltak, de viszonylagos rendszerességgel - és többnyire a miniszterelnök jelenlétében - zajlottak. (Természetesen a kormányülésen is rendszeresen találkoztak.)

Az Orbán-kormány hivatalba lépésekor azt tervezte, hogy visszatér a szűk, "privat office" típusú Miniszterelnöki Kabinethez. Ez a koncepció szerepelt a Századvég által készített Kormányzás 2000 kutatási project-ben is. A jelenlegi kabinetfőnök - Nagy Andor - azonban elődjével folytatott konzultációi során meggyőződött a Horn-kormány alatt kialakult konstrukció helyességéről, és erről a miniszterelnököt is meggyőzte. Így a mai szerkezet ebből indult ki, ezt azonban továbbfejlesztette, újabb titkárságokat hozva létre. Tekintsük át ezen titkárságokat, és legfontosabb feladatköreiket!

 

Miniszterelnöki Titkárság  Ez a tulajdonképpeni privat office, élén a miniszterelnök személyi titkárával.

 

Levelezési Csoport  Feladata az ún. állampolgári levelek megválaszolása. A levelek ezen csoportja az állampolgárok apró-cseprő - az egyes ember számára persze létfontosságú - személyes problémáit tartalmazza, melyek megválaszolása nem igényel politikai döntést.

 

Belpolitikai Titkárság  A kabinet egyik kulcsfontosságú szerve, élén Rogán Antal miniszterelnöki főtanácsadóval, aki egyben a kabinetfőnök helyettese is.[52] A titkárságon dolgozó négy érdemi munkatárs igen kiterjedt tevékenységet végez. Feladatkörükbe tartozik a politikai döntést igénylő levelek megválaszolása, ők szervezik a miniszterelnök belföldi útjait, valamint a kormánypárti frakciótagoktól érkező igényeket is ők közvetítik a miniszterelnök irányába. Ez utóbbi tehát elsősorban az egyes képviselőkkel történő kapcsolattartást jelent, pl. ha meg akarják hívni a miniszterelnököt választókörzetükbe, vagy el akarnak érni valamit a körzetük számára és elakadnak a szakminisztériumnál. A teljes frakciókat érintő politikai kapcsolattartás már a kabinetfőnök kompetenciájába tartozik. Ezen kívül olyan speciális feladatokat is a titkárság végez, mint a szakszervezetektől érkező kérelmekre történő érdemi válaszadás, vagy a nyugdíjasszervezetekkel való kapcsolattartás. Ez a részleg egyben politikai rekrutációs bázis is a FIDESZ számára, tagjai mind fiatal, tehetséges politikusok.

 

Tanácsadói Titkárság és Miniszterelnöki Személyes Tanácsadók Titkársága  Ezen szervezeti egységekről a következő fejezetben szólunk részletesen.

 

Gazdasági Titkárság  Két érdemi munkatársa van, az egyik a miniszterelnök gazdasági tanácsadója, róla szintén később szólunk. A másik munkatárs feladatkörébe tartozik minden olyan miniszterelnöki program megszervezése, érdemi előkészítése, amelynek valamilyen gazdasági vetülete van (gyáravatás, gazdaságpolitikai konferenciákon való részvétel, szakmai szervezetekkel, kamarákkal való találkozó, stb.).

 

Külügyi és Biztonságpolitikai Titkárság  Ez a részleg 1998-ban mint Külügyi Titkárság szerveződött meg, létszáma és feladatköre a Gyuricza-féle biztonságpolitikai államtitkárság megszűnte után bővült ki. Eredeti funkciója a miniszterelnök külpoltikai érdekeltségű programjainak szervezése volt, úgy külföldön, mint belföldön. A külügy bevonásával felkészítő anyagokat készítenek, háttérinformációkat szereznek be azon vendégekről, ill. országokról, akiket a miniszterelnök vendégül lát, ill. ahová utazik. A Gyuricza Béla halála után megszüntetett Nemzetbiztonsági és Védelempolitikai Államtitkárságról 3 fő került át a titkárságra (így van most 7 érdemi ember), biztonságpolitikai elemzők (Póda Jenő, Siklósi Péter) és a rejtjelzett táviratokat megfejtő munkatárs. A részleg vezetője, Szemerkényi Réka - amint arról már szó volt - egyben a Külügyi és Honvédelmi Referatúrát felügyelő politikai államtitkár.

 

Beszédírók Titkársága  Ez a részleg 2000 februárban került át a Miniszterelnöki Kabinetbe a kommunikációs államtitkárságról, éppen azért, mert feladatköre perszonálisan a miniszterelnökhöz kötött. Legfontosabb feladatuk értelemszerűen a miniszterelnöki beszédek elkészítése. A megrendelést a kabinetfőnök adja meg a 6 fős részleg vezetőjének, amit az továbbad az abban illetékes témafelelősnek. Ő készíti el a beszédet, szoros együttműködésben a referatúrákkal és a szaktárcákkal, melyek biztosítják számára a szükséges szakmai anyagokat. A kész beszédet azután a miniszterelnök saját képére formálja, a fontosabb szereplések alkalmával rendre konzultál kommunikációs tanácsadójával is.

A részleg másik feladata a miniszterelnökhöz címzett interpellációk megválaszolása. A gyakorlat általában az, hogy a nyers, szakmai változatot a Referatúra készíti el, és ezt dolgozza át kommunikációs szempontból, teszi emészthetővé a titkárság.

 

Az egész Kabinet egyszemélyi vezetője a kabinetfőnök, aki kizárólag a miniszterelnöknek van alárendelve, utasítást csak ő adhat neki. A kancelláriaminiszterrel mellérendelt viszonyban áll, közöttük szervezeti kapcsolat nem létezik. Természetesen rendszeres munkakapcsolatban állnak egymással, részben a miniszter által összehívott stábértekezleteken, részben a miniszterelnök által vezetett különböző fórumokon (MEH-államtitkári értekezlet, "hatosfogat", kormánykabinet, kiskabinet, kormányülés). A kabinetfőnök a miniszterelnökhöz fűződő bizalmi viszonya ellenére sem formálisan, sem informálisan nem vesz részt a döntések kialakításában, meghozatalában. Szerepe a miniszterelnök kiszolgálására, és a kabinet munkájának összefogására, koordinálására korlátozódik. Saját bevallása szerint nem is motiválja, hogy nagypolitikai kérdésekbe beleszóljon, azokban véleményt mondjon.[53]

Természetesen a kabinethez tartozó munkatársakkal sem egyformán szoros a viszonya. Különösen a miniszterelnöki tanácsadókkal kapcsolatban mondható el, hogy noha munkajogilag a kabinetfőnök alá tartoznak, mint szuverén értelmiségiek, nagy önállósággal rendelkeznek, és közvetlenül a miniszterelnökkel érintkeznek, a kabinetfőnöknek az ő tevékenységükre nincs közvetlen rálátása. Sőt Rogán Antallal (és miniszterré való kinevezéséig Rockenbauer Zoltánnal) még munkajogi kapcsolata sincs, lévén ők parlamenti képviselők is. Ez, tekintve, hogy Rogán a kabinetfőnök helyettese, meglehetősen sajátos szituáció.

A Miniszterelnöki Kabinet nemcsak vezetői szinten kapcsolódik a MEH-hez, bizonyos feladatkörök, funkciók esetében is tanúi lehetünk összefonódásoknak, együttdolgozásnak. Említettük már ezzel kapcsolatban a beszédírást, és az interpellációkra adott válaszok megszületését. A Referatúrák egyéb ügyekben is gyakran kapnak a kabinetfőnöktől megrendeléseket (különböző felkészítők, levéltervezetek, szakmai anyagok készítése a miniszterelnök számára). Ugyanígy van munkakapcsolat a Belpolitikai Titkárság és a STRATEK-hez tartozó Civil Kapcsolatok Főosztálya között bizonyos pályázatok elbírálása során. A miniszterelnök gazdaságpolitikai tanácsadója is bedolgozik a STRATEK-be, míg a Tanácsadói Titkárság a médiapolitikai részleggel tart fenn kapcsolatot. A miniszterelnök sajtósa pedig - aki informálisan a Kabinethez tartozik - munkajogilag a Sajtóiroda alkalmazottja.

 

6. A parlament-kormány viszonyrendszer

 

Korábban szóltunk már - a frakciók előzetes véleményező szerepével kapcsolatban - a parlamenti tényezőknek a kormányzati döntéshozatal mechanizmusaiba történő bekapcsolódásáról. Ezúttal a kormányzati előterjesztések parlamenti szakaszában tekintjük át két meghatározó hatalmi szervünk kapcsolatát. Itt már természetesen az előterjesztéseknek csak azon kisebb hányadáról van szó, melyekben nem a kormány mondja ki az utolsó szót (törvényjavaslatok, országgyűlési határozati javaslatok).[54] Ezek esetében azonban az a tény, hogy a kormányülést követően kikerülnek a kormányzat kompetenciájából, és átkerülnek a parlament hatáskörébe, nem jelenti azt, hogy a kormányzati tényezők minden kapcsolatot megszüntetnek az adott előterjesztéssel, és teljes egészében az Országgyűlésre bízzák annak további sorsát. Ez ellentétben állna a hatalmi ágak "összefolyásának" modern politikai rendszerekben oly jellemző trendjével. Mint látni fogjuk a kormány, gondos szülő módjára, egészen a javaslatok elfogadásáig rajta tartja a szemét saját "gyermekén", számos ponton bekapcsolódik a parlamenti döntéshozatal mechanizmusaiba, és alapvetően képes befolyásolni a törvényalkotás menetét.

Először is azt kell leszögezni, hogy a modern parlamentekben - így Magyarországon is - a ház által tárgyalt döntési javaslatok nagy többségét a kormány nyújtja be. Ezen javaslatokat formálisan a miniszterelnök juttatja el a ház elnökének. A házszabály értelmében a kormány törvényjavaslatát - szemben a képviselői önálló indítványokkal - automatikusan tárgysorozatba kell venni, megtárgyalásuk tehát garantált. Az, hogy ez mikor történjék meg, tehát az egyes ülések napirendjének összeállítása a parlament egyik legfontosabb testületében, a Házbizottságban dől el. Itt a frakcióvezetők mellett rendszerint a kormány képviselője is jelen van, és érvényesíteni tudja a kormányzati szempontokat. Az első két ciklusban ezt a feladatot a Miniszterelnöki Hivatal közigazgatási államtitkára látta el. A MEH-ről szóló kormányrendelet szerint ez jelenleg is így van[55], ténylegesen azonban a kormányzati munkamegosztásban e feladatot a kancelláriaminisztert helyettesítő politikai államtitkár (Bogár László) kapta. Legtöbbször mégsem ő, hanem a Kormányiroda vezetője (Müller György) képviseli a kormányt. Az ugyanis a tapasztalat, hogy amennyiben egy semleges köztisztviselő vesz részt a Házbizottság ülésein, az csökkenti a politikai feszültségeket, amelyek az új munkarend bevezetése óta egyébként is megnövekedtek (a legritkább esetben sikerül pl. konszenzussal a plénum elé terjeszteni a napirendi javaslatot).

A törvényjavaslatok vitája a beterjesztő miniszter expozéjával kezdődik, melyben az illetékes kormánytag összefoglalja az előterjesztés leglényegesebb elemeit, kiemeli a vitatott pontokat (esetleg a javaslatban felvázolt alternatívákat), és kéri annak elfogadását a t. háztól. Ugyanez a joga a vita végeztével, a szavazás előtt is megvan, sőt a vita során bármikor szót kérhet, és érvelhet a javaslat mellett, tisztázhat bizonyos félreértéseket.[56] A módosító javaslatokról történő szavazás előtt pedig minden esetben nyilatkozik arról, hogy egyetért-e azzal, orientálva ezzel a kormánypárti képviselőket.[57]

Amennyiben a vita során kiderül, hogy kevés esély van a javaslat elfogadására, vagy kormánypárti részről is komoly kritika éri azt, a kormánynak lehetősége van az előterjesztés visszavonására, ill. átdolgozás céljából történő visszakérésére (a részletes vita lezárásáig saját jogon, azt követően csak az Országgyűlés hozzájárulásával).[58]

Fontos szerephez jutnak a kormányzati tényezők a bizottsági vitákon is. Különösen az általános plenáris vitát követő, a benyújtott módosító indítványokat tárgyaló bizottsági üléseken igaz ez, amikor az illetékes tárca képviselője újból kifejtheti érveit a kormányzati előterjesztés egyes pontjai mellett, és ismerteti a kormány álláspontját az összes módosító javaslattal kapcsolatban, komoly befolyást gyakorolva ezzel a kormánypárti képviselőkre. Ennek kapcsán mindhárom ciklusban felmerülő probléma, hogy a minisztériumok igen sokszor alacsonyabb beosztású köztisztviselőket (osztályvezetőket, főosztályvezetőket) küldenek a bizottsági ülésekre, akik nem rendelkeznek kellő tekintéllyel a képviselők körében. Ez elsősorban a kormánypárti honatyák meggyőzésének hatékonyságát csökkenti, és növeli az esélyét (bizottsági szinten legalábbis) a kormányzati állásponttal szembeszegülő, "renitens" magatartásnak.

Ezen gyakorlat kialakulásának részben objektív okai vannak, ugyanis a törvényhozásra és a kormányzatra az elmúlt 10 évben nehezedő munkateher egyszerűen lehetetlenné tette, hogy minden bizottsági ülésre a minisztérium legmagasabb rangú politikai és közigazgatási vezetői menjenek el. Ráadásul - minden eddigi törekvés ellenére - a törvényjavaslatokat jellemzően több bizottság tárgyalja, ami tovább nehezíti a helyzetet. Kétségtelen azonban, hogy jobb szervezéssel, nagyobb odafigyeléssel gyakoribbá lehetne tenni a miniszterek, államtitkárok bizottságok előtti megjelenését, ami elsősorban a kormányon lévők érdeke, hisz a miniszter, a politikai államtitkár tekintélyével hatékonyabban tudja érvényesíteni a kormányzat szándékait, biztosítani a frakciófegyelmet (már a bizottságokban is). Természetesen e téren is könnyítene a helyzeten az a már említett szakértői javaslat, amely a politikai államtitkárok számának növelését célozza.

A kormány a parlamenti szakaszban sem csupán jogi normákba öntött lehetőségeivel élhet a döntéshozatal során. Számos informális, a politikai praxis során kialakult eszköze van a döntések befolyásolására. Így a benyújtást követően is egyeztethet frakcióival, megpróbálhatja őket meggyőzni álláspontjáról (ez különösen a koalíciós társak frakciói esetében jellemző), a beterjesztés után felmerült változtatási igényét képviselőin keresztül realizálhatja (a kormány ugyanis nem nyújthat be módosító indítványt saját előterjesztéséhez), és általában is elmondható, hogy egy jól működő kormány "kézben tartja" frakcióját (frakcióit), és alapvetően ő határozza meg annak cselekvését.[59]

 

7. A  koalíciós kormányzás hatása a döntéshozatali folyamatokra

 

Magyarországon a választójogi törvényből és a - részben ezzel összefüggő - pártstruktúrából adódóan 1990 óta folyamatosan koalíciós kormányzás valósul meg, és ez várhatóan még hosszú ideig így is marad.[60] Az is közös a három ciklusban, hogy minden alkalommal létezett egy domináns párt, amely meghatározta a koalíció politikáját, a legtöbb minisztert valamint magát a miniszterelnököt adta, és ezt egészítették ki a kisebb, satellit-pártok. A "nagy párt" és a "kis pártok" közötti erőviszonyok azonban eltérően alakultak. Egyaránt jellemző volt viszont a három ciklusra, hogy a kormányzás koalíciós jellege befolyásolta a kormányzati politikát, a koalíciós pártok gyakran jelentettek korlátokat a miniszterelnök és a meghatározó politikai erő számára.

Ez a korlát kétségtelenül az első ciklusban volt a leggyengébb. Antall József vitathatatlan tekintélye, a választások nyomán kialakuló politikai erőviszonyok, valamint az FKgP-frakció nagy részének és a párt kormányzati tényezőinek lojális magatartása következtében az első szabadon választott kormány döntései alapvetően az MDF kormányzati és meghatározó parlamenti tényezőinek akaratát tükrözték. Koalíciós szerződés nem létezett[61], a miniszterek kiválasztása Antall József kizárólagos kompetenciájába tartozott, és a nem MDF-es miniszterek mellé rendre MDF-es politikai államtitkárokat állítottak. Ennek ellenére ekkor is megfigyelhető volt egyes területeken a koalíciós társak döntésbefolyásoló tevékenysége. A legismertebb példa az anyagi kárpótlásról szóló törvény, amely sem eredeti változatában - a földek esetében a reprivatizáció lehetővé tételével - sem az alkotmánybírósági döntés következtében kialakuló végleges formájában nem szerepelt az MDF programjában, ez egyértelműen az FKgP nyomására született meg. Ugyanígy a KDNP is rajta hagyta a keze nyomát az egyházi kárpótlás megvalósult szabályozásán. Mégis azt mondhatjuk, hogy az Antall-kormány időszakában a döntéshozatal számára gyakrabban jelentettek politikai korlátot a magán az MDF-en belül létező radikálisok, mint a koalíciós társak.[62]

A másik végletet ezen a téren - formailag legalábbis - a második kormányzati ciklus jelentette. Ekkor ugyanis - amint az a koalíciós megállapodásból kitűnik - a kisebbik társ, az SZDSZ, nem egyszerűen bizonyos részterületeket kívánt ellenőrzése alá vonni, hanem magából a főhatalomból akart részesedni.[63] Ennek érdekében vétójogot harcolt ki magának az összes törvényjavaslat, kormányrendelet, és a fontosabb kormányhatározatok esetében, amely vétójog már a kormányülés napirendjére tűzésre is vonatkozott, esetleges napirendre vétel esetében pedig az adott előterjesztés szavazásra bocsátására. A koalíciós megállapodás a konszenzuskényszert a parlamenti munka során is érvényesítette. Így parlamenti előterjesztés benyújtása és támogatása - beleértve a módosító és kapcsolódó módosító javaslatokat is - a koalíciós frakciók képviselői részéről csak mindkét frakcióvezető egyetértésével történhetett. Továbbá az ily módon benyújtott javaslatokat mindkét frakciónak legalább 3/4-részben támogatnia kellett.[64] Ugyanebbe az irányba mutat, hogy az SZDSZ az MSZP-s kormánytagok kiválasztásánál is egyetértési joggal rendelkezett, amely jogával a gyakorlatban is élt. Ezen kívül több MSZP-s miniszter mellé is SZDSZ-es politikai államtitkárt neveztek ki (KÜM, FM, IKM).

A gyakorlatban azonban ezen megállapodásokat a nagyobbik kormánypárt sokszor nem tartotta be. Többször tanúi lehettünk olyan bejelentéseknek, hogy ezt és ezt az előterjesztést a kormányülésen az SZDSZ-es miniszterek nem szavazták meg. Holott az ügyrend szerint az ilyen előterjesztéseket szavazásra sem lehetett volna bocsátani. A törvényjavaslatok esetében pedig ezek be lettek nyújtva a parlamentbe, majd a ház elfogadta őket - az SZDSZ tiltakozása ellenére. Persze ehhez az is kellett, hogy ezeket a javaslatokat az SZDSZ ne tekintse koalíciós szakítópróbának, és rendre "lenyelje a békát". Amely kérdést azonban igazán stratégiainak tartott, ott jó előre bejelentette tiltakozását, és ezek az ügyek általában már nem is öltötték előterjesztés formáját (ilyen volt pl. a gazdaságstratégiai miniszterelnök-helyettesi poszt létrehozásának terve).

A Horn-kormányétól több szempontból eltérő hatalmi megoszlás jött létre az 1998-ban megalakult koalícióban. A pártok egymással kötött koalíciós szerződései - és bennük a közös kormányzás működési szabályait, intézményes biztosítékait, a kormányzati struktúrát tárgyaló részek - jóval rövidebbek és kevésbé konkrétak, azzal együtt is, hogy magát a koalíciós szerződést kiegészíti egy részletesebb frakciómegállapodás. Lényege ennek a struktúrának, hogy a pártok - a választási eredményeknek megfelelően - felosztották maguk között az egyes reszortokat, és nem igazán háborgatják egymás terrénumát. A kisgazdapárt tehát magából a főhatalomból - nyilván okulva az SZDSZ tapasztalatain - nem kért részt, ennek fejében viszont - kis túlzással - saját minisztériumaiban azt csinál, amit akar. Így fordulhat elő, hogy az FVM-ben nincs miniszteri értekezlet; a miniszter kollégáit messze meghaladó mennyiségben tesz külföldi utazásokat, melyek többségét ráadásul nem is egyezteti a kormányon belül; gyakorlatilag nem vesz részt a kormányzati döntéshozatal egyetlen fórumán sem (kormányülés, kormánykabinet, kiskabinet), ehelyett négyszemközt egyeztet a miniszterelnökkel; a környezetvédelmi miniszter semmibe véve a miniszterelnök és a legnagyobb kormánypárt álláspontját mozdít el posztjáról nemzetközileg elismert szakembert, és nevez ki a tárca  bizottságaiba vitatott múltú személyeket, stb. Ez a helyzet egyrészt nagyban indokolja a MEH megerősítésének, és ezen belül az összkormányzati szempontok fokozott érvényesítésének meghirdetett célját, másrészt jól mutatja annak korlátait is.

Ezt az állapotot erősíti, hogy a jelenlegi kormányban kizárólag "tiszta" minisztériumok találhatók, tehát minden esetben megegyezik a miniszter és a politikai államtitkár pártállása. Ebből következően egyfelől csökken a tárcákon belüli ellentétek kialakulásának az esélye, egységesebbé és hatékonyabbá téve ezzel az egyes minisztériumok működését. Másfelől azonban, ha globálisan, az összkormányzati érdekek szempontjából tekintjük a kialakult struktúrát, úgy azt mondhatjuk, hogy az tovább erősíti a tárcák szakmai okokból már eleve, objektíve létező reszortérdekeit, egyesítve azokat a politikai érdekek különneműségével.

Végül szólni kell a koalíciós egyeztetés különböző fórumairól. Az Antall-kormány idején erre a célra nem hoztak létre külön testületet, a koalíciós egyeztetés lényegében a kormányülésre korlátozódott. Részben ilyen funkciója is lett volna a Politikai Államtitkári Értekezletnek, amelyre a koalíciós frakciók vezetőit is meghívták, ez a grémium azonban - mint arról már szó volt - soha nem töltötte be igazán a neki szánt szerepet.

Az MSZP és az SZDSZ koalíciós szerződése aztán külön intézményt hozott létre a koalíciós egyeztetésre. A Koalíciós Egyeztető Tanács tagjai a miniszterelnök, annak koalíciós helyettese (ez nem közjogi, hanem politikai kategória), a koalíciós pártok elnökei, frakcióvezetői és a pártok által delegált egy-egy politikus. Összesen tehát két miniszter, a többiek kormányon kívüli tényezők. Külön problémát okozott, hogy az SZDSZ elnöke nem volt hajlandó bemenni a kormányba, ami - Lengyel László szerint - nem csupán a két párt, hanem a Mérleg utca és az SZDSZ-es miniszterek között is konfliktusokat okozott. Így ugyanis a pártelnök (Pető Iván) és a másik két KET-tag (Magyar Bálint, Hack Péter) kormányzati felelősség nélkül vett részt a legfontosabb döntések meghozatalában.[65] Ez valóban szokatlan szituáció volt (mind a mai kormányban, mind az Antall-kormányban - Torgyán elnökké választásáig - bentültek a koalíciós pártok elnökei a kormányban), ne feledjük azonban, hogy a pártelnökségek tagjai sem kizárólag miniszterek, és ezen testületek szintén hozhatnak kormányban ülő minisztereiket kötelező döntéseket. Mindenképpen túlzásnak érzem Lengyel azon megállapítását, miszerint az SZDSZ vezetői azzal, hogy pártvezetők foglalkoztak alkotmányos felhatalmazás és bármiféle felelősség nélkül kormányzati ügyekkel, megsértették saját liberális jogállami elveiket.[66] A klasszikus hatalmi szervek és funkciók szétválasztásának feloldódásával nehéz a kormányzati ügyeket mereven elválasztani a többségi hatalomgyakorlás egyéb ügyeitől, a hatalmon lévők döntései a többségi erők egyes aktorai - kormány, frakció, pártelnökség, választmány, KET, stb. - összhangzatos együttmunkálkodásának eredményei.[67]

A KET az első évben rendszeresen ülésezett, és gyakorlatilag minden lényeges kérdést megvitatott - csökkentve ezzel a kormányülés és a kormánykabinet kompetenciáját. 1995 tavaszától azonban visszatértek az eredetileg is tervezett megoldáshoz, miszerint a KET csak akkor ül össze, amennyiben a döntéshozatal egyéb politikai fórumain - kormányülés, kormánykabinet, a miniszterelnök és koalíciós helyettesének négyszemközti egyeztetése - a két pártnak nem sikerül kompromisszumra jutni a vitatott kérdésekben.

A jelenlegi kormány megalakulásakor deklarálta, hogy nem kíván létrehozni külön testületet a koalíciós egyeztetés számára, arra megfelelőnek tartja a kormányzati döntéshozatal fórumait, valamint a kancelláriaminiszter és a kormánypárti frakcióvezetők rendszeres találkozóit. Az eredeti álláspontjától azonban azóta valamelyest elmozdult, mégpedig két lépésben. 1999. szeptemberében létrehoztak egy új testületet, az ún. kiskabinetet, melynek eredendően a három koalíciós pártelnök-kormánytag, valamint Kövér László és Stumpf István voltak a tagjai, és a kormányülés napján, közvetlenül az előtt ülésezik, maximum 60 percben. (Mint már említettük, 1994-1999 között ez időben ült össze a kormánykabinet.) Ez a fórum az utolsó lehetőség a koalíciós felek számára, hogy a kormánykabinet után még nyitva maradt vitás kérdéseiket egyeztessék, és a kormányülés előtt egyetértésre jussanak. Amennyiben ez nem sikerül, még itt is előfordul, hogy a miniszterelnök leveszi az előterjesztést a napirendről. Tehát a kiskabineten is a futó előterjesztések megvitatása dominál, olykor azonban egyéb, a koalíciós pártokat érintő, általános politikai kérdéseket is megvitatnak. Mindenképpen az mondható tehát, hogy ezen a fórumon erőteljesen a politikum dominál, miközben a kormánykabinet egyre szakmaibb jellegűvé válik. Ráadásul 2000 májusa, Kövér László kormányból való kilépése óta a kiskabinetnek nem miniszter tagja is van, így tkp. újra előállt a KET. Pontosabban, csak előállt volna, ha a kisgazda pártelnök nem bojkottálná ezt a fórumot is, így azonban meglehetősen féloldalassá vált a szerepe. Sőt a legutóbbi időben fokozatos kimúlásának vagyunk tanúi.[68] 

 

II. A kormányzati agytrösztök szerepe a döntéshozatali eljárásban

 

A modern kormánypolitikára mindenütt jellemző, hogy a hatalmat gyakorlók igyekeznek olyan kutatókat, értelmiségieket és tudományos stábokat maguknak megnyerni, akik a legkülönbözőbb formában és intézményi keretek között tanácsaikkal, elemzéseikkel segítik őket a napi döntéshozatal során, és még inkább a hosszú távú, stratégiai koncepcióalkotásban. Az erre való törekvés Magyarországon a Grósz-kormány idején jelent meg először, és az Orbán-kormány alatt teljesedett ki, vált igazán széleskörűvé. Ma ez a tevékenység a kormányzati szervezetrendszeren belül legmarkánsabban és legátfogóbban a Miniszterelnöki Hivatal alá tartozó Stratégiai Elemző Központ (STRATEK) és a Miniszterelnöki Kabinet keretében működő különböző miniszterelnöki tanácsadók által realizálódik.[69] Mielőtt azonban ezeket részletesen elemeznénk, tekintsük át az előzményeket!

Grósz Károly 1988 áprilisában hozta létre a Minisztertanács Tanácsadó Testületét, amit 1989 márciusában Németh Miklós jelentősen átalakított. Míg az első testületben vegyesen szerepeltek a pártközpont emberei és független értelmiségiek, addig az utóbbit már kizárólag reformgondolkodású, kiváló tudósok alkották (Berend T.Iván, Csáky Csaba, Pataki Ferenc, Bihari Mihály, Csurgai Árpád, Gazsó Ferenc, Kolosi Tamás, Kopátsy Sándor, Pokol Béla, Valki László).[70] A testület kormányhatározatban rögzített feladata volt, hogy véleményt nyilvánítson a döntéselőkészítés szakaszában az átfogó, stratégiai jellegű társadalom- és gazdaságpolitikai kérdésekben, ill. ezekben szükség esetén döntést kezdeményezzen, valamint közreműködjön a kormányzati döntések hatásainak értékelésében.[71]

A rendszerváltást követően aztán mind az Antall- mind a Horn-kormány MEH-statutumában szerepelt a politikai elemzés, a döntéselőkészítés, a hosszú távú stratégiai koncepcióalkotás, mint feladatkör. Történtek is kísérletek különböző intézmények, testületek létrehozására, ezek azonban nem bizonyultak hosszú életűnek, nem váltak a kormányzati intézményrendszer szerves részévé.

Antall József 1991-ben életre hívott egy miniszterelnöki tanácsadó testületet, Kodolányi Gyula vezetésével. A tagok a miniszterelnök régi barátai, ismerősei közül kerültek ki (Ferencz Csaba űrkutatási mérnök, Oravecz Imre és Czakó Gábor írók, O'sváth György, Tarr Pál, Hieronimy Ottó külföldön élő közgazdászok). Ez a testület azonban soha nem forrt ki igazán, nem tudunk rendszeres ülésezéséről. Ennek különböző okai lehettek (a tagok egyéb irányú elfoglaltságai, egyeseknél talán felkészültségbeli hiányosságok), a legfontosabb ok azonban minden bizonnyal a miniszterelnök habitusában keresendő. Az őt közelről ismerők szerint nem kedvelte a tanácsadó testületeket, a nagy stábokat, inkább egyenként szeretett emberekkel beszélgetni. Így azt mondhatjuk, hogy a különböző szakmai és általános politikai kérdésekben rendszeresen konzultált részben az előbb említett urakkal, részben másokkal az igen kiterjedt ismeretségi köréből, majd integrálta magában a kapott ismereteket, javaslatokat, és döntött. Némi túlzással elmondható tehát, hogy az Antall-kormány alatt a STRATEK a miniszterelnök fejében létezett. Érdemes még ezzel kapcsolatban megemlíteni, hogy Antall József - mint egy jó tanár - kedvelte a fiatal tehetségeket, szívesen vette körül magát velük. Így 1991-ben kialakult egy informális triumvirátus Bod Péter Ákos, Bogár László és Szabó Tamás részvételével, akik 1991-92-ben viszonylagos rendszerességgel, beszélgetéseket folytattak egymással és a kormányfővel, elsősorban a hosszú távú gazdaságstratégiáról, ill. olyan alapvető szociológiai kérdésekről, mint a kiegyezés a posztkádári gazdasági elitekkel.

Horn Gyula szintén próbálkozott egy miniszterelnöki tanácsadótestület létrehozásával, melyet baloldali társadalomtudósok, közgazdászok, egykori gazdaságpolitikusok alkottak. Ez sem bizonyult azonban sikeresebbnek az antalli próbálkozásnál, a testület rövid időn belül feloszlott.[72] Ezt követően Horn Gyula is személyes tanácsadókat foglalkoztatott. A Miniszterelnöki Kabinettel állt szerződésben Horváth István, Popper Péter, Révész Tamás és Matkó István.[73] Ezen kívül agytröszt-funkciót töltött be az Inotai András által vezetett Integrációs  Stratégiai Munkacsoport is.

Közismert, hogy a miniszterelnök 1995-ben egy gazdaságstratégiai miniszterelnök-helyettesi poszt létrehozását tervezte. Ennek a - koalíciós társ heves ellenkezése miatt - végül elvetélt ötletnek kétségtelen politikai motivációi mellett szakmai okai is voltak. Az e poszt köré a MEH-ben szerveződő részleg válhatott volna a napi döntéseken túlmutató, a monetáris- egyensúlyi aspektuson kívül egyéb, komplexebb szempontrendszert is figyelembevevő, hosszú távú stratégiai elemzés-tervezés bázisává. A terv kudarca után a MEH-hez tartozó Közgazdasági Főosztályt erősítették meg némileg, és az előterjesztés-véleményező szerepe mellé a stratégiai tervezést is feladatul kapta. Ennek látható eredménye az 1998 elejére elkészült 3 éves gazdaságpolitikai program.

A stratégiai tervezés és elemzés céljaira az Orbán-kormány hozott létre először egyfajta belső think-tank egységként önálló részleget a Miniszterelnöki Hivatal kereteibe integrálva, politikai államtitkár irányításával. A Kormányzati Stratégiai Elemző Központ (STRATEK) által 2000 tavaszán készített összefoglaló tájékoztató a részleg 3 fő feladatát különíti el. Ezek:

1. Kibontja a kormányprogram azon részterületeit, melyek vagy egyszerre több minisztérium munkáját érintik, vagy melyekkel a miniszterelnök megbízza.

2. Megalapozza a parlamenti cikluson túlnyúló kormányzati stratégiát. Hosszú távú stratégiai elemzéseket, feladatterveket és előrejelzéseket készít gazdasági, társadalmi és politikai kérdésekben.

3. Átfogó háttértanulmányt készít vagy készíttet egyes kiemelt kormányzati döntések előkészítéséhez. Elemzésekkel, javaslatokkal támogatást nyújt a kancelláriaminiszternek, valamint a miniszterelnöknek aktuális gazdasági, társadalmi és politikai kérdésekben.

Ezen funkciókkal összefüggésben a STRATEK-ben nagyon fontosnak tartják, hogy azt a, modern kormányokra lényegében pártösszetételtől függetlenül jellemző szemléletmódot, amely a napi döntések és a külső-belső kényszerek szorításában elsősorban a rövidtávú monetáris-egyensúlyi, növekedési szempontokra van tekintettel (ezt nevezi Bogár László "main stream- szemléletnek") némileg ellensúlyozzák, és felhívják a figyelmet azokra a hosszú távú, az emberiség és a magyar társadalom komplex életminőségét fenyegető veszélyekre, melyeket  a hivatalos kormányzati körök hajlamosak figyelmen kívül hagyni.

Csizmadia Ervin már említett tanulmányában a STRATEK - és általában a think-tank egységek - "klasszikus feladatának" tartja a "külső klíma formálását", a közvélemény számára az érdeklődés felkeltését. A STRATEK előtt tornyosuló dilemmának gondolja, hogy "ha jól szolgálják kormányukat…korántsem biztos, hogy a közvélemény visszaigazolja erőfeszítéseiket".[74] Magam azonban úgy látom, hogy ez egyáltalán nem feladata ezen részlegnek, ezt a dilemmát magának kreálta Csizmadia, saját definíciójának vált a foglyává. Vannak persze olyan agytrösztök, amelyeknek valóban feladata a "külső klíma" formálása, a STRATEK azonban nem ilyen. Sőt, külön hangsúlyozták, hogy említett céljaikat a nyilvánosság kizárásával próbálják meg elérni, hatékonyabbnak vélvén így tevékenységüket. (Ennek persze ellentmond a Tellér-tanulmány megjelentetése és a STRATEK által kiadott legújabb tanulmánykötet.)

A fent említett feladatokat a Gazdasági-társadalmi Elemző Főosztály és a Politikai Elemző Főosztály végzi, mintegy 15 érdemi munkatárssal. A két részleg egymással szorosan együttműködik, a tagok - akiket Bogár László gyűjtött maga köré - az emberiséget és a magyarságot érintő alapkérdésekben igen hasonlóan gondolkodnak, egyfajta spirituális egységet alkotnak.[75]

Az eddig elkészült elemzések a következő területeket érintik: egészségügyi reform, nyugdíjrendszer felülvizsgálata, család- és szociálpolitika, a magyar társadalomszerkezet elemzése, a lakáspolitika reformja, a makrogazdasági folyamatok mikrohatása, a kis- és középvállalatok segítése, "helyzetbe hozása", a mezőgazdaság fejlesztési lehetőségei, adó- és járulékreform, a tőkebeáramlás, a nemzeti vagyon szerkezetének alakulása, a külgazdasági orientációváltás következményei, energetika, a Horn- és az Orbán-kormány egyéves működése, a politikai események és a népszerűségi mutatók összefüggései, a kulturális politika üzenetei.

A legnagyobb visszhangja eddig a Politikai Elemző Főosztály vezetőjének, Tellér Gyulának a Hatalomgyakorlás az MSZP-SZDSZ koalíció idején című, tíz részes tanulmányának volt, amely mind a Magyar Nemzetben, mind könyv alakban megjelent. Az értekezés a címben megjelölteken jóval túlterjeszkedve az egész magyar átalakulás, sőt a modern kapitalista gazdasági-társadalmi rendszer átfogó kritikai elemzésére tesz kísérletet.

Ezen átfogó elemzéseken túl a STRATEK egyfajta politikai "monitoring"-tevékenység keretében rendszeres heti politikai és parlamenti összefoglalókat készít, alkalmi résztanulmányokkal segíti a kormányzati munkát, figyelemmel követi a jelentősebb politológusok, publicisták politikai elemzéseit, koncentrálva az egyes megállapítások kormányzati munkában való hasznosíthatóságára. Emellett jelentős kapacitást köt le a miniszterelnöktől vagy a kancelláriaminisztertől érkező, a napi konkrét eseményekhez kapcsolódó, ad hoc jellegű kérések teljesítése.

A STRATEK szoros kapcsolatot épített ki számos külső szakemberrel, kutatóintézettel. Rendszeresen adnak megbízásokat tanulmányok, elemzések készítésére. A legátfogóbb kérdéskörökben pedig (nyugdíjrendszer, egészségügy, energetika, külgazdaság) szinte folyamatosan működtetnek 5-10 fős ad hoc bizottságokat, melyekben egyaránt vannak STRATEK-munkatársak és külső szakemberek. Ezen bizottságok tagjai résztanulmányokat készítenek a feladatkörükbe tartozó területeken, melyeket aztán viszonylagos rendszerességgel megvitatnak.

A STRATEK része még az Európai Integrációs Főosztály, ill. az ennek keretében tevékenykedő Integrációs Stratégiai Munkacsoport. Ez a főosztály azonban maga nem végez kutatásokat, csupán koordinálja a külső szakértők, kutatóintézetek munkáját. A részleget a Horn-kormánytól örökölték meg, akkor azonban az Inotai András által vezetett ISM, a Miniszterelnöki Kabinetbe integrálva, jóval nagyobb súllyal vett részt a kormányzati döntéshozatalban. A külügyminiszter kérésére - az esetleges hatáskörütközéseket, belső villongásokat megelőzendő - ezt a szerepét csökkentették, de a főosztály vezetője így is részt vesz az Európai Integrációs Tárcaközi Bizottság és az Állandó Tárgyaló Delegáció ülésein.

A STRATEK a MEH-en belül elsősorban a Miniszterelnöki Kabinet tanácsadóival és a kommunikációs részleggel tart fenn munkakapcsolatot. Ritkán a futó előterjesztések véleményezésébe is bekapcsolódik, ilyenkor a Referatúrákkal is van érintkezési felülete. A szakminisztériumok közül pedig a PM, a GM, az EüM, az SZCSM és az OM néhány főből álló "agytrösztjeivel" alakított ki szorosabb együttműködést. A miniszterelnök ritkán kerül közvetlen, személyes kapcsolatba a részleggel - akkor is kizárólag a vezetőjével -, a munkatársak nagy részét nem is ismeri. A közvetlen kapcsolattartás elsősorban a kancelláriaminiszter feladata.

Az összkormányzati agytröszt másik fontos pillérét a miniszterelnök - döntően a Miniszterelnöki Kabinetbe integrált - személyes tanácsadói jelentik. Orbán Viktor az első miniszterelnök, aki mellett hosszabb ideje - immáron két esztendeje - folyamatosan működik tanácsadói testület. A grémiumot társadalomtudós értelmiségiek alkotják. Elnöke Tóth Gy. László, tagjai Schmidt Mária, Elek István, Vékás János és Balogh Zoltán.[76] A tanácsadók háromhetente, meghatározott időpontban találkoznak a miniszterelnökkel. Az összejöveteleknek nincs kötött napirendje, egyrészt a miniszterelnök kéri ki véleményüket bizonyos kérdésekben, másrészt ők tárják a kormányfő elé esetleges ellenjavaslataikat a kormány és a miniszterelnök elképzeléseivel szemben. Jelzik továbbá azokat a feszültségeket, anomáliákat, amelyeket az értelmiségi világban tapasztalnak, elmondják előadásaikon szerzett benyomásaikat, megosztják a miniszterelnökkel a szaktárcák működésével kapcsolatban tudomásukra jutott információkat.

Az összes többi miniszterelnöki tanácsadó egyenként, és nem testületi formában érintkezik a kormányfővel.[77] Közülük a legtöbben nem meghatározott rendszerességgel találkoznak vele, hanem ad hoc szerűen, amikor valamely, a kompetenciájukba tartozó aktuális kérdésben kikéri a véleményüket. Két kivétel van ez alól, Boross Péter általános tanácsadó, és Wermer András kommunikációs tanácsadó (utóbbiról részletesen a következő fejezetben). A hasonló értékrenddel bíró és jelentős kormányzati (sőt kormányfői) tapasztalatokkal rendelkező exminiszterelnökkel négyhetente, négyszemközt találkozik Orbán Viktor, és vitatja meg vele a napirenden lévő kormányzati döntéseket. Ezenkívül Boross Péter a kormány nevében tartja a kapcsolatot az 56-os szervezetekkel, koordinálja az ezzel kapcsolatos programokat, ezzel is hangsúlyt adva a kormányzati szellemiség 56-os kötődésének. Rajta kívül általános belpolitikai tanácsadó még a már említett Rogán Antal.

A speciális kérdésekre szakosodott miniszterelnöki tanácsadók közül megemlítendő a kormánypárti frakciókkal való kapcsolattartásért felelős volt kereszténydemokrata képviselő, Csépe Béla, az informatikai tanácsadó Kalmár István, valamint a szakterületén Amerikában komoly tapasztalatra és tudásra szert tett egykori szabaddemokrata honatya, Király Béla, aki katonapolitikai tanácsadóként tevékenykedik.

Fontos szerepet tölt be a miniszterelnök mellett gazdaságpolitikai tanácsadója, Gém Erzsébet, aki általános gazdaságpolitikai kérdésekben ad tanácsokat, de a futó előterjesztéseket is rendre véleményezi. Többször előfordult már, hogy a miniszterelnök a szaktárca és a Referatúra véleménye ellenében az ő javaslatát tette magáévá és fogadtatta el a kormánnyal. Emellett az egyes lobbitevékenységet kifejtő cégek is rajta keresztül jutnak el a miniszterelnökig, tehát egyfajta szűrőszerepet is betölt.

Végül szólni kell a kancelláriaminiszter kabinetjéről, amely mind nagyobb súllyal van jelen a kormányzati politikában. Némi leegyszerűsítéssel a kabinetet két részre, egy "szakmaibb" és egy "politikával átitatottabb" komponensre bonthatjuk (ezzel is kifejezve a kancelláriaminiszter már elemzett "köztes státuszát"). Az előbbi elsősorban az előterjesztések véleményezésébe kapcsolódik be, fontos szerepet tölt be a KÁT-on és Stumpf István felkészítésén. Az utóbbi pedig - élén a kabinetfőnökkel - a kormányzati stratégiaalkotásban játszik egyre fontosabb szerepet. Ide futnak be a közvéleménykutatások, ezeket feldolgozzák és elemzik. Ők készítik elő az egyik legfontosabb informális politikai fórum, az ún. "hatosfogat" üléseit. A jövőt illetően pedig kezd kialakulni egy olyan, "gyorsreagálású hadtest", amely a MEH egyéb részlegeinek (főleg a STRATEK és a kommunikációs részleg merül fel ebből a szempontból) használható embereit is bevonva, ad hoc jelleggel működve törekszik a stratégiai gondolkodás - tervezés, a proaktív kommunikáció magasabb szintre emelését megvalósítani. Külön szerveződik továbbá egy informatikai tanácsadó testület a kabineten belül.

Összességében elmondható tehát, hogy az eddigi kormányok közül messze az Orbán-kormány törekedett legtudatosabban egy átfogó, a kormányzati (és kormányfői) tevékenység teljes spektrumát magába foglaló belső agytröszt és tanácsadói stáb kiépítésére. Ez persze még nem jelenti automatikusan a magasabb színvonalú és hatékonyabb kormányzati tevékenységet, csupán nagyobb esélyt kínál erre. Végül jegyezzük meg azt is, hogy az utóbbi időben több, a jelenlegi kormányhoz közel álló, és a polgári erők választási győzelméhez a legkülönbözőbb módokon és posztokon hozzájáruló értelmiségi kifogásolta, hogy a politikai vezetés nem figyel oda kellően a véleményére.[78] 

 

III. A kormányzati döntések kommunikálása, a kormányok kommunikációs politikája

 

A mediatizált tömegdemokráciák korában a kormányok kommunikációs politikája, a tervezett és megszületett döntések kommunikálása a döntéshozatali mechanizmusok szerves részévé vált, így egy ezzel foglalkozó tanulmány nem kerülheti meg ezen aspektus elemzését. Az eddigiek során is kiderült persze, hogy a modern politikai rendszerekben nagyon nehéz különválasztani a kormányzati politikát a döntéshozatali folyamat egészétől, az szoros kapcsolatban áll a politikai rendszer egyéb aktorainak tevékenységével. Fokozottan igaz ez a kommunikációs politikára. A mindenkori többség által folytatott politika, a meghozott döntések társadalommal történő elfogadtatása a hatalmon lévő erőket alkotó összes politikai ágens (kormány, miniszterelnök, kormánypártok, frakciók, az egyes képviselők) részéről megköveteli a kommunikációra történő komoly odafigyelést, és annak jól tervezett összehangolását. (Nem véletlen, hogy jelenleg a kormányzati kommunikációs részleg heti vezetői értekezletein részt vesz mind a FIDESZ-frakció, mind a FIDESZ sajtófőnöke.) A tanulmány mégis elsősorban a kormányzatok kommunikációs politikájára koncentrál.

Mint az közismert, az első ciklusban hatalmon lévő keresztény-konzervatív koalíciónak nem volt jó viszonya a tömegmédiumokkal, ebből adódóan a sajtója is meglehetősen rossz volt. Ennek a tanulmánynak nem feladata - megtették ezt már sokan -, hogy a két fél felelősségét elemezze, értékelje. Annyit azonban megkockáztathatunk, hogy a hatalmi aktorok közül még magának a kormánynak a kommunikációs politikája volt a legsikeresebb - újra hangsúlyozva persze, hogy ez a gyakorlatban, és főleg hatását, következményeit tekintve nem választható el a párt(ok), a frakció(k), ill. a kormánytöbbség egyes meghatározó személyiségeinek e téren folytatott tevékenységétől.

 A ciklus végére a Miniszterelnöki Hivatalon belül négy kommunikációval foglalkozó részleg is létrejött (ebből három a kabinetbe integrálva). A kezdetektől a Miniszterelnöki Kabinet része volt a Kormányszóvivői Iroda. Az Antall-kormány időszakának nagy részében e posztot betöltő egykori (és mai) rádiós, Juhász Judit szerencsés választásnak bizonyult, személye a kormány népszerűtlenné válása után is elfogadott volt az emberek körében. Később e részlegtől különválva szerveződött meg a Sajtóiroda, minimális létszámmal. Jellemző, hogy a sajtófigyelést és a napi sajtóösszefoglalókat egyetlen ember csinálta (ma a sajtófigyelő és elemző részlegen 15-en dolgoznak!). 1993-ban hozták létre a Nemzeti Tájékoztatási Irodát, mely elsősorban az országkép javítását szolgálta a külföld irányába. A kormány 1992-ben nevezte ki Katona Tamást tájékoztatáspolitikáért felelős politikai államtitkárnak. Neki azonban egyáltalán nem volt stábja, egyszemélyben alkotta a részleget, és az egész feladatkör az ő megnyerő, kommunikatív személyiségére épült, feladata az volt, hogy egy "mosolygósabb kormány" képét alakítsa ki a köztudatban.

Magának a miniszterelnöknek csak nagyon rövid ideig, 1990 őszén volt személyes kommunikációs tanácsadója. Antall József egyébként sem volt egy könnyen alakítható személyiség, ahogy Tölgyessy Péter írta róla, "belülről vezérelt ember volt a kívülről vezérelt emberek korában". Ráadásul az illető hölgy (akit egyébként 2000 júniusában választottak meg a Reklám Világszövetség alelnökének) ajtóstól rontott a házba, és kevés empátiával rendelkezvén a miniszterelnök irányába, radikális változtatásokat javasolt a külső megjelenésén. Így nem csoda, hogy néhány napi működés után megkapta a felmondólevelét.

A Horn-kormány hatalomra kerülése után karcsúsította és egyszerűsítette a MEH-en belüli, összkormányzati kommunikációt szolgáló részlegeket. A négy egységet egyetlen Kommunikációs és Sajtóirodává vonta össze, élén helyettes államtitkárral. Ez jelentős létszámcsökkenést is eredményezett, az előző ciklusban ezen a területen dolgozó kb. 25 fő lecsökkent 13-14-re. A kormányzati kommunikáció súlypontja áthelyeződött a minisztériumokra. A tárcáknál lévő 2-3 fős kommunikációs részlegek, sajtócsoportok feladata volt, hogy minden fontosabb kormányzati előterjesztéshez kommunikációs tervet készítsenek (bevonva természetesen az előterjesztést kidolgozó szakapparátust is), melynek tartalmaznia kellett, hogy a minisztérium miként készült fel a javaslat megismertetésére, elfogadtatására.

A kormányszóvivői poszton több "szakmabelit", egykori újságírót is kipróbáltak (Csák Elemér, Forró Evelyn, Havas Henrik), de egyik sem vált be. Végül, sajátos megoldásként, a Miniszterelnöki Hivatal közigazgatási államtitkára, Kiss Elemér látta el a kormányszóvivői feladatokat is. Személyes véleményem szerint ez nem bizonyult rossz választásnak. Ha igaz az a több helyütt olvasható vélemény, hogy a Horn-kormány választási vereségében fontos szerepet játszott a rossz kommunikációs politika, az legkevésbé a kormányszóvivőn múlott. Mindenképpen előnye e konstrukciónak, hogy a szóvivő a döntéshozatal érdemi (sőt meghatározó) résztvevőjeként, első kézből, autentikusan tudja tájékoztatni a közvéleményt a megszületett döntésekről. Ez az ismeretanyag egyrészt nyilván tükröződik is a szereplések során, másrészt már ennek tudata is egyfajta "hitelesítő" tényező. Hátrány lehet persze, hogy egy közigazgatási államtitkár nem PR-embernek szocializálódott, nem rendelkezik azokkal a szakmai ismeretekkel, az évek során megszerzett tapasztalatokkal, amelyekkel egy újságíró, vagy PR-szakember. Ezen fogyatékosságokat azonban Kiss Elemér - köztisztviselőknél egyébként szokatlan - jó kommunikációs képességei nagyban ellensúlyozták.

A miniszterelnöknek külön kommunikációs tanácsadója nem volt, az általános tanácsadók között már említett Révész T.Mihály - aki egyben az ORTT elnöke is volt - azonban nyilván ezen a területen is kifejtette a véleményét.

A legnagyobb súlyt a kormányzati kommunikációra a három kormány közül kétségkívül a jelenlegi helyezi. Ezt jelzi már az is, hogy a Miniszterelnöki Hivatalon belül 38 főállású, kommunikációval foglalkozó szakember dolgozik (1998-ban az induló létszám 42 volt), a részleget pedig Borókai Gábor politikai államtitkári minőségben vezeti. Állításunkat alátámasztja továbbá, ha részletesen megvizsgáljuk ezen 38 ember tevékenységét.

Az induláskor a részleg két alegységre bomlott. A kisebb létszámú Kommunikációs Központ kiadványok szerkesztésével, rendezvények szervezésével, miniszterelnöki beszédek írásával foglalkozott (ez utóbbi csoport, mint már említettük,2000 elején átkerült a Miniszterelnöki Kabinetbe). A nagyobbik szervezeti egységként jött létre a Sajtóiroda, melyet a sajtófőnök vezet.[79] Ide tartozik a sajtófigyelők és sajtóelemzők 15 fős csoportja. A sajtó figyelemmel követése, a napi sajtókivonatok készítése (külön a hírekről és külön a publicisztikáról) is nagyobb apparátussal történik tehát, mint az előző kormányok idején. Az igazi változást azonban az jelenti e területen, hogy nem egyszerű monitoring-tevékenységet folytatnak, hanem  egyes konkrét témákban írásos elemzések is készülnek, együttműködve a Miniszterelnöki Kabinetben és a kancelláriaminiszter kabinetjében tevékenykedő tanácsadókkal. A Sajtóirodán belül működik még egy 2 fős internet-részleg, és formálisan itt tevékenykedik a miniszterelnök sajtósa is. Az ő legfontosabb feladata, hogy kommunikációs szempontból előkészítse a miniszterelnök kül- és belföldi utazásait. Mivel perszonálisan a kormányfőhöz kötődik a tevékenysége, talán szerencsésebb lenne, ha a Miniszterelnöki Kabinethez tartozna.

Ez év elején aztán megszüntették a Kommunikációs Központot, helyette azonban két új alegységet hoztak létre. Január l-től működik az Országimázs Központ, 5 főállású munkatárssal (emellett vannak ad hoc jellegű megbízások). Tevékenységi köre lényegében megegyezik az Antall-kormány idején létrehozott (és a Horn-kormány által megszüntetett) Nemzeti Tájékoztatási Központtal, kontinuitásról azonban nem beszélhetünk, Borókai Gábor elmondása szerint a részleg kialakításakor egyáltalán nem vizsgálták az elődök tevékenységét. A központ működésével azóta elég sokat foglalkozik a média, úgy tűnik igen aktívan tevékenykednek az országkép javítása érdekében.[80] Készíttettek egy közvéleménykutatást arról, hogy az állampolgárok leginkább milyen értékekben, szimbólumokban látják megjelenni országukat, mennyire vagyunk büszkék magyarságunkra, mely népek életformája szimpatikus számunkra, milyen az emberek közérzete. A felmérés eredményeit is figyelembe veszik azon stratégiai koncepció kidolgozása során, melyben Magyarország új arculatát, megjelenítését, "külföldre és belföldre irányuló szervezeti és eseti kommunikációját" tervezik meg. A munkában a központ segítségére lesz a Klapp Ügynökség is, mely áprilisban nyerte el a MEH 2002 végéig szóló ezirányú pályázatát. Ehhez a részleghez kerültek át továbbá a Kommunikációs Központból a rendezvényszervezők, valamint az a videotár, amely a miniszterelnök és a kormánytagok közszerepléseit megörökítő filmeket, videofelvételeket őrzi.

Szintén új egységként hozták létre a 6 fővel működő Információs Főosztályt. Ez tkp. a kormányszóvivő terheinek csökkentésére alakult, lényegében megosztják egymás között a feladatokat. A főosztály fogadja a sajtó kérdéseit, és próbálja őket megválaszolni, ill. azon kérdésekben, amelyekben a kormányszóvivő vagy az illetékes miniszter a kompetens, előkészíti az anyagokat. A sajtóhelyreigazítás szintén az ő feladatuk.

A jelen kormány is működtet minden minisztériumnál külön kommunikációs részleget, nagyjából ugyanazon feladatkörrel, mint elődje. Itt is megfigyelhető azonban az összkormányzati szempontok erőteljesebb érvényesítése. A részlegvezetők háromhetente találkoznak Borókai Gábornál, és általánosságban megvitatják az aktuális, kommunikációt érintő kérdéseket, gyakran előfordul azonban, hogy egyes konkrét előterjesztések kapcsán külön is összehívják az érintett tárcákat kommunikációs stratégia-egyeztetésre.

A kommunikációs részleg vezetője látja el egyszemélyben a kormányszóvivői posztot is. Kiválasztásakor több, előzetesen megfogalmazott szempontnak kellett megfelelnie: rendelkezzen jogászi végzettséggel, legyen vezető újságírói gyakorlata és lehetőleg a fiatalabb generációhoz tartozzon. Azt a Kiss Elemérrel szemben meglévő hátrányát, hogy aktívan nem vesz részt az ügyek előkészítésében, úgy pótolja, hogy a kormányülést megelőzően minden, széles érdeklődésre számot tartó előterjesztést alaposan áttanulmányoz, és ha valamit nem ért pontosan, megkérdezi a szakminisztertől. Másrészt, hogy "képben legyen", passzív szereplőként részt vesz az összes létező döntéselőkészítő fórumon (szakkabinetek, kormánykabinet, kiskabinet, "hatosfogat", kormányülés, a KÁT-on az Információs Főosztály vezetője helyettesíti). A kormányszóvivői tájékoztatók megszervezésében teljesen szabad kezet kap, azt is ő dönti el, hogy mikor melyik minisztert hívja meg. A sajtófigyelők és elemzők rendszeresen nyomon követik, hogy a tájékoztatók milyen hatékonysággal mennek át a köztudatba, hány újságban, milyen terjedelemben, milyen hangsúlyokkal tudósítanak az eseményről. Külön figyelik továbbá a miniszterelnöki megnyilvánulások hatékonyságát.

Végül említsük meg a kormány kommunikációs stratégiájának azt az aspektusát, hogy a közvetett kommunikáció (sajtó, elektronikus médiumok) mellett egyre nagyobb jelentőséget tulajdonít az üzenetek közvetlen továbbításának. Ez a politikusok által tartott fórumok, előadások mellett olyan szalonok, polgári egyletek létrehozását is jelenti, ahol a kormányzati mondanivalót direkten, a sajtó torzítása nélkül lehet eljuttatni a választópolgárok számára.

A négy eddigi miniszterelnök közül Orbán Viktor alkalmazkodott leginkább a mediatizált tömegdemokráciák logikájához, figyel oda legjobban a PR-szempontokra. Minden elődjénél jobban támaszkodik tehát a kommunikációs szakemberek segítségére. Ő az első, aki személyes kommunikációs tanácsadót alkalmaz. Wermer András teljes mértékben "rendszeren kívüli ember", nem kötődik sem a Miniszterelnöki Hivatalhoz, sem a Kabinethez, sem a párthoz, de még a frakcióhoz sem, csak és kizárólag a miniszterelnökkel tart kapcsolatot. Ennek megvan az az előnye, hogy "külső emberként" más szempontokat, logikát is bevisz a rendszerbe, szerepe, ötletei megtermékenyítőleg hathat nemcsak a miniszterelnökre, hanem a kommunikációs és tanácsadói szféra egyéb aktoraira is. Wermer minden héten találkozik a miniszterelnökkel, elemzi annak fellépéseit, közreműködik a beszédírásban, interjúkra készíti fel. A kormányfő tehát minden jelentősebb média-megnyilvánulását megbeszéli kommunikációs tanácsadójával, kikéri annak tanácsát.

 

 

Zárszó

 

A tanulmány igyekezett átfogó képet adni a kormányzati döntéshozatal mechanizmusairól, megvizsgálva annak számos aspektusát. Végig arra törekedtem, hogy a döntéshozatali mechanizmusokat és az abban résztvevő szereplőket ne statikusan, egymástól elkülönítve vizsgáljam, hanem a politika tényleges reálfolyamatait elemezzem, bemutatva az egyes aktorok egymással való kapcsolódási pontjait, együttműködésük különböző módjait. Miközben igyekeztem összehasonlítani az egyes kormányzati ciklusok működését, tartózkodtam a minősítéstől, nem volt célom kimutatni egyik kormány "magasabbrendűségét" sem, legalábbis, ami a kormányzati teljesítmény eredményeit illeti. Ez nem zárja ki, hogy szervezetszociológiai szempontból ne legyen véleményem bizonyos időszakok egyes területeken megfigyelhető hatékonyságát illetően.

Remélem, hogy sikerült a szakmai és a laikus közvéleményt is közelebb hozni a kormányzati politika olykor misztikusnak tűnő világához, és néhány tévhitet, legendát is eloszlatni ezzel kapcsolatban. Igyekeztem bemutatni és elemezni azokat a dilemmákat, amelyek a modern kormányzati rendszerekben a döntéshozatal során felmerülnek. Ilyenek a parlament-kormány viszony, a politikum és a közigazgatás viszonya, a Miniszterelnöki Hivatal szerepe a kormányzati politikában, az összkormányzati és a reszortérdekek viszonya, a MEH-en belül a politikai és a szakmai aspektus (intézményesült) elkülönülése, vagy a koalíciós pártszempontok szerepe a kormányzásban.

Tisztában vagyok persze azzal, hogy ekkora terjedelemben nem lehet teljes körűen és teljes mélységében feldolgozni a témát, ehhez további kutatások, mélyinterjúk, empirikus vizsgálódások szükségesek. Egy igazán mély és komplex elemzés pedig át kell, hogy tekintse a döntéshozatal egész folyamatát, bevonva a vizsgálódás körébe az összes releváns szereplőt (az e tanulmányban említetteken kívül legalább az Alkotmánybíróságot, a köztársasági elnököt, a pártokat, a médiumokat és a döntéshozatal külső kényszerítő tényezőit is). Ez által kaphatnánk pontosabb képet arról, hogy ténylegesen a politika egyes aktorai milyen súllyal és a döntéshozatal mely fázisában vesznek részt az országos jelentőségű politikai döntések meghozatalában.